<<
>>

3.5 Основы прогнозирования и планирования доходов бюджетов

Планирование и прогнозирование выступают необходимыми компонентами научно обоснованного бюджетного процесса, без которых действия государства будут носить преимущественно характер реагирования на изменение в экономике и общественной жизни.

Когда планирование и прогнозирование являются неотъемлемыми этапами процесса составления бюджета, реализация государственной политики становится более эффективной, появляется возможность рассматривать и оценивать альтернативные варианты достижения экономических и социальных целей. Временные рамки процессов планирования и прогнозирования были определены Федеральным законом РФ от 20 июля 1995 г. №115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации". Выделены три вида прогнозирования: долгосрочное, среднесрочное и краткосрочное. Долгосрочные прогнозы разрабатываются раз в пять лет на десятилетний период. Данные долгосрочного прогноза используются при разработке концепций социально-экономического развития, прогнозов и программ на среднесрочную перспективу, то есть на период от трех до пяти лет при условии внесения ежегодных корректив. Краткосрочные прогнозы составляются на финансовый год.

В соответствии с указанным выше законом определяются и временные рамки процесса планирования доходов бюджетов. Под краткосрочным планированием доходов бюджетов всех уровней понимается оценка бюджетных поступлений в расчете на год. Установленная величина законодательно утверждается в рамках бюджета в целом. В процессе исполнения бюджета анализируется и оценивается фактическое исполнение доходов текущего периода, что находит свое отражение в оперативном планировании доходов. Для контроля поступлений доходов в бюджет разрабатываются квартальные, месячные, десяти- и пятидневные планы, которые не изменяют показателей ранее составленного прогноза доходов бюджета, утвержденного в качестве закона, а конкретизируют их.

Качество оперативного и краткосрочного планирования доходов,

74 Бюджетная система Российской Федерации / Под ред. О.В. Врублевской, М.В. Романовского. - М.: 2003. С. 146

75 Там же. С.146-147.

76

таким образом, в значительной степени предопределяет полноту и своевременность исполнения бюджетов всех уровней.

Последовательность этапов планирования доходов бюджета представляет собой единую систему управленческих действий на текущий период и на перспективу.

Составление краткосрочных планов без тщательной проработки стратегии развития экономической системы в целом может привести к разрыву между бюджетными заданиями и величиной реально поступивших бюджетных доходов. Отсюда возникает необходимость в перспективном планировании, которое основано на результатах анализа отчетных и аналитических данных, получаемых в ходе исполнения текущих обязательств.

Перспективное планирование предполагает проведение предварительной оценки поступления доходов при условии следования избранной концепции социально-экономического развития на средне- и долгосрочную перспективу. Разработка прогнозов на среднесрочную перспективу включает в себя расчет объемов бюджетных поступлений территории, исходя из показателей, характеризующих:

• темпы роста экономики региона;

• состояние экономического потенциала региона;

• эффективность использования территориальной собственности;

• потребность региона в дополнительных ресурсах.

Планирование бюджетных доходов - это комплексный и многофакторный процесс разработки общей структуры и объемов доходов бюджета на очередной финансовый год и перспективу. Принципиальная схема этого процесса установлена БК РФ, который регламентирует основы составления проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ. В соответствии с БК РФ составление проектов бюджетов -исключительная прерогатива Правительства РФ, соответствующих органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Непосредственная работа по разработке бюджетного плана проводится Министерством финансов РФ, комитетами (департаментами) финансов субъектов РФ, финансовыми отделами органов местного самоуправления, налоговыми и таможенными органами.

В 2005 г. впервые за годы реформирования экономики России на федеральном уровне Министерством экономического развития и торговли разрабатывается и будет представлена среднесрочная программа социально-экономического развития России. Министерство финансов РФ также разрабатывает бюджет РФ на среднесрочную перспективу. Такие новации, видимо, следует оценивать с точки зрения того, что экономические процессы в России приобрели некоторую устойчивость, что создает возможность перейти к среднесрочному, а в дальнейшем и долгосрочному планированию.

Одним из этапов бюджетного процесса является налоговое планирование, которое представляет собой научно обоснованный расчет величины налоговых поступлений бюджета на основе учета и оценки реальной налоговой базы территорий. За рубежом основой методов налогового планирования являются экономические модели, системно-вариантный подход, экономическое программирование, используется также ряд аналитических и оценочных приемов. Наиболее общие подходы к составлению плана налоговых поступлений, которые применяются в развитых странах, можно найти в литературе76.

В настоящее время в России окончательно не сформировалась как сама методика расчета налоговых доходов бюджета, так и база данных, необходимая для достоверного моделирования воздействия различных факторов на объем бюджетных поступлений77. Для точной оценки размеров бюджетных поступлений на предстоящий период,

См., например, Бюджетная система Российской Федерации /Под ред. О.В. Врублевской, М.В. Романовского. - М.: Юрайт-Издат, 2003. С.239-242. 77 Там же. С.242.

77

обеспечения своевременного и качественного составления бюджетов всех уровней необходим серьезный анализ происходящих в стране и регионах социальных, экономических и политических процессов, тенденций и перспектив их развития. Создание достоверной методики налогового планирования в настоящее время выступает одним из направлений совершенствования процесса составления бюджета.

Тема 4 Расходы бюджетов Российской Федерации

БК РФ определяет, что "расходы бюджета — денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправление" (абз.6.

78

ст.6).

Правда, как считают некоторые авторы, и с этим, при некотором уточнении , можно согласиться, что "расходы бюджета - это не просто денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления. Это экономические отношения, возникающие в связи нормативно-правовым регулированием и распределением денежных средств государства, предназначенных для финансирования затрат на оказание государственных услуг, и их использованием по отраслевому, целевому и территориальному назначению79".

С возникновением государства как института управление расходами во все времена считалось одной из важнейших и сложнейших проблем в каждом государстве независимо от того, какой объем ресурсов поступает в государственную казну и каков уровень социально-экономического развития той или иной страны. Это связано, как правило, с тем, что средства, которые выделялись из государственной казны для финансирования отдельных отраслей экономики или социальной сферы, всегда оказывались недостаточными. Управление расходами строилось адекватно (хотя и не всегда) растущим задачам государства и его бюджета. Процесс управления расходами в современных условиях осложняется ограниченностью ресурсов на всех стадиях принятия (выбора) государственных решений - от определения общего объема расходов до их распределения и финансирования.

Задачи управления расходами включают три этапа:

1. определение политики, целей и необходимых для их достижения ресурсов;

2. распределение ресурсов, необходимых для реализации поставленных целей;

3. обеспечение выполнения конкретных задач наиболее эффективным (оптимальным) способом.

В практическом отношении эти этапы соответствуют разработке и исполнению бюджета. При этом следует иметь в виду, что каждое из названных направлений тоже может рассматриваться с точки зрения планирования, распределения ресурсов и рационального их расходования (использования).

Все государственные расходы (расходы бюджета) обычно классифицируются по четырем группам.

Первая включает расходы на управление, вторая - расходы на оборону и содержание правоохранительных органов, третья - социальные расходы, четвертая -расходы, связанные с проведением экономической политики государства. При классификации расходов важно не только установление объема расходов, но и не менее важным является определение их рационального состава и структуры. Успешная реализация поставленных государством задач как раз и зависит от обоснованности определения названных параметров. Бюджетные расходы подразделяются на обычные - планируемые расходы и непредвиденные

78 Представляется, что авторы сужают функции государства, сводя их к "оказанию государственных услуг", хотя они в своем определении исходят из формулировки, которая приводится в Бюджетном кодексе Российской Федерации. В современной экономической науке признанной является точка зрения, что государство является производителем общественных благ (товаров и услуг). При производстве таких благ на первый план выдвигается максимизация социально-экономических выгод и содействие решению общенациональных задач

79 Годин А.М. и др. Бюджетная система Российской Федерации. - М.: 2003. С.73

78

расходы. Для финансирования непредвиденных расходов в бюджете создается специальный резервный фонд правительства.

К приоритетным направлениям регулирования объема и структуры государственных расходов, от реализации которых в значительной степени зависит макроэкономическая ситуация (стабильна или не стабильна), относят:

- уровень (долю) централизации расходов в рамках государственного бюджета (в процентах от общей суммы расходов, которые отражаются в балансе финансовых ресурсов, и в процентах к ВВП);

- распределение бюджетных расходов в соответствии с бюджетными полномочиями органов власти каждого уровня, регламентированной законодательно;

- отраслевую структуру бюджетных расходов;

- распределение бюджетных расходов на текущие и капитальные;

- подразделение текущих бюджетных расходов по элементам затрат и целый ряд других направлений.

При этом надо иметь в виду, что при решении этих вопросов во главу угла должны ставиться приоритеты бюджетной политики государства на средне- и долгосрочную перспективу.

Разработка политики в области государственных расходов, которая бы отвечала требованиям конкретного периода, во многом зависит от того, как четко классифицированы государственные расходы. Обоснованная классификация расходов выступает как основа для их точного планирования. В свою очередь, экономическая эффективность государственных расходов зависит от качества методики их планирования. Государство, регулируя объем и структуру расходов, может, должно и даже обязано оказывать воздействие на темпы экономического развития и макроэкономическую ситуацию в целом. В данном случае приоритетными должны являться инвестиционные расходы и расходы, связанные с инновационным развитием (развитие прогрессивных, "высоких", "прорывных" и т.п. технологий).

Несбалансированная политика в области государственных расходов может способствовать росту дефицита бюджета и тем самым увеличению денежной массы в обороте, что весьма нежелательно. В условиях рецессии и отсутствия возможностей для мобилизации дополнительных доходов в государственный бюджет, проведение несбалансированной политики в области государственных расходов обычно приводит к ухудшению макроэкономической ситуации в стране. Опыт стран бывшего СССР достаточно показателен в этом отношении.

Разработка и осуществление средне- и долгосрочной правительственной программы в области оптимизации государственных расходов стала в современных условиях одним из актуальнейших вопросов. Чем это вызвано? Опыт других стран (развитых, развивающихся, с переходной экономикой) свидетельствует о том, что чрезмерная концентрация расходов в руках государства зачастую становится порой даже не просто препятствием, но и действительным тормозом для развития экономики. Выход из этого страны находили в снижении доли бюджетных расходов через разгосударствление учреждений социальной сферы, которые содержатся за счет средств бюджета.

За последние годы практически во всех странах происходили процессы, связанные с уменьшением доли государственных расходов. Правительства экономически развитых стран отдают предпочтение частному сектору экономики (наиболее эффективному) и тем самым создают благоприятные условия для развития экономики страны в целом.

Одним из важных направлений регулирования расходов, которое оказывает непосредственное влияние на экономику на макроуровне, - их распределение по уровням власти. Для любого государства решение вопроса о распределении расходов по уровням власти, безусловно, имеет свою специфику. Например, в РФ в последние годы наблюдалась тенденция к перераспределению полномочий с федерального уровня на уровень субъектов

79

Федерации. Правда, в бюджете РФ на 2001 г., 2002 г. тенденция изменилась в пользу федерального бюджета (табл.4.1.1).

Таблица 4.1.1

Распределение расходов консолидированного бюджета Российской Федерации по уровням бюджетной системы на 2001 г.,%80

Расходы Федеральный Бюджеты

_бюджет_субъектов РФ

Всего расходов 52,2 47,8 В том числе:

Государственное управление и местное 50,5 49,5 самоуправление

Судебная власть 100,0 0,0

Международная деятельность 100,0 0,0

Национальная оборона 100,0 0,0

Правоохранительная деятельность и обеспечение 78,7 21,3 безопасности государства

Фундаментальные исследования и содействие 94,9 5,1 научно-техническому прогрессу

Промышленность, энергетика и строительство 81,4 18,6

Сельское хозяйство и рыболовство 37,3 62,7

Охрана окружающей природной среды и 64,3 35,7 природных ресурсов, гидрометеорология, картография и геодезия

Транспорт, дорожное хозяйство, связь и 57,2 42,8 информатика

Развитие рыночной инфраструктуры 2,9 97,1

Жилищно-коммунальное хозяйство - 100,0

Предупреждение и ликвидация последствий 77,8 22,2 чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий

Образование 20,3 79,7

Культура, искусство и кинематография 19,0 81,0

Средства массовой информации 57,5 42,5

Здравоохранение и физическая культура 12,4 87,5

Социальная политика 41,0 59,0

Обслуживание государственного долга 100,0 -

Пополнение государственных запасов и резервов 100,0 -

Финансовая помощь бюджетам других уровней 100,0 -

Утилизация и ликвидация вооружений, включая 100,0 -выполнение международных договоров

Таблица 4.1.1 (прод.)

Мобилизационная подготовка экономики 100,0

Исследование и использование космического 100,0 пространства

80 Источник: Бюджетная система Российской Федерации / Под ред. О.В. Врублевской, М.В.

Романовского. - М.: 2003. С. 256

80

Прочие расходы81 ** **

Целевые бюджетные фонды_11,2_88,8

Авторы воспроизведенной выше таблицы, не вдаваясь в комментарии, сочли целесообразным привести одно из положений Бюджетного послания Президента РФ Федеральному собранию РФ "О бюджетной политике Российской Федерации на 2001 г. и среднесрочную перспективу": "Наиболее острой бюджетной проблемой, определяющей весь характер социально-экономических отношений между государством и обществом, является несбалансированность ресурсов и обязательств (выделено нами - Н.Х.). Она присуща всем уровням бюджетной системы, и ответственность за сложившуюся ситуацию в значительной мере лежит именно на федеральных органах власти". Поэтому весьма важно в ходе бюджетной реформы в полной мере реализовать новую концепцию разграничения расходов между бюджетами. В основе этой концепции лежит принцип, согласно которому бюджетные расходы должны быть адекватны полномочиям, закрепленным за соответствующим уровнем власти.

Не менее важными направлениями регулирования бюджетных расходов являются их отраслевое распределение, а также распределение на текущие и капитальные, соотношение между которыми во многом предопределяет макроэкономическую ситуацию в стране. Далее еще вернемся к этим понятиям.

Важным элементом реализации политики государственных расходов РФ становится оценка целесообразности и структуры институционального бюджетного финансирования. От бывшего СССР РФ получила в "наследство" неоправданно широкую с точки зрения современных подходов сеть получателей бюджетных средств (бюджетополучателей), расходы которых практически 100%-но финансируются за счет средств бюджета, хотя не все они участвуют в производстве общественных благ. Поэтому потребовалась сплошная "инвентаризации" всех бюджетополучателей с дальнейшей оценкой целесообразности финансирования их деятельности из бюджета, на основе которой и решаются определенные на среднесрочную перспективу (2003 -2005 гг.) задачи оптимизации государственных расходов на всех уровнях бюджетной системы РФ.

Следует отметить, что проблемы реструктуризации расходов бюджета далеко не исчерпаны. Значительная часть расходов бюджета - это наследие прежней административно-командной системы хозяйствования, в условиях которой государство (союзный бюджет) принимало на себя расходы, не свойственные центральному правительству.

Рыночная экономика требует серьезной реструктуризации, а если говорить точнее -оптимизации расходной части бюджетов всех уровней. Уже несколько лет эта проблема обозначена. Но вплотную к ее конкретному решению Правительство РФ приступило с середины 2002 г. Министерство финансов РФ провело серьезную работу по инвентаризации расходов, обоснованию расходных полномочий. При этом специалисты совершенно верно отмечают важный момент: передача части расходов на субфедеральный и муниципальный уровни должна соотноситься с изменениями в доходной части соответствующих бюджетов.

<< | >>
Источник: Н. Н. ХАНЧУК. БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. 2005

Еще по теме 3.5 Основы прогнозирования и планирования доходов бюджетов:

  1. Раздел 1 КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ И ПРОГНОЗИРОВАНИЯ
  2. ОСНОВЫ ПЛАНИРОВАНИЯ И ПРОГНОЗИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРЕДПРИЯТИЯ/>
  3. Модуль 2 Основы разграничения доходов и расходов между бюджетами
  4. 3.1 Экономические и правовые основы формирования доходов бюджетов
  5. 5.1. Основы планирования в организации. Понятие и характеристика бюджетов
  6. Глава VII. ОРГАНИЗАЦИЯ И ТЕХНИКА ПЛАНИРОВАНИЯ 7 „ VIII. ЗАРАБОТНАЯ ПЛАТА РАБОЧИХ 57 IX. РАЗВИТИЕ ЖЕЛЕЗНЫХ ДОРОГ 156 X. РОЗНИЧНАЯ ТОРГОВЛЯ И НАЛОГ НА ОБОРОТ 164 XI. ВНЕШНЯЯ ТОРГОВЛЯ 189 XII. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ БЮДЖЕТ И ДЕНЕЖНОЕ ОБРАЩЕНИЕ 238 .. XIII. НАРОДНЫЙ ДОХОД И ФОРМИРО ВАНИЕ НАЦИОНАЛЬНОГО КАПИТАЛА 296 ОРГАНИЗАЦИЯ И ТЕХНИКА ПЛАНИРОВАНИЯ
  7. Государственные и муниципальные доходы. Доходы бюджета
  8. 34.1. ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ ФИНАНСОВОГО ПРОГНОЗИРОВАНИЯ И ФИНАНСОВОГО ПЛАНИРОВАНИЯ В НЕПЛАТЕЖЕСПОСОБНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ. ПРОГНОЗИРОВАНИЕ ФИНАНСОВО-ХОЗЯЙСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРЕДПРИЯТИЯ
  9. Прогнозирование состояния инвестиционного климата России на основе сценарного подхода (на основе данных по развитию СЭС на 2000 г.)
  10. 11.2. Прогнозирование уровня цен. Бюджет продаж
  11. Сущность и задачи планирования и прогнозирования
  12. РЕГУЛИРОВАНИЕ, ПРОГНОЗИРОВАНИЕ И ПЛАНИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ