<<
>>

Основные тенденции становления и развития российской налоговой политики с учетом экономической безопасности

В процессе рыночной трансформации российской экономики налоговая система прошла небольшой, но важный путь становления и развития. В ее функционировании в 1992-2004 гг. можно условно выделить два периода: становления (1992-1998 гг.) и адаптации налогоплательщиков к налоговой системе; совершенствования и упорядочения в связи с принятием части первой Налогового кодекса РФ, вступившей в силу с 1 января 1999 г.

При рассмотрении основных процессов в налоговой сфере необходимо различать объективную сторону тенденций налоговой политики, реальные налоговые отношения и реальные количественные показатели налоговой системы и субъективную их сторону, выражающую усилия, цели, намерения и результаты деятельности государства, различных ветвей, органов, уровней государственной власти и местного самоуправления. Кроме того, и в объективных процессах, и в политике следует различать внутренние и внешние факторы и интересы, угрожающие экономической безопасности государства со стороны налоговой системы и налоговой политики.

Объективные тенденции налоговой политики могут быть более благоприятными, а субъективные - менее оптимальными и эффективными для экономической безопасности. И наоборот, субъективные усилия государства в области налоговой политики, правильные и обоснованные, могут не сопровождаться позитивными тенденциями в реальной сфере налоговых отношений, ростом собираемости налогов и развитием экономики. Проблема усложняется взаимозависимостью объективных процессов и субъективных факторов, неоднозначностью тенденций российской налоговой политики, большим числом факторов, от которых она зависит.

Объективными тенденциями налоговой политики, проявившимися на этапе становления налоговой системы и имевшими значение для обеспечения экономической безопасности, были: Сокращение налоговых доходов государства вследствие сокращения налоговой базы из-за резкого спада производства и сокращение способности налоговой системы аккумулировать законодательно установленный объем доходов, прежде всего из-за резкого (одномоментного) перехода предприятий реального сектора на принципиально новую (налоговую) форму их финансовых отношений с государством и связанной с таким переходом неурегулированностью налоговой системы.

Данный фактор особенно отчетливо проявился в 1992 г. В дальнейшем же снижающаяся доля налогов в ВВП стала следствием ошибок финансовой политики. Доходы консолидированного бюджета России, составлявшие в 1992 г. 28% ВВП и 29% в 1993 г., с 1994 г. характеризовались неустойчивостью, но в целом имели понижательную тенденцию: 28,2% в 1994 г., 28,4% в 1995 г., 26,0% в 1996 г., 28,7% в 1997 г., 25,1% в 1998 г.* (табл. 24.1). При этом подавляющая доля доходов российской бюджетной системы обеспечивалась за счет налогов, уплачиваемых юридическими лицами, что отрицательно отражалось и отражается до сих пор на формировании финансовых источников реального сектора. За счет налога на доходы физических лиц (основного налога, уплачиваемого населением) в 1992-2002 гг. обеспечивалось немногим более 10% доходов консолидированного бюджета.

Таблица 24.1

Динамика доходов консолидированного бюджета в 1996-2003 гг.

(в млрд руб, до 1998 г. - трлн руб.)

Показатель

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

ВВП

2 145,7

2 478,6

2 741,0

4 766,8

7 302,2

9 040,8

10 683,4

13 325

Доходы - всего

558,5

711,6

686,8

1213,6

2 097,7

2 683,7

3 515,6

4 135,6

% ВВП

26,0

28,7

25,1

25,4

28,7

29,7

32,4

31,1

В том числе налоговые доходы

473,0

594,1

564,6

1 007,5

1 707,6

2 683,7

2 796,3

3 722,3

% суммы доходов

84,7

83,5

82,2

83,0

81,4

87,4

79,5

90,0

Из них:

- налог на прибыль

96,7

104,9

99,3

221,0

398,8

513,8

463,4

526,5

% суммы доходов

17,3

14,7

14,5

18,2

19,0

19,1

13,2

12,7

-НДС

143,9

182,8

170,3

288,2

457,3

639,0

752,9

882,1

% суммы доходов

25,8

25,7

24,8

23,7

21,8

23,8

21,4

21,3

- акцизы

53,4

68,1

72,2

109,1

166,4

243,3

264,1

342,4

% суммы доходов

9,6

9,6

10,6

9,0

7,9

9,1

7,5

8,3

- налог на доходы физических лиц

56,6

75,2

71,5

117,3

174,8

255,8

358,1

455,6

% суммы доходов

10,1

10,6

10,4

9,7

8,3

9,5

10,2

11,0

Расчеты по: Российский статистический ежегодник.

2002: Стат. сб. М.: Госкомстат России, 2002. С. 37, 279; Социально-экономическое положение России. 2003. Январь. М.: Госкомстат России, 2003. С. 9, 169.
Снижение объемов налоговых поступлений в бюджетную систему привело к сокращению расходов государства, в том числе расходов, функционально связанных с обеспечением общей безопасности государства (табл. 24.2). В частности, расходы на национальную оборону, составлявшие в 1992 г. 15% расходов консолидированного бюджета, в 1996 г. составили только 9,8%, в 1997 г. - 9,7%. Критически низкий уровень расходов на национальную оборону сложился в 1998 г. - 7,7%, особенно если учесть, что в абсолютном и относительном выражении сократились общие расходы государства.

Аналогичные тенденции проявились и по расходам государства на правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности, расходам на поддержку реального сектора экономики, науку и социальные расходы. В результате хронического невыполнения бюджетных назначений по доходам проводилось секвестирование государственных расходов, и сложившаяся их структура не была способна обеспечить ни реальную финансово-экономическую стабилизацию, не говоря уже о возобновлении экономического роста, ни достижение необходимого уровня социально-политической стабильности.

1 Россия в цифрах: Краткий стат. сб. М.: Госкомстат России, 1999. С. 28.

Таблица 24.2

Структура расходов консолидированного бюджета в 1992-2002 гг.

(в млрд руб, до 1998 г. - трлн руб.)

Расходы

1992

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

Всего

6,0

652,7

839,5

842,1

1258,0

1 960,1

2 419,4

3 403,7

В том числе на:

- государственное и местное самоуправление

17,2

29,0

31,1

46,3

72,9

111,0

149,1

% расходов

2,6

3,4

3,7

3,7

3,7

4,6

4,4

- национальную оборону

0,9

63,9

81,4

65,1

115,6

191,7

247,7

295,3

% расходов

15

9,8

9,7

7,7

9,2

9,8

10,2

8,7

- правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности

0,4

39,2

59,0

45,4

74,6

132,5

183,9

241,4

% расходов

6,7

6,0

7,0

5,4

5,9

6,8

7,6

7,1

- промышленность, энергетику и строительство

38,9

50,3

26,2

31,4

58,5

237,4

253,2

% расходов

6,0

6,0

3,1

2,5

3,0

9,8

/>7,4

- транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатику

2,1

17,0

23,5

19,1

26,3

40,3

86,3

132,5

% расходов

35

2,6

2,8

2,3

2,1

2,1

3,6

3,9

- жилищно-коммунальное хозяйство

88,6

112,6

96,8

127,3

199,8

196,0

256,2

% расходов

13,6

13,4

11,5

10,1

10,2

8,1

7,5

- социально-культурные мероприятия

1,4

188,4

270,5

245,7

367,0

536,4

727,6

1371,6

% расходов

23,3

28,9

32,2

29,2

29,2

27,4

30,1

40,3

- обслуживание госдолга

44,6

41,4

148,7

190,0

276,7

244,4

237,9

% расходов

6,8

4,9

17,7

15,1

14,1

10,1

7,0

- сельское хозяйство и рыболовство

25,2

31,1

24,3

35,5

55,0

67,4

59,9

% расходов

3,9

3,7

2,9

2,8

2,8

2,8

1,8

Профицит, дефицит (-)

-6,4

-94,2

127,9

155,3

44,4

137,6

264,3

111,9

Расчеты по: Российский статистический ежегодник.

2002: Стат. сб. М.: Госкомстат России, 2002. С. 37, 279;

Социально-экономическое положение России. 2003. Январь. М.: Госкомстат России, 2003. С. 9, 169.
Неравномерное распределение налогового бремени: его перекладывание на все более узкий сектор и круг налогоплательщиков, в результате чего для них создавалось чрезмерное налоговое давление и в обществе возникли и укоренились представления о чрезмерности общего уровня налогообложения доходов. Проявление роли налоговой системы как отрицательного фактора экономического прогресса, подавляющего экономический рост, инвестиционную активность, провоцирующего укрывательство от налогов и бегство капиталов за границу и в офшорные зоны, легально или нелегально создаваемые внутри российского рыночного пространства. Резкое сужение сферы доходного потенциала федерального бюджета вследствие усиления требований и посягательств на доходы федерального бюджета со стороны субъектов Федерации из-за отсутствия достаточно защищенного в правовом отношении деления базы налогов на федеральную, региональную и местную, что приводило к стихийному и конфликтному переделу налоговой базы в пользу тех или иных субъектов Федерации. Подрыв объективных возможностей реального сектора как основного совокупного налогоплательщика в результате убыточности и общего нарушения денежных и финансовых кругооборотов предприятий, падения в них доли «живых» денег. Расширение зоны теневой и криминальной экономики, включая в значительной степени сектор коммерческих банков, освобождающей себя от налогообложения посредством изощренных и постоянно совершенствуемых финансовых, правовых, учетных, информационных и организационных «технологий». Ослабление стимулирующего и регулирующего воздействия налогового механизма на поведенческую мотивацию предпринимательства, особенно в отношении склонности к сохранению и накоплению капитала, его легализации, предотвращения укрывательства и вывоза за рубеж.

Общая объективная тенденция функционирования налогового механизма и налоговой политики имела, таким образом, сугубо негативный характер, и налоговая система в рассматриваемый период подвергалась справедливой критике.

Обращаясь к субъективной стороне деятельности государства в 1992-1998 гг. в налоговой сфере, необходимо указать на следующие негативные и опасные тенденции в ней: глубокая противоречивость системы мер и действий государства в выработке и проведении налоговой политики и реформировании налоговой системы: субъективное стремление увеличить собираемость налогов наталкивалось на подорванную налоговую базу суженного воспроизводства; несоответствие друг другу и несогласованность различных направлений финансово-экономической политики, когда, например, жесткие меры по ограничению денежной массы и кредитования экономики привели к кризису платежей, общему сужению денежного оборота и сокращению финансовых оборотов и налоговых потоков; отсутствие экспертизы и оценки законодательства с точки зрения критериев экономической и финансовой безопасности, устойчивости налоговой системы и эффективности налоговой политики; слабая предсказуемость налоговой политики и предпринимаемых со стороны Правительства и Президента РФ мер по изменению налоговой системы, порядка и механизма налогообложения; наличие усиливающейся зависимости налоговой политики от международных финансовых организаций, иностранных политических кругов и ТНК; отсутствие механизмов защиты налоговой политики и реформирования налоговой системы от агрессивного давления различных лоббистских групп, заинтересованных общественных объединений и организаций; финансовая и правовая незащищенность федеральных органов и сотрудников налоговой службы, налоговой полиции, отсутствие эффективно действующей системы налогового администрирования; неразработанность научных основ налогового права, правового функционирования налоговой системы, противоречивость юридической нормативнозаконодательной базы; низкая эффективность системы налогового администрирования и низкая экономическая, административная и уголовная ответственность должностных лиц финансовых и кредитных организаций за неисполнение инструктивных требований по начислению, взиманию и своевременному перечислению в бюджетную систему налоговых и других обязательных платежей, за сокрытие доходов и неуплату налогов.

Результирующим эффектом указанных тенденций стал подрыв доходной базы как федерального, так и консолидированного бюджета и резкое ослабление его способности к финансовому обеспечению функций государства, включая обеспечение его безопасности и обороны, защиты прав граждан, борьбы с преступностью, не говоря уже о прямых ассигнованиях в экономику как о важнейшем факторе возобновления экономического роста.

Принятие ключевых глав Налогового кодекса РФ, регламентирующих порядок взимания налогов, формирующих основное налоговое бремя предприятий реального сектора: налога на прибыль, НДС, акцизов, единого социального налога, знаменовало собой, по существу, начало нового этапа развития российской налоговой системы. С 2000 г. ситуация в налоговой сфере характеризовалась развитием положительных тенденций, хотя деформации, проявившиеся на этапе становления налоговой системы, полностью преодолеть пока не удалось: в той или иной мере сохраняются все ранее отмеченные негативные тенденции и вытекающие отсюда угрозы финансово-экономической безопасности. Некоторые тенденции, хотя и приняли противоположный характер, смягчают одни, но создают новые угрозы безопасности. Речь идет, в частности, о проявившейся тенденции концентрации средств на федеральном уровне в ущерб финансовым интересам регионов. Продолжение этой тенденции создает почву для конфликтных ситуаций в отношениях между федеральными и региональными органами государственной власти. При этом увеличение доходов федерального бюджета происходит не для финансового выравнивания российских территорий или увеличения расходов на поддержку стратегических отраслей экономики, а прежде всего с целью обслуживания государственного долга.

Реальная угроза экономической безопасности государства - недостаточный уровень (объем) планирования и выполнения доходной части государственного бюджета страны. Реальность данной угрозы подтверждает тот факт, что первым в списке основных проблем бюджетной сферы, перечисленных в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации «О бюджетной политике в 2003 г.», назван «сохраняющийся разрыв между объемом законодательно установленных государственных обязательств и объемом фактически имеющихся финансовых ресурсов».

Предусматриваемое в госбюджете финансирование только на 40-50% обеспечивает реальные социальные, оборонные, правоохранительные, научнотехнические, производственные, экологические и иные потребности, ведет к формированию в данных сферах кризисных ситуаций и носит в связи со значительным недофинансированием характер угрозы экономической безопасности государства. Причина такого состояния дел наряду с недостаточными темпами роста ВВП - низкий уровень налогового администрирования и наличие в экономике широкомасштабных криминальных и криминогенных процессов.

Крайне неблагоприятной остается ситуация в социальной сфере: налоговый механизм в процессе рыночной трансформации не удалось превратить в активный инструмент выравнивания доходов различных социальных групп, как это осуществляется в мировой практике. По данным Госкомстата России, в 2001 г. разрыв между доходами 10% наиболее обеспеченных и 10% наименее обеспеченных социальных групп составил 13,8 раза, что несет в себе реальные угрозы социальной стабильности в обществе, особенно если учесть, что почти треть населения имеет доходы ниже прожиточного минимума, среднедушевые денежные доходы населения в 2001 г. были всего в 1,9 раза выше этого минимума (уровня биологического выживания); средний размер пенсий - на 10% ниже прожиточного минимума пенсионеров.

Крайне негативное влияние налоговой системы проявляется в сохранении высокого совокупного налогового бремени на реальный сектор экономики. В условиях физического старения основных фондов жизнеобеспечивающих отраслей экономики и при возрастании рисков техногенных катастроф такая бюджетно-налоговая политика не способствует развитию производственного потенциала на качественно новой технической основе. Соответственно усиливаются угрозы экономической безопасности России. Положение усугубляется пассивной, а точнее говоря, иждивенческой политикой бюджетной системы по отношению к реальному сектору, устойчивое развитие которого и является главным фактором обеспечения общей и экономической безопасности государства. Политика бюджетных и налоговых приоритетов отрывает бюджетную систему от источников ее воспроизводства и направлена в реальности на сужение финансового потенциала страны (в последние годы российская экономика функционирует в режиме «самофинансирования» и содержания при этом бюджетной системы и внебюджетных фондов). Обеспечивая формирование 85-90% бюджетных доходов за счет поступлений от предприятий реального сектора, обратные потоки (бюджетное финансирование основных отраслей экономики) составляют немногим более 10%. Пополнение финансовой базы реального сектора в течение истекшего десятилетия осуществляется по остаточному принципу. При этом достаточно отчетливо проявляются признаки сокращения финансового потенциала российской экономики: удельный вес убыточных предприятий в течение всего периода рыночных реформ практически не опускался ниже 40%.

В 2001-2002 гг. был принят ряд существенных изменений налогового законодательства. В целом с позиции критериев экономической безопасности можно положительно оценить ликвидацию «оборотных налогов»: отмену налога на пользователей автомобильных дорог и налога с владельцев транспортных средств; снижение налогового бремени на субъекты малого предпринимательства, упрощение процедуры налогообложения и представления отчетности (введение с 1 января 2003 г. двух новых глав части второй Налогового кодекса); отмену налога на покупку иностранных денежных знаков и платежных документов, что связано с низкой эффективностью этого налога из-за высоких затрат по его администрированию; введение более оперативной технологии индексации ставок акцизов, выраженных в абсолютных суммах, позволяющей учитывать инфляцию.

Впервые в законодательном порядке устанавливается достаточно эффективная связь между налогами на прибыль, на имущество и оценкой основных фондов, произведенной налогоплательщиками по состоянию на 1 января 2002 г. в размере, не превышающем 30% восстановительной стоимости соответствующих объектов основных средств.

Основная цель налоговой реформы, как указано в среднесрочной Программе Правительства РФ на 2002-2004 гг., - достижение оптимального соотношения между стимулирующей и фискальной ролью налогов. Бюджетная политика в части изменений налогового законодательства и налоговой политики реализует эту программную цель, в которую заложены противоречивые установки: реализация стимулирующей функции требует снижения налогового бремени, а реализация фискальной функции - высокой наполняемости доходов бюджетной системы.

Серьезные угрозы безопасности государства в налоговой сфере, сохраняющиеся в настоящее время, создают: уклонение от налогообложения в результате умышленного сокрытия доходов. Наибольшая опасность обеспечению посредством налоговой системы финансовых потребностей государства заключается в сохранении широкой практики сокрытия доходов от налогообложения. Несмотря на внешне благополучную ситуацию исполнения бюджетных показателей по налогам и некоторое повышение удельного веса налоговых поступлений в ВВП в последние годы, оснований для вывода о том, что масштабы сокрытия доходов сокращаются, нет. Налоговые преступления, представляющие, по сути, специфическую форму казнокрадства, выводят эту проблему в разряд острейших не только налоговых, но и социально-экономических и политических проблем; сохранение широкой зоны теневой и криминальной экономики (включая в значительной степени коммерческие банки), «освобождающей» себя от налогообложения посредством изощренных и постоянно совершенствуемых финансовых, правовых, учетных, информационных и организационных «технологий»; широкие масштабы укрытия капиталов, прибылей и финансовых оборотов не только от налоговых органов, но прежде всего от трудовых коллективов, являющихся одними из собственников средств производства, трудом которых создаются доходы, а также широкой массы акционеров, денежные средства которых используются в обороте юридических лиц. Умышленное сокрытие действительных объемов прибыли, совершаемое на конкретном предприятии небольшим числом должностных лиц, позволяет последним держать на крайне низком уровне оплату труда подавляющей массы как формальных собственников, так и наемных рабочих, не имеющих реальной возможности контролировать действия соответствующих лиц.

Несмотря на наличие в экономике страны и деятельности правоохранительных органов устойчивых позитивных тенденций, обстановка в экономической и налоговой сферах продолжает оставаться сложной и характеризуется ростом налоговой и экономической преступности во всех базовых отраслях отечественной экономики, ее массовым характером и высокой степенью латентности, постоянным усложнением применяемых схем и способов уклонения от налогообложения, в том числе основанных на несовершенстве действующего законодательства.

При этом продолжающаяся криминализация хозяйственной деятельности и налоговой сферы носит устойчивый характер и может характеризоваться как саморазвивающийся социальный процесс, устанавливающий криминальные правила ведения бизнеса и вовлекающий все большее число законопослушных граждан. Об этом свидетельствует общая динамика числа выявленных всеми правоохранительными органами преступлений экономической направленности. Так, только с 1997 по 2002 г. общее число выявленных преступлений данной категории возросло почти в 2 раза. Кардинальное решение этой проблемы возможно только при улучшении системы налогового администрирования, устранении пробелов в налоговом законодательстве, создающих возможности его неоднозначного толкования. 

<< | >>
Источник: Под ред. В.К. Сенчагова. Экономическая безопасность России: Общий курс: Учебник. 2005

Еще по теме Основные тенденции становления и развития российской налоговой политики с учетом экономической безопасности:

  1. Общестратегические принципы обеспечения экономической безопасности и тенденции развития регионов России
  2. 3.2. Основные тенденции и направления внешней налоговой политики в современном мире
  3. Основные тенденции развития налоговых систем индустриальных стран
  4. Глава 3. Основные этапы развития и современные тенденции слияний и поглощений российских и зарубежных ТНК
  5. Глава 21 ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  6. Приложение 10 УКАЗ Президента Российской Федерации «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации»
  7. Модели оценки и оптимизации параметров налоговой политики. Оптимизация ставок налогов с учетом ошибок измерения налоговой базы
  8. История становления экономической мысли, основные НАПРАВЛЕНИЯ ЕЕ РАЗВИТИЯ НА СОВРЕМЕННОМ Э ТАПЕ
  9. 3. Оценка основных параметров прогноза социально-экономического развития России и проекта федерального бюджета на 2002 г. с позиций экономической безопасности страны
  10. 2.1. Закономерности и тенденции становления и развития малых форм предпринимательства и их деятельности
  11. Глава 3 ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА И РАЗВИТИЕ НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ЕЕ СТРУКТУРА И ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ ПОСТРОЕНИЯ
  12. 5.3. Становление российской налоговой системы 1990- 1992 гг.
  13. 2.1. Геополитическое положение и основные тенденции социально-экономического развития Санкт-Петербурга.
  14. 2.2.11. Прогноз ограничений развития отраслей со стороны параметров технологического развития с учетом долгосрочного прогноза научно-технологического развития Российской Федерации
  15. Цель, основные направления и задачи государственной политики и развития местного самоуправления в Российской Федерации
  16. 15.5. Основные направления совершенствования налоговой политики в России на современном этапе развития
- Бюджетная система - Внешнеэкономическая деятельность - Государственное регулирование экономики - Инновационная экономика - Институциональная экономика - Институциональная экономическая теория - Информационные системы в экономике - Информационные технологии в экономике - История мировой экономики - История экономических учений - Кризисная экономика - Логистика - Макроэкономика (учебник) - Математические методы и моделирование в экономике - Международные экономические отношения - Микроэкономика - Мировая экономика - Налоги и налолгообложение - Основы коммерческой деятельности - Отраслевая экономика - Оценочная деятельность - Планирование и контроль на предприятии - Политэкономия - Региональная и национальная экономика - Российская экономика - Системы технологий - Страхование - Товароведение - Торговое дело - Философия экономики - Финансовое планирование и прогнозирование - Ценообразование - Экономика зарубежных стран - Экономика и управление народным хозяйством - Экономика машиностроения - Экономика общественного сектора - Экономика отраслевых рынков - Экономика полезных ископаемых - Экономика предприятий - Экономика природных ресурсов - Экономика природопользования - Экономика сельского хозяйства - Экономика таможенного дел - Экономика транспорта - Экономика труда - Экономика туризма - Экономическая история - Экономическая публицистика - Экономическая социология - Экономическая статистика - Экономическая теория - Экономический анализ - Эффективность производства -