Контроль кредитных организаций за соблюдением правил ведения кассовых операций

Статьей 15.2 КоАП РФ введен особый состав административного правонарушения — невыполнение должностным лицом учреждения банка обязанностей по контролю за соблюдением правил ведения кассовых операций.

рушения, предусмотренного ст. 15.2. КоАП РФ, состоит в неисполнении виновным должностным лицом банка обязанностей по контролю за соблюдением порядка ведения кассовых операций клиентами банка (за исключением предпринимателей и бюджетных организаций), заключившими с банком договор банковского счета.

Статья 15.2 КоАП РФ является новеллой. До принятия нового Кодекса административное законодательство не содержало нормы об административной ответственности должностных лиц банков за невыполнение обязанностей по контролю за соблюдением правил ведения кассовых операций.

При проведении проверки кассовой дисциплины организации в обязанности банка входит контроль за соблюдением клиентами банка:

• установленных предельных размеров при осуществлении расчетов наличными денежными средствами;
• порядка полного оприходования в кассу организации денежной наличности;
• порядка хранения свободных денежных средств и установленного обслуживающим банком лимита остатка наличных денег в кассе организации. Кроме того, банки контролируют целевое расходование наличных денежных средств, поступающих в кассу предприятия.

В силу целого ряда причин осуществление этих контрольных мероприятий представляется неэффективным.

Нормативное регулирование

Порядок ведения кассовых операций установлен следующими нормативно-правовыми актами Банка России:

• Порядком ведения кассовых операций в Российской Федерации, утвержденным Решением Совета директоров Банка России от 22 сентября 1993 г. № 40;
• Положением о правилах организации наличного денежного обращения на территории Российской Федерации от 5 января 1998 г.
  № 14-П;
• Указанием ЦБР от 12 ноября 1996 г. № 360 «О первоочередных мерах по выполнению Указа Президента Российской Федерации от 18 августа 1996 г. № 1212 «О мерах по повышению собираемости налогов и других обязательных платежей и упорядочению наличного и безналичного обращения» (с изм. от 14 апреля, 30 мая 1997 г., 31 июля, 19 ноября 1998 г.) (за исключением п. 3, 6 фактически утратили силу);

• Порядком ведения кассовых операций, утвержденным Письмом Центробанка России от 4 октября 1993 г. № 18.

В целях обеспечения полноты внесения налоговых и иных обязательных платежей в бюджет и государственные внебюджетные фонды Российской Федерации п. 9 Указа Президента РФ от 23 мая 1994 г. № 1006 «Об осуществлении комплексных мер по своевременному и полному внесению в бюджет налогов и иных обязательных платежей» было установлено, что рассмотрение дел об административных правонарушениях и наложении штрафов производится органами Государственной налоговой службы Российской Федерации по сведениям, предоставляемым коммерческими банками и другими органами, осуществляющими проверки соблюдения предприятиями порядка ведения кассовых операций и условий работы с денежной наличностью. На основании Указа № 1006 Банк России рекомендовал принять меры к активизации работы учреждений банков в части организации проверок соблюдения предприятиями условий работы с денежной наличностью, порядка ведения кассовых операций.

Однако Указом Президента РФ от 8 апреля 2003 г. № 410 «Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента Российской Федерации в связи с введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» положение Указа № 1006, касающееся проверок соблюдения предприятиями порядка ведения кассовых операций и условий работы с денежной наличностью коммерческими банками и другими органами, было исключено. Указом Президента РФ от 25 июля 2003 г. № 840 «О признании утратившими силу некоторых Указов Президента Российской Федерации» Указ № 1006 был признан утратившим силу.

Таким образом, в настоящее время обязанность банков осуществлять контроль за соблюдением кассовой дисциплины устанавливается только актами Центрального банка Российской Федерации, в частности Положением № 14-П (п. 2.14) и Письмом ЦБ РФ от 4 октября 1993 г. № 18 «Об утверждении «Порядка ведения кассовых операций в Российской Федерации». Соответственно ст. 15.2 КоАП предусматривает ответственность за невыполнение банками обязанности, которая не установлена на законодательном уровне.

Соблюдение процессуальных моментов (порядка привлечения к ответственности) также не позволяло фактически применять предусмотренную меру ответственности.

Период, за который рассматривается состояние кассовой дисциплины, должен быть не менее трех месяцев (п. 9.3 Порядка применения

положений Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1994 г. № 1006 «Об осуществлении комплексных мер по своевременному и полному внесению в бюджет налогов и иных обязательных платежей», утвержденного Госналогслужбой России, Минфином России, Банком России от 13, 16 августа 1994 г. № ВГ-4-13/94н, 104,104).

Согласно п. 9 Указа Президента РФ от 23 мая 1994 г. № 1006 коммерческие банки обязаны были проверять соблюдение организациями порядка ведения кассовых операций и условий работы с денежной наличностью и представлять сведения органам МНС России для принятия последними мер финансовой и административной ответственности к организациям, виновным в нарушении порядка ведения кассовых операций. Представления коммерческих банков с приложением копий справок по указанным проверкам направлялись в налоговые органы по месту регистрации налогоплательщика.

На протяжении действия этих норм спорным являлся вопрос о сроке давности привлечения к ответственности. Если считать нарушение порядка оприходования в кассу организации денежной наличности и хранение свободных денежных средств сверх установленного лимита остатка наличных денег в кассе организации оконченными правонарушениями с момента их совершения, учитывая срок давности привлечения к административной ответственности (2 месяца со дня совершения), то фактически налоговые органы могли привлечь к ответственности — при условии оперативного попадания к ним материала из банка — только за последний месяц проверки (т. е.

Отсутствие заинтересованности банков в проведении контрольных мероприятий

Представления коммерческие банки направляют в налоговые органы крайне редко, либо с большой задержкой, либо в том случае, если нарушение носит явно незначительный характер. Здесь, видимо, сказывается стремление банков максимально соблюсти интересы предприятий — своих клиентов, в связи с чем проверки банками кассовой дисциплины во многом носят формальный характер.

Банки осуществляют превентивный и последующий контроль за выполнением организациями — клиентами банка всех требований, ус

тановленных для проведения кассовых операций. Периодичность и круг организаций, подлежащих проверке, определяет руководитель банка самостоятельно в зависимости от выполнения организацией требований порядка ведения кассовых операций и условий работы с денежной наличностью.

Вышеизложенное позволяет сделать вывод о целесообразности исключить из КоАП РФ ст. 15.2 об административной ответственности должностных лиц учреждений банка обязанностей по контролю за выполнением организациями или их объединениями правил ведения кассовых операций и вменить налоговым органам в обязанность проведение проверок по соблюдению правил ведения кассовых операций.

Представляется, что дальнейшее существование указанной обязанности банков и ответственности за ее неисполнение нецелесообразно также по следующим причинам.

Действующее законодательство РФ возлагает на банки большое количество обязанностей, посредством которых реализуются различные публичные функции, в частности валютный контроль, противодействие легализации доходов, полученных преступным путем, обеспечение выполнения налогоплательщиками — клиентами банков обязанности по уплате налогов и сборов, контроль за кассовой дисциплиной клиентов.

Контроль за соблюдением клиентами банков правил ведения кассовых операций является одной из наиболее затратных публичных функций коммерческих банков, причем особенно остро данная проблема стоит перед крупными банками, которые могут обслуживать несколько десятков тысяч клиентов. Для ее осуществления необходим специальный штат сотрудников, расходы на содержание которых также покрываются за счет прибыли банка. Исполнение указанной обязанности значительно увеличивает объем «бумажной» работы: банки обязаны составлять справки по результатам проверки, представлять в Банк России отчеты по результатам своей деятельности в данном направлении и т. д. Кроме того, при выполнении данной функции банки должны взаимодействовать не только с Центральным банком Российской Федерации, но и с налоговыми органами, поскольку привлекать

к ответственности в случае выявления банками нарушений порядка ведения кассовых операций вправе только налоговые органы.

Отношения банков со своими клиентами являются сферой гражданско-правового регулирования, вмешательство в которую противоречит интересам как клиентов, так и самих банков. Обладание банками большим объемом контрольных полномочий по отношению к своим клиентам, как уже говорилось выше, является одним из факторов, снижающих спрос на банковские услуги. Таким образом, большой объем контрольных полномочий по отношению к клиентам и завышенная стоимость банковских услуг в значительной степени сдерживают развитие российской банковской системы.

Кроме того, в отличие, например, от такой публичной функции, как противодействие легализации доходов, полученных преступным путем, в данном случае банки фактически не имеют даже косвенного интереса в осуществлении данной функции.

Следует также отметить, что необходимость возложения на банки обязанности по контролю за кассовой дисциплиной клиентов опровергается опытом деятельности иностранных банков.

В настоящее время правительство одобрило поправки в Закон РФ «О налоговых органах Российской Федерации», в соответствии с которыми налоговые органы получат дополнительные контрольные полномочия и смогут проверять соблюдения организациями правил ведения кассовых операций.

На основании изложенного отмена ст. 15.2 КоАП РФ, устанавливающей ответственность должностных лиц учреждений банков за невыполнение обязанностей по контролю за соблюдением организациями или их объединениями правил ведения кассовых операций, представляется обоснованной, необходимой и своевременной.