<<
>>

Муниципальная реформа: цели, задачи,основные направления

 

В 2000—2003 гг. в стране была проделана большая работа по изучению проблем реализации действующего с 1995 г. Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации и аналогичных законов субъектов РФ, по поиску путей преобразования собственного опыта, формирования новых действенных механизмов развития местного самоуправления, по разбору «завалов» в сфере законодательства, определения прав и обязанностей муниципалитетов, решения вопросов эффективного использования их собственности и финансовой обеспеченности, путей избавления от длительного противостояния местных, региональных и федеральных властей.

Проведенный анализ показал, что ныне действующий Феде- ралъный закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации», несмотря на сыгранную им большую положителъную ролъ в возрождении и развитии в России местного самоуправления, оказался весъма несовершенным, не содержал законодательного регулирования механизма его реализации, не в полной мере учитывал специфику современного этапа развития российского общества и его исторические традиции.

При всей значимости и масштабности работы, проделанной в стране по развитию местного самоуправления в соответствии с законом 1995 г., в болъшинстве субъектов РФ муниципалъные

образования либо вообще не организованы, либо пока еще функционируют только на уровне районов, городов и сельских округов. При таком подходе подавляющая часть населенных пунктов лишена какой-либо политической автономности и практически полностью — экономической самостоятельности.

Так, в 2004 г. в стране при наличии более чем 155 тысяч административно-территориальных единиц юридически было оформлено чуть более 11,5 тыс. муниципальных образований. О слабом развитии институтов местного самоуправления свидетельствовало и то, что расходы местного самоуправления, как правило, превышали доходную базу местных бюджетов, местное самоуправление наделялось чрезмерным объемом нефинансируемых государственных полномочий.

Отсутствовали и до сих пор отсутствуют эффективные механизмы общественного и государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления.

Попытки внести в действующий закон о местном самоуправлении необходимые дополнения и изменения из-за их многочисленности оказались неэффективными. В связи с этим в 2003 г. была разработана новая редакция Федерального закона (по сути дела новый закон) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3). Закон вступает в действие с 1 января 2006 г., поскольку он предполагает принятие целого ряда новых федеральных законов и внесение огромного количества изменений в действующие федеральные и региональные законы, в том числе в Налоговый и Бюджетный кодексы.

Уже сейчас в стране ведется большая подготовительная работа по определению границ муниципальных образований, определению полномочий каждого из них и необходимых для их реализации материальных и финансовых средств, их объема и источников, по подбору, расстановке и обучению большого количества муниципальных служащих, проведению по многим вопросам местных референдумов и выборов представительных органов местного самоуправления и глав администраций. Об исключительной сложности и трудоемкости данной работы свидетельствует уже то, что по итогам проведения работ по установлению границ муниципальных образований и наделению их соответствующим статусом общее количество муниципальных образований увеличивается с 11,5 тыс. в 2004 г. до 24,4 тыс., в том числе муниципальных районов — 1805, городских округов — 532, городских посе

лений — 2087, сельских поселений — 19 736, внутригородских территорий городов федерального значения — 236.

Показатели будущего муниципальных образований не являются окончательными, так как в ряде субъектов Российской Федерации работы по установлению границ муниципальных образований и наделению их соответствующим статусом не завершены.

Во многих же субъектах Российской Федерации численность муниципальных образований должна возрасти в несколько раз или даже на порядок (см.

таблицу 5), при этом в каждом муниципальном образовании, в том числе в сельских поселениях, пред-

Таблица5

Количество муниципальных образований в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа

п/п

Наименование субъектов Федерации

Численность населения субъекта РФ, тыс. чел.

Количество муниципальных образовании

имеется в 2004 г.

предполагается иметь в 2006 г.

1

Республика Адыгея

447,0

38

38

2

Республика Дагестан

2 584,2

270

770

3

Республика Ингушетия

468,9

6

34

4

Кабардино-Балкарская

Республика

900,5

136

136

5

Республика Калмыкия

292,4

117

128

6

Карачаево-Черкесская

Республика

439,7

88

88

7

Республика Северная Осетия-Апания

709,9

114

114

8

Чеченская Республика

1 100,3

н.д.

н.д.

9

Краснодарский край

5 124,4

48

ок. 600

10

Ставропольский край

2 730,5

290

290

11

Астраханская область

1 007,2

154

177

12

Волгоградская область

2 702,5

39

477

13

Ростовская область

4 406,7

55

63

Всего

22 914,2

1 355

3 315

Финансово-бухгалтерская

служба

3

Специалист по вопросам культуры, организации досуга населения, физической культуры и спорта 1

ГЛАВА АДМИНИСТРАЦИИ

1

Сектор благоустройства, имущественных и земельных отношений

2

Специалист по юридическим вопросам и связям с представительным органом местного самоуправления 1

Специалист по вопросам торговли и бытового обслуживания населения 1

Специалист (кадры, муниципальный архив)

1

Обслуживающий

персонал

1,5

(водитель

-1 ед.;

уборщик служебных

помещении

-0,5 ед.)

стоит создать администрацию со штатом как минимум в 8—10 чел.

(см. схему 6).

Новый федеральный закон о местном самоуправлении наделяет отдельные административно-территориальные единицы поселенческого типа статусом муниципальных образований. В свою очередь, любое муниципальное образование представляет собой целостную систему, состоящую из следующих основных элементов:

  1. территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление;
  2. населения и выборных органов, осуществляющих от его имени местное самоуправление на данной территории;
  3. муниципальной собственности, выступающей в качестве материально-финансового обеспечения деятельности органов местного самоуправления.

Таким образом, наделение статусом муниципальных образований отдельных населенных пунктов (сел, поселков, станиц и пр.) или их локальных объединений (сельсоветов, поссоветов, сельских округов и т.п.) позволит решить проблему их политического и экономического бесправия. Новый закон о местном самоуправлении наделяет эти территории правом иметь свои выборные органы местного самоуправления и, что самое важное, — собственный бюджет. А это путь к более эффективному решению вопросов местного значения.

Ключевая идея закона — формирование на территории Российской Федерации двухуровневой системы местного самоуправления. При этом закон выделяет три основных типа муниципальных образований: городской округ; муниципальный район, городское, сельское поселение (см. схему 7).

Городской округ — городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Муниципальный район — несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого ха-

ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ


Схема 7

рактера населением непосредственно и (или) через выборные или иные органы местного самоуправления, которые также осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Городское поселение — город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного амоуправления.

Сельское поселение — один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других населенных пунктов), в которых местное самоупраление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Важно, однако, подчеркнуть, что само по себе формирование муниципальных образований на всех возможных уровнях территориальной организации местного самоуправления — далеко не конечный смысл муниципальной реформы. Каждый тип муниципального образования наделяется собственным кругом полномочий и отвечает за определенный круг вопросов местного значения (см. схемы 8, 9 и приложение 12).

В настоящее время любая сельская администрация отвечает за решение тех вопросов, которые возложит на нее глава района. Они не закреплены законодательно. В этой связи нет единого подхода к организации исполнения полномочий на уровне «район — сельская администрация». В большинстве случаев за решение как ключевых, так и текущих вопросов местного характера отвечает районная власть. Но это как раз и нецелесообразно. Ряд подобных вопросов должен решаться в местах непосредственного проживания граждан. Именно это и закрепил новый федеральный закон о местном самоуправлении, четко очертив сферы ответственности городского, районного и поселенческого уровней.

Для решения любого, даже маловажного вопроса необходимо, как известно, иметь не только полномочия, но и соответствующие финансовые и материальные ресурсы. Вот почему в соответствии с новым законом об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации от 6 октября 2003 г. проводится четкое закрепление имущества, находящегося в собственности различного типа муниципальных образований — городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов (см.

приложение 13).


Схема 8

184 Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность


Схема 9

Глава 8. Современная система местного самоуправления: генезис... 185

В ходе реализации муниципальной реформы предстоит также четко распределить и разграничить полномочия между государственной властью субъекта РФ и органами муниципального управления на уровне муниципальных районов и городских округов (см. схемы 10 и 11).

Реализация нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» означает по сути дела проведение современной муниципальной реформы. Практически это самое кардинальное и масштабное преобразование, с которым субъекты РФ и муниципальные образования столкнулись со времени принятия Конституции Российской Федерации.

ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ УПРАВЛЕНИЯ СУБЪЕКТА РФ

1

Г

г

Планирование использования земель сельхозназначения Поддержка сельхозпроизводства

Социальная поддержка и социальное обслуживание населения

'

г

і

г

Государственный орган управления сельским хозяйством субъекта РФ (министерство, департамент, управление)

Государственный орган социальной защиты населения субъекта РФ (министерство, департамент, управление)

і

'

Г

Муниципальные районы

Территориальные органы государственного органа управления сельским хозяйством субъекта РФ

Территориальные органы государственного органа социальной защиты населения субъекта РФ

Схема 10. Распределение полномочий между органами управления субъекта РФ


Схема 11

Реализация муниципальной реформы потребует не только большого труда, творчества и инициативы государственных и муниципальных служащих, но и больших финансовых и материальных ресурсов. Так, только на установление границ муниципальных образований, согласно действующим расценкам землеустроителей, потребуется затратить сотни миллионов рублей: свыше тысячи рублей за каждый километр границ муниципальных районов, более 80 тыс. — за каждую тысячу гектаров территории городского поселения и 12 тыс. рублей за каждый сельский населенный пункт.

Важно и то, что потребуются значительные расходы на подготовку сотен тысяч муниципальных служащих, на проведение выборов в представительные органы во всех поселениях, городских округах и во многих муниципальных районах.

Следует учитывать также, что реформа местного самоуправления неизбежно породит бесчисленное множество столкновений интересов, конфликтов. Так, в июле 2004 г. в одном из районов Дагестана, где попытались было установить границы муниципальных образований, два села пошли «стенка на стенку» из-за 15 гектаров земли. А ведь нынешней власти достались в наследство и острейшие взаимные территориальные претензии между некоторыми субъектами РФ. На Северном Кавказе, например, это касается споров между Северной Осетией и Ингушетией, Чеченской Республикой и Дагестаном и т.д. Для их урегулирования при полномочном представителе Президента даже создали специальную комиссию. Кроме того, обострились отношения между некоторыми органами государственной власти и местного самоуправления. И это в самом начале преобразований.

Никакие схемы и теоретические изыскания не заменят практического опыта применения ФЗ № 131. И тут неоценимую помощь всей стране может оказать Ставрополье: по предложению Президента РФ и с согласия губернатора в Ставропольском крае закон введен в действие на год раньше — 1 января 2005 г.

Ставрополье выбрано в качестве пилотного региона в связи с тем, что в 1995 г. Ставропольский край в числе 12 других регионов РФ пошел по пути формирования местного самоуправления по поселенческому принципу. Предполагалось через полгода создать и второй уровень местного самоуправления на уровне районов. Но не удалось договориться. В результате местное самоуправление осталось на поселенческом уровне, а для решения меж- муниципальных вопросов пришлось создать территориальные и районные государственные администрации. Со временем все регионы страны перейдут к созданию районных и городских муниципальных образований. В чистом виде поселенческий тип остался только на Ставрополье.

А именно с этой отправной точки проще всего перейти к заложенной в ФЗ № 131 двухуровневой схеме организации местного самоуправления.

В крае действует целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований, правовую основу местного самоуправления составляют более ста законов и других нормативных актов, за последние два года более двух тысяч государственных и муниципальных служащих прошли профессиональное переобучение. Разработана и краевым законом утверждена методика распределения средств фонда финансовой поддержки

муниципальных образований. Наконец, предусмотренный в законе совет муниципальных образований на Ставрополье фактически действует с 20 февраля 1998 г. — это союз муниципальных образований, объединяющий 289 муниципалитетов края. Так что здесь есть все предпосылки стать первопроходцами, а законодательная и исполнительная ветви власти готовы в самые сжатые сроки внести изменения в 46 законов и выполнить все необходимые подготовительные мероприятия.

Досрочное начало реализации ФЗ № 131 в Ставропольском крае, как и в любом другом регионе России, видимо, не обойдется без издержек, каких-то ошибок. Но оно позволит увидеть реальные трудности реализации закона, его возможные несовершенства и пути улучшения. Зато вся Россия, опираясь на практику ставропольчан, будет увереннее внедрять закон о местном само- управлении[79].

Для понимания необходимости и значимости ФЗ N° 131 очень важно видеть, что он наделяет тысячи малочисленных населенных пунктов и их локальных объединений статусом муниципального образования, а также четко разграничивает компетенцию между различными уровнями местного самоуправления.

Главная целъ муниципалъной реформы — приблизить власть к населению, упростить механизм предоставления ему муниципальных услуг, сделать их максимально доступными для людей. Именно для этого необходим четко очерченный круг полномочий и их эффективное перераспределение между различными уровнями власти.

Как отмечал Президент РФ В.В. Путин, выступая на XIII сессии Конгресса муниципальных образований РФ[80] (см. приложение 14), нашим стратегическим ориентиром и десять лет назад, и сегодня остается сильная и дееспособная местная власть. Обновленный закон об общих принципах местного самоуправления направлен на децентрализацию власти там, где это необходимо, и уточнение ее ответственности перед народом, на то, чтобы сделать жизнь более предсказуемой и обеспеченной. Но для реализации обновленных принципов федерализма и местного самоуправления предстоит в ближайшее время внести в федеральные законы поправки, которые устранят необеспеченные финансовые обязательства региональных и местных бюджетов, принять меры,

связанные с разграничением государственной и муниципальной собственности, окончательно урегулировать многие другие остающиеся противоречия.

Рассматривая актуальные проблемы реализации нового Федерального закона о местном самоуправлении, В. В. Путин выделяет следующие наиболее очевидные приоритеты:

  1. Чтобы закон эффективно заработал, необходимо в кратчайшие сроки в полном объеме привести в соответствие с ним федеральное и региональное законодательство, уставы и иные нормативные акты муниципальных образований.
  2. Предстоит решить вопросы по границам и статусу муниципальных образований, структурам органов местного самоуправления.
  3. Пополнение местных бюджетов — вопрос сложный и болезненный. Слишком долго длилось время так называемых повышенных обязательств при практически пустом кармане муниципальных образований, главное — при невозможности наполнить этот карман самостоятельно. Но и здесь уже предприняты шаги, которые должны изменить ситуацию.

Правительство внесло в Думу поправки в Налоговый и Бюджетный кодексы, главный смысл поправок в том, чтобы у муниципалитетов появились стимулы расширять собственную налоговую базу.

Малый и средний бизнес, сфера инноваций и услуг могут стать решающими для развития внутреннего рынка и экономического роста в стране в целом.

Финансовая устойчивость и эффективность работы муниципалитетов прямо связаны с активизацией хозяйственной жизни на местах, во многом зависят от умения местных руководителей грамотно и рачительно хозяйствовать, от готовности снимать административные барьеры, открывать рынок не только для предпринимателей своего региона, но и для всех, кто хочет реализовать свою деловую инициативу.

Важно повысить роль и значение представительных органов, развивать принципы коллегиальности и контрольные механизмы с участием граждан. Без такой обратной связи с избирателями по-настоящему сильное, независимое и эффективное МСУ не состоится.

Масштаб задач, стоящих сейчас перед местным самоуправлением, требует кардинального повышения квалификации муниципальных служащих. И потому необходимо создать адекватную

потребностям дня систему подготовки и переподготовки кадров этого уровня.

На современном этапе развития государственного управления и местного самоуправления в России, как справедливо отмечал в одном из своих выступлений Президент РФ В.В. Путин (на XIII расширенной сессии Конгресса муниципальных образований РФ), местный уровень власти — это самый короткий и прямой путь к решению насущных, жизненно важных для граждан проблем. «И именно здесь мы обязаны наиболее эффективно реализовать конституционный принцип народовластия... Безусловно, роль местного самоуправления здесь становится ключевой. Ведь самоуправление в городах и поселках, демократия именно на местах издавна считается основой гражданственности и народовластия». И потому одной из самых приоритетных задач местной власти является налаживание постоянного и всестороннего взаимодействия с гражданами, обеспечение эффективности таких составляющих местного самоуправления, как законодательная, финансовая, административная.

Нечеткость в разграничении полномочий с региональными органами власти, неопределенность, за что именно должны отвечать государственные органы, а за что — органы местного самоуправления, недостаточная четкость самого понятия и перечня вопросов «местного значения», недостаточность собственной доходной базы местного самоуправления, четкости определения его структуры — эти и другие недостатки призвана преодолеть осуществляющаяся в стране с 2003 г. реформа местного самоуправления, реализация положений, содержащихся в новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» (2003), в региональном законодательстве[81].

Наряду с другими мерами совершенствование законодательства, территориальной организации и финансово-экономического обеспечения, прогнозирование развития муниципальных образований должны способствовать совершенствованию и упрочению местного самоуправления, повышению эффективности всей системы государственной власти и управления современной России.

Ф Вопросы для самоконтроля

  1. Как создавались правовые основы становления современного местного самоуправления в России?
  2. Что представляет собой современная система местного самоуправления в России?
  3. Чем была вызвана необходимость разработки и принятия нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ?
  4. Каковы цели, задачи и основные направления муниципальной реформы, в чем состоит ее ключевая идея?

Рекомендуемая литература

Конституция Российской Федерации. М., 1993.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ.

Выступление Президента Российской Федерации Путина В.В. на сессии Конгресса муниципальных образований // Российская муниципальная практика. 2004. № 1. 1 сентября.

Воронин А.Г. Муниципальное хозяйствование и управление. М.: Изд-во «Финансы и статистика», 2004.

Зотов В.Б., Мукашева В.М. Муниципальное управление. М.: ЮНИТИ, 2002.

Игнатов В.Г. Бутов В.И. Местное самоуправление: российская практика и зарубежный опыт. М.—Ростов н/Д.: Изд-во «МарТ», 2005.

Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление: Учебное пособие. Изд. 2-е. Ростов н/Д.: «Феникс», 2003.

Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М.: Изд-во «НОРМА», 2002.

Муниципальное управление: Учебное пособие / Под ред. В.Н. Иванова и В.И. Патрушева. М.: Изд-во «Муниципальный мир», 2002.

Шумякова Н.В. Муниципальное управление: Учебное пособие. М.: Изд-во «Экзамен», 2004.

I

 

<< | >>
Источник: Игнатов В.Г.. Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность. Основы теории и организации: Учебное пособие. — М.: ИКЦ «МарТ»; Ростов н/Д: издательский центр «МарТ» — 448 с.. 2005

Еще по теме Муниципальная реформа: цели, задачи,основные направления:

  1. Цели и основные задачи муниципального финансового контроля
  2. Цели и задачи, основные направления НТП в нефтяной и газовой промышленности
  3. Основные цели, задачи и направления демографической политики в интересах обеспечения национальной безопасности
  4. Реформа налоговой системы, ее задачи и направления
  5. 3.3. Основные направления бюджетной реформы в РФ
  6. Основные направления китайской экономической реформы
  7. Глава 19. Основные направления экономической реформы в России
  8. ЦЕЛИ, ЗАДАЧИ И НАПРАВЛЕНИЯ МАРКЕТИНГОВЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ
  9. Условия и основные направления корректировки реформ.
  10. ЦЕЛИ И ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ИННОВАЦИОННОГО МЕНЕДЖМЕНТА
  11. Основные цели и направления макроэкономического регулирования государства
  12. 4. Основные задачи и направления внутреннего финансового контроля
  13. 13.1. Основные цели и задачи рекламы
  14. 3.3.1. Основные задачи и направления внешнего финансового контроля
  15. ОСНОВНЫЕ ЗАДАЧИ И НАПРАВЛЕНИЯ ВНЕШНЕГО ФИНАНСОВОГО контроля