<<
>>

Обзор основных теорий самоуправления

Сам термин «местное самоуправление» впервые стал использоваться в Великобритании еще в XVII в. В 1860-е гг. его заимствовали в России. До сих пор нет единого общепризнанного научного толкования этого понятия.

В различных странах разные авторы понимают самоуправление по- разному. Однако общепризнано, что самоуправление связывается с перемещением властных полномочий из центра на места. Существуют два вида такого перемещения власти: деконцентрация и децентрализация.

Деконцентрация — это лишь техника управления, которая сама по себе не равнозначна демократии, поскольку сохраняет всю администрацию в распоряжении центральной власти или ее представителей. Деконцентрация состоит в передаче важных прав по принятию решений представителям центральной власти, поставленным во главе различных административных округов или государственных служб.

Различают вертикальную и горизонтальную деконцентрацию. В рамках первой все полномочия по представительству интересов центральных властей на местах передаются только одному государственному чиновнику. В результате деконцентрация в центре порой сопровождается концентрацией власти на местах, а в рамках второй — на местном уровне образуется несколько центров власти с распределением обязанностей по отраслевому принципу. Деконцентрация приближает аппарат управления к местному населению лишь в географическом отношении, но сами жители властью не наделяются.

Децентрализация состоит в передаче прав на принятие решений не просто представителям центральной власти, а органам, которые не находятся в иерархическом подчинении центральным органам власти и зачастую избираются заинтересованными гражданами[36].

О преимуществах децентрализованного государства перед централизованным писал еще в первой половине XIX в. А. де Токвиль в сочинении «Демократия в Америке»[37]. Он утверждал, что правительство, выступающее как единственный гарант и арбитр народного счастья, создает лишь иллюзию своего всемогущества в разрешении всех проблем.

Ему больше ничего не остается, кроме как принять на себя бремя думать за всех и самому преодолевать все трудности.

Местное самоуправление в самом общем виде можно определить как форму организации внутренних и внешних отношений местного сообщества. С этих позиций мы и будем рассматривать основные теории местного самоуправления.

Теория свободной общины возникла в XIX в. как реакция на бюрократическое управление со всеми его отрицательными сторонами. Ее сторонники доказывали, что право общин заведовать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как права и свободы человека. Государство должно уважать свободу общинного управления, потому что общины возникли раньше. Из этого положения выводились следующие основные признаки самоуправления: круг общинных дел существенно отличается от государственных дел; должностные лица самоуправления являются агентами не государства, а общины и представляют не государство, а общество; общины являются отделенными от государства юридическими лицами. Всякое незаконное вмешательство государства в дела общины — это нарушение ее прав.

Идея неотчуждаемости, неприкосновенности прав общин, характерная для теории свободной общины, была достаточно уязвима. Во-первых, в реальной действительности во многих странах местное самоуправление признано и гарантируется законом. Во-вторых, полного невмешательства в дела общины не существует нигде.

Хозяйственная теория, признавая общину отличным от государства субъектом прав, акцентирует внимание на содержании деятельности этого субъекта. Эта деятельность направлена на решение хозяйственных вопросов, якобы безразличных государству. Поэтому ряд сторонников хозяйственной теории отождествляет деятельность самоуправляющихся единиц с союзами частных предпринимателей, научными и благотворительными обществами и даже с промышленными компаниями.

Однако хозяйственная теория, стремившаяся свести всю деятельность самоуправляющихся единиц к хозяйственным вопросам, очень скоро утратила авторитет в науке.

Практика свидетельствовала, что хозяйственная деятельность не является основным признаком местного самоуправления. Почти повсеместно органы самоуправления занимались многими социальными вопросами (охрана общественного порядка, забота о бедных, руководство противопожарными и санитарными мероприятиями и т.д).

Юридическая теория (или теория самоуправляющихся единиц как юридических лиц) утверждает, что органы местного самоуправления выполняют функции государственного управления, но являются органами не государства как особого юридического лица, а территориальных образований, наделенных государством определенным кругом прав.

На смену этим теориям пришла общественная теория самоуправления, которая так же, как и предшественницы, исходила из противопоставления государства и общества, из принципа признания свободы осуществления своих задач местными сообществами и союзами. «Общественная теория, — писал дореволюционный государствовед Н.М. Кор- кунов, — видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов — политическим, требуя, чтобы общество и государство каждое ведало только свои собственные интересы»[38].

В этой теории, логически выстроенной с юридической точки зрения, как и в хозяйственной, практически отсутствует социальная составляющая. Однако представителям общественной теории не удалось составить список дел, подведомственных органам местного самоуправления, которые бы по существу отличались от дел государственного управления. Немецкие ученые Лоренц Штейн и Рудольф Гнейст на многочисленных примерах, взятых из практики управления местными делами в Англии, показали, что такие обязанности, как охрана общественного порядка, раскладка государственных и местных налогов, заведование путями сообщения, забота о бедных выполняются органами местного самоуправления по поручению государства.

Оно возлагает их на общины, исходя из соображений целесообразности, т.е. считает, что органы местного самоуправления справятся с ними лучше. В тех местностях, где не существует органов самоуправления, делами, составляющими их обычную компетенцию, заведуют государственные органы.

Таким образом, общественная теория содержала, с одной стороны, правильный вывод о том, что органы местного самоуправления должны быть выделены из системы общей государственной администрации, а с другой — несостоятельное положение об их полной обособленности от органов государственной власти. Эта теория имела значительное число сторонников, стремившихся в обосновании негосударственного характера деятельности самоуправляющихся единиц найти опору в борьбе против чрезмерного подчинения органов самоуправления контролю правительственной администрации.

В России наиболее видными представителями общественной теории были В.Н. Лешков и А.И. Васильчиков.

Наиболее полное выражение основные принципы общественной теории получили в работе А.И. Васильчикова «О самоуправлении». Самоуправление он определял как порядок управления, при котором «местные дела и должности заведуются и замещаются местными жителями — местными обывателями». Этому порядку противопоставлялся бюрократический, при «котором те же дела и должности поручаются сторонним людям не вследствие принадлежности их к местности, коей они управляют, а по произвольному выбору и определению начальства, правительства»[39]. А.И. Васильчиков признавал местное самоуправление чуждым политике, имеющим свою особую сферу деятельности. Согласно этой теории, местное самоуправление решает свои местные вопросы, не входящие в круг государственных дел.

Государственная теория самоуправления, основные положения которой были разработаны Лоренцем Штейном и Рудольфом Гнейстом, рассматривает самоуправление как одну из форм организации местного государственного управления. Все полномочия в области местного самоуправления даны государством, имеют источником государственную власть.

Однако местное самоуправление осуществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местного сообщества, местных жителей, заинтересованных в результатах местного управления.

Но если это так, то возникает вопрос: каким образом можно согласовать выполнение органами самоуправления задач государственного управления с их самостоятельностью. В теоретическом решении этого вопроса представителями государственной теории можно обнаружить два различных подхода. Одни ученые видели критерий самостоятельности местного самоуправления в особенностях механизма замещения муниципальных должностей, другие — в том, что органы самоуправления являются не органами правительства, а органами местного населения, на которые государство возлагает осуществление определенной части своих задач.

Отождествление самоуправления с системой выборных должностей получило широкое распространение в научной литературе и пользовалось большой популярностью у населения. Вместе с тем совершенно очевидно, что для существования эффективного самоуправления недостаточно одного только выборного порядка замещения должностей. Лицо, выполняющее управленческие функции, может быть отзывчивым к местным потребностям только в том случае, если пользуется самостоятельностью в выборе средств осуществления возложенных на него задач. Если оно поставлено в положение пассивного исполнителя чужих распоряжений, то не сможет, несмотря на свой выборный характер, представлять интересы местного сообщества. Так, например, в России земский исправник, хотя и избирался дворянством, был поставлен в прямое подчинение губернатору и поэтому в своей деятельности ничем не отличался от назначаемых правительством чиновников. Напротив, назначавшиеся королем английские мировые судьи являлись органами самоуправления. Следовательно, сущность самоуправления не может быть сведена к особому положению должностных лиц (выборных или бесплатно выполняющих свои обязанности).

Положение, согласно которому главное условие самостоятельности органов самоуправления заключается в том, что они являются не органами правительства, а органами местного самоуправления, на которые возлагается выполнение определенных задач государственного управления, было сформулировано Лоренцем Штейном.

Во второй половине XIX в. оно стало господствующим в юридической науке.

Органы местного самоуправления, хотя и входят в состав государства и подчинены ему, являются особыми юридическими лицами, обладающими определенными правами и обязанностями. Они наделены собственностью, имеют право самостоятельно вступать в имущественные отношения. В отличие от правительственных учреждений, органы местного самоуправления существуют не только для исполнения функций государственного управления. Они выражают также особые (корпоративные) интересы населения, проживающего на подведомственной им территории. Эти интересы могут не совпадать с государственными. Поэтому полномочия государственных органов и местного самоуправления разграничиваются правовыми нормами. Это придает взаимоотношениям между государством и самоуправляющимися единицами характер юридических отношений. Органы местного самоуправления не подчиняются прямым распоряжениям государства. Они самостоятельно принимают постановления (которые, правда, могут быть в рамках закона отменены или изменены), не получая непосредственных указаний от правительственных органов.

Государственная теория оказала значительное влияние на развитие учения о местном самоуправлении в XIX и XX вв. В России к числу наиболее авторитетных ее сторонников относились А.Д. Градовский и В.П. Безобразов.

А.Д. Градовский подчеркивал политический смысл понятия «самоуправление». Он был убежден в том, что государство, передавая некоторые из своих функций органам местного самоуправления, обязано предоставить им возможность осуществлять «акт власти» (то есть действовать на правах государственной власти). Он выступал за предоставление земствам самостоятельности и властных полномочий в определенных законом пределах[40].

Известный русский правовед Н.И. Лазаревский считал, что каждая из рассмотренных выше теорий верна «в том смысле, что ею указывается на признак, встречающийся в самоуправляющихся единицах и имеющий для них существенное значение, но каждая из этих теорий была неверна в том, что возводила указанный ею признак в основной и исключительный»[41].

Обобщая различные теоретические взгляды на природу и содержание местного самоуправления, необходимо выделить наиболее существенные характеристики. По словам Л.А. Велихова, «при всех индивидуальных особенностях, присущих местному самоуправлению в разных государствах, можно отметить и некоторые бесспорные существенные признаки, ему свойственные и отличающие его от центральной правительственной власти. Ясно, что если бы их не было, то не могло бы существовать и самого понятия[42].

Во-первых, это различие в характере власти. Центральная государственная власть есть власть суверенная, верховная, органы же местного самоуправления — власть подзаконная, действующая в порядке и в пределах, указанных ей верховной властью. Вместе с тем нельзя не отметить, что точную и определенную границу между двумя понятиями установить довольно трудно.

Во-вторых, это разграничение сфер компетенции властей центральных и местных, т.е. отграниченность круга дел, предоставленных местному самоуправлению. Обычно к ведению местного самоуправления относятся дела местного хозяйства и создаваемого им благоустройства плюс те из общегосударственных дел, которые государство по закону возлагает на него.

В-третьих, это более или менее самостоятельные источники средств. Нельзя говорить о местном самоуправлении как об особом субъекте прав по государственному управлению, если ему не предоставлены определенные средства для осуществления своих задач.

В-четвертых, нельзя не указать и на территориально-ограниченный, выборный принцип, хотя этот признак часто свойственен и центральной верховной власти (государственное самоуправление), а поэтому не может являться критерием различения местного и государственного управления.

Сформулированные Л.А. Велиховым признаки местного самоуправления являются наиболее характерными, общепризнанными и повсеместно существующими. 

<< | >>
Источник: Филиппов Ю.В.. Основы развития местного хозяйства: учебное пособие. 2011

Еще по теме Обзор основных теорий самоуправления:

  1. КРАТКИЙ ОБЗОР РАЗЛИЧНЫХ МАКРОЭКОНОМИЧЕСКИХ ТЕОРИЙ
  2. Обзор основных видов балансов. Краткий обзор теории бухгалтерского баланса.
  3. Цель, основные направления и задачи государственной политики и развития местного самоуправления в Российской Федерации
  4. Основные вехи эволюции взглядов на местное самоуправление в странах развитой демократии (XVII-XX вв.)
  5. ГЛАВА 6. ОРГАНЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ДОЛЖНОСТНЫЕ ЛИЦА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
  6. Обзор основных понятий
  7. Обзор основного инструментария менеджмента
  8. Обзор основных программных продуктов
  9. Обзор основных моментов книги
  10. Обзор основных видов балансов
  11. Приложение 10 УКАЗ Президента Российской Федерации «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации»
  12. Общий обзор основных требований к эффективным процедурам применения санкций
  13. 2.1. Обзор и оценка основных форм и методов реструктуризации задолженностей
  14. ГЛАВА 5. ФОРМЫ НЕПОСРЕДСТВЕННОГО ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ НАСЕЛЕНИЕМ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И УЧАСТИЯ НАСЕЛЕНИЯ В ОСУЩЕСТВЛЕНИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
  15. 13 НЕОПРЕДЕЛЕННОСТЬ эКОНОМИЧЕСКОЙ ТЕОРИЙ
- Бюджетная система - Внешнеэкономическая деятельность - Государственное регулирование экономики - Инновационная экономика - Институциональная экономика - Институциональная экономическая теория - Информационные системы в экономике - Информационные технологии в экономике - История мировой экономики - История экономических учений - Кризисная экономика - Логистика - Макроэкономика (учебник) - Математические методы и моделирование в экономике - Международные экономические отношения - Микроэкономика - Мировая экономика - Налоги и налолгообложение - Основы коммерческой деятельности - Отраслевая экономика - Оценочная деятельность - Планирование и контроль на предприятии - Политэкономия - Региональная и национальная экономика - Российская экономика - Системы технологий - Страхование - Товароведение - Торговое дело - Философия экономики - Финансовое планирование и прогнозирование - Ценообразование - Экономика зарубежных стран - Экономика и управление народным хозяйством - Экономика машиностроения - Экономика общественного сектора - Экономика отраслевых рынков - Экономика полезных ископаемых - Экономика предприятий - Экономика природных ресурсов - Экономика природопользования - Экономика сельского хозяйства - Экономика таможенного дел - Экономика транспорта - Экономика труда - Экономика туризма - Экономическая история - Экономическая публицистика - Экономическая социология - Экономическая статистика - Экономическая теория - Экономический анализ - Эффективность производства -