<<
>>

СУЩНОСТЬ, НЕОБХОДИМОСТЬ И ЗАДАЧИ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ

Все государства мира более свободны от ответственности за дела и судьбу хозяйствующих субъектов, чем от обязательств перед территориальными сообществами. Все большее число государств может позволить себе (хотя никогда не позволяет) полностью отказаться от вмешательства в деятельность свободных субъектов рынка, ограничиваясь косвенным регулированием через систему налогов, экологических, антимонопольных и прочих правовых ограничений, через законы о труде и государственно разрешенную деятельность профсоюзов и других общественных организаций.

Но ни одно государство в мире, как бы не декларировало и не обеспечивало оно самостоятельность своих территориальных единиц, не может и, главное, не имеет права уйти от ответственности за территориальную целостность страны, за недопущение экологических, экономических, этнических и иных региональных кризисов, за развитие всех территорий государства как среды жизнеобеспечения всего народа.

Все это - обычная норма политики каждого государства в относительно спокойной фазе его существования. Но эта норма превращается в приоритетную функцию государства в периоды коренной ломки прежних и формирования новых общественных устоев. История учит, что именно в эти периоды государства подвергаются самым сильным территориальным перенапряжениям, и именно неуправляемые дезинтеграционные процессы обращаются неисчислимыми бедствиями для народа.

Приходится констатировать, что в настоящее, переходное время ни в одном вопросе нашей внутренней политики нет таких принципиальных расхождений между существом проблемы и методами ее решения, между разумной теорией и конъюнктурной практикой, как в вопросе о государственном регулировании территориального развития. Это вполне естественно, поскольку дореформенная модель отношений государства и регионов себя изжила не менее, а по ряду позиций и более радикально, чем модель отношений экономических.

Нет нужды доказывать, что нестабильность обстановки не оставляет места для реализации долгосрочной региональной стратегии и понуждает государственную власть к чрезвычайным действиям. Это, повторим, во многом вынужденная политика, но именно она, временно приглушая внутри- и межрегиональные проблемы, постоянно их воспроизводит. Создается своеобразный "заколдованный круг", и выход из него возможен только при сильной политической воле к упорядочению государственного регулирования территориального развития. Результатом этого упорядочения, основанного на непротиворечивых представлениях о предмете, смысле и содержании государственного регулирования, должна стать система организационно-правовых механизмов, способных реально воздействовать на процессы территориального развития в интересах России, ее регионов и ее народа.

Указанные механизмы реализуются в различных формах государственной селективной поддержки субъектов федерации и муниципальных образований.

Это - специально организуемые органами государственной власти действия политического, правового, социального, финансового, экономического или иного характера, имеющие своей целью:

* стимулировать (в том числе ресурсно) развитие тех территорий, которые по объективным причинам не могут функционировать в режиме саморазвития;

* активизировать и ресурсно поддерживать социальную мобильность населения отдельных регионов (направленная миграция);

* создавать условия для возникновения и функционирования государственно значимых потенциальных "точек роста" (например, свободных экономических зон, технопарков и т.п.);

* обеспечивать выполнение отдельными территориями общегосударственных функций (например, содержание на территории объектов и отраслей федерального значения, финансирование закрытых административно-территориальных образований, содержание курортов и других оздоровительных местностей федерального значения и т.п.);

* формировать и поддерживать специфические организационно-правовые режимы на территориях особого политического и геополитического значения (пример - Калининградская область);

* оперативно реагировать на образование зон бедствий (стихийных, техногенных и др.).

При этом важно подчеркнуть, что поскольку речь идет именно о селективной поддержке отдельных регионов, то возникает сложнейшая задача объективного отбора только тех наиболее нуждающихся в этой поддержке регионов, на которые можно ощутимо и оправданно потратить скудные государственные ресурсы.

Распространенная в настоящее время трактовка государственной селективной поддержки регионов требует уточнения трех весьма важных смысловых положений, связанных с определением "государственный".

Во-первых, это определение конституционно закреплено за двумя уровнями российского государственного устройства: федеральным (общегосударственным) и субфедеральным (региональным). Поэтому было бы правильней говорить не просто о "государственной", а о "федеральной" или "субфедеральной" формах государственной поддержки.

Во-вторых, все вышесказанное относится не только к территории субъекта федерации в целом, но и к любым более дробным административно-территориальным образованиям (город, сельский район, населенный пункт и т.п.). Поэтому объектом государственной (федерального и субфедерального) поддержки могут и должны стать также и эти образования, причем, по нашему мнению, субъекты федерации должны были бы строить свои отношения с указанными образованиями точно по такой же организационно-правовой модели, по какой строит свои отношения с субъектами федерации (регионами) сама федерация в целом.

В-третьих, внутри единой страны каждое действие, изменяющее структуру и пропорции политических, социальных, экономических и иных отношений в пользу одной из территориальных единиц, автоматически изменяет их (и часто - в худшую сторону) для других. Правда, в долгосрочной перспективе выход из критической ситуации одного субъекта федерации всегда полезен для федерации в целом, так же как выход из "прорыва" одного цеха улучшает положение всего предприятия. Но для этого требуется время, а в период принятия конкретных решений о поддержке одного элемента территориальной общности, остальные вправе ощущать, что эта поддержка идет исключительно за их счет.

Конечно, могут быть случаи, когда потребность в селективной поддержке возникла из-за того, что в предыдущий период сама государственная региональная политика привела к аномально высокой территориальной дифференциации, и отдельные регионы были ресурсно истощены или структурно деформированы в интересах государства в целом и той группы регионов, которая ныне выступает "донорами" и сетует на то, что "за их счет" нужно помогать другим.

Однако независимо от обоснованности таких мнений, несомненно, что федеральная поддержка регионального развития должна быть результатом решений всей федерации, всех ее субъектов, а не одного "центра". Столь же несомненно, что по такому же принципу (общего согласия) должны приниматься решения и об оказании государственной субфедеральной поддержки конкретным внутрирегиональным образованиям (районам, городам и т.п.).

Государственная селективная поддержка территорий осуществляется в многообразных формах. К их числу следует отнести:

трансферты , направляемые в бюджеты субъектов Российской Федерации из бюджетного Федерального фонда финансовой поддержки регионов. Этот вид финансовой поддержки применяется начиная с конца 1994 г. для целей выравнивания так называемой бюдежтной обеспеченности субъектов федерации, которая определяется удельным показателем уровня доходов регионального бюджета, приходящихся на душу населения соответствующей территории. Объемы регионально дифференцированных трансфертов рассчитываются по унифицированной методике, учитывающей в качестве наиболее важных и в значительной степени исключающих действие субъективных факторов такие параметры финансово-бюджетных расчетов, как налоговые потенциалы территорий, определяемые по фактически сложившимся поступлениям налогов в базовом году; численность населения, проживающего на этих территориях; прогнозируемые минимально необходимые расходы территориальных бюджетов. Указанная методика практически ежегодно модернизируется, но принципиальный замысел механизма финансовой поддержки не меняется;

дополнительную финансовую поддержку депрессивных регионов.

Это "самый молодой" вид помощи субъектам Российской Федерации; он впервые предусмотрен законом о федеральном бюджете на 1998 г. (статья 26) в размере 1500 млн. рублей, которые были распределены по постановлению Правительства РФ от 19 сентября 1998 г. (№ 1112) между 28 субъектами Российской Федерации. В утвержденной Правительством методике в основу расчета положена бюджетная обеспеченность доходами расходов по социально значимым статья с учетом средств, не обеспеченных источниками финансирования за отчетный финансовый год, а также кредиторской задолженности. Основным критерием для определения депрессивности региона служит расчетное превышение расходов над доходами, которое определяется по специальной формуле;

федеральные целевые программы решения региональных проблем. Эти программы являются традиционной формой государственного регулирования территориального развития. Реализуя их, государство осуществляет селективную поддержку регионов, направленную на ускоренное развитие в них преоритетных отраслей, стимулирование предпринимательской деятельности, экспортного потенциала и решение других проблем, оказывающих существенное влияние на развитие экономики как региона, так и России в целом. Несмотря на недостаток бюджетных средств число федеральных региональных программ постоянно увеличивается. Они разрабатываются по все более широкому кругу регионов, имеющих особо важное, иногда геополитическое, значение для всей России, и призваны решать такие задачи общефедерального значения, которые не под силу самому региону и расположенным там предприятиям. В 1998 г. в перечень рассматриваемых федеральных программ включены 11 программ по социально-экономическому развитию регионов (по Дальнему Востоку и Забайкалью, по Мордовии, по Краснодарскому краю, по Бурятии, Астраханской области и т.д.), 18 экологических программ (по Приморскому краю, зоне Краснодарского водохранилища, по государственным заповедникам и национальным паркам, программа "Каспий", программа "Возрождение Волги", программа по Камчатской области, по Байкалу, "Экология г.

Братска", программа для городов Нижний Тагил, Чапаевск и др.), 4 программы по радиационной реабилитации населения и территорий в зоне Чернобыльской катастрофы, в регионах Урала, Алтайского края и Республики Алтай, а также другие региональные программы финансируемые в рамках отдельных инвестиционных проектов, входящих в федеральные отраслевые программы;

бюджетные инвестиции . Этот все более часто используемый вид государственной поддержки регионов заключается в осуществлении на территории определенных регионов конкретных инвестиционных проектов (например, строительство промышленных предприятий, железнодорожных линий и т.п.), которые обеспечивают для этих регионов рост занятости, увеличение налогооблагаемой базы, реструктуризацию экономического потенциала, решение социальных проблем и т.д. Начиная с 1998 г. в федеральном бюджете предусматривается так называемый бюджет развития, специально предназначенный для финансирования инвестиционных проектов. Тем самым в федеральном бюджете появился еще один своеобразный фонд финансовой поддеркжи регионов, но поступающей не прямо в их бюджеты, а косвенно через рост налогового потенциала территорий;

передача в собственность субъектов Российской Федерации находящихся в федеральной собственности акций акционерных обществ, образованных в процессе приватизации. В результате таких действий региональные бюджеты в принципе получают дополнительные неналоговые поступления (дивиденды по акциям), а региональные власти - возможность воздействовать на деятельность предприятий в интересах территориального развития. Однако реальным поводом для указанного перераспределения прав собственности в настоящее время служат, отнюдь не поддержка территорий, а, как правило, проблемы взаимных расчетов между федеральным и региональными бюджетами;

жилищные субсидии , предоставляемые из федерального бюджета субъекта Российской Федерации, на территории которых расположены районы Крайнего Севера, с целью обеспечения переселения граждан из закрывающихся городов и поселков. Данный вид поддержки затрагивает, однако, не только "северные" регионы, но и сказывается на территориях, расположенных в климатически благоприятных регионах, где приобретается и строится жилье для переселенцев;

товарные кредиты , предоставляемые за счет федерального бюджета субъектам Российской Федерации для финансирования поставок горюче-смазочных материалов и комбикормов сельскохозяйственным товаропроизводителям;

федеральное содействие развитию региональных рынков труда, услуг здравоохранения, образования и других секторов социальной сферы. Как правило, федеральные меры закрепляются в соответствующих специализированных федеральных целевых программах (например, содействия занятости населения и т.п.) или путем принятия индивидуальных решений по конкретным регионам (например, "О мерах содействия снижению социальной напряженности на рынке труда в Ивановской области");

федеральные гарантии по кредитам коммерческих банков, привлекаемым субъектами Российской Федерации для авансирования текущих расходов региональных бюджетов по обеспечению социальных гарантий населению;

финансовую помощь регионально-отраслевым промышленным комплексам, которая оказывается предприятиям, расположенным на определенной территории (например, угледобывающим предприятиям Печорского угольного бассейна), в целях повышения их конкурентоспособности (т.е. прибыльности), а следовательно, и для увеличения занятости, налоговых отчислений в бюджет региона и внебюджетные фонды;

финансовая поддержка за счет федерального бюджета важнейших отраслей экономики - угольной промышленности, военно-промышленного комплекса, аграрно-промышленного производства и др. Осуществляя поддержку соответствующих предприятий, федеральная власть способствует и решению социально-экономических проблем тех территорий, где расположены эти предприятия;

финансирование доставки в районы Крайнего Севера нефтепродуктов, топлива, продовольственных и непродовольственных товаров первой необходимости и медикаментов, обеспечение так называемого северного завоза;

финансовая поддержка ряда южных районов Сибири и Дальнего Востока, а также Европейской части России, связанная с переездом туда населения из районов Крайнего Севера в рамках программы снижения социально-экономической нагрузки на северные территории. Эта поддеркжа выражается в стимулировании строительства необходимого жилья, а значит и развития инвестиционно-строительных комплексов указанных территорий;

поддержка регионов через внебюджетные фонды - занятости, пенсионный, социального страхования и др., по каналам которых происходит перераспределение средств и дотирование "проблемных" регионов;

установление особых организационно-правовых режимов на территории отдельных субъектов Российской Федерации, для которых предусматриваются дополнительные налоговые и иные стимулы развития или специальные меры по предупреждению возникновения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций (стихийные бедствия природного или техногенного характера). В данном случае речь идет о свободных экономических зонах, закрытых административно-территориальных образованиях, территориях проживания малочисленных народов, зонах чрезвычайных ситуаций и экологических бедствий и т.д.

Наряду с поддержкой субъектов Российской Федерации федеральная помощь оказываетя и муниципальным образованиям. К уже упоминавшейся помощи узкому кругу закрытых административно-территориальных образований следует добавить гораздо более широкую поддержку муниципальных образований в связи с передачей в их собственность социальных объектов, находившихся ранее на балансе предприятий и организаций. Для этих целей в федеральном бюджете на протяжении ряда лет существовала специальная статья расходов, а с 1998 г. соответствующие средства на поддержку муниципалитетов стали учитывать в рамках федеральных трансфертов. Наконец, следует указать на такой способ федеральной поддержки местного самоуправления, как уже упоминавшиеся федеральные целевые программы. Такие программы принимались не только для решения проблем субъектов Российской Федерации, но и для решения конкретных проблем (например, экологических) отдельных населенных пунктов (городов и поселков).

Такое многообразие форм государственной поддержки территорий означает, что государство за счет, прежде всего, федерального бюджета расходует на эти цели огромные средства. Однако их полный учет и оценка затруднены тем, что государственная поддержка территорий осуществляется как непосредственно, так и косвенно. К сожалению, это объективное обстоятельство недостаточно осознается. Чаще всего территориальную ориентацию федерального бюджета, связывают только с теми бюджетными позициями, которые в соответствии с принятой бюджетной классификацией содержат названия тех или иных территорий. Такой подход не дает полного представления о реальных масштабах территориального перераспределения федерального бюджета, о результативности и последствиях этого процесса. Ведь, собственно говоря, вся расходная часть федерального бюджета в той или иной форме поступает в регионы и является источником их финансовой поддержки.

Спектр территориально ориентированных расходов федерального и региональных бюджетов необычайно широк: от финансовой поддержки отраслей до финансирования социальных программ. Их важная особенность состоит в том, что они по принятой классификации расходов бюджета не рассматриваются в качестве открытых затрат на территориальное развитие, а выступают в качестве скрытой формы финансовой поддержки регионов.

Каковы ее размеры, структура, динамика и прочие параметры сегодня в России не представляет никто. И причина этого только в одном - в отсутствии действительной и полной информации о территориальной структуре федерального бюджета. Понятно, что без такой информации невозможно объективно сравнивать регионы по уровню социальной обеспеченности и потенциалам экономического и социального развития, узнать их реальную потребность в финансовой поддержке со стороны федерального бюджета и т.п., а это расширяет возможности принятия субъективных и необоснованных решений.

Ситуацию осложняет то обстоятельство, что единой нормативно установленной процедуры отбора региональных проблем (ситуаций) для принятия соответствующих решений на федеральном уровне не существует. В то же время можно выделить несколько весьма устойчивых общих подходов к выбору предмета соответствующих регулятивных действий.

Наиболее распространен отбор региональных проблем (ситуаций) для государственной поддержки по критерию политической целесообразности. Основная часть принятых решений (договоры, соглашения, программы, различные виды преференций) была вызвана необходимостью поддержки региональных властей, наиболее активно реализующих правительственный политический курс, стремлением к нейтрализации сепаратистских настроений, надеждами на то, что демонстративная поддержка "центром" региона с нестабильной общественно-политической ситуацией позволит отдалить политический кризис (характерным примером является мотивация приоритетной государственной поддержки регионов Северного Кавказа).

Это не означает, что соответствующие регионы не нуждались в правительственном внимании; на территории каждого из них социальное, экономическое, экологическое состояние бесспорно можно классифицировать как кризисное. Но таких регионов в России - множество, и отбор той их части, которая получала ту или иную федеральную помощь, так же как и размер этой помощи, чаще всего осуществлялся не по параметрам сравнительной остроты кризисной ситуации, а в зависимости от политических обстоятельств и политических ресурсов федерации (государства) и конкретного региона.

Вторым по значимости и частоте использования является метод индивидуального отбора региональных проблем (ситуаций) по определенным критериям, которые, как правило, зафиксированы в весьма общей форме. Так, отбор федеральных целевых программ в соответствии с утвержденными Правительством РФ методическими рекомендациями должен исходить: а) из особой значимости соответствующих проблем для осуществления крупных структурных изменений и повышения эффективности развития конкретных отраслей и регионов, образования и социальной сферы, для обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования; б) из сжатости сроков решения этих проблем и необходимости концентрации ресурсов; в) из взаимосвязанности соответствующих мероприятий (зданий), обеспечивающих целевое управление межотраслевыми связями. Предлагается также учитывать причины возникновения конкретной проблемы, социально-экономическую эффективность её решения на базе реализации программы и т.п. Нетрудно видеть, что вне контекста всего поля региональных проблем (ситуаций), при отсутствии однотипных количественно выраженных параметров сравнения значимости, остроты, неотложности решения этих проблем, а также без представления об эффективности альтернативных решений (по другим проблемам, по другим вариантам программ) конечный отбор будет осуществлен опять же при доминировании политических соображений.

Третьим методом отбора региональных проблем (ситуаций) является их ранжирование по критериям, специально подобранным в соответствии со спецификой повода для данного ранжирования. Такими поводами, как уже указывалось, могут быть разработка государственного прогноза и среднесрочной программы социально-экономического развития Российской Федерации, оценка региональных ситуаций с позиций следования политическому курсу реформ и т.д.

Четвертым методом является укрупненная группировка территорий по ограниченному числу параметров для реализации конкретных видов селективной государственной поддержки. Таковы, например, методы отнесения отдельных субъектов федерации к категориям "нуждающихся" и "особо нуждающихся", "доноров" и "реципиентов" для целей межбюжетного выравнивания (см. раздел 3), классификация территорий с позиций "северности" для целей специальной государственной поддержки таких территорий (в частности, для определения объектов финансирования так называемого "северного завоза") и т.п.

Наконец, пятым , наиболее простым и наиболее редким методом отбора региональных проблем (ситуаций) для целей государственной поддержки является прямой расчет потребности в этой поддержке по определенным формулам и с использованием немногих однозначно трактуемых показателей. На такой основе, например, ведется расчет объема трансфертов, направляемых в отдельные регионы по каналам межбюджетных отношений.

<< | >>
Источник: Львов Д.С.. Путь в XXI век (стратегические проблемы и перспективы российской экономики). 1999

Еще по теме СУЩНОСТЬ, НЕОБХОДИМОСТЬ И ЗАДАЧИ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ:

  1. ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ РОССИИ
  2. Методы государственного регулирования территориального развития
  3. 17.1. НЕОБХОДИМОСТЬ И СУЩНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ B РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКЕ
  4. Предпосылки регулирования территориального развития.
  5. Глава 2. Необходимость и сущность государственного кредита и государственного долга
  6. 2.2 Необходимость государственного регулирования: проблемы и перспективы.
  7. 3. Объективная необходимость государственного регулирования экономики
  8. 1. Необходимость и возможность государственного регулирования рыночной экономики
  9. Необходимость государственного регулирования экономики и цен
  10. 6.6. Антимонопольное регулирование Необходимость государственного регулирования деятельности монополий. Основные принципы антимонопольной политики
  11. § 1.              Фиаско рынка и необходимость государственного регулирования
  12. Факторы, обусловливающие необходимость государственного регулирования экономики
  13. 6.1. Необходимость и сущность регулирования рынка ценных бумаг
- Бюджетная система - Внешнеэкономическая деятельность - Государственное регулирование экономики - Инновационная экономика - Институциональная экономика - Институциональная экономическая теория - Информационные системы в экономике - Информационные технологии в экономике - История мировой экономики - История экономических учений - Кризисная экономика - Логистика - Макроэкономика (учебник) - Математические методы и моделирование в экономике - Международные экономические отношения - Микроэкономика - Мировая экономика - Налоги и налолгообложение - Основы коммерческой деятельности - Отраслевая экономика - Оценочная деятельность - Планирование и контроль на предприятии - Политэкономия - Региональная и национальная экономика - Российская экономика - Системы технологий - Страхование - Товароведение - Торговое дело - Философия экономики - Финансовое планирование и прогнозирование - Ценообразование - Экономика зарубежных стран - Экономика и управление народным хозяйством - Экономика машиностроения - Экономика общественного сектора - Экономика отраслевых рынков - Экономика полезных ископаемых - Экономика предприятий - Экономика природных ресурсов - Экономика природопользования - Экономика сельского хозяйства - Экономика таможенного дел - Экономика транспорта - Экономика труда - Экономика туризма - Экономическая история - Экономическая публицистика - Экономическая социология - Экономическая статистика - Экономическая теория - Экономический анализ - Эффективность производства -