<<
>>

Создание правовых основ становления и функционирования института государственной и муниципальной службы в постсоветской России

 

Современная трактовка понятий «государственные служащие», «муниципальные служащие» и соответствующие институты в постсоветской России формировались постепенно. Большую положительную роль в этом отношении сыграли, в частности, опубликованные в начале 90-х гг.

первые проекты законов о государственной службе и проекты ее реформирования, ряд посвященных им российских и международных конференций, проведенных в 1992—1993 гг. по инициативе Администрации Президента РФ и Правительства РФ, во многих из которых довелось принять активное участие и автору.

Утвержденное Указом Президента РФ 22 декабря 1993 г. Положение о федеральной государственной службе, опубликованный днем позже — 23 декабря 1993 г. — подготовленный Главным управлением по подготовке кадров для государственной службы при Правительстве РФ (Роскадры) документ «Реформирование государственной службы Российской Федерации (тезисы концепции)» и особенно принятый в 1995 г. Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» и Федеральный закон 1998 г. «Об основах муниципальной службы Российской Федерации» стали первыми основополагающими актами в правовой базе, регламентирующей эту сферу отношений.

После принятия данных федеральных законов весьма динамично и главным образом в соответствии с ними стало развиваться правотворчество субъектов РФ в сфере правового регулирования государственной и муниципальной службы и организации аппарата.

Законодательный массив субъектов РФ в значительной мере дает наиболее реальное представление о состоянии правового регулирования служебной деятельности государственных и муниципальных служащих, численность которых значительно превышает численность федеральных госслужащих.

Становление и развитие институтов государственной службы в постсоветской России после принятия закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г.

№119-ФЗ шло в соответствии с ним, несмотря на его недостатки и критику в адрес закона[85].

В настоящее время регулирование отношений, связанных с гражданской службой, осуществляется:

  1. Конституцией Российской Федерации;
  2. Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации»;
  3. Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации»;
  4. другими федеральными законами, в том числе федеральными законами, регулирующими особенности прохождения гражданской службы;
  5. указами Президента Российской Федерации;
  6. постановлениями Правительства Российской Федерации;
  7. нормативно-правовыми актами федеральных органов исполнительной власти;
  8. конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации;
  9. нормативными правовыми актами государственных органов.

Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены Федеральным законом, то применяются правила международного договора.

С вступлением в силу Федерального закона «О государственной службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ[86] , как записано в его ст. 72.1, Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» 1995 г. признается утратившим силу.

В связи с этим мы здесь не станем подробно останавливаться на положениях прекратившего свое действие закона 1995 г., а сосредоточим внимание на основных положениях, регулирующих функционирование государственной службы, содержащихся в федеральных законах «О системе государственной службы Российской Федерации» 2003 г. и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» 2004 г.

Как записано в преамбуле Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», именно этим законом в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяются правовым и организационным основыі системы государственной службы Российской Федерации, в том числе системы управления государственной службой Российской Федерации.

Поэтому приведем определение государственной службы в соответствии со ст. 1 Федерального закона о системе государственной службы:

«Государственная служба Российской Федерации (далее — государственная служба) — профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:

  • Российской Федерации;
  • федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов (далее — федеральные государственные органы); субъектов Российской Федерации;
  • органов государственной власти и иных государственных органов субъектов Российской Федерации (далее — государственные органы субъектов Российской Федерации);
  • лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов (далее — лица, замещающие государственные должности Российской Федерации);
  • лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации (далее — лица, замещающие государственные должности субъектов Российской Федерации)».

Данное законом определение государственной службы указывает на ее сущность. Другие неотъемлемые характеристики государственной службы и, в частности ее организации, содержащиеся в иных статьях (см. приложение 15), таковы: в ст. 3 — основные принципы построения и функционирования системы государственной службы, в ст. 4—7 — понятия федеральной государственной службы, государственной гражданской службы, военной и правоохранительной служб; в ст. 8 — должности государственной службы, ст. 9 — реестры должностей государственной службы и т.д.

Приведем также определение государственной гражданской службы, содержащееся в ст. 3 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», извлечения из которого приводятся в приложении 16:

  1. Государственная гражданская служба Российской Федерации (далее также — гражданская служба) — вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации (далее — граждане) на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации (далее также — должности гражданской службы) по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субьектов Российской Федерации (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи).
  2. Государственная гражданская служба Российской Федерации подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу (далее также — федеральная гражданская служба) и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации (далее также — гражданская служба субъектов Российской Федерации).

Для понимания содержания категории «государственная служба» важное значение имеет усвоение понятия «государственная должность».

Как записано в Федеральном законе о государственной гражданской службе, «государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъектов Российской Федерации (далее также — государственные должности) — должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов, и должности, устанавливаемые конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации».

А вот как дается определение муниципальной должности в ст. 2 Федерального закона от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации». Муниципальная должность — это:

«а) должность, предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Фе

дерации, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий;

б)              должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей».

Муниципалъные должности подразделяются на:

  1. Выборные муниципальные должности, замещаемые в результате муниципальных выборов (депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления), а также замещаемые на основании решений представительного или иного выборного органа местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате муниципальных выборов.
  2. Иные муниципальные должности, замещаемые путем заключения трудового договора.

Что же касается муниципалъной службы, то в данном законе она определяется как профессионалъная деятелъностъ, которая осуществляется на постоянной основе на муниципалъной должности, не являющейся выборной.

Должности федеральной государственной гражданской службы учреждаются Федеральным законом или указом Президента Российской Федерации, должности государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации — законами или иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации с учетом положений Федерального закона в целях обеспечения исполнения полномочий государственного органа либо лица, замещающего государственную должность.

Должности гражданской службы подразделяются на категории и группы.

Должности гражданской службы подразделяются на следующие категории:

  1. руководители — должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений (далее также — подразделение), должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и

    заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений, замещаемые на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий;

  2. помощники (советники) — должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок, ограниченный сроком полномочий указанных лиц или руководителей;
  3. специалисты — должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий;
  4. обеспечивающие специалисты — должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов и замещаемые без ограничения срока полномочий.

Должности гражданской службы подразделяются на следующие группы:

  1. высшие должности гражданской службы;
  2. главные должности гражданской службы;
  3. ведущие должности гражданской службы;
  4. старшие должности гражданской службы;
  5. младшие должности гражданской службы.

Должности категорий «руководители» и «помощники (советники)» подразделяются на высшую, главную и ведущую группы должностей гражданской службы.

Должности категории «специалисты» подразделяются на высшую, главную, ведущую и старшую группы должностей гражданской службы.

Должности категории «обеспечивающие специалисты» подразделяются на главную, ведущую, старшую и младшую группы должностей гражданской службы.

Должности федеральной государственной гражданской службы, классифицированные по государственным органам, категориям, группам, а также по иным признакам, составляют перечни

должностей федеральной государственной гражданской службы, являющиеся соответствующими разделами Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы. Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы утверждается указом Президента Российской Федерации.

Федеральный закон о государственной гражданской службе по своей сути является «трудовым кодексом» для российских госслужащих. Он переводит регулирование отношений, связанных с поступлением на государственную гражданскую службу, ее прохождением и прекращением, в область административно-служебного права. Новизна закона состоит и в том, что вместо имевшихся до него двух учреждаются четыре новые категории должностей государственной службы: руководители, помощники (советники), специалисты и обеспечивающие специалисты. Это позволит более детально выработать требования к ним, уточнить должностные обязанности, заработную плату и социальные гарантии.

С введением в действие закона о государственной гражданской службе, как предполагается, шире станут применяться процедуры конкурсного отбора чиновников. Основной формой соглашения о приеме на работу станет служебный контракт. Для повышения ответственности и эффективности исполнения служащим своих обязанностей вводится должностной регламент. Он включает в себя: квалификационные требования, перечень вопросов, по которым чиновник вправе самостоятельно принимать решения, перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям. Каждые три года чиновник должен будет пройти аттестацию.

Вместо квалификационных разрядов устанавливаются классные чины, причем присвоение чина будет осуществляться по результатам квалификационного экзамена персонально. Гражданским служащим при условии уведомления нанимателя разрешается заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключением коммерческой или предпринимательской, если это не приводит к конфликту интересов.

Предложен механизм разрешения возможных конфликтов государственных и личных интересов на государственной службе, включающий образование соответствующих комиссий с участием независимых экспертов[87].

В федеральном законе о государственной гражданской службе наряду с другими вопросами четко прорабатываются права,

обязанности госслужащего, ограничения и запреты, связанные с гражданской службой (см. ст. 14-17), поощрения и награждения, дисциплинарные взыскания, порядок формирования кадрового состава гражданской службы. Чтобы активнее привлекать на госслужбу перспективных специалистов, вводятся новый порядок оплаты труда с учетом эффективности деятельности государственного органа, материальное и моральное поощрение за безупречную и эффективную службу. Для привлечения на гос- службу специалистов из числа выпускников вузов предусмотрена возможность заключения договора между представителем госслуж- бы, образовательным учреждением и студентом на подготовку с последующим обязательством прохождения последним государственной службы.

В законе впервые оговаривается возможность направления гражданского служащего на профессиональную переподготовку, повышение квалификации или стажировку не реже одного раза в три года.

Гражданская служба и государственная служба Российской Федерации иных видов между собой тесно взаимосвязаны. Как записано в ст. 6 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», эта взаимосвязь «обеспечивается на основе единства системы государственной службы Российской Федерации и принципов ее построения и функционирования, а также посредством:

  1. соотносительности основных условий и размеров оплаты труда, основных государственных социальных гарантий;
  2. установления ограничений и обязательств при прохождении государственной службы Российской Федерации различных видов;
  3. учета стажа государственной службы Российской Федерации иных видов при исчислении стажа гражданской службы;
  4. соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших государственную службу Российской Федерации».

Взаимосвязана государственная гражданская служба и с муниципалъной службой. Как записано в ст. 7 Федерального закона о государственной гражданской службе, это обеспечивается посредством:

  1. единства основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы;

  2. единства ограничений и обязательств при прохождении гражданской службы и муниципальной службы;
  3. единства требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских служащих и муниципальных служащих;
  4. учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;
  5. соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских служащих и муниципальных служащих;
  6. соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца.

Важно отметить также, что государственные и муниципальные служащие зачастую выполняют во многом сходные функции, хотя они и исполняют полномочия различных органов — государственных или муниципальных.

Следует обратить внимание на то, что формула «обеспечение исполнения полномочий» (Российской Федерации, т.е. государства, федеральных государственных органов, субъектов Федерации и их государственных органов, муниципальных органов) обозначает конкретное содержание самой государственной или муниципальной службы как вида управленческой деятельности, включающей в себя организацию исполнения, само исполнение, контроль и надзор и другие функции[88].

Что касается лиц, непосредственно исполняющих полномочия государственных органов (например, глава государства, председатель правительства и министры, руководители палат Федерального Собрания РФ и их депутаты, судьи и др.), то они осуществляют такой вид властных полномочий, который Федеральным законом квалифицируется как не относящийся к государственнослужебной деятельности и, следовательно, не включенный в состав государственной службы. Таким образом, государственнополитическая деятельность по непосредственному исполнению полномочий государственных органов (как федеральных, так и региональных) лежит за пределами государственной службы.

Особенности понятия государственной службы, вытекающие из Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», таковы:

Во-первых, это деятелъностъ государственно-значимого характера, а именно государственная деятельность.

Во-вторых, она лишъ частъ государственной деятелъности, а именно в той ее мере, в которой она обеспечивает исполнение полномочий государственно-властного характера, присущих Российской Федерации (составным частям государства), а также лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации и ее субъектов.

В-третьих, это деятелъностъ профессионалъного характера, отвечающая специальным требованиям, предъявляемым к ее субъектам, в качестве которых выступают государственные служащие.

Характеризуя государственную и муниципальную службу, важно понимать, что это служба не конкретным «государственным органам» или «должностным лицам», а служба государству, муниципальному образованию, государственным и общественным интересам. Это профессиональная деятельность по выполнению государственных или муниципальных задач и функций, осуществляемая лицами, которые находятся на штатных государственных или муниципальных должностях в соответствующих органах. При этом их деятельность оплачивается из государственного бюджета (федерального или субъекта РФ) или из муниципального бюджета. Иначе говоря, не являются государственными или муниципалъными служащими лица, привлекаемые к обеспечению исполнения тех или иных государственных или муниципалъных полномочий на «общественных началах» или с оплатой за счет каких-либо негосударственных и нему- ниципалъных средств — фирм, фондов, корпораций и других тому подобных спонсоров.

В то же время следует учитывать, что отнюдь не все должности, включаемые в штатное расписание тех или иных государственных или муниципальных органов, являются государственными или муниципальными должностями государственной службы. Не являются таковыми, например, должности младшего обслуживающего персонала (водители, вахтеры, гардеробщицы, уборщицы и т.п.) и другие работники, не занимающиеся непосредственным или опосредованным исполнением или обеспечением

исполнения полномочий государственных или муниципальных органов власти и управления. Лица, занимающие эти должности, не относятся к категории государственных или муниципальных служащих, хотя они и могут числиться в штатных расписаниях тех или иных органов власти и управления.

Не является государственной или муниципальной службой профессиональная деятельность на предприятиях, не имеющих властных функций. Таковой не является и работа во властных органах на должностях, не относящихся к государственным или муниципальным. С другой стороны, государственная служба осуществляется не только в аппаратах органов представительной и исполнительной власти, в судебных и правоохранительных органах, вооруженных силах, но и в иных государственных органах, реализующих от имени государства его цели и функции и отнесенных актами законодательства РФ и субъектов РФ к государственной службе[89]. Например, в Федеральном законе «О естественных монополиях»[90] указывается, что в сферах деятельности субъектов естественных монополий — транспортировки нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам; транспортировки газа по трубопроводам; услуг по передаче электрической и тепловой энергии и т.д. — образуются органы регулирования (ст. 4). В ст. 9 данного Закона прямо указывается, что на работников этих органов распространяется правовой статус государственного служащего. Хотя, конечно, следует иметь в виду и то, что распространение статуса госслужащего на ту или иную категорию работников отнюдь не равнозначно отнесению их к категории государственных служащих.

Источниками правового регулирования построения и функционирования государственной и муниципальной службы являются прежде всего Конституция РФ, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, правовые акты муниципальных образований.

Конституция РФ закрепляет такие исходные основы организации государственной и муниципальной службы и правового

положения соответствующих служащих Российской Федерации, как верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 4); единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами (ч. 3 ст. 15); приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие (ст. 18); обязанность государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина (ст. 2); разделение законодательной, исполнительной и судебной власти (ст. 10); равный доступ граждан к государственной и муниципальной службе (ч. 4 ст. 32); некоторые обязанности всех должностных лиц (ч. 2 ст. 24, ч. 3 ст. 41, ч. 2 ст. 46 и др.).

Государственная и муниципальная служба связаны с введением ряда правоограничений для лиц, состоящих на ней, а всякое ограничение прав личности допускается только по Федеральному закону (ст. 55 Конституции РФ).

Конституция РФ (п. «т» ст. 71) устанавливает, что федеральная государственная служба находится в ведении Российской Федерации. Конституция РФ в прямой форме не затрагивает вопрос о государственной службе в субъектах РФ, но, относя к ведению Российской Федерации лишь федеральную государственную службу, тем самым предрешает, что государственная служба в субъектах РФ находится в их ведении.

В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат (п. «л» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ).

В связи с тем, что Российское государство является федеративным, в полном соответствии с Конституцией РФ в федеральных законах «Об основах государственной службы Российской Федерации», «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» содержатся нормы, которые уполномочивают субъекты РФ по-своему, с учетом местных, национальных и иных особенностей определять условия государственной гражданской службы в субъекте РФ, причем при решении многих крупных вопросов. И субъекты РФ активно воспользовались своими правами, приняв в 1995—1999 гг. свои законы как об основах государственной и муниципальной службы субъекта Федерации, так и законы и иные нормативные правовые акты, регулирующие различные стороны правового положения государственных и муниципальных служащих, прохождения ими государственной и муниципальной

службы, их подготовки, профессиональной переподготовки, повышения квалификации и по другим вопросам.

Конституция РФ, федеральные законы, конституции, уставы и законы субъектов РФ не могут регулировать буквально все вопросы построения и функционирования государственной и муниципальной службы, тем более что по ряду направлений такие законы еще не приняты. Поэтому имеющийся «пробел» в данном правовом поле восполняется иными нормативными правовыми актами: указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, приказами и распоряжениями федеральных министерств и ведомств, аналогичными документами на уровне субъектов РФ, муниципальных образований. Для удобства использования они издаются в соответствующих сборниках, а не только публикуются в периодической или ведомственной печати[91] .

Согласно действующему законодательству (см., например, статью 8 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации»), должности государственной службы учреждаются федеральным законом или иным нормативным правовым актом Российской Федерации, законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.

Соответственно видам государственной службы (см. схему 12 и приложение 15) должности государственной службы подразделяются на:

а должности федеральной государственной гражданской службы;

а должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации;

а воинские должности;

а должности правоохранительной службы[92].

Должности государственной службы распределяются по категориям и (или) группам в соответствии с федеральными законами о видах государственной службы и законами субъектов Российской Федерации об их государственной гражданской службе.

Соотношение должностей федеральной государственной гражданской службы, воинских должностей и должностей правоохра-

Схема 12. Виды государственной службы Российской Федерации

Соотношение должностей федеральной государственной гражданской службы и типовых должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации определяется Федеральным законом или указом Президента России.

Согласно ст. 9 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», Реестр должностей феде- ралъной государственной службы образуют:

а перечни должностей федеральной государственной службы; а перечни типовых воинских должностей; а перечни типовых должностей правоохранительной службы.

Все указанные перечни утверждаются Президентом Российской Федерации.

Реестр должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации утверждается законом (иным нормативно-правовым актом) субъекта Российской Федерации.

Реестр должностей федеральной государственной службы и реестры должностей государственной гражданской службы всех субъектов Федерации составляют Сводный реестр должностей государственной службы Российской Федерации.

Нынешние функции государственного аппарата не приспособлены для решения стратегических задач.

В.В. Путин 

<< | >>
Источник: Игнатов В.Г.. Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность. Основы теории и организации: Учебное пособие. — М.: ИКЦ «МарТ»; Ростов н/Д: издательский центр «МарТ» — 448 с.. 2005

Еще по теме Создание правовых основ становления и функционирования института государственной и муниципальной службы в постсоветской России:

  1. Глава 1 Из истории подготовки к профессиональной государственной службе в России и становления специальности «Государственное и муниципальное управление»
  2. Государственная и муниципальная служба в современной России
  3. ТЕМА 4.1. Основы функционирования государственных и муниципальных финансов
  4. СЕМИНАР 4.1. Основы функционирования государственных и муниципальных финансов
  5. 9.3. Состояние современной государственной и муниципальной службы России и проблемы ее реформирования
  6. Экономические и правовые основы формирования государственных и муниципальных расходов
  7. ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ СОЗДАНИЯ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО КРЕДИТНОГО ПОТРЕБИТЕЛЬСКОГО КООПЕРАТИВА
  8. Создание правовых основ новой российской государственности
  9. 2.1 Необходимость и правовые основы функционирования государственных внебюджетных фондов в Российской Федерации
  10. Тема VI. СТАНОВЛЕНИЕ И ОСОБЕННОСТИ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ИНСТИТУТОВ РЫНОЧНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ