Создание организационной структуры управления государственным долгом и полномочия органов государственной власти

Одной из проблем совершенствования структуры управления внешним долгом является то, что ее разработкой занимаются заинтересованные ведомства - Минфин и Внешэкономбанк.

Работы в этих ведомствах велись в 2000 - 2001 гг.

По версии ВЭБ, речь может идти о его разделении на полноценный банк, занимающийся обслуживанием экспортно-импортных операций, путем его слияния с Росэксимбанком, и агентство, которому будут переданы функции агента правительства по учету государственного долга.

В концепции Минфина ключевая роль отводится не банку, а агентству по управлению государственным долгом, которое предполагается создать зано - во и не на базе ВЭБ. При этом все задачи агентства, его полномочия, место среди других органов управления предполагается закрепить законодательно. Агентство будет сочетать в себе функции государственного органа и коммерческой структуры, проводящей операции с государственным долгом на финансовых рынках.

По концепции Минфина агентство будет заниматься не только внешним, но и внутренним долгом. Предполагается, что управление государственным долгом вместе с государственными активами должно быть объединено в одном управлении Минфина, а оперативное управление активами и пассивами государства будет осуществлять курируемое Минфином агентство по управлению государственным долгом (государственное унитарное предприятие).

Среди основных его функций будут:

• учет государственного долга;
• анализ рисков, связанных со структурой государственного долга;
• проведение операций по обслуживанию, погашению и управлению государственным долгом;
• осуществления по поручению правительства внешних заимствований;
• ведение детализированной базы данных о государственных, региональных и корпоративных долговых обязательствах и не - которые другие.

Создание специального органа, существующего, кстати, в ряде зарубежных стран, могло бы способствовать улучшению управления внешним долгом и зарубежными активами.

В мировой практике такой орган управления обычно используют страны, у которых долг в основном состоит из долговых обязательств, свободно обращающихся на финансовых рынках. Так, в Швеции действует Шведское национальное агентство по долгу, в Италии - Экспертный совет по внешнему долгу и т.п. Названные органы осуществляют выпуски новых долговых обязательств, привлечение синдицированных кредитов с финансовых рынков.

Особенностью российских заимствований является то, что около половины внешнего долга формируется на основе межправительственных соглашений. Хотя доля нерыночного сегмента долга имеет тенденцию к сокращению, она сохранится на достаточно высоком уровне в долгосрочной перспективе (10-15 лет).

В межгосударственном регулировании нуждаются и зарубежные финансовые активы. В этой области существует немало проблем с признанием задолженности зарубежными странами и уточнением ее величины.

Таким образом, создание специального агентства может обеспечить управление только частью внешнего долга и зарубежных активов.

В связи с этим, возрастают требования ко всем другим органам, занимающимся управлением внешним долгом и зарубежными активами. В первую очередь речь идет о существенной перестройке работы самого Минфина, усилении стратегических подходов в его деятельности в данной области. Минфин во многом ориентируется на традиционные финансовые методы урегулирования долговых проблем, в то время как здесь во многих случаях необходимы более гибкие зачетные схемы, тщательное изучение потребностей кредитов и экономического потенциала должников, и т.п. В условиях усиливающейся глобализации умелые маневры на внутреннем и международном финансовых рынках могут существенно снизить издержки обслуживания государственного долга.

Реформирование системы управления государственным долгом Российской Федерации должно предусматривать четкое определение функций органов государственной власти в области управления долгом и порядок их взаимодействия. В варианте концепции управления госдолгом Министерства финансов предусмотрено, что функции органов и ветвей государственной власти в области управления государственным долгом должны распределяться следующим образом:

• Президент Российской Федерации устанавливает основные приоритеты бюджетной политики на краткосрочную и среднесрочную перспективу;
• Федеральное Собрание Российской Федерации устанавливает в законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год верхний предел государственного долга и предел государственных внутренних и внешних заимствований;
• Правительство Российской Федерации определяет организационные основы системы управления государственным долгом и активами, утверждает стратегию в области управления государственным долгом и финансовыми активами, утверждает основные источники и параметры заимствований, включая программу государственных заимствований.
• Центральный банк Российской Федерации на стадии разработки и реализации стратегии в области управления государственным долгом согласует Минфину России вопросы соответствия долговой политики с денежнокредитной политикой и политикой в области управления золотовалютными резервами, включая вопросы осуществления внутренних и внешних заимствований;
• Министерство финансов Российской Федерации от имени Правительства РФ осуществляет внешние и внутренние заимствования, реализует долговую стратегию, осуществляет бюджетное планирование в части государственного долга, источников покрытия дефицита федерального бюджета и планируемых расходов на обслуживание государственного долга, проводит анализ заимствований на региональном и муниципальном уровне, осуществляет обслуживание и погашение государственного долга;
• Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации участвует в анализе эффективности проектов, финансируемых за счет средств внешних заимствований;
• Федеральное агентство по управлению государственным долгом осуществляет по поручению Министерства финансов Российской Федерации отдельные функции по управлению государственным долгом.

При этом, распределение полномочий между Минфином России и долговым агентством в рамках управления государственным долгом будет выглядеть следующим образом:

Министерство финансов Российской Федерации:

• организует управление государственным долгом в рамках предоставленных Правительством РФ полномочий;
• разрабатывает стратегию и годовые программы в области управления государственным долгом и финансовыми активами;
• в рамках разработки законов о бюджете определяет потребность в источниках финансирования бюджета;
• осуществляет от имени правительства эмиссию государственных ценных бумаг;
• проводит переговоры и заключает от имени Правительства соглашения с кредиторами;
• управляет средствами федерального бюджета;
• обеспечивает учет и составляет отчетность об исполнении федерального бюджета в соответствии с положениями бюджетного законодательства;
• осуществляет платежи в счет обслуживания и погашения государственного долга.

Федеральное агентство по управлению государственным долгом:

• участвует по поручению Минфина России в реализации, утвержденной Правительством, стратегии и годовых программ в области управления государственным долгом и финансовыми активами;
• от имени и по поручению Минфина России осуществляет перевод средств - кредиторам Российской Федерации;
• участвует в ведении переговоров с кредиторами Российской Федерации в рамках предоставленных полномочий;
• ведет аналитический учет государственных долговых обязательств и финансовых активов, связанных с долговыми операциями;
• анализирует риски, связанные со структурой государственного долга и финансовых активов, связанных с долговыми операциями;
• ведет детализированную базу данных о государственных долговых обязательствах, включая обязательства федерального правительства, субъектов РФ и государственных внебюджетных фондов, а также о финансовых активах;
• заключает в рамках предоставленных полномочий договора с инфраструктурными организациями;
• осуществляет по поручению Министерства финансов Российской Федерации операции на рынке государственных долговых обязательств.

Таким образом, в России в настоящее время начались изменения в системе управления государственным долгом, однако они осуществляются слишком медленно и непоследовательно. Существует множество точек зрения по названным проблемам.