<<
>>

Эффективность общественных расходов. Социальные затраты и социальные выгоды

При проведении налогово-бюджетной политики приходится решать две принципиальные проблемы: во-первых, определять сколько средств должно тратить государство и, во-вторых, выбирать какие статьи общественных расходов и в каком объеме следует финансировать из государственного бюджета.

В ходе научной дискуссии об оптимальной величине государственных расходов в России выявились различные точки зрения. Так, по мнению отдельных специалистов общая величина расходов считается достаточной в 10-15% от ВВП. По мнению других специалистов России необходимы государственные расходы более 50% от ВВП как в Швеции, Франции, Австрии и некоторых других высокоразвитых европейских странах. Третья группа специалистов определяет как оптимальный уровень государственных расходов, равный 20-30% от ВВП . В качестве аргументов предлагаются страноведческие сопоставления, согласно которым расходы российского государства (31,3% от ВВП в 2006 г. ) выглядят вполне благополучно на фоне средних показателей государств-членов ОЭСР, составляющих 44,2%, либо отдельных стран, таких как США - 33,0%, Великобритания - 40,3% к ВВП (по оценке 2004 г.)[125] [126] [127]. При этом не упоминается о том, насколько различно абсолютное стоимостное выражение одного процента ВВП в российской и, например, в американской экономике.

Меняются позиции по отношению к величине государственных расходов и в развитых странах. Так, в период 1950-1960 годов, когда уровень инфляции был низким, общество спокойно принимало рост налогового бремени и соответствующий рост государственных расходов.

Инфляционная волна 1970 - начала 1980 годов изменила ситуацию. Вследствие этого, налоговые реформы того периода, проведенные в США Р.Рейганом и в Великобритании М.Тэтчер, существенно снизили ставки налогообложения, поскольку расходы стали превышать возможности правительств их финансировать, а также увеличились долги и бюджетные дефициты.

Наметились тенденции расширения налоговой базы и ограничения государственных расходов. Это, в определенной мере, отражало объективную реальность, поскольку государственные расходы того периода вышли на предельный уровень, что подтверждалось сопротивлением росту налогообложения, спадом деловой активности, ростом теневой экономики и т.п.

Опыт развитых стран свидетельствует, что существуют пределы как налоговой нагрузки, так и государственных расходов. Эти пределы неодинаковы в разных странах и зависят от целого ряда факторов, отражающих национальную специфику ускорения инфляции, финансовой стабильности, накопленных долгов, темпов экономического роста, политической ситуации и т.п.

Рациональная ограниченность роста общественных расходов, в частности, расходов государственного бюджета, ставит задачу их эффективности, обеспечивающей поддержку экономического роста и сокращения неравенства в уровне благосостояния различных слоев населения.

Сложности в оценке эффективности бюджетных расходов на правительственном уровне обусловлены тем, что среди факторов, влияющих на их величину и структуру, во многих случаях политическая составляющая преобладает над экономической целесообразностью и социальной необходимостью.

При оценке бюджетных расходов в масштабах государства применяются два основных метода: страноведческие (международные) и региональные (межрегиональные внутри страны) сопоставления. />Страноведческие сопоставления отражают наиболее общепринятые в анализируемый период технологии производства и предоставления общественных благ, а в качестве критериев используют показатели страны, чьи достижения в социальной сфере считаются наиболее значительными. Однако сам процесс приведения национальных показателей в сопоставимый вид достаточно сложен, поскольку приходится учитывать специфику экономического положения, уровень инфляции и т.п.

Региональные сопоставления более свободны от погрешностей на уровень инфляции, но и они требуют детального учета региональной дифференциации социальных и экономических данных.

Макроэкономические показатели эффективности бюджетных расходов оказывают непосредственное влияние на обеспечение доступности общественных благ, в т.ч. социально значимых услуг здравоохранения, образования и др.

Наряду с оценкой эффективности государственных расходов посредством страноведческих и региональных сопоставлений используются показатели технической (операционной) эффективности, позволяющие определять рациональность расходования ресурсов при производстве и организации потребления общественных благ. Оценка технической эффективности сопряжена с трудностями административного характера, поскольку государственный (муниципальный) аппарат управления слабо заинтересован в перераспределении полномочий и ответственности функций аллокации ресурсов, усилении контроля за перераспределительными процессами.

При оценке эффективности расходов, обусловленных производством и потреблением коллективных клубных благ, применяется соизмерение предельных социальных затрат и предельных социальных выгод

(предельной выгоды коллектива или сообщества). Предельная полезность оценивается как совокупная полезность всех потребителей (членов коллектива или сообщества), поскольку совместность потребления и неделимость каждой дополнительной единицы общественного блага обеспечивает выгоду всем (т.е. общую полезность). Соответственно, чем больше социальной выгоды на единицу социальных затрат, тем выше их эффективность.

Принципы результативности и эффективности использования бюджетных средств означают (согласно ст. 34 Бюджетного кодекса), что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны учитывать необходимость достижения заданных (или наилучших) результатов при наименьших объемах затраченных средств (или определенного бюджетом объема средств).

Результаты деятельности государственного (муниципального) бюджетного учреждения (ведомства) рассматриваются в процессе планирования как система показателей (индикаторов) мониторинга и оценки степени достижения поставленных целей[128].

Мониторинг выполнения субъектами бюджетной сферы целевой бюджетной программы осуществляется на основе данных форм отчетности главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств.

Для проведения мониторинга и оценки текущей деятельности государственного учреждения предусмотрены две группы показателей, характеризующие:

- объем и качество государственных услуг, оказанных государственным учреждением (ведомством) внешним потребителям, т.е. непосредственные результаты деятельности;

конечные результаты деятельности государственного учреждения (ведомства), отражающие эффект государственных услуг, полученных внешними потребителями.

Перечисленные показатели должны адекватно отражать социальный эффект на основе объективных и достоверных данных, быть сопоставимыми как с плановыми значениями, предусмотренными целевыми программами, данными за предшествующие периоды, так и показателями аналогичных программ (других учреждений, в т.ч. показателей коммерческих организаций, оказывающих аналогичные услуги).

В качестве критериев оценки деятельности государственных бюджетных учреждений применимы:              степень достижения целей,

соотношения фактических и плановых затрат, экономическая эффективность результатов по отношению к произведенным затратам, общественная эффективность как соотношение общественно значимого (социального) эффекта и непосредственных показателей деятельности, совокупная эффективность как соотношение величины достигнутого реализацией программы конечного общественно значимого результата и величины затрат на его достижение.

Оценка качества бюджетных услуг может осуществляться по

следующим показателям : адекватности применяемых социальных технологий потребностям и ожиданиям населения (путем учета влияния примененной услуги на уровень общественного благосостояния); соответствия уровня применяемых методов оказания бюджетных услуг современным научно-техническим требованиям; экономической эффективности.

В процессе оценки качества бюджетных услуг целесообразно учитывать три взаимосвязанных аспекта: [129] качество используемых ресурсов (квалификация и организация работы обслуживающего персонала, материально-техническое обеспечение деятельности бюджетных учреждений); качество процесса обслуживания (соблюдение стандартов бюджетных услуг, выбор применяемой технологии); качество конечного результата (экономическая и социальная эффективность, социально-демографические показатели, удовлетворенность населения полученными услугами, качество жизни).

Информацией для оценки качества бюджетных услуг могут послужить материалы выборочных наблюдений за работой бюджетных организаций и учреждений, их статистическая отчетность, а также данные социологических опросов населения. В определенной мере, для сравнительного анализа, следует привлекать информацию о качестве аналогичных платных услуг, предоставляемых негосударственными структурами.

В целях обеспечения эффективного управления государственным сектором экономики Правительством РФ было принято постановление «О реестре показателей экономической эффективности деятельности федеральных государственных унитарных предприятий и открытых акционерных обществ, акции которых находятся в федеральной собственности» (от 11.01.2000 № 23 в ред. от 19.07.2001 № 543).

При формировании отчислений государственных унитарных предприятий собственнику имущества (с учетом чистого денежного потока, создаваемого бизнесом унитарного предприятия, и специфики его деятельности) бюджетная эффективность может исчисляться как показатели роста (прироста) стоимости этого предприятия на величину чистого денежного потока от ведения всех видов его деятельности. Целевые программы и национальные проекты как инструменты повышения эффективности общественных расходов

Основное направление реформирования бюджетного процесса и повышения эффективности общественных              расходов              - переход

преимущественно к программно-целевым              методам              бюджетного

планирования, обеспечивающим прямую взаимосвязь между распределением ресурсов и фактическими или планируемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами социально-экономической политики.

В отличии от сметного планирования (на основе индексации сложившихся затрат по дробным позициям бюджетной классификации), программно-целевое бюджетное планирование исходит из необходимости направления бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых результатов деятельности администраторов бюджетных средств с одновременным мониторингом и контролем за достижением намеченных целей и результатов, а также обеспечением качества внутриведомственных процедур бюджетного планирования и финансового менеджмента.

Расширение сферы применения и повышения качества программно - целевых методов бюджетного планирования осуществляется путем: предоставления ежегодно субъектами бюджетного планирования докладов о результатах и основных направлений своей деятельности; совершенствования методологии разработки и реализации целевых программ; использования в бюджетном процессе целевых программ; распределения части бюджета принимаемых обязательств на конкурсной основе по результатам оценки действующих и предлагаемых к принятию бюджетных программ; расширения полномочий администраторов бюджетных программ в процессе исполнения бюджета.

Порядок разработки и реализации целевых программ предусматривает

143

следующие этапы : отбор проблем для программной разработки; принятие решения о разработке целевой программы и ее формирование; экспертиза и оценка целевой программы; управление реализацией целевой программы и контроль за ходом ее выполнения.

Для программ, финансируемых за счет бюджетных средств, необходим строгий отбор проблем, принимаемых к программной разработке уполномоченными на то государственными органами. Неэффективные способы фильтрации предложений о программных разработках приводят к признанию программными многих проблем, которые, во-первых, могут быть решены и без привлечения целевых программ и, во-вторых, выходят далеко за пределы возможностей ресурсного обеспечения программ из бюджетных источников.

Официальный порядок разработки и реализации федеральных целевых программ, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации, предусматривает учет следующих факторов, определяющих отбор проблем для программной разработки: значимость проблемы; невозможность комплексно решить проблему в приемлемые сроки за счет использования действующего рыночного подхода и необходимость государственной поддержки ее решения; принципиальную новизну и высокую эффективность технических, организационных и иных мероприятий, необходимых для широкомасштабного распространения прогрессивных научно-технических [130] достижений и повышения на этой основе эффективности общественного производства;

- необходимость координации действий технологически сопряженных отраслей и производств для решения проблемы.

Должны также учитываться социально-экономические приоритеты и цели страны, направления структурной и научно-технической политики, общегосударственные потребности, финансовые ресурсы, экономическое, социальное и экологическое состояние, внешнеэкономические и внешнеполитические условия, международные договоренности.

Методический аппарат разработки целевых программ включает методы системного анализа, исследования операций, экономического анализа и прогнозирования, экономико-математические и экономикостатистические методы, экспертные оценки, процедуры экономического обоснования и принятия решений. В соответствии с сущностью проблемы, решаемой посредством разработки и реализации целевой программы, варьируются не только методы и процедуры ее разработки, но также порядок, схема, организация выполнения процедур и их документальное оформление. Но при этом логическая схема программно-целевого метода «цели - пути и способы достижения целей - используемые средства для осуществления намеченных программных мероприятий» должна строго соблюдаться вне зависимости от вида конкретной программы.

Целевая установка программы уже в начальной стадии разработки в определенной мере задана, обусловлена, вытекает из задания на разработку программы, подготавливаемого государственным заказчиком, и решаемой проблемы. В соответствии с основными положениями теории программноцелевого управления она устанавливает круг и уровни потребностей, удовлетворяемых в результате осуществления программы, ориентировочные уровни и сроки решения программных задач, совокупность внешних ограничений, которые должны соблюдаться в ходе разработки и реализации программы. Таким образом, целевая установка программы - это ее задающее звено, ориентирующее программу на решение конкретной проблемы во взаимосвязи с другими проблемами, общим экономическим курсом, государственными интересами. Тем самым уже в целевой установке находит проявление принцип целевой ориентации разработки программы.

Привлечение исполнителей основано на государственных заказах, осуществляется на договорной, контрактной основе. Во многом мероприятия программы реализуются путем поставок на базе закупок. В итоге в программе появляются мероприятия, исполненные благодаря действию рынка, не требующие привлечения специальных исполнителей. Например, при наличии оплаты заказа, закупки и поставка оплаченного продукта должны происходить автоматически и требуют лишь контроля исполнения.

Формы и методы организации управления реализацией целевой программы определяются государственным заказчиком. Текущее управление осуществляется дирекцией целевой              программы,              формируемой

государственным заказчиком.

Обычно дирекция программы оформляется организационно как юридическое лицо, что повышает ее хозяйственную и финансовую самостоятельность в принятии собственных решений.

Структура дирекции программы определяется характером решаемых задач и необходимостью согласования интересов всех задействованных в программе сторон. Она предусматривает коллегиальный характер выработки решений. В соответствии с общими принципами структуризации органов управления в составе дирекции программы целесообразно выделить представительный орган - коллегию дирекции программы и исполнительный орган - исполнительную дирекцию программы.

В целях обеспечения программы дополнительными финансовыми средствами, а также для оперативного управления выделенными на отдельные подпрограммы ресурсами может быть создан фонд реализации программы. Председателем правления фонда реализации программы целесообразно назначать исполнительного директора программы.

В число уставных целей деятельности фонда могут включаться: государственное предпринимательство в наиболее прибыльных сферах валютно-денежного и финансового бизнеса для пополнения финансовой базы программы и снижения в будущем претензий на бюджетное финансирование; аккумуляция средств бюджетных и внебюджетных фондов и иных финансовых ресурсов, выделяемых на программу; исполнение бюджета программы на основе поставок продукции для государственных нужд; выполнение переданных на договорной основе функций государственного заказчика; контроль за использованием средств, инвестируемых в отдельные подпрограммы.

Фонд реализации программы в установленном порядке приобретает лицензии на совершение операций, подлежащих лицензированию и соответствующих его уставной деятельности.

Фонд реализации программы может наделяться следующими полномочиями: оперативное управление льготными инвестиционными кредитами для конкретных проектов из федеральных и региональных источников; предоставление государственных гарантий по кредитам, получаемым от коммерческих банков предприятиями - исполнителями программы на финансирование ее проектов. Объем выдаваемых гарантий лимитируется размером собственного имущества фонда.

Утвержденный порядок разработки и реализации целевых программ предусматривает, что реализация каждой отдельной целевой программы осуществляется на основе государственных контрактов (договоров) на закупку и поставку для государственных нужд, заключаемых государственным заказчиком программы со всеми исполнителями программных мероприятий. Государственный контракт определяет права и обязанности государственного заказчика и поставщика по обеспечению государственных нужд, регулирует их отношения при выполнении государственного контракта, в том числе предусматривает контроль государственного заказчика за ходом работ по выполнению государственного контракта. Отбор объектов и проектов программных мероприятий и их исполнителей производится на конкурсной основе в соответствии с действующим законодательством.

Государственный заказчик целевой программы ежегодно уточняет целевые показатели программы, затраты на проведение программных мероприятий, состав исполнителей и используемые организационноэкономические подходы к управлению реализацией программы. Необходимость подобных уточнений объективно обусловлена следующими обстоятельствами: получением информации о выделении финансовых ресурсов из средств бюджета и других источников на очередной год; выявлением состояния решения программной проблемы, уровня выполнения программных мероприятий по результатам истекшего года; изменениями экономической, политической обстановки, состояния социальной, природной среды, которые не были предусмотрены в проекте программы.

Действенный инструмент повышения эффективности общественных расходов - национальные проекты, которые направлены на улучшение положения в важнейших сферах социального развития субъектов Российской Федерации. С 1 января 2006 г. стартовали четыре приоритетных национальных проекта:              в образовании, здравоохранении, жилищно

коммунальном хозяйстве и в сельском хозяйстве. Их приоритетность определена в соответствии с потребностью в важнейших социально значимых благах, разработаны программы реализации и установлены объемы финансирования.

Реализация национального проекта «Здоровье» ориентирована на достижение следующих целей: укрепление здоровья населения; повышение доступности и качества медицинской помощи; укрепление первичного звена здравоохранения, создание условий для увеличения объема оказания медицинских услуг на догоспитальном этапе; повышение квалификации медицинских работников; развитие профилактической направленности здравоохранения; удовлетворение потребности населения в высокотехнологичных видах медицинской помощи.

В рамках проекта «Здоровье» на 2006-2007 гг. намечены меры по развитию первичной медицинской помощи, в т.ч. подготовку и переподготовку врачей, увеличение зарплаты медицинским работникам, укрепление материально-технической базы диагностической службы первичной медицинской помощи, скорой медицинской помощи и др., а также улучшение обеспечения населения высокотехнологичной медицинской помощью.

Средства для реализации национальных проектов в сфере образования - дополнительные выплаты учителям за классное руководство, в сфере здравоохранения - доплаты участковым врачам и медсестрам через территориальные фонды обязательного медицинского страхования, направляются непосредственно в регионы.

При оценке эффективности расходов на реализацию целевых программ и национальных проектов необходимо учитывать последствия от перемещения выгод, которое возможно как в сторону получателей общественных благ, так и в сторону их поставщиков. Сфера действия программ общественных расходов - это совокупность лиц, на которую распространяется получаемая выгода, т.е. увеличение положительной полезности.

Когда общественные расходы направлены на создание чистого общественного блага, которое потребляет все общество, то проблема перемещения выгод не возникает. Однако выгоды не всегда и не в полной мере получают те, кому они адресованы целевой программой. С другой стороны, при разработке и реализации целевой программы относительно смешанных, особенно социально значимых общественных благ, необходимо уравновесить социальную справедливость и экономическую эффективность ее результатов, что в ряде случаев может быть достигнуто посредством установления четких критериев для ее участников и получателей. Так например, программы общественных расходов на выплату детских пособий, пособий молодым матерям могут быть адресованы соответствующим всем категориям получателей без учета их уровня материальной обеспеченности, что будет социально справедливо, но величина индивидуальной поддержки в стоимостном выражении будет невелика, что не окажет существенного влияния на экономическое положение тех, кто в ней нуждается (т.е. экономически не эффективно). Либо подобная поддержка может быть дифференцирована в зависимости от материальной обеспеченности ее получателей (т.е. ее величина будет большей), что потребует выработки критериев отбора получателей, применения соответствующих социальных технологий, обусловливающих рост затрат на администрирование, но тогда повышается социальная справедливость в отношении тех, кто в такой поддержке действительно нуждается.

Кроме того, важно учитывать последствия реализации государственных и муниципальных целевых программ как реакцию частного сектора. Так например, программы (проекты) по улучшению медицинского обслуживания, ориентированные на повышение доступности и качества медицинской помощи населению, финансируются бюджетными средствами, вследствие чего потребители этих услуг, получая их бесплатно, могут предъявить больший спрос на другие товары и услуги. С другой стороны, увеличение заработной платы медицинским работникам, в соответствие с целевой программой (проектом), даст им возможность также увеличить свой потребительский спрос на рынке. Предприниматели, ожидая увеличение спроса на потребительском рынке, повысят цены на товары и услуги (что нередко осуществляется в опережающем порядке), сводя тем самым ожидаемую населением полезность к минимуму, но максимизируя свой доход, т.е. произойдет перемещение выгод.

В ситуациях, когда выгоды от реализации целевой программы получают не те, кому они были адресованы, наблюдается сдвиг выгоды. Распределительный эффект целевых программ во многом зависит от того, какой социальной группе он адресуется, какова приоритетность соответствующих общественных расходов, каков общественный выбор относительно социальной справедливости и экономической эффективности при обсуждении альтернативных возможностей решения проблемы. 

<< | >>
Источник: Восколович. Экономика, организация и управление общественным сектором. 2010

Еще по теме Эффективность общественных расходов. Социальные затраты и социальные выгоды:

  1. 1.1. Понятие социально-ориентированной рыночной экономики. Виды общественных и социально-значимых благ
  2. УРОВЕНЬ ЖИЗНИ. ДОХОДЫ. ПОТРЕБЛЕНИЕ. СОЦИАЛЬНОЕ РАЗВИТИЕ. СОЦИАЛЬНАЯ ЗАЩИТА И СОЦИАЛЬНАЯ ПОДДЕРЖКА ГРАЖДАН
  3. Общая характеристика системы социальной защиты граждан и социальные стандарты Основные социально-экономические факторы, определяющие системы социальной защиты
  4. Социальный капитал как общественное благо
  5. Взаимосвязь эффективности общественных расходов и показателей уровня и качества жизни населения
  6. 6.5.5. Расходы социального характера
  7. Социальные расходы
  8. Все общественные науки изучают глобальную социальную систему
  9. 1.5.5. Затраты, связанные с содержанием объектов общественного питания: прочие расходы или обслуживающие производства и хозяйства
  10. 3.              Уровень жизни и бедность. Социально-экономическая мобильность и общественный прогресс
  11. 19.5. Проблемы и перспективы 40,7 финансирования социальных расходов
  12. 1.4. Государственные расходы, их экономическое и социальное значение
  13. Роль расходов бюджета в социальной политике государства
  14. 19.3. Расходы на социальную помощь: структура и механизм
  15. Планирование расходов бюджета на социальные цели
  16. РОСТ СОЦИАЛЬНЫХ РАСХОДОВ И ПРОБЛЕМА БЕДНОСТИ
  17. Тема 7. Социальная политика государства. Государственные внебюджетные социальные фонды
  18. Тема 7. Социальная политика государства. Государственные внебюджетные социальные фонды
  19. Глава 15. Социальное партнёрство как форма регулирования социально-трудовых отношений
- Бюджетная система - Внешнеэкономическая деятельность - Государственное регулирование экономики - Инновационная экономика - Институциональная экономика - Институциональная экономическая теория - Информационные системы в экономике - Информационные технологии в экономике - История мировой экономики - История экономических учений - Кризисная экономика - Логистика - Макроэкономика (учебник) - Математические методы и моделирование в экономике - Международные экономические отношения - Микроэкономика - Мировая экономика - Налоги и налолгообложение - Основы коммерческой деятельности - Отраслевая экономика - Оценочная деятельность - Планирование и контроль на предприятии - Политэкономия - Региональная и национальная экономика - Российская экономика - Системы технологий - Страхование - Товароведение - Торговое дело - Философия экономики - Финансовое планирование и прогнозирование - Ценообразование - Экономика зарубежных стран - Экономика и управление народным хозяйством - Экономика машиностроения - Экономика общественного сектора - Экономика отраслевых рынков - Экономика полезных ископаемых - Экономика предприятий - Экономика природных ресурсов - Экономика природопользования - Экономика сельского хозяйства - Экономика таможенного дел - Экономика транспорта - Экономика труда - Экономика туризма - Экономическая история - Экономическая публицистика - Экономическая социология - Экономическая статистика - Экономическая теория - Экономический анализ - Эффективность производства -