<<
>>

Глава 34 ТЕНДЕНЦИИ ОБЪЕДИНЕНИЯ СУБЪЕКТОВ РФ В АСПЕКТЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНЫХ ИНТЕРЕСОВ СТРАНЫ

  Региональная интеграция - явление, происходящее во всем мире, имеющее свою специфику. Так, европейские страны, интегрируясь, делают это постепенно, шаг за шагом, отлаживая свое законодательство.

Россия проходит этот процесс также с учетом уникальности ее регионального строения в силу большого числа, разностатусности и неоднородности составляющих ее субъектов. Очевидно, что потенциально интеграция при соблюдении определенных правил приводит к положительному эффекту. При этом возможны различные варианты - от ликвидации субъекта РФ до консервации сложившейся модели с проведением отдельных интеграционных мероприятий. Более конструктивен поиск в нынешнем правовом поле страны мягких решений, позволяющих использовать формы взаимодействия, объединения усилий, которые дали бы так называемый эмерджентный эффект.

Проблема объединения субъектов РФ имеет много различных аспектов. Это не та ситуация, где существуют простые и легкие решения. Во всяком случае, можно понять стремление центра сократить число субъектов РФ, так как большинство экспертов сходятся в том, что система из 89 регионов чересчур громоздка со всех точек зрения - экономической, геополитической, управленческой, бюджетной, социальной.

Интеграцию регионов необходимо рассматривать с учетом обеспечения национальных интересов и решения следующих стратегических задач, стоящих перед Россией: активный экономический подъем страны и ее регионов (удвоение ВВП к 2010 г.); преодоление бедности населения (сокращение ее в течение 3 лет до 10% общей численности населения страны); обеспечение конкурентоспособности экономики страны и регионов.

К этим ключевым задачам можно добавить: формирование единого информационного пространства и общероссийского рынка товаров и услуг, включая финансово-банковские услуги; эффективное использование природного потенциала, обеспечение безопасного и устойчивого развития страны; укрепление социально-экономической политики страны и противодействие сепаратистским тенденциям; сокращение чрезмерной дифференциации доходов населения по регионам.

С позиций укрепления геополитического положения страны важное значение имеет укрепление экономического потенциала трансграничных регионов России на Дальнем Востоке, Северо-Западе и на южных рубежах страны. Особое внимание при объединении важно уделять национальным отношениям внутри субъектов РФ.

Учитывая исторический опыт и неоднозначность оценок позитивных результатов и негативных последствий объединительных процессов, нельзя представлять их технологию упрощенно. При слишком малом числе слишком

крупных административно-территориальных единиц в условиях ныне действующего разграничения прав и полномочий между федеральными и региональными органами власти руководители субъектов РФ приобретают настолько большой политический вес, что это может угрожать устойчивости и территориальной целостности государства. Именно видя такую угрозу, руководство СССР отказалось от идеи укрупнения административно-территориальных единиц страны, осуществлявшейся в 1920-е гг. Если в 1930 г. в РСФСР было 14 административно-территориальных единиц областного масштаба, то в 1941 г. их насчитывалось уже 57, и разукрупнение в дальнейшем продолжилось, что было обусловлено сложной внешней обстановкой в мире.

Управлять небольшим числом крупных субъектов РФ, обладающих мощными финансово-экономическим и бюджетно-налоговым потенциалами, резко увеличившимися после интеграции, не только не легче, чем большим числом субъектов РФ, а значительно труднее, тем более что в этом случае требуется существенная коррекция методов управления со стороны федерального центра. Поэтому в условиях России нельзя допускать того, чтобы интеграция регионов привела к развитию тенденции «республиканизации», появлению сверхбогатых региональных объединений, что неизбежно породит бюджетно-налоговый сепаратизм и стремление создать свои, независимые от федерального центра, бюджетно-налоговые системы. Это означает, что интеграция регионов должна быть в известном смысле ограниченной и на первом этапе предусматривать лишь присоединение слабых, высокодотационных регионов с низким бюджетно-налоговым и финансовым потенциалом к более сильным, развитым (первоначально этим процессом будет охвачено не более 10-15 субъектов РФ).

Очень важно учитывать национальные аспекты объединительных процессов, например опасность окончательной ассимиляции малых народов, исчезновения их языка, культуры. Объединение ни в коем случае не должно ущемлять национальное достоинство, его цели и задачи лежат в основном в социальноэкономической плоскости. Следует идти по пути укрепления национальной и культурной автономии, самобытности в присоединяемых регионах. Примером может служить башкирское культурное общество, существующее в Пермской области. Вопросы сохранения национальной культуры и языка решаются этим обществом вполне эффективно.

К вышесказанному следует добавить и наличие политических амбиций у ряда местных политических деятелей, перспективы их политического будущего. Это прежде всего страх потерять после объединения ставшие привычными должности, политический ресурс, контроль над финансовыми потоками, который может порождать сопротивление объединительному процессу.

Укрупнение, слияние регионов нельзя рассматривать как случайный, разовый процесс - оно должно являться органическим элементом реформы административно-территориального устройства России. Усиленная властная вертикаль сегодня нуждается в новой региональной и административной политике, способной обеспечить не только политическую, но и экономическую стабильность в регионах. Очевидная «многосубъектность» РФ, непропорциональность развития регионов практически переводит проблему объединения регионов в политическую и экономическую плоскости. При этом надо учитывать, что курс на укрупнение регионов провозглашен на государственном уровне и на уровне многих субъектов РФ. О большом числе субъектов РФ и связанных с этим трудностях управляемости говорил и Президент РФ В.В. Путин (в частности, на пресс-конференции 20 июня 2003 г.).

В настоящее время уже есть пример перевода идеи объединения из плоскости дискуссий в плоскость совместной практической работы: в марте 2004 г. принят Федеральный конституционный закон об объединении двух субъектов

РФ - Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа - и образовании Пермского края.

Предпочтителен «мягкий» вариант интеграции субъектов РФ с сохранением на первом этапе основных административных органов сливающихся регионов путем включения, в частности, подразделений администраций присоединяемых регионов в состав органов управления нового субъекта РФ на правах его территориальных органов. Вместе с тем возможен и другой вариант образования администрации объединенного субъекта, выбор которого должен принадлежать населению объединяющихся субъектов РФ.

При этом необходимо учитывать, что согласно Федеральному закону от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» 24 из 41 государственных полномочий с 2005 г. должны быть переданы от автономных округов к областным и краевым администрациям. Это обусловливает возможное изменение конституционно-правового статуса субъекта РФ.

«Мягкая» административно-правовая интеграция регионов должна способствовать формированию новых товарных, финансовых, технологических и информационных региональных рынков. Во многом этому процессу должны помочь крупные инвестиционные проекты, реализуемые в новом субъекте РФ и являющиеся своеобразными связующими элементами нового образования.

Объединение не может быть формальным мероприятием, и в то же время оно не должно быть самоцелью. Важнейшим реальным мотивом объединения может быть гарантированный и заметный рост уровня жизни населения региона.

Во избежание серьезных политических и экономических ошибок объединение субъектов РФ не может рассматриваться как одномоментный акт, оно требует серьезного переходного периода, рассчитанного на несколько лет. Все вопросы, связанные с объединением, должны быть тщательно проанализированы и обсуждены.

Ниже сопоставляются ожидаемый положительный эффект от объединения регионов и возможные негативные последствия.

В качестве критериев и параметров, используемых при решении вопроса о целесообразности объединения тех или иных субъектов РФ, можно предложить нижеследующие. Приоритетность национальных интересов России в целом по отношению к интересам отдельных регионов. При этом интересы регионов, безусловно, должны самым тщательным образом учитываться. Жизненность национальных интересов проверяется тем, насколько полно они учитывают региональные особенности и специфику их экономических активов. Приоритетность результатов объединения в реальном секторе экономики и социальной сфере, отражающих и главные национальные интересы России в целом. Поэтому целесообразность объединения должна оцениваться прежде всего индикаторами экономического роста и уровня жизни населения в объединяемых субъектах РФ. Наиболее важно сравнение уровней жизни населения объединяемых регионов. Ни в коем случае нельзя допускать, чтобы стремление изменить финансовые потоки вызывалось эгоистичными интересами каких-либо финансовых групп или административных структур. Соблюдение национальных интересов коренной национальности данного региона. Оно обеспечивается проведением референдумов по этому вопросу, что предусмотрено Конституцией Российской Федерации. Индивидуальный подход к экспертизе целесообразности объединения. Исходные условия объединения в каждом конкретном случае могут быть различными. Например, при объединении Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа объединяются богатая «метрополия» (область) с бедной «периферией». При обсуждаемом объединении Тюменской области с Ханты- Мансийским и Ямало-Ненецким национальными округами ситуация совершенно другая. Значит, должны быть и соответствующие методические подходы при решении вопроса об объединении. Учет производственной специализации объединяемых регионов. Оптимизация кооперационных связей. Наиболее целесообразно при прочих равных условиях объединение таких регионов, между которыми имеются тесные кооперационные связи.

Вряд ли можно достичь реальных эффектов при объединении регионов, не имеющих между собой сколько-нибудь значимых связей. Учет деятельности в регионах крупных компаний. Если в объединяемых регионах работают одни и те же крупные компании, чьи предприятия связаны между собой, то объединение таких регионов может существенно облегчить эти связи и способствовать укреплению экономики нового региона. Геополитические устремления иностранных партнеров по бизнесу и финансово-банковских организаций.

Ситуация в различных регионах может быть настолько специфична, что в ряде случаев более важными оказываются другие критерии. Вышеприведенные наиболее общие критерии применимы для всех регионов.

Объединение регионов приводит к системному радикальному изменению финансовых потоков, в первую очередь по линии взаимосвязей с федеральным бюджетом, а также к необходимости реконструкции финансовых и бюджетноналоговых отношений между до сих пор самостоятельными субъектами РФ. При этом надо учитывать, что в настоящее время эти финансовые взаимоотношения многообразны и существуют не между субъектами РФ - кандидатами на объединение, а только по линии связи с федеральным бюджетом каждого отдельного субъекта РФ, не менее чем по 12 каналам и соответствующим им бюджетным потокам:

5 фондов финансовой помощи; различные виды дотаций и субсидий (например, дотации для обеспечения сбалансированности бюджетов составляют на 2004 г. Пермской области - 356,6 млн руб., Коми-Пермяцкого округу - 27,7 млн руб.); по линии государственных капиталовложений и федеральных программ развития регионов.

Объединяемые регионы, как правило, существенно различаются. Бюджетная обеспеченность одного жителя Коми-Пермяцкого автономного округа на 2,5 тыс. руб. выше, чем в соседней Пермской области. В округе нет задержек с выплатой заработной платы, все деньги из федерального центра вкладываются в собственную инфраструктуру: так, бюджет развития округа, где проживает 147 тыс. чел., в 2002 г. достиг 155 млн руб. В Прикамье же на 2,9 млн жителей выделено всего лишь 377 млн руб., которые направлены на строительство объектов социальной инфраструктуры.

Объединение бюджетно-налоговых систем «региона-донора» и «региона- реципиента» с незначительным бюджетным потенциалом позволяет решать важные социально-экономические проблемы как в ближайшей, так и в долгосрочной перспективе. В частности, это поможет резко повысить бюджетную обеспеченность населения региона с низким уровнем развития (Коми-Пермяцкого автономного округа) не за счет факторов социального иждивенчества и благотворительности со стороны федерального центра (как это происходит в настоящее время, что в итоге сводит на нет социально-политическую и соответственно политическую самостоятельность этого субъекта РФ), а за счет собственных ресурсов объединенного региона. На этой основе повышается экономический авторитет данной территории, укрепляется база национального и нравственного самосознания населения.

Так, при объединении Пермская область, с одной стороны, снимает нынешнее дотационное бремя с федерального бюджета, с другой стороны, берет на себя в кратко- и долгосрочной перспективе обязательства, используя факторы интеграции, увеличения финансового и бюджетно-налогового потенциалов объединенного региона. В результате выигрывают как федеральный центр, так и два нынешних субъекта РФ, объединяемые в единую бюджетноналоговую систему. Однако возможны серьезные негативные последствия объединения в части потенциального выравнивания доходов населения путем их перераспределения в пользу финансово менее самостоятельных регионов.

При региональной интеграции необходимо повышение эффективности управления региональными финансово-товарными потоками. Решение этой задачи позволяет, во-первых, обеспечить целенаправленную поддержку центром жизнеобеспечения регионов и реализации ими политики экономического подъема, во-вторых, эффективнее использовать ресурсы и специфические региональные активы.

Эффективность управления финансово-товарными потоками должна оцениваться по критериям распределения ресурсов между субъектами РФ в соответствии со следующими приоритетами направления использования ресурсов: национальный интерес, рентабельность, социальный эффект, бюджетная эффективность для субъекта РФ, повышение региональной конкурентоспособности на внутреннем и внешнем рынках.

Бюджетно-налоговое реформирование, связанное с объединением бюджетно-налоговых систем двух субъектов РФ, должно носить системно-программируемый характер:

а) и на федеральном, и на региональном уровнях должна быть разработана программа финансово-бюджетного объединения двух субъектов РФ, включающая алгоритм слияния этих двух систем (цели, конкретные задачи, финансовые потоки, федерально-региональное участие и другие аспекты);

б)              процесс объединения должен быть разделен на несколько этапов: предварительный этап объединения (интеграции) - 1-2 года; этап среднесрочной адаптации бюджетно-финансовых систем - 3-5 лет; этап эффективного бюджетно-налогового финансового развития, т.е. проявления стратегических целей и преимуществ объединения;

в)              следует иметь в виду и предусмотреть необходимые меры по ограничению таких возможных (и, скорее всего, неизбежных) факторов, как бюджетное иждивенчество со стороны населения обоих объединяемых субъектов РФ: например, у жителей Пермской области - отторжения, неприятия нового населения как «иждивенцев», а у жителей Коми-Пермяцкого автономного округа - подозрительности в отношении Пермского центра в недостаточности учета их интересов.

Необходимо на основе и федеральной, и экспериментальной нормативной базы разработать модель межбюджетных отношений внутри нового субъекта РФ, в котором должно быть четко определено положение новой «провинции» (например, Коми-Пермяцкого АО по отношению к Пермской области).

Объединению должен предшествовать комплекс предварительных совместных действий субъектов РФ, который, в частности, должен включать: совместные консультации руководства регионов по оценке целесообразности объединения с предварительной оценкой интеграционного эффекта, отражаемого в основных индикаторах; подготовку концептуального аналитического материала с оценкой достоинств и недостатков объединения и реальных мер, направленных на интеграцию экономики; комплексную экспертизу подготовляемых проектов объединения с оценкой кратко- и долгосрочных рисков; совместную работу законодательных органов власти объединяемых субъектов РФ; консультации с Президентом и Правительством РФ; оценку положения нового субъекта РФ в межбюджетном пространстве страны; общественное обсуждение данной проблемы.

После проведения этих предварительных мероприятий должна быть разработана «Комплексная программа дальнейшей интеграции» (этапы, мероприятия, сроки, оценка эффективности), а также проведена независимая экспертиза данного процесса. Только после проведения этого можно приступать к основной фазе интеграционного процесса - созданию и реализации интеграционных механизмов и инструментов.

Главная задача - подготовить взвешенные всесторонне обоснованные решения. Не должно быть сделано ни одного шага, направленного на ускорение объединения, пока не будет обеспечена уверенность в том, что это объединение носит созидательный характер как для экономики объединяемых регионов, так и для всех людей, проживающих в них, и ориентировано на обеспечение национальных интересов России в глобализируемом мировом экономическом пространстве. 

<< | >>
Источник: Под ред. В.К. Сенчагова. Экономическая безопасность России: Общий курс: Учебник. 2005

Еще по теме Глава 34 ТЕНДЕНЦИИ ОБЪЕДИНЕНИЯ СУБЪЕКТОВ РФ В АСПЕКТЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНЫХ ИНТЕРЕСОВ СТРАНЫ:

  1. Глава 33 РЕГИОНАЛЬНЫЙ АСПЕКТ СТРАТЕГИЧЕСКИХ НАПРАВЛЕНИЙ ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНЫХ ИНТЕРЕСОВ РОССИИ В СФЕРЕ ЭКОНОМИКИ
  2. Глава 35 ТЕНДЕНЦИИ РЕГИОНАЛИЗАЦИИ ЭКОНОМИКИ СТРАНЫ В АСПЕКТЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
  3. Глава 3 ПОВЫШЕНИЕ НАДЕЖНОСТИ И РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ СИСТЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ НАЦИОНАЛЬНЫХ ИНТЕРЕСОВ В ЭКОНОМИКЕ СТРАНЫ
  4. Глава 32 ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ПЛАТЕЖНОГО БАЛАНСА СТРАНЫ ДЛЯ ОЦЕНКИ СОСТОЯНИЯ ЭКОНОМИКИ И ПРОГНОЗИРОВАНИЯ ЕЕ РАЗВИТИЯ С ТОЧКИ ЗРЕНИЯ ЗАЩИТЫ НАЦИОНАЛЬНЫХ ИНТЕРЕСОВ
  5. Меры в области региональной политики для обеспечения взаимных интересов федерального центра и субъектов Федерации
  6. Основные цели, задачи и направления демографической политики в интересах обеспечения национальной безопасности
  7. СОЗДАНИЕ МЕХАНИЗМА ЗАЩИТЫ НАЦИОНАЛЬНЫХ ИНТЕРЕСОВ СТРАНЫ В ОБЛАСТИ ЭКОНОМИКИ И МЕСТО В НЕМ ПОРОГОВЫХ ЗНАЧЕНИЙ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
  8. Глава 1 ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ БЕЗОПАСНОСТИ СУБЪЕКТОВ ХОЗЯЙСТВОВАНИЯ
  9. Глава V. ОБЪЕДИНЕНИЯ ТУРОПЕРАТОРОВ И ТУРАГЕНТОВ, ОБЪЕДИНЕНИЯ ТУРИСТОВ
  10. Сферы структурных интересов субъектов РИП
  11. Глава 21 НАЦИОНАЛЬНАЯ ДЕНЕЖНО-КРЕДИТНАЯ ПОЛИТИКА СТРАНЫ: ПРОБЛЕМЫ И ПРОТИВОРЕЧИЯ
  12. Глава 3 Совершенствование антикризисного регулирования Фондового рынка РФ в целях обеспечения экономической безопасности страны
  13. ГЛАВА 15 ТЕНДЕНЦИИ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ И ЭКОНОМИЧЕСКИЕ РЕФОРМЫ В СТРАНАХ ЦЕНТРАЛЬНОЙ И ВОСТОЧНОЙ ЕВРОПЫ
  14. НАЦИОНАЛЬНЫЕ ИНТЕРЕСЫ БЕЛАРУСИ В ИНФОРМАЦИОННОЙ СФЕРЕ
  15. 8.4. Региональные объединения стран в мировой экономике.
  16. Обеспечение субнациональных интересов России в экономике ее регионов на современном этапе развития
  17. Тема 4: Региональное объединение стран в мировой экономике.
  18. Каргинова Валентина Владимировна. Преодоление конфликтов интересов экономических субъектов: роль трансакционных издержек, 2014
- Бюджетная система - Внешнеэкономическая деятельность - Государственное регулирование экономики - Инновационная экономика - Институциональная экономика - Институциональная экономическая теория - Информационные системы в экономике - Информационные технологии в экономике - История мировой экономики - История экономических учений - Кризисная экономика - Логистика - Макроэкономика (учебник) - Математические методы и моделирование в экономике - Международные экономические отношения - Микроэкономика - Мировая экономика - Налоги и налолгообложение - Основы коммерческой деятельности - Отраслевая экономика - Оценочная деятельность - Планирование и контроль на предприятии - Политэкономия - Региональная и национальная экономика - Российская экономика - Системы технологий - Страхование - Товароведение - Торговое дело - Философия экономики - Финансовое планирование и прогнозирование - Ценообразование - Экономика зарубежных стран - Экономика и управление народным хозяйством - Экономика машиностроения - Экономика общественного сектора - Экономика отраслевых рынков - Экономика полезных ископаемых - Экономика предприятий - Экономика природных ресурсов - Экономика природопользования - Экономика сельского хозяйства - Экономика таможенного дел - Экономика транспорта - Экономика труда - Экономика туризма - Экономическая история - Экономическая публицистика - Экономическая социология - Экономическая статистика - Экономическая теория - Экономический анализ - Эффективность производства -