<<
>>

§ 3. Формы и методы государственного регулирования КУЛЬТУРЫ И ИСКУССТВА

  Финансирование культуры — одна из постоянных статей расходов государственного бюджета всех уровней. При этом фактические ассигнования на культуру и искусство всегда были существенно ниже законодательного уровня (2% из федерального бюджета и 6% из региональных и муниципальных бюджетов), а в нынешнее время действие этой законодательной нормы и вовсе приостановлено. Традиционно этот вид бюджетных расходов оказывался в ряду самых «ненужных» нужд государства. И всю свою историю культура безуспешно борется с «остаточным принципом» финансирования.

В период системных преобразований трудности финансирования социальной сферы проявляются особенно остро. Это дало повод для очередных сомнений в необходимости государственной поддержки культуры и якобы чрезмерного государственного финансирования культурной деятельности. В этих условиях необходимо найти теоретически обоснованные ответы на ключевые вопросы: почему нужно вообще поддерживать культуру и сколько средств в эту сферу должно направлять государство? Как государство может способствовать сохранению накопленного культурного потенциала и созданию благоприятных условий для развития культурной деятельности?

В смешанной экономике (согласно основным постулатам экономики общественного сектора) государственный сектор призван не подменять «невидимую» руку рынка, а участвовать в решении тех задач, которые не удается успешно решить на основе добровольного обмена между независимыми друг от друга обладателями прав собственности. Одной из этих задач является достижение

Парето-улучшений при наличии изъянов (провалов) рынка, которые возникают вследствие ограниченной конкуренции, внешних эффектов и неполноты информации[98]. Характер государственного вмешательства должен в каждом случае точно соответствовать специфике конкретных изъянов рынка.

С точки зрения данной теории, вмешательство государства в сферу культуры и искусства объясняется прежде всего наличием побочных эффектов, возникающих в ходе производства и потребления услуг социально-культурной сферы. Суть этого феномена состоит в том, что либо полезный эффект услуги, либо издержки по ее оказанию не полностью достаются непосредственным участникам рыночных сделок, а значит, не получают адекватную оценку, что влечет за собой неоптимальное распределение ресурсов. Положительный побочный эффект заключается в следующем: если в обществе значителен удельный вес творчески активных людей с широким культурным кругозором, это, как правило, обеспечивает успешное решение экономических, социальных и политических проблем в интересах всех граждан. Следовательно, общество заинтересовано избегать недопроизводства услуг культуры и искусства, даже если некоторые его члены в силу разных причин не предъявляют на них достаточного спроса.

Некоторые виды культурных услуг потребляются коллективно. Их свойством является так называемое несоперничество в потреблении, т. е. возможность использования одной и той же единицы продукции (услуги) многими потребителями. Это свойство не благоприятствует эффективному действию рыночных сил, причем проблема существенно усугубляется, когда к несоперничеству добавляется так называемая неисключаемость, т. е. невозможность (при разумном уровне издержек) контролировать доступ к услуге. Так, устраивая симфонический концерт на открытом воздухе, надо быть готовым к тому, что кто-то сможет оказаться в числе слушателей, не заплатив за билет.

При ярко выраженной неисключаемости практически каждый рационально действующий потребитель стремится оказаться в роли «безбилетника» (free-rider), его спрос остается скрытым, а действие рыночного механизма блокируется.

Таким образом, культурное наследие и значительную часть производимых в сфере культуры товаров и услуг можно рассматривать как общественные блага коллективного потребления, которые не являются объектами соперничества: их потребление не ведет к изменению полезных свойств продуктов и потому возможно их совместное и неоднократное использование (уникальная книга, картина или музыкальное произведение остаются достоянием всех членов общества и последующих поколений). Рыночный механизм не обеспечивает здесь компенсации полных затрат производителю общественных благ, и для улучшения распределения ресурсов необходимо государственное субсидирование.

Необходимость государственной поддержки производства и потребления культурных благ и услуг объясняется также в рамках общей концепции «мериторных благ». Ее автор, Ричард А. Масгрейв, называл мериторными те блага, истинная ценность которых потребителям неизвестна, и спрос на которые со стороны частных лиц отстает от «желаемого обществом». Поэтому государство опекает эти полезные для общества блага и посредством бюджетных дотаций производителям побуждает индивидуумов к увеличению их потребления, т. е. культурная деятель-

1Q

ность полностью попадает под «мериторную опеку государства» .

Эффективному распределению ресурсов препятствует и информационная асимметрия, возникающая на рынке культуры и искусства. Совершенная конкуренция предполагает полную информированность всех участников рыночных сделок о свойствах товаров, условиях их производства и потребления, а также состоянии рынка. Чем сложнее объект обмена, чем более индивидуализированы его полезные свойства, чем длительнее проявления полезного эффекта, тем менее реалистично это допущение. Когда речь идет об услугах образования, здравоохранения, культуры, полнота информации гораздо менее вероятна, чем при купле-продаже однородной стандартизированной промышленной продукции с ограниченным набором объективно измеримых полезных качеств.

Для деятельности ряда учреждений культуры и искусства характерна и ситуация монополии на локальных рынках: в небольших городах экономически не оправдано создание, например, нескольких музеев изящных искусств, профессиональных симфонических оркестров, театров оперы и балета. В данных обстоятельствах установление цен на уровне выше предельных издержек связано не со стремлением к максимизации прибыли, а с тем фактом, что средние издержки здесь выше предельных. Правда, для большинства учреждений культуры и искусства возможно

Художественная жизнь современного общества. Т. 3. Искусство в контексте социальной экономики. СПб., 1998. С. 62.

снижение удельных издержек при оказании дополнительных услуг. Например, в музеях, организующих выставки картин или других художественных произведений, фактические издержки являются фиксированными, независимыми от числа посетителей. И хотя средние издержки на одного человека уменьшаются с ростом количества посещений, они все же намного превышают предельные. Поэтому, если цену билета устанавливать на уровне средних предельных издержек, то она не окупит фактических затрат. В то же время потребитель не готов уплатить цену, отражающую фактические издержки. Это несоответствие устраняется как благодаря некоммерческой форме организации, так и участию государства, которые позволяют устанавливать цены на уровне, соответствующем ожиданиям и возможностям потребителей.

С расширением и структурным усложнением сферы культуры и искусства влияние рассмотренных факторов усиливается, а соответственно увеличивается и необходимость государственного вмешательства в ее развитие. Оно выражается как в непосредственном производстве услуг в рамках государственного сектора, так и в значительно большей степени в формировании культурной политики и различных прямых и косвенных методах регулирования.

В большинстве западноевропейских стран и США внимание к культурной сфере со стороны всего общества и государства явно усилилось с начала 1970-х годов, после того как в Вене в рамках ЮНЕСКО были определены основные цели в области культурной политики, отмечена необходимость ее координации и распространения культурных ценностей. К этому времени были, в основном, сформированы и государственные органы управления. В одних странах — это министерства (министерство культуры, средств массовой информации и спорта в Великобритании, министерство культуры во Франции, министерство социального обеспечения, здравоохранения и культуры в Нидерландах, министерство культуры в Норвегии, департамент культуры в рамках министерства образования в Финляндии), в других — Советы по культуре и искусству (в Австралии или в Великобритании, где он был до 1993 г. единственным органом управления). В Италии ответственность за управление сферой культуры разделяет с департаментом зрелищных искусств и ряд других министерств. В Германии и Бельгии управление децентрализовано. В США в 1965 г. был создан Национальный фонд искусств и гуманитарных наук, который является единственным органом управления в структуре исполнительных органов США на федеральном уровне. Подчиняясь только президенту, он осуществляет достаточно независимую культурную политику, распределяет государственные субсидии и проводит исследования в области культуры.

Отечественный и зарубежный опыт в сфере государственного регулирования культуры и искусства показывает, что возможны четыре основные роли государства по отношению к культуре и искусству: «Помощник» — когда государство все свое внимание концентрирует на поддержании и развитии разнообразия как в некоммерческом профессиональном, так и в любительском творчестве, достигая это поддержкой скорее культурной деятельности в целом, а не каких-то отдельных стилей и направлений. Источники финансирования в данном случае оказываются разнообразными, а роль правительства состоит исключительно в поощрении этого разнообразия всеми силами (прежде всего — законодательно и налоговой политикой). Классический пример «помощника» — государственная поддержка культуры в США. «Патрон» — когда государство концентрирует свое внимание больше на том, чтобы обеспечить стандарты профессионального творчества и деятельности. Например, оно поощряет художественнее мастерство с помощью стипендий и более активно участвует в культурной жизни, чем «помощник». Типичный пример такой ситуации — Великобритания. «Архитектор» — когда помощь культуре и искусству со стороны государства является частью его программы повышения благосостояния общества. В основе его политики лежат скорее стандарты общества, чем профессиональные стандарты профессиональной среды сферы культуры. Сама же поддержка выражается исключительно в долгосрочном прямом государственном финансировании. Пример «архитектора» — Франция. «Инженер» — когда государство владеет и распоряжается средствами осуществления культурной деятельности и художественного творчества. Например, оно поддерживает то искусство, которое отвечает его политическим целям и стандартам. Примером такой государственной политики является бывший СССР[99].

Разумеется, каждое из государств, в той или иной степени, играет каждую из указанных ролей. Речь может идти об акцентах на конкретном наборе механизмов и процедур, который с изрядной степенью условности и можно назвать «ролью». Более того, эти акценты могут смещаться в зависимости от экономической ситуации, политического (внешнего и внутреннего) положения. Однако в каждой стране, в силу традиций культурной и политической жизни, складывается определенный характер и стиль государственного регулирования в сфере культуры, свойственный данному обществу.

Хотя система государственного регулирования, требования к ней носят конкретно исторический характер и зависят как от силы государства вообще, так и от степени зрелости рыночных институтов, существует более или менее стандартный набор общепринятых форм и методов государственного регулирования. Инструментарий государственного регулирования меняет свой состав и структуру, а отдельные его элементы используются в различных конкретных формах, в зависимости от специфических политических и экономических условий каждой страны.

В современной экономической литературе к инструментарию государственного регулирования принято относить: Административное регулирование. Правовое регулирование. Прямое экономическое регулирование. Косвенное экономическое регулирование.

Правовое регулирование осуществляется в рамках гражданского (хозяйственного) законодательства через систему норм и правил.

Административное регулирование осуществляется путем лицензирования и квотирования, контроля над ценами и доходами, валютными курсами, учетными процентами и др.

Данные методы государственного регулирования имеют силу приказа и, как правило, не опираются на экономические интересы и стимулы.

Прямое экономическое регулирование носит максимально адресный характер и осуществляется в формах безвозвратного целевого финансирования секторов, территорий и организаций. Целевое финансирование может осуществляться как в форме прямого субсидирования (дотации, пособия, доплаты из специальных бюджетных и внебюджетных фондов различных уровней), так и в форме льготного кредитования.

Косвенное экономическое регулирование, как правило, носит автоматический и безадресный характер и предполагает широкое использование рычагов кредитно-денежной, налоговой, валютной, внешнеэкономической (в том числе таможенно-тарифной) политики. Западные эксперты трактуют косвенное экономическое регулирование более широко, включая в него меры по созданию конкурентной среды.

13. Экономики социальной сферы

Конкретная конфигурация государственного регулирования зависит от акцепта на тех или иных рычагах. Рассмотрим более подробно специфику государственного участия, формы и методы государственного регулирования сферы культуры и искусства в России и за рубежом. 

<< | >>
Источник: Игнатов В.Г., Батурин Л.А., Бутов В.И. Экономика социальной сферы: Учебное пособие, 2-е издание. 2005

Еще по теме § 3. Формы и методы государственного регулирования КУЛЬТУРЫ И ИСКУССТВА:

  1. Глава 7 ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ И РЫНОЧНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В СФЕРЕ культуры и искусства
  2. государственное управление культурой И ИСКУССТВОМ
  3. 1.3.Формы и методы государственного регулирования экономики
  4. 3.2. Государственные институты. Формы и методы регулирования экономики
  5. Формы и методы государственного регулирования экономики
  6. § 6. Формы и методы государственного регулирования инвестиционной деятельности
  7. 17.3. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ, ФОРМЫ И МЕТОДЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
  8. ГОСУДАРСТВЕННОЕ АНТИКРИЗИСНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ХОЗЯЙСТВУЮЩИХ СУБЪЕКТОВ: ФОРМЫ И МЕТОДЫ
  9. 18.1. Финансирование науки, культуры,искусства и СМИ в Российской Федерации: основные принципы государственной политики
  10. Формы и методы государственного регулирования инвестиционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений
- Бюджетная система - Внешнеэкономическая деятельность - Государственное регулирование экономики - Инновационная экономика - Институциональная экономика - Институциональная экономическая теория - Информационные системы в экономике - Информационные технологии в экономике - История мировой экономики - История экономических учений - Кризисная экономика - Логистика - Макроэкономика (учебник) - Математические методы и моделирование в экономике - Международные экономические отношения - Микроэкономика - Мировая экономика - Налоги и налолгообложение - Основы коммерческой деятельности - Отраслевая экономика - Оценочная деятельность - Планирование и контроль на предприятии - Политэкономия - Региональная и национальная экономика - Российская экономика - Системы технологий - Страхование - Товароведение - Торговое дело - Философия экономики - Финансовое планирование и прогнозирование - Ценообразование - Экономика зарубежных стран - Экономика и управление народным хозяйством - Экономика машиностроения - Экономика общественного сектора - Экономика отраслевых рынков - Экономика полезных ископаемых - Экономика предприятий - Экономика природных ресурсов - Экономика природопользования - Экономика сельского хозяйства - Экономика таможенного дел - Экономика транспорта - Экономика труда - Экономика туризма - Экономическая история - Экономическая публицистика - Экономическая социология - Экономическая статистика - Экономическая теория - Экономический анализ - Эффективность производства -