<<
>>

АДАПТАЦИЯ МЕТОДОЛОГИИ ПЛАНИРОВАНИЯ К НОВЫМ УСЛОВИЯМ ХОЗЯЙСТВОВАНИЯ

Исторические этапы развития системы государственного управления. Актуальность ИП в условиях перехода крыночной экономике. Определение и структура индикативного плана. Дефекты рыночных механизмов саморегулирования.

Неоклассическая модель функционирования экономики. Контрактная система отношений между хозяйствующими субъектами в рыночной экономике. Недостатки государственного вмешательства в экономику. Зарубежный опыт ИП (французская экономическая политика, американская практика). Создание системы ИП в России. Сущность индикаторов в системе ИП. Система критериев оценки регионального развития.

Составной частью прогресса регионального развития, по нашему мнению, является ИII, обеспечивающее рациональность и устойчивость развития. Именно при его исползовании становится возможным регулирование экономики с целью обеспечения устойчивого развития. Следует отметить, что роль государства в ИП стремительно возрастает во многих странах, а в настоящее время это становится актуальным и для России.

Россия имеет длительный опыт централизованного планирования. Зарождение теории планирования и прогнозирования относится к началу 1920-х гг. 11ачиная с этого момента теория управления выступала прежде всего как наука о народнохозяйственном планировании. 11од планированием понималась экономическая деятельность государства и его хозяйственных органов по регулированию общественного производства и управлению им.

Планирование народного хозяйства, как и в целом управление, с 1918 г. было централизованно-директивным. Первоочередной задачей построения социалистической экономики считалось развитие высокоиндустриального общества с плановой экономикой, для чего необходимо введение строжайшего и повсеместного учета и контроля за производством и распределением продуктов. С этой целью в июле 1918 г. было создано Центральное статистическое управление — орган

единого государственного учета.

Можно считать, что с этого момента фактически началась история планового хозяйствования на основе жесткой централизации и государственного регулирования всей хозяйственной жизни страны.

Первым в мире перспективным планом развития экономики страны стал разработанный рядом крупнейших ученых и специалистов в марте — декабре 1920 г. план электрификации (ГОЭЛРО).

Обобщение опыта разработки и реализации плана ГОЭЛРО выявило необходимость построения единого народнохозяйственного плана, в котором координировались бы и объединялись планы отдельных отраслей производства. Для этого в феврале 1921 г. при Совете труда и обороны (СТО) был организован постоянный правительственный общеплановый орган — Государственная комиссия СССР но планированию (Госплан СССР), который вырабатывал единые государственные планы развития страны.

В целом была обоснована система взаимосвязанных планов развития народного хозяйства («цепочка Кржижановского») (рис. 3.1).

Рис. 3.1. Система взаимоувязки планов народного хозяйства 1928 г.

Со времени первого государственного плана развития народного хозяйства страны плановая система неоднократно изменялась. Наряду с положительным опытом имелись и серьезные просчеты в стратегии планирования.

Исторические этапы развития системы государственного управления тесно связаны с пятилетиими планами развития народного хозяйства. С каждой пятилеткой совершенствовалась методология планирования и одновременно ставились и частично решались стоящие перед страной задачи.

Во втором пятилетием плане (1933—1937) были поставлены и в значительной степени решены задачи реконструкции народного хозяйства и создания новейшей технической базы всех отраслей. Третий пятилетний план (1938—1942) поставил задачу догнать и перегнать в экономическом отношении наиболее развитые капиталистические страны.

В 1941—1942 гг. был разработан Госпланом СССР и утвержден Комитетом обороны военно-хозяйственный план. Такие планы разрабатывались и утверждались вплоть до 1945 г. Основной задачей четвертого пятилетнего плана (1946—1950) являлось восстановление народного хозяйства в районах, пострадавших от войны. В пятом пятилетием плане (1951—1955) решались задачи создания и развития материально-технической базы страны.

Планирование в довоенном и послевоенном периодах не характеризовалось какими-либо особенными чертами. Только в 1950-х гг. его методология существенно изменилась. С 1953 по 1964 г. она представлена серией непрерывных, стремительно сменяющих друг друга экспериментов, решений и постановлений. Это проявлялось прежде всего в широком использовании административных методов управления развитием хозяйства. 11собходимость перехода от административных методов к экономическим осознавалась, но на практике этого не наблюдалось. Именно в этот период планирование характеризовалось усилением централизации, уменьшением самостоятельности. Плановые задания по сути представляли собой лозунги, срок жизни которых был весьма непродолжителен. Решение проблем виделось в основном в изменении функций Госплана СССР и сужении функций Министерства сельского хозяйства. Три года шестой пятилетки (1956— 1958) и плохо обоснованная семилетка (1959—1965) составили общий период планирования в две пятилетки. По всем основным показателям этот план не был выполнен.

Следующим этапом в истории планирования явилась реформа 1965 г., призванная (но замыслу) снизить централизацию управления, и прежде всего планирования. Средства, предлагаемые для решения этой проблемы, отличались от использовавшихся ранее: они были экономическими, а не административными. Это выражалось в том, что для многих отраслей изменилась система утверждаемых показателей, ранее считавшаяся неприкосновенной. Для промышленности вместо большого и разнообразного числа показателей утверждались десять. Для сельского хозяйства было предложено внести изменения в систему заготовок: огромное число показателей (200—280), устанавливаемое колхозам или совхозам, заменялось одним — объемом твердых зада! I ий но закупкам.

Такая система показателей должна была обеспечить производственную самостоятельность, инициативу и заинтересованность в повышении эффективности производства. Задачи по изменению темпов и народнохозяйственных пропорций на основе научных методов обоснования ставились в восьмом пятилетием плане (1966— 1970), который в отличие от предыдущего был в целом выполнен.

С развитием плановой экономики система взаимоувязки перспективных и текущих планов в 1960-х гг. была несколько изменена; генеральный план реконструкции народного хозяйства был заменен комплексной Программой научно-технического прогресса (IГГП) на 20 лет (с разбивкой по пятилеткам). Помимо названной Программы система включала: основные направления экономического и социального развития страны на десять лет (но пятилеткам); пятилетние планы е распределением заданий по годам; годовые планы, реализующие задания пятилетки на соответствующий год (рис. 3.2).

В период 1965—1985 гг. время для планирования снова «остановилось»: ничего не менялось ни в организации планирования, ни в его методах. В эти годы были разработаны девятый пятилетний план (1971 — 1975), десятый (1976—1980) и одиннадцатый (1981—1985). В них ставились задачи по повышению народного благосостояния, усилилось планирование социальной инфраструктуры страны. Методология планирования при этом была аналогична методологии предыдущих пятилеток. Анализ системы планирования в данный период показывает, что после принятия очередного плана вышестоящие организации вводили множество дополнений и уточнений, что приводило к падению его качества. В ряде случаев планирование полностью заменялось администрированием.

Новый этап в эволюции системы планирования — конец 1980-х гг. В 1987 г. был принят «Пакет постановлений», представлявших хозяйственную реформу, в том числе и в планировании. Суть изменений была все та же: «Примирить планирование сверху и на местах, план и рынок». Для этого централизованным плановым органам следовало разработать основные направления совершенствования системы планирования на основе концепции социально-экономического развития.

Предприятиям надо было получать от вышестоящих организаций задания (в виде контрольных цифр, экономических нормативов, государственных заказов и лимитов) и самостоятельно определять направления их выполнения: формировать свои планы и заключать договора с потребителями и органами материально-технического снабжения. Следовательно, в 1985—1990 гг. была сделана попытка перейти от директивного к индирективному планированию, т.е. к директивному планированию с применением методик оптимального планирования с использованием экономико-математических, нормативно-ресурсных и других методов.

Рис. 3.2. Система перспективных и текущих планов в СССР

Однако, как утверждали российские экономисты в конце 1990-х гг., контрольные цифры оставались теми же директивными заданиями, нормативы и лимиты просто «уводили» от затратного метода. Резких изменений в качестве планирования не произошло в двенадцатой пятилетке и проекте плана на тринадцатую.

Планирование по-прежнему трактовалось как централизованное (и директивное для низших звеньев), что обосновывалось низким уровнем развития производительных сил и. следовательно, необходимостью использования их ограниченного количества.

Последний государственный план экономического и социального развития был разработан в 1990 г. В связи с демократизацией всех аспектов общественной жизни Госплан СССР не решился обнародовать даже основные его направления — опубликованы были лишь контрольные цифры на 1991 г. План не был выполнен и детальный анализ итогов плана не проводился. С 1992 г. наступил постплановый, но еще не рыночный период. После распада СССР стремление перестроить хозяйственный механизм ускорило распад планирования. Была надежда, что его место займет рыночное саморегулирование. Некоторые современные экономисты считают, что именно планирование экономики явилось главной причиной ее кризисного состояния.

Завышение роли государства в планировании привело к созданию системы управления, основанной на жесткой централизации, детальном регламентировании работы, директивных заданиях и бюджетных ассигнованиях. В связи с этим централизованное директивное планирование (ЦДГ1) могло быть эффективным лишь при безусловном выполнении планов. Отсутствие в нем резервов и компенсаторов приводило к срывам в определенных звеньях экономической системы и в государственном плане в целом. Известно, что выполнение плана оценивалось по показателям с более благоприятной динамикой. Недовыполнение плана в отчетном году означало необходимость его перевыполнения в следующем, несмотря на растущий товарный дефицит и инфляцию.

Именно сбои в планировании, по мнению многих специалистов, были причиной того, что запас прочности экономики к 1990 г. оказался исчерпанным. Двенадцатая пятилетка (1986—1990) стала последней: наблюдался структурный кризис в большинстве отраслей, впервые снизился ВПП на2%,сократился выпуск промышленной продукции: на 1,2% — в ценностном выражение, на 3,4% — в натуральном при плановом темпе роста в 25%. Задание пятилетки было недовыполнено на 8,5%, в том числе на 11,7% — по группе Л и на 2,8% — по группе В промышленности.

К существенным недостаткам бывшей системы планирования, по нашему мнению, относится процедура планирования «от достигнутого», которая и сейчас используется на государственном и региональном уровнях, замена объективных экономических критериев субъективными, под влиянием которых происходили необоснованные коррек- тировки уже сбалансированных планов. Возникающие диспропорции натурально-вещественных факторов воспроизводства прикрывались «валовыми» объемами в денежном исчислении, вследствие чего нарастал серьезный отрыв денежных потоков от реальных ресурсно-технологических.

По мнению многих экономистов, главным дефектом была ориентация на рост валовых показателей, а не на эффективность производства. Этот недостаток коренился в технологии планирования. Максимизация выпуска при лимитировании всех ограниченных ресурсов давала возможность сбалансировать выпуск и потребление продукции. Максимизация же прибыли вела бы к имитации рыночной системы с присущей ей неустойчивостью и избыточностью предложения многих видов продукции. Между тем система рационирования была основана на неудовлетворении спроса, что после 1965 г. экономически обосновывалось. Насколько негибко и неэффективно ЦДП в условиях насыщенности спроса, свидетельствовало состояние рынка некоторых товаров длительного пользования в 70—80-х m XX в.

К числу неустранимых недостатков ИДИ наряду с перечисленными также можно отнести минимизацию резервов, неблагоприятные условия для создания и внедрения новшеств, приписки и другие формы искажения информации и т.д.

11е отрицая дефектов системы U/ДП, следует в то же время отметить, что в период индустриализации она позволила добиться многократного увеличения общественного производства и производительности труда. Поэтому было бы несправедливо игнорировать положительные стороны планирования в 1920—1991 гг.

Во-первых, в системе ЦДП в СССР был накоплен опыт прогнозирования народнохозяйственного развития, включая динамику неконтролируемых параметров (например, цен на мировых рынках). Современное макропрогнозирование в рамках бюджетного процесса в России, видимо, должно продолжать эти традиции, но, разумеется, с учетом изменений в производственных отношениях.

Во-вторых, заслуживает внимания принцип приоритета решения среднесрочных и долгосрочных задач развития перед текущими. 15 последние годы Правительство РФ нарушает этот принцип, нс уделяя должного внимания постановке и реализации целей долгосрочного экономического роста. В условиях системной трансформации подобная ориентация, отсутствие перспективной стратегии ведут к интенсивному накоплению новых и усугублению традиционных диспропорций в нашей экономике.

В-третьих, актуальными представляются процедуры согласования планов в отраслевом и территориальном разрезах. По мнению

В.Е. Дудкина, в системе ЦДП территориальные планы играли по преимуществу индикативную, информационно-координационную роль. Для территориально-производственных комплексов, не являвшихся прямым объектом ЦДП» разрабатывались специальные программы развития |6|. В 1990-х гг. ситуация в региональном планировании резко ухудшилась. Развитие федерализма и местного самоуправления разрушило единство плановой системы. Дезинтеграция бюджетной системы России на федеральный и региональные бюджеты и появление внебюджетных государственных фондов лишили плановые процедуры финансовой основы.

В-четвертых, для обоснования пропорций развития отраслей, проверки их показателей на сбалансированность и взаимосоответ- ствие в системе Госплана СССР достаточно эффективно использовались не имеющие мировых аналогов укрупненные экономико-математические модели, и прежде всего динамическая модель межотраслевого баланса.

В-пятых, именно в советской плановой науке многосторонне разрабатывались идеи оптимизации и принятия решений, хотя многие теоретические и прикладные разработки практически небыли внедрены. Система оптимального функционирования экономики предполагала широкое использование нормативных методов планирования и «встраивания» в негодоговорных отношений предприятий. Возможно, предлагавшиеся модели оптимального планирования, основу которых составляли не директивные планы-задания, а процедуры согласования планов на макро- и микроуровнях с помощью цен и экономических нормативов, представляли собой механизм ИИ при социализме.

И наконец, в СССР был накоплен значительный опыт техникопроизводственного и финансового планирования на предприятиях (в объединениях). Отказ от плановой системы освободил предприятия от обязанности составлять планы, однако это привело к доминированию краткосрочного подхода к принятию предприятиями управленческих решений и ухудшению реагирования на изменяющуюся рыночную конъюнктуру.

В общем, создавая новую систему управления экономикой, процедуры директив!юго «разверстыван ия» i ьчанов следует рассматривать как неэффективные. Однако некоторые элементы прежнего централизованного планирования целесообразно использовать и в системе государственного регулирования рыночной экономики.

После демонтажа экономик социалистического типа роль института планирования в экономической жизни соответствующих государств все более ослаблялась. В настоящее время он уже нс является основным звеном их хозяйственных механизмов.

Анализ существующей ситуации свидетельствует, что от прежней плановой системы осталось лишь три инструмента. Бюджет, во многом взявший на себя функции годового плана. Прогноз социально-экономического развития на следующий год разрабатывается главным образом в качестве обоснования бюджетных показателей. Ежегодно Государственная Дума согласовывает с исполнительной властью показатели федерального бюджета и на основе этого определяет ключевые параметры прогноза социально-экономического развития Российской Федерации. Поскольку финансовые рычаги управления экономикой стали ключевыми, роль этих показателей возросла. Этот инструмент в некотором смысле аналогичен решениям пленумов ЦК КПСС или директивам съездов партии: послания 1I резидента РФ парламенту. Этот элемент механизма формирования социально-экономической политики страны задает ее основные цели и задачи. Раньше эти функции принадлежали Госплану СССР. Теперь согласование приоритетов и ограничений на методы реализации социально-экономической политики является функцией парламента, т.е. осуществляется при взаимодействии исполнительной и законодательной ветвей государственной власти. При этом критериями эффективности правительственной политики являются следующие: соблюдение требований законодательства; степень воплощения поставленных целей в программах Правительства РФ и мера реализации этих программ; Федеральные и региональные программы социально-экономического развития, разрабатываемые и принимаемые Правительством РФ. Но они весьма декларативны и не могут быть по- настоящему рабочим документом.

Правительства постсоциалистических стран, включая Россию, сознательно отказались от остальных традиционных процедур планирования исходя из постулата о принципиальной несовместимости директивно-централизованного управления экономикой и рыночного саморегулирования. Альтернативных процедур согласования действий государства и хозяйствующих субъектов, адекватных рыночному хозяйству, создано не было. В результате — ни плана, ни рынка, спад производства, развал финансовой, ценовой и денежной системы. Вместо планомерного обновления — стихийное «движение» экономики из-за переоценки возможностей рыночного регулирования при отсутствии правовых основ. Снизилась макроэкономическая предсказуемость будущего, столь необходимая для эффективных решений на микроуровне. Как ни парадоксально, прогнозы, планы и интересы предприятий учитываются нынешним российским государством не в большей, а в меньшей степени, чем в советской системе народнохозяйственного планирования. Взаимоотношения «но вертикали» между государственными институтами и хозяйствующими субъектами имеют ярко выраженный асимметричный характер.

На утяжеление налогового пресса, неисполнение государством обязательств по бюджетным ассигнованиям и госзакупкам предприятия реагируют резким свертыванием производства, снижением занятости, ростом неплатежей, массовым уклонением от уплаты налогов и т.н. Согласование действий и интересов хозяйствующих субъектов отдано на волю рыночной стихии, поскольку экономическое саморегулирование отождествляется с рынком и лишь к нему сводится.

По нашему мнению, переход к рынку объективно требует лишь изменения форм и методов национального планирования, а не полной его ликвидации, тем более в России, где был накоплен большой опыт в методологии и практике планирования. Многие методы, например те, которые применялись для обоснования пропорций развития отраслей, можно почти без изменений использовать и сейчас.

Известно мнение, что не само планирование, а чрезмерная централизация руководства экономикой, своеобразное понимание «плана» были субъективной причиной стагнации экономики.

Между тем в индустриально развитой корпоративно-капиталистической экономике действуют и иные, не только рыночные, механизмы саморегулирования и регулирования. Это прежде всего контрактная система и ИII.

Например, в США и других крупных развитых странах практически отказались от идеи саморегулируемости сельского хозяйства и перешли к правовому и экономическому регулированию производства важнейших видов сельскохозяйственной продукции —зерна, мяса, молока, сахара, сыра и т.д. с предоставлением фермерам дотаций. В Китае при сильном централизованном государстве реформа проходила успешно в части экономического роста и повышения уровня жизни населения. В отличие от России, где политические реформы шли впереди экономических, в Китае начали с экономических преобразований, что дало принципиально иной результат. В то время как экономика России переживает длительный экономический спад, Китай быстро развивает свое народное хозяйство.

Во многих странах отработан механизм планового регулирования, ведется научный поиск к этой области. Американский экономист К. Ландауер предложил схему, которая явилась основой планирования, позже названного индикативным. В соответствии с ним правительство воздействует на экономическое развитие скорее посредством координации и обеспечения информацией, чем путем принятия решений и выдачи указаний. Государство, опираясь на возможность планирования и экономического регулирования, должно корректировать возникающие деформации и периодически возвращать рыночные отношения в режим совершенной конкуренции, экономику — в состояние динамической сбалансированности, потребление наименее защищенных слоев населения — на уровень общественно признанного прожиточного минимума.

Большой вклад в развитие теории планирования и обоснование его предпосылок в условиях рыночной экономики внесли такие известные ученые, как Г. Фриш (Германия). Я. Тирберген (Нидерланды), Б. Доллаго (Италия), У.К. Митчелл (США) и др. В России основоположниками теории планирования являются Н.Д. Кондратьев, В.А. Базаров. Вклад отечественных ученых в совершенствование методологии планирования и прогнозирования экономики невозможно переоценить. Еще в 1927 г. I ГД. Кондратьев понимал под планом систему «перспектив, реализация которых имеется в виду органами регулирования хозяйства».

В настоящее время отдельные российские экономисты (Е. Иванов, А. Лившиц. Я. Уринсон, Е. Ясин) предпринимают усилия по реанимированию плановой системы, в том числе на уровне региона. Отказ нашей страны от собственной системы планиро1*ания и использования апробированных в разных странах институтов регулирования экономики, включая индикативное планирование, послужил одной из причин кризиса российской экономики. Его преодоление, как отмечают многие экономисты и как подчеркивается в многочисленных публикациях последних лет, предполагает значительное усиление государственного воздействия на экономику, в том числе создание российской системы индикативного планирования. При этом необходимо учесть зарубежный и отечественный опыт (как позитивный, так и негативный) в части взаимовлияния плана и рынка и адаптировать его.

Однако в полной мерс пользоваться традиционными методами, сформированными в плановой экономике, в настоящее время нельзя. Следует принять во внимание адаптированные к рыночным условиям инструменты и осуществлять планирование с помощью индикативных (от фр. indicatif — указательный) методов, подкрепленных созданием экономических условий для принятия организациями рекомендаций правительственных органов на плановый период.

Именно такой вид планирования получил значительное развитие в ряде зарубежных стран (в том числе во Франции, в Великобритании, Германии, Китае, Японии, Канаде и США) в послевоенный период и доказал свою эффективность в качестве одного из средств государственного регулирования рыночной экономики. В индустриально развитой экономике государство и рынок не противопоставляются. 11омимо рыночных действуют и иные механизмы саморегулирования и регулирования и прежде всего контрактная система и индикативное планирование. 

<< | >>
Источник: Харченко Е.В.. Государственное регулирование национальной экономики : учебное пособие. 2011

Еще по теме АДАПТАЦИЯ МЕТОДОЛОГИИ ПЛАНИРОВАНИЯ К НОВЫМ УСЛОВИЯМ ХОЗЯЙСТВОВАНИЯ:

  1. Адаптация к новым условиям: государственная экономическая политика
  2. Глава 4. РЫНОЧНЫЕ ПРЕОБРАЗОВАНИЯ И ПРОБЛЕМЫ АДАПТАЦИИ ПРЕДПРИЯТИЙ АПК К РЫНОЧНЫМ УСЛОВИЯМ ХОЗЯЙСТВОВАНИЯ
  3. Адаптация розничной торговли к современным условиям
  4. Домбровская И. А., Малышев Ю. А.. АДАПТАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ УНИТАРНЫМ ПРОМЫШЛЕННЫМ ПРЕДПРИЯТИЕМ К УСЛОВИЯМ РЫНКА: ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ АСПЕКТ, 2005
  5. 7.9. ПРОИЗВОДИТЕЛЬНОСТЬ ТРУДА В НОВЫХ УСЛОВИЯХ ХОЗЯЙСТВОВАНИЯ
  6. Перспективы развития и применения теории игр в рыночных условиях хозяйствования
  7. Формирование институциональных и экономических условий перехода стран к новой системе хозяйствования
  8. Уровень производственного потенциала и тенденции выравнивания условий хозяйствования
  9. 1.2. Предпринимательство, его отличительные характеристики и функции в рыночных условиях хозяйствования
  10. 4.3. Методология планирования
  11. МЕТОДОЛОГИЯ ЦЕНООБРАЗОВАНИЯ В УСЛОВИЯХ РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКИ
  12. РАЗДЕЛ 4 Методология управленческого планирования (бюджетирования)
  13. Раздел 4 МЕТОДОЛОГИЯ ВНУТРИФИРМЕННОГО ПЛАНИРОВАНИЯ ПРОИЗВОДСТВА
  14. 7.2. Особенности методологии стратегического планирования
  15. Тема 2 МЕТОДОЛОГИЯ И ОРГАНИЗАЦИЯ ПЛАНИРОВАНИЯ
  16. Планирование в условиях нового рабочего места
- Бюджетная система - Внешнеэкономическая деятельность - Государственное регулирование экономики - Инновационная экономика - Институциональная экономика - Институциональная экономическая теория - Информационные системы в экономике - Информационные технологии в экономике - История мировой экономики - История экономических учений - Кризисная экономика - Логистика - Макроэкономика (учебник) - Математические методы и моделирование в экономике - Международные экономические отношения - Микроэкономика - Мировая экономика - Налоги и налолгообложение - Основы коммерческой деятельности - Отраслевая экономика - Оценочная деятельность - Планирование и контроль на предприятии - Политэкономия - Региональная и национальная экономика - Российская экономика - Системы технологий - Страхование - Товароведение - Торговое дело - Философия экономики - Финансовое планирование и прогнозирование - Ценообразование - Экономика зарубежных стран - Экономика и управление народным хозяйством - Экономика машиностроения - Экономика общественного сектора - Экономика отраслевых рынков - Экономика полезных ископаемых - Экономика предприятий - Экономика природных ресурсов - Экономика природопользования - Экономика сельского хозяйства - Экономика таможенного дел - Экономика транспорта - Экономика труда - Экономика туризма - Экономическая история - Экономическая публицистика - Экономическая социология - Экономическая статистика - Экономическая теория - Экономический анализ - Эффективность производства -