<<
>>

Принципы организации и функции системы государственной и муниципальной службы в Российской Федерации

 

Особое значение для организации государственного и муниципального управления, деятельности органов власти и управления имеют законодательное закрепление и реализация принципов государственной и муниципальной службы.

В соответствии с нормами действующего законодательства установлено по меньшей мере три группы принципов государственно-служебной деятельности. Рассмотрим их в последовательности, отражающей переход от более общего (системного уровня) к более конкретному (функционально-иерархическому) уровню.

Основные принципы построения и функционирования системы государственной службы закреплены в ст. 3 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», согласно которой к указанным принципам относятся: а федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (далее — государственные органы); а законность;

а приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие, обязательность их признания, соблюдения и защиты; а равный доступ граждан к государственной службе; а единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы; а взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;

а открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих; а профессионализм и компетентность государственных служащих;

а защита государственных служащих от неправомерного вме- шателъства в их профессионалъную служебную деятелъностъ как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц.

Реализация перечисленных девяти общесистемных принципов построения и функционирования государственной службы обеспечивается федеральными законами о видах государственной службы, которыми могут быть предусмотрены также и другие принципы построения и функционирования видов государственной службы, учитывающие их специфику.

В соответствии со ст. 4 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» непосредственно государственная служба основана на следующих восьми принципах, некоторые из которых (1, 2, 3, 4-й, во многом 8-й) практически совпадают с общесистемными принципами государственной службы, а именно:

«Статья 4. Принципы гражданской службы.

Принципами гражданской службы являются:

  1. приоритет прав и свобод человека и гражданина;
  2. единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации;
  3. равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего;
  4. профессионализм и компетентность гражданских служащих;
  5. стабильность гражданской службы;
  6. доступность информации о гражданской службе;
  7. взаимодействие с общественными объединениями и гражданами;
  8. защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность». Аналогичны перечисленным выше принципы функционирования и организации муниципальной службы.

Особого внимания заслуживают утвержденные Указом Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 г. № 885 общие

принципы служебного поведения государственных служащих[93], в котором записано:

  1. Настоящие общие принципы представляют собой основы поведения государственных служащих, которыми им надлежит руководствоваться при исполнении должностных (служебных) обязанностей.
  2. Государственный служащий, сознавая свою ответственность перед государством, обществом и гражданами, призван:

а исполнять должностные (служебные) обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне в целях обеспечения эффективной работы государственного органа; а исходить из того, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина определяют основной смысл и содержание деятельности органов государственной власти и государственных служащих; а осуществлять свою деятельность в рамках установленной законами и подзаконными нормативными правовыми актами компетенции государственного органа; а не оказывать предпочтения каким-либо профессиональным или социальным группам и организациям, быть независимым от влияния со стороны граждан, профессиональных или социальных групп и организаций; а исключать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных (финансовых) и иных интересов, препятствующих добросовестному исполнению должностных (служебных) обязанностей; а соблюдать установленные законом ограничения для государственных служащих; а соблюдать политическую нейтральность, исключающую возможность какого-либо влияния на свою служебную деятельность решений политических партий или иных общественных объединений; а соблюдать нормы служебной, профессиональной этики и правила делового поведения; а проявлять корректность и внимательность в обращении с гражданами и представителями организаций; а проявлять терпимость и уважение к обычаям и традициям народов России, учитывать культурные и иные особенности различных этнических, социальных групп и конфессий, спо-

собствовать межнациональному и межконфессиональному согласию;

а воздерживаться от поведения, которое могло бы вызвать сомнение в объективном исполнении государственным служащим должностных (служебных) обязанностей, а также избегать конфликтных ситуаций, способных нанести ущерб его репутации или авторитету государственного органа; а при угрозе возникновения конфликта интересов — ситуации, когда личная заинтересованность влияет или может повлиять на объективное исполнение должностных (служебных) обязанностей, — сообщать об этом непосредственному руководителю и выполнять его решение, направленное на предотвращение или урегулирование данного конфликта интересов; а не использовать свое служебное положение для оказания влияния на деятельность государственных органов, организаций, должностных лиц, государственных служащих и граждан при решении вопросов, лично его касающихся; а воздерживаться от публичных высказываний, суждений и оценок в отношении деятельности государственных органов, их руководителей, если это не входит в его должностные (служебные) обязанности; а соблюдать установленные в государственном органе правила публичных выступлений и предоставления служебной информации;

а уважительно относиться к деятельности представителей средств массовой информации по информированию общества о работе государственного органа, а также оказывать им в установленных законами случаях и порядке содействие в получении достоверной информации.

  1. Государственный служащий, наделенный организационнораспорядительными полномочиями по отношению к другим государственным служащим, также призван: а принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов; а не допускать случаев принуждения государственных служащих к участию в деятельности политических партий, иных общественных объединений.

Рассматривая эти принципы служебного поведения государственных служащих, надо иметь в виду, что согласно Указу Президента РФ они действуют впредь до принятия федеральных законов о видах государственной службы и рекомендованы в части,

не противоречащей их правовому статусу, также и лицам, замещающим государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Этими принципами во многом следует руководствоваться и муниципальным служащим.

Отметим, однако, что зачастую существенно снижает эффективность системы государственной и муниципальной службы далеко не полная в реальной действительности реализация многих из основных принципов ее построения и функционирования, служебного поведения государственных и муниципальных служащих (например, принципы верховенства Конституции РФ и федеральных законов, приоритет прав и свобод человека и гражданина, равный доступ граждан к государственной и муниципальной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой, гласность, открытость государственной и муниципальной службы, их доступность общественному контролю). Для их полной реализации порой не хватает у органов власти не только настойчивости и желания, но и финансовых, материальных ресурсов. Тем не менее их законодательное закрепление имеет исключительно важное значение для организации и функционирования государственной и муниципальной службы, причем даже в том случае, когда те или иные принципы служат лишь общественно значимым, хотя и не всегда достигаемым, ориентирам.

В целом же поскольку принципы построения и функционирования государственной и муниципальной службы закреплены Федеральными законами и законами субъектов Федерации, а общие принципы служебного поведения государственных служащих — Указом Президента РФ, их несоблюдение и нарушение влечет за собой (может влечь) административную или (и) уголовную ответственность в соответствии с действующим законодательством.

Соблюдение государственными и муниципальными служащими принципов государственной и муниципальной службы и поведения служащих во многом определяет успешность их функционирования. Рассматривая функции государственной и муниципальной службы, отметим прежде всего, что эта служба может пониматься в функциональном смысле, т.е. как конкретный вид государственной или муниципальной деятельности персонала, служебного аппарата государственных или муниципальных органов, деятельность административно-управленческих структур[94].

Деятельность государственных и муниципальных служащих проявляется (осуществляется) в следующих функциях[95]:

  1. правоприменительная функция — реализация полномочий регулятивного и распорядительного характера; осуществление государственных или муниципальных полномочий от имени государства либо соответствующего органа при исполнении служебных обязанностей;
  2. правотворческая функция — разработка и принятие нормативных правовых актов, выдача юридически-властных предписаний для различных субъектов права в системе государственно-управленческой иерархии, законопроектная деятельность, издание приказов и распоряжений; их подготовка, принятие и исполнение; дача указаний и т.п.;
  3. регулирующая              функция — разработка и реализация государственной и муниципальной политики во всех сферах общества, реализация юрисдикционных полномочий и действий, т.е. применение мер государственного или муниципального принуждения к физическим и юридическим лицам; обеспечение согласования различных интересов;
  4. организационная функция — обеспечение практической реализации компетенции государственных или муниципальных органов, совершение организационных действий и материально-технических операций (проведение различного рода совещаний, оперативок, конференций, заседаний, экспертиз, проверок и т.д.);
  5. правозащитная функция — осуществление мер по обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, соблюдению ими обязанностей перед государством и муниципальным образованием, государственных и иных органов — перед гражданами.

Вполне приемлема и несколько иная, более широкая классификация функций государственной и муниципальной службы.

Особый интерес в этом отношении вызывает классификация функций государственной службы, которую дают ученые РАГС В.П. Мельников и В.С. Нечипоренко (табл. 6).

Функции государственной и муниципальной службы очень тесно связаны с функциями государственного и муниципального управления, с функциями органов управления, министерств и ведомств.

Как профессиональной деятельности

Как правового института

Как социального института

Как политического института

Осуществление государственного управления:

  • планирование;
  • прогнозирование;
  • принятие решений;
  • исполнение;
  • координация;
  • информация;
  • контроль;
  • стимулирование.

Организация аппарата на выполнение полномочий государственных органов.

Обеспечение ответственности, дисциплинированности аппарата

Реализация законов государства.

Разработка проектов законов и других нормативных актов о государственной службе. Определение правовых правил прохождения государственной службы.

Разработка нормативных, правовых актов, устанавливающих государственнослужебные отношения.

Соблюдение законодательства о государственной службе. Предупреждение нарушений законности.

Регулирование правового статуса государственных служащих.

Правовая и социальная защита государственных служащи

Производство государственных социальных услуг:

  • образование;
  • воспитание;
  • правовая защита;
  • безопасность.

Реализация интересов, прав и свобод граждан.

Эффективное решение социальных задач государства.

Регулирование и разрешение социальных конфликтов.

Регулирование социального статуса государственных служащих

Защита политического строя страны.

Создание условий для укрепления взаимосвязи государства с гражданами, социальными группами и обществом в целом.

Преодоление отчуждения власти от народа.

Налаживание эффективных взаимосвязей политической элиты и государственных служащих

101 См.: Мельников В.П., Нечипоренко B.C. Государственная служба в России: отечественный опыт организации и современность. М.: Изд-во РАГС. 2004. С. 428.

В ходе административной реформы, одной из составных частей которой является реформа государственной службы, ставится задача освободить органы государственной власти и управления, министерства, агентства, службы от функций, которые непосредственно не вытекают из их места и роли в управлении страной, от тех, которые в условиях рыночной экономики могут быть выполнены государственными и негосударственными предприятиями, учреждениями, организациями.

С этой целью проводятся выявление и анализ всех функций, выполняемых органами государственной власти и управления, причем численность их в целом по стране на федеральном уровне, по мнению ряда руководителей, превышает 5,6 тыс. Так, только в Минэкономразвития было выявлено 256 избыточных функций, из которых от 108 можно отказаться сразу, а из оставшихся 148 около половины также можно устранить довольно быстро. При этом, как оказалось, из избыточных 256 функций 221, по мнению экспертов, вовсе не соответствуют действующему законодательству[96].

От избыточных функций министерства, службы, агентства и иные структуры нужно, конечно, освобождать. Это существенно сократит и объем работы, выполняемой государственными служащими, и их численность, внесет изменения в выполняемые ими функции.

Вместе с тем обращает на себя внимание не вполне адекватное в данном случае использование реформаторами понятия «функции», фактически понимание под функциями просто перечня совокупности действий и процедур, отдельных видов работы, выполняемых теми или иными государственными органами. При этом при суммировании так называемых функций по разным органам власти и управления происходит просто их двойной, более того, многократный счет, из-за чего и получается у них в целом свыше 5,6 тыс. функций.

Для глубокого же понимания места и роли в обществе государственной и муниципальной службы важно не просто перечисление видов выполняемой ими работы, а именно классификация функций государства, властвующих структур и госслужбы в целом как публично-правового отношения государства и служащего, как социального института, классификация при этом также функций должности, должностного лица.

Государственные и муниципальные служащие, как видим, выполняют большой объем непосредственно административно-управленческих функций, как то: государственное и муниципальное управление, государственно-ориентированные мероприятия, государственный и муниципальный контроль и надзор, государственное и муниципальное планирование и прогнозирование, учет, руководство и координация.

Таким образом, «в практическо-функциональном смысле государственная и муниципальная служба представляют собой основанную на законе деятельность персонала государственных и муниципальных органов представительной, исполнительной и судебной власти, состоящую в реализации власти в различных сферах общественной жизни в целях выполнения задач и функций государства и муниципальных образований»[97].

... Несмотря на огромное количество чиновников, в стране тяжелейший кадровый голод. Голод на всех уровнях и во всех структурах власти, голод на современных управленцев, эффективных людей ... Российская бюрократия оказалась плохо подготовленной к выработке и реализации решений, адекватных современным потребностям страны. И, наоборот, она неплохо приспособилась извлекать так называемую «административную ренту» из своего положения.

В.В. Путин 

<< | >>
Источник: Игнатов В.Г.. Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность. Основы теории и организации: Учебное пособие. — М.: ИКЦ «МарТ»; Ростов н/Д: издательский центр «МарТ» — 448 с.. 2005

Еще по теме Принципы организации и функции системы государственной и муниципальной службы в Российской Федерации:

  1. Приложение 17 ФЕДЕРАЛЬНАЯ ПРОГРАММА «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» (Извлечения из Указа президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. № 1336)
  2. Приложение 11 Российская Федерация ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН «ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ »
  3. 1. Этапы реформирования государственной службы в Российской Федерации
  4. Глава 21 ФИНАНСИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  5. Приложение 16 ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН «О государственной гражданской службе Российской Федерации»
  6. Лаптев В.Н. Становление муниципальной системы финансового контроля в Российской Федерации.
  7. Принципы государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации
  8. Табунщикова Т.Ф. Роль муниципальных контрольно-счетных органов в единой системе финансового контроля Российской Федерации.
  9. ПОСТАНОВЛЕНИЕ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ от 11 ноября 2002 г. № 808 «ОБ ОРГАНИЗАЦИИ И ПРОВЕДЕНИИ ТОРГОВ ПО ПРОДАЖЕ НАХОДЯЩИХСЯ В ГОСУДАРСТВЕННОЙ ИЛИ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ ИЛИ ПРАВА НА ЗАКЛЮЧЕНИЕ ДОГОВОРОВ АРЕНДЫ ТАКИХ ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ»
  10. Приложение 10 УКАЗ Президента Российской Федерации «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации»