3.5 Основы прогнозирования и планирования доходов бюджетов
Планирование и прогнозирование выступают необходимыми компонентами научно обоснованного бюджетного процесса, без которых действия государства будут носить преимущественно характер реагирования на изменение в экономике и общественной жизни.
Когда планирование и прогнозирование являются неотъемлемыми этапами процесса составления бюджета, реализация государственной политики становится более эффективной, появляется возможность рассматривать и оценивать альтернативные варианты достижения экономических и социальных целей. Временные рамки процессов планирования и прогнозирования были определены Федеральным законом РФ от 20 июля 1995 г. №115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации". Выделены три вида прогнозирования: долгосрочное, среднесрочное и краткосрочное. Долгосрочные прогнозы разрабатываются раз в пять лет на десятилетний период. Данные долгосрочного прогноза используются при разработке концепций социально-экономического развития, прогнозов и программ на среднесрочную перспективу, то есть на период от трех до пяти лет при условии внесения ежегодных корректив. Краткосрочные прогнозы составляются на финансовый год.В соответствии с указанным выше законом определяются и временные рамки процесса планирования доходов бюджетов. Под краткосрочным планированием доходов бюджетов всех уровней понимается оценка бюджетных поступлений в расчете на год. Установленная величина законодательно утверждается в рамках бюджета в целом. В процессе исполнения бюджета анализируется и оценивается фактическое исполнение доходов текущего периода, что находит свое отражение в оперативном планировании доходов. Для контроля поступлений доходов в бюджет разрабатываются квартальные, месячные, десяти- и пятидневные планы, которые не изменяют показателей ранее составленного прогноза доходов бюджета, утвержденного в качестве закона, а конкретизируют их.
Качество оперативного и краткосрочного планирования доходов,74 Бюджетная система Российской Федерации / Под ред. О.В. Врублевской, М.В. Романовского. - М.: 2003. С. 146
75 Там же. С.146-147.
76
таким образом, в значительной степени предопределяет полноту и своевременность исполнения бюджетов всех уровней.
Последовательность этапов планирования доходов бюджета представляет собой единую систему управленческих действий на текущий период и на перспективу.
Составление краткосрочных планов без тщательной проработки стратегии развития экономической системы в целом может привести к разрыву между бюджетными заданиями и величиной реально поступивших бюджетных доходов. Отсюда возникает необходимость в перспективном планировании, которое основано на результатах анализа отчетных и аналитических данных, получаемых в ходе исполнения текущих обязательств.
Перспективное планирование предполагает проведение предварительной оценки поступления доходов при условии следования избранной концепции социально-экономического развития на средне- и долгосрочную перспективу. Разработка прогнозов на среднесрочную перспективу включает в себя расчет объемов бюджетных поступлений территории, исходя из показателей, характеризующих:
• темпы роста экономики региона;
• состояние экономического потенциала региона;
• эффективность использования территориальной собственности;
• потребность региона в дополнительных ресурсах.
Планирование бюджетных доходов - это комплексный и многофакторный процесс разработки общей структуры и объемов доходов бюджета на очередной финансовый год и перспективу. Принципиальная схема этого процесса установлена БК РФ, который регламентирует основы составления проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ. В соответствии с БК РФ составление проектов бюджетов -исключительная прерогатива Правительства РФ, соответствующих органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Непосредственная работа по разработке бюджетного плана проводится Министерством финансов РФ, комитетами (департаментами) финансов субъектов РФ, финансовыми отделами органов местного самоуправления, налоговыми и таможенными органами.
В 2005 г. впервые за годы реформирования экономики России на федеральном уровне Министерством экономического развития и торговли разрабатывается и будет представлена среднесрочная программа социально-экономического развития России. Министерство финансов РФ также разрабатывает бюджет РФ на среднесрочную перспективу. Такие новации, видимо, следует оценивать с точки зрения того, что экономические процессы в России приобрели некоторую устойчивость, что создает возможность перейти к среднесрочному, а в дальнейшем и долгосрочному планированию.Одним из этапов бюджетного процесса является налоговое планирование, которое представляет собой научно обоснованный расчет величины налоговых поступлений бюджета на основе учета и оценки реальной налоговой базы территорий. За рубежом основой методов налогового планирования являются экономические модели, системно-вариантный подход, экономическое программирование, используется также ряд аналитических и оценочных приемов. Наиболее общие подходы к составлению плана налоговых поступлений, которые применяются в развитых странах, можно найти в литературе76.
В настоящее время в России окончательно не сформировалась как сама методика расчета налоговых доходов бюджета, так и база данных, необходимая для достоверного моделирования воздействия различных факторов на объем бюджетных поступлений77. Для точной оценки размеров бюджетных поступлений на предстоящий период,
См., например, Бюджетная система Российской Федерации /Под ред. О.В. Врублевской, М.В. Романовского. - М.: Юрайт-Издат, 2003. С.239-242. 77 Там же. С.242.
77
обеспечения своевременного и качественного составления бюджетов всех уровней необходим серьезный анализ происходящих в стране и регионах социальных, экономических и политических процессов, тенденций и перспектив их развития. Создание достоверной методики налогового планирования в настоящее время выступает одним из направлений совершенствования процесса составления бюджета.
Тема 4 Расходы бюджетов Российской Федерации
БК РФ определяет, что "расходы бюджета — денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправление" (абз.6.
78
ст.6).
Правда, как считают некоторые авторы, и с этим, при некотором уточнении , можно согласиться, что "расходы бюджета - это не просто денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления. Это экономические отношения, возникающие в связи нормативно-правовым регулированием и распределением денежных средств государства, предназначенных для финансирования затрат на оказание государственных услуг, и их использованием по отраслевому, целевому и территориальному назначению79".С возникновением государства как института управление расходами во все времена считалось одной из важнейших и сложнейших проблем в каждом государстве независимо от того, какой объем ресурсов поступает в государственную казну и каков уровень социально-экономического развития той или иной страны. Это связано, как правило, с тем, что средства, которые выделялись из государственной казны для финансирования отдельных отраслей экономики или социальной сферы, всегда оказывались недостаточными. Управление расходами строилось адекватно (хотя и не всегда) растущим задачам государства и его бюджета. Процесс управления расходами в современных условиях осложняется ограниченностью ресурсов на всех стадиях принятия (выбора) государственных решений - от определения общего объема расходов до их распределения и финансирования.
Задачи управления расходами включают три этапа:
1. определение политики, целей и необходимых для их достижения ресурсов;
2. распределение ресурсов, необходимых для реализации поставленных целей;
3. обеспечение выполнения конкретных задач наиболее эффективным (оптимальным) способом.
В практическом отношении эти этапы соответствуют разработке и исполнению бюджета. При этом следует иметь в виду, что каждое из названных направлений тоже может рассматриваться с точки зрения планирования, распределения ресурсов и рационального их расходования (использования).
Все государственные расходы (расходы бюджета) обычно классифицируются по четырем группам.
Первая включает расходы на управление, вторая - расходы на оборону и содержание правоохранительных органов, третья - социальные расходы, четвертая -расходы, связанные с проведением экономической политики государства. При классификации расходов важно не только установление объема расходов, но и не менее важным является определение их рационального состава и структуры. Успешная реализация поставленных государством задач как раз и зависит от обоснованности определения названных параметров. Бюджетные расходы подразделяются на обычные - планируемые расходы и непредвиденные78 Представляется, что авторы сужают функции государства, сводя их к "оказанию государственных услуг", хотя они в своем определении исходят из формулировки, которая приводится в Бюджетном кодексе Российской Федерации. В современной экономической науке признанной является точка зрения, что государство является производителем общественных благ (товаров и услуг). При производстве таких благ на первый план выдвигается максимизация социально-экономических выгод и содействие решению общенациональных задач
79 Годин А.М. и др. Бюджетная система Российской Федерации. - М.: 2003. С.73
78
расходы. Для финансирования непредвиденных расходов в бюджете создается специальный резервный фонд правительства.
К приоритетным направлениям регулирования объема и структуры государственных расходов, от реализации которых в значительной степени зависит макроэкономическая ситуация (стабильна или не стабильна), относят:
- уровень (долю) централизации расходов в рамках государственного бюджета (в процентах от общей суммы расходов, которые отражаются в балансе финансовых ресурсов, и в процентах к ВВП);
- распределение бюджетных расходов в соответствии с бюджетными полномочиями органов власти каждого уровня, регламентированной законодательно;
- отраслевую структуру бюджетных расходов;
- распределение бюджетных расходов на текущие и капитальные;
- подразделение текущих бюджетных расходов по элементам затрат и целый ряд других направлений.
При этом надо иметь в виду, что при решении этих вопросов во главу угла должны ставиться приоритеты бюджетной политики государства на средне- и долгосрочную перспективу.
Разработка политики в области государственных расходов, которая бы отвечала требованиям конкретного периода, во многом зависит от того, как четко классифицированы государственные расходы. Обоснованная классификация расходов выступает как основа для их точного планирования. В свою очередь, экономическая эффективность государственных расходов зависит от качества методики их планирования. Государство, регулируя объем и структуру расходов, может, должно и даже обязано оказывать воздействие на темпы экономического развития и макроэкономическую ситуацию в целом. В данном случае приоритетными должны являться инвестиционные расходы и расходы, связанные с инновационным развитием (развитие прогрессивных, "высоких", "прорывных" и т.п. технологий).Несбалансированная политика в области государственных расходов может способствовать росту дефицита бюджета и тем самым увеличению денежной массы в обороте, что весьма нежелательно. В условиях рецессии и отсутствия возможностей для мобилизации дополнительных доходов в государственный бюджет, проведение несбалансированной политики в области государственных расходов обычно приводит к ухудшению макроэкономической ситуации в стране. Опыт стран бывшего СССР достаточно показателен в этом отношении.
Разработка и осуществление средне- и долгосрочной правительственной программы в области оптимизации государственных расходов стала в современных условиях одним из актуальнейших вопросов. Чем это вызвано? Опыт других стран (развитых, развивающихся, с переходной экономикой) свидетельствует о том, что чрезмерная концентрация расходов в руках государства зачастую становится порой даже не просто препятствием, но и действительным тормозом для развития экономики. Выход из этого страны находили в снижении доли бюджетных расходов через разгосударствление учреждений социальной сферы, которые содержатся за счет средств бюджета.
За последние годы практически во всех странах происходили процессы, связанные с уменьшением доли государственных расходов. Правительства экономически развитых стран отдают предпочтение частному сектору экономики (наиболее эффективному) и тем самым создают благоприятные условия для развития экономики страны в целом.
Одним из важных направлений регулирования расходов, которое оказывает непосредственное влияние на экономику на макроуровне, - их распределение по уровням власти. Для любого государства решение вопроса о распределении расходов по уровням власти, безусловно, имеет свою специфику. Например, в РФ в последние годы наблюдалась тенденция к перераспределению полномочий с федерального уровня на уровень субъектов
79
Федерации. Правда, в бюджете РФ на 2001 г., 2002 г. тенденция изменилась в пользу федерального бюджета (табл.4.1.1).
Таблица 4.1.1
Распределение расходов консолидированного бюджета Российской Федерации по уровням бюджетной системы на 2001 г.,%80
Расходы Федеральный Бюджеты
_бюджет_субъектов РФ
Всего расходов 52,2 47,8 В том числе:
Государственное управление и местное 50,5 49,5 самоуправление
Судебная власть 100,0 0,0
Международная деятельность 100,0 0,0
Национальная оборона 100,0 0,0
Правоохранительная деятельность и обеспечение 78,7 21,3 безопасности государства
Фундаментальные исследования и содействие 94,9 5,1 научно-техническому прогрессу
Промышленность, энергетика и строительство 81,4 18,6
Сельское хозяйство и рыболовство 37,3 62,7
Охрана окружающей природной среды и 64,3 35,7 природных ресурсов, гидрометеорология, картография и геодезия
Транспорт, дорожное хозяйство, связь и 57,2 42,8 информатика
Развитие рыночной инфраструктуры 2,9 97,1
Жилищно-коммунальное хозяйство - 100,0
Предупреждение и ликвидация последствий 77,8 22,2 чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий
Образование 20,3 79,7
Культура, искусство и кинематография 19,0 81,0
Средства массовой информации 57,5 42,5
Здравоохранение и физическая культура 12,4 87,5
Социальная политика 41,0 59,0
Обслуживание государственного долга 100,0 -
Пополнение государственных запасов и резервов 100,0 -
Финансовая помощь бюджетам других уровней 100,0 -
Утилизация и ликвидация вооружений, включая 100,0 -выполнение международных договоров
Таблица 4.1.1 (прод.)
Мобилизационная подготовка экономики 100,0
Исследование и использование космического 100,0 пространства
80 Источник: Бюджетная система Российской Федерации / Под ред. О.В. Врублевской, М.В.
Романовского. - М.: 2003. С. 256
80
Прочие расходы81 ** **
Целевые бюджетные фонды_11,2_88,8
Авторы воспроизведенной выше таблицы, не вдаваясь в комментарии, сочли целесообразным привести одно из положений Бюджетного послания Президента РФ Федеральному собранию РФ "О бюджетной политике Российской Федерации на 2001 г. и среднесрочную перспективу": "Наиболее острой бюджетной проблемой, определяющей весь характер социально-экономических отношений между государством и обществом, является несбалансированность ресурсов и обязательств (выделено нами - Н.Х.). Она присуща всем уровням бюджетной системы, и ответственность за сложившуюся ситуацию в значительной мере лежит именно на федеральных органах власти". Поэтому весьма важно в ходе бюджетной реформы в полной мере реализовать новую концепцию разграничения расходов между бюджетами. В основе этой концепции лежит принцип, согласно которому бюджетные расходы должны быть адекватны полномочиям, закрепленным за соответствующим уровнем власти.
Не менее важными направлениями регулирования бюджетных расходов являются их отраслевое распределение, а также распределение на текущие и капитальные, соотношение между которыми во многом предопределяет макроэкономическую ситуацию в стране. Далее еще вернемся к этим понятиям.
Важным элементом реализации политики государственных расходов РФ становится оценка целесообразности и структуры институционального бюджетного финансирования. От бывшего СССР РФ получила в "наследство" неоправданно широкую с точки зрения современных подходов сеть получателей бюджетных средств (бюджетополучателей), расходы которых практически 100%-но финансируются за счет средств бюджета, хотя не все они участвуют в производстве общественных благ. Поэтому потребовалась сплошная "инвентаризации" всех бюджетополучателей с дальнейшей оценкой целесообразности финансирования их деятельности из бюджета, на основе которой и решаются определенные на среднесрочную перспективу (2003 -2005 гг.) задачи оптимизации государственных расходов на всех уровнях бюджетной системы РФ.
Следует отметить, что проблемы реструктуризации расходов бюджета далеко не исчерпаны. Значительная часть расходов бюджета - это наследие прежней административно-командной системы хозяйствования, в условиях которой государство (союзный бюджет) принимало на себя расходы, не свойственные центральному правительству.
Рыночная экономика требует серьезной реструктуризации, а если говорить точнее -оптимизации расходной части бюджетов всех уровней. Уже несколько лет эта проблема обозначена. Но вплотную к ее конкретному решению Правительство РФ приступило с середины 2002 г. Министерство финансов РФ провело серьезную работу по инвентаризации расходов, обоснованию расходных полномочий. При этом специалисты совершенно верно отмечают важный момент: передача части расходов на субфедеральный и муниципальный уровни должна соотноситься с изменениями в доходной части соответствующих бюджетов.
Еще по теме 3.5 Основы прогнозирования и планирования доходов бюджетов:
- Раздел 1 КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ И ПРОГНОЗИРОВАНИЯ
- ОСНОВЫ ПЛАНИРОВАНИЯ И ПРОГНОЗИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРЕДПРИЯТИЯ/>
- Модуль 2 Основы разграничения доходов и расходов между бюджетами
- 3.1 Экономические и правовые основы формирования доходов бюджетов
- 5.1. Основы планирования в организации. Понятие и характеристика бюджетов
- Глава VII. ОРГАНИЗАЦИЯ И ТЕХНИКА ПЛАНИРОВАНИЯ 7 „ VIII. ЗАРАБОТНАЯ ПЛАТА РАБОЧИХ 57 IX. РАЗВИТИЕ ЖЕЛЕЗНЫХ ДОРОГ 156 X. РОЗНИЧНАЯ ТОРГОВЛЯ И НАЛОГ НА ОБОРОТ 164 XI. ВНЕШНЯЯ ТОРГОВЛЯ 189 XII. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ БЮДЖЕТ И ДЕНЕЖНОЕ ОБРАЩЕНИЕ 238 .. XIII. НАРОДНЫЙ ДОХОД И ФОРМИРО ВАНИЕ НАЦИОНАЛЬНОГО КАПИТАЛА 296 ОРГАНИЗАЦИЯ И ТЕХНИКА ПЛАНИРОВАНИЯ
- Государственные и муниципальные доходы. Доходы бюджета
- 34.1. ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ ФИНАНСОВОГО ПРОГНОЗИРОВАНИЯ И ФИНАНСОВОГО ПЛАНИРОВАНИЯ В НЕПЛАТЕЖЕСПОСОБНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ. ПРОГНОЗИРОВАНИЕ ФИНАНСОВО-ХОЗЯЙСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРЕДПРИЯТИЯ
- Прогнозирование состояния инвестиционного климата России на основе сценарного подхода (на основе данных по развитию СЭС на 2000 г.)
- 11.2. Прогнозирование уровня цен. Бюджет продаж
- Сущность и задачи планирования и прогнозирования
- РЕГУЛИРОВАНИЕ, ПРОГНОЗИРОВАНИЕ И ПЛАНИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ