Муниципальная реформа: цели, задачи,основные направления
В 2000—2003 гг. в стране была проделана большая работа по изучению проблем реализации действующего с 1995 г. Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации и аналогичных законов субъектов РФ, по поиску путей преобразования собственного опыта, формирования новых действенных механизмов развития местного самоуправления, по разбору «завалов» в сфере законодательства, определения прав и обязанностей муниципалитетов, решения вопросов эффективного использования их собственности и финансовой обеспеченности, путей избавления от длительного противостояния местных, региональных и федеральных властей.
Проведенный анализ показал, что ныне действующий Феде- ралъный закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации», несмотря на сыгранную им большую положителъную ролъ в возрождении и развитии в России местного самоуправления, оказался весъма несовершенным, не содержал законодательного регулирования механизма его реализации, не в полной мере учитывал специфику современного этапа развития российского общества и его исторические традиции.
При всей значимости и масштабности работы, проделанной в стране по развитию местного самоуправления в соответствии с законом 1995 г., в болъшинстве субъектов РФ муниципалъные
образования либо вообще не организованы, либо пока еще функционируют только на уровне районов, городов и сельских округов. При таком подходе подавляющая часть населенных пунктов лишена какой-либо политической автономности и практически полностью — экономической самостоятельности.
Так, в 2004 г. в стране при наличии более чем 155 тысяч административно-территориальных единиц юридически было оформлено чуть более 11,5 тыс. муниципальных образований. О слабом развитии институтов местного самоуправления свидетельствовало и то, что расходы местного самоуправления, как правило, превышали доходную базу местных бюджетов, местное самоуправление наделялось чрезмерным объемом нефинансируемых государственных полномочий.
Отсутствовали и до сих пор отсутствуют эффективные механизмы общественного и государственного контроля за деятельностью органов местного самоуправления.Попытки внести в действующий закон о местном самоуправлении необходимые дополнения и изменения из-за их многочисленности оказались неэффективными. В связи с этим в 2003 г. была разработана новая редакция Федерального закона (по сути дела новый закон) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3). Закон вступает в действие с 1 января 2006 г., поскольку он предполагает принятие целого ряда новых федеральных законов и внесение огромного количества изменений в действующие федеральные и региональные законы, в том числе в Налоговый и Бюджетный кодексы.
Уже сейчас в стране ведется большая подготовительная работа по определению границ муниципальных образований, определению полномочий каждого из них и необходимых для их реализации материальных и финансовых средств, их объема и источников, по подбору, расстановке и обучению большого количества муниципальных служащих, проведению по многим вопросам местных референдумов и выборов представительных органов местного самоуправления и глав администраций. Об исключительной сложности и трудоемкости данной работы свидетельствует уже то, что по итогам проведения работ по установлению границ муниципальных образований и наделению их соответствующим статусом общее количество муниципальных образований увеличивается с 11,5 тыс. в 2004 г. до 24,4 тыс., в том числе муниципальных районов — 1805, городских округов — 532, городских посе
лений — 2087, сельских поселений — 19 736, внутригородских территорий городов федерального значения — 236.
Показатели будущего муниципальных образований не являются окончательными, так как в ряде субъектов Российской Федерации работы по установлению границ муниципальных образований и наделению их соответствующим статусом не завершены.
Во многих же субъектах Российской Федерации численность муниципальных образований должна возрасти в несколько раз или даже на порядок (см.
таблицу 5), при этом в каждом муниципальном образовании, в том числе в сельских поселениях, пред-Таблица5
Количество муниципальных образований в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа
№ п/п | Наименование субъектов Федерации | Численность населения субъекта РФ, тыс. чел. | Количество муниципальных образовании | |
имеется в 2004 г. | предполагается иметь в 2006 г. | |||
1 | Республика Адыгея | 447,0 | 38 | 38 |
2 | Республика Дагестан | 2 584,2 | 270 | 770 |
3 | Республика Ингушетия | 468,9 | 6 | 34 |
4 | Кабардино-Балкарская Республика | 900,5 | 136 | 136 |
5 | Республика Калмыкия | 292,4 | 117 | 128 |
6 | Карачаево-Черкесская Республика | 439,7 | 88 | 88 |
7 | Республика Северная Осетия-Апания | 709,9 | 114 | 114 |
8 | Чеченская Республика | 1 100,3 | н.д. | н.д. |
9 | Краснодарский край | 5 124,4 | 48 | ок. 600 |
10 | Ставропольский край | 2 730,5 | 290 | 290 |
11 | Астраханская область | 1 007,2 | 154 | 177 |
12 | Волгоградская область | 2 702,5 | 39 | 477 |
13 | Ростовская область | 4 406,7 | 55 | 63 |
Всего | 22 914,2 | 1 355 | 3 315 |
Финансово-бухгалтерская
служба
3
Специалист по вопросам культуры, организации досуга населения, физической культуры и спорта 1
ГЛАВА АДМИНИСТРАЦИИ
1
Сектор благоустройства, имущественных и земельных отношений
2
Специалист по юридическим вопросам и связям с представительным органом местного самоуправления 1
Специалист по вопросам торговли и бытового обслуживания населения 1
Специалист (кадры, муниципальный архив)
1
Обслуживающий |
|
персонал | 1,5 |
(водитель | -1 ед.; |
уборщик служебных |
|
помещении | -0,5 ед.) |
стоит создать администрацию со штатом как минимум в 8—10 чел.
(см. схему 6).Новый федеральный закон о местном самоуправлении наделяет отдельные административно-территориальные единицы поселенческого типа статусом муниципальных образований. В свою очередь, любое муниципальное образование представляет собой целостную систему, состоящую из следующих основных элементов:
- территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление;
- населения и выборных органов, осуществляющих от его имени местное самоуправление на данной территории;
- муниципальной собственности, выступающей в качестве материально-финансового обеспечения деятельности органов местного самоуправления.
Таким образом, наделение статусом муниципальных образований отдельных населенных пунктов (сел, поселков, станиц и пр.) или их локальных объединений (сельсоветов, поссоветов, сельских округов и т.п.) позволит решить проблему их политического и экономического бесправия. Новый закон о местном самоуправлении наделяет эти территории правом иметь свои выборные органы местного самоуправления и, что самое важное, — собственный бюджет. А это путь к более эффективному решению вопросов местного значения.
Ключевая идея закона — формирование на территории Российской Федерации двухуровневой системы местного самоуправления. При этом закон выделяет три основных типа муниципальных образований: городской округ; муниципальный район, городское, сельское поселение (см. схему 7).
Городской округ — городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Муниципальный район — несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого ха-
ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Схема 7
рактера населением непосредственно и (или) через выборные или иные органы местного самоуправления, которые также осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Городское поселение — город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного амоуправления.
Сельское поселение — один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других населенных пунктов), в которых местное самоупраление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Важно, однако, подчеркнуть, что само по себе формирование муниципальных образований на всех возможных уровнях территориальной организации местного самоуправления — далеко не конечный смысл муниципальной реформы. Каждый тип муниципального образования наделяется собственным кругом полномочий и отвечает за определенный круг вопросов местного значения (см. схемы 8, 9 и приложение 12).
В настоящее время любая сельская администрация отвечает за решение тех вопросов, которые возложит на нее глава района. Они не закреплены законодательно. В этой связи нет единого подхода к организации исполнения полномочий на уровне «район — сельская администрация». В большинстве случаев за решение как ключевых, так и текущих вопросов местного характера отвечает районная власть. Но это как раз и нецелесообразно. Ряд подобных вопросов должен решаться в местах непосредственного проживания граждан. Именно это и закрепил новый федеральный закон о местном самоуправлении, четко очертив сферы ответственности городского, районного и поселенческого уровней.
Для решения любого, даже маловажного вопроса необходимо, как известно, иметь не только полномочия, но и соответствующие финансовые и материальные ресурсы. Вот почему в соответствии с новым законом об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации от 6 октября 2003 г. проводится четкое закрепление имущества, находящегося в собственности различного типа муниципальных образований — городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов (см.
приложение 13).
Схема 8
184 Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность
Схема 9
Глава 8. Современная система местного самоуправления: генезис... 185
В ходе реализации муниципальной реформы предстоит также четко распределить и разграничить полномочия между государственной властью субъекта РФ и органами муниципального управления на уровне муниципальных районов и городских округов (см. схемы 10 и 11).
Реализация нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» означает по сути дела проведение современной муниципальной реформы. Практически это самое кардинальное и масштабное преобразование, с которым субъекты РФ и муниципальные образования столкнулись со времени принятия Конституции Российской Федерации.
ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ УПРАВЛЕНИЯ СУБЪЕКТА РФ
1 | Г |
| г | |
Планирование использования земель сельхозназначения Поддержка сельхозпроизводства |
| Социальная поддержка и социальное обслуживание населения | ||
' | г | і | г | |
Государственный орган управления сельским хозяйством субъекта РФ (министерство, департамент, управление) |
| Государственный орган социальной защиты населения субъекта РФ (министерство, департамент, управление) | ||
і | ' |
| Г |
| Муниципальные районы |
| ||
Территориальные органы государственного органа управления сельским хозяйством субъекта РФ |
| Территориальные органы государственного органа социальной защиты населения субъекта РФ |
Схема 10. Распределение полномочий между органами управления субъекта РФ
Схема 11
Реализация муниципальной реформы потребует не только большого труда, творчества и инициативы государственных и муниципальных служащих, но и больших финансовых и материальных ресурсов. Так, только на установление границ муниципальных образований, согласно действующим расценкам землеустроителей, потребуется затратить сотни миллионов рублей: свыше тысячи рублей за каждый километр границ муниципальных районов, более 80 тыс. — за каждую тысячу гектаров территории городского поселения и 12 тыс. рублей за каждый сельский населенный пункт.
Важно и то, что потребуются значительные расходы на подготовку сотен тысяч муниципальных служащих, на проведение выборов в представительные органы во всех поселениях, городских округах и во многих муниципальных районах.
Следует учитывать также, что реформа местного самоуправления неизбежно породит бесчисленное множество столкновений интересов, конфликтов. Так, в июле 2004 г. в одном из районов Дагестана, где попытались было установить границы муниципальных образований, два села пошли «стенка на стенку» из-за 15 гектаров земли. А ведь нынешней власти достались в наследство и острейшие взаимные территориальные претензии между некоторыми субъектами РФ. На Северном Кавказе, например, это касается споров между Северной Осетией и Ингушетией, Чеченской Республикой и Дагестаном и т.д. Для их урегулирования при полномочном представителе Президента даже создали специальную комиссию. Кроме того, обострились отношения между некоторыми органами государственной власти и местного самоуправления. И это в самом начале преобразований.
Никакие схемы и теоретические изыскания не заменят практического опыта применения ФЗ № 131. И тут неоценимую помощь всей стране может оказать Ставрополье: по предложению Президента РФ и с согласия губернатора в Ставропольском крае закон введен в действие на год раньше — 1 января 2005 г.
Ставрополье выбрано в качестве пилотного региона в связи с тем, что в 1995 г. Ставропольский край в числе 12 других регионов РФ пошел по пути формирования местного самоуправления по поселенческому принципу. Предполагалось через полгода создать и второй уровень местного самоуправления на уровне районов. Но не удалось договориться. В результате местное самоуправление осталось на поселенческом уровне, а для решения меж- муниципальных вопросов пришлось создать территориальные и районные государственные администрации. Со временем все регионы страны перейдут к созданию районных и городских муниципальных образований. В чистом виде поселенческий тип остался только на Ставрополье.
А именно с этой отправной точки проще всего перейти к заложенной в ФЗ № 131 двухуровневой схеме организации местного самоуправления.
В крае действует целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований, правовую основу местного самоуправления составляют более ста законов и других нормативных актов, за последние два года более двух тысяч государственных и муниципальных служащих прошли профессиональное переобучение. Разработана и краевым законом утверждена методика распределения средств фонда финансовой поддержки
муниципальных образований. Наконец, предусмотренный в законе совет муниципальных образований на Ставрополье фактически действует с 20 февраля 1998 г. — это союз муниципальных образований, объединяющий 289 муниципалитетов края. Так что здесь есть все предпосылки стать первопроходцами, а законодательная и исполнительная ветви власти готовы в самые сжатые сроки внести изменения в 46 законов и выполнить все необходимые подготовительные мероприятия.
Досрочное начало реализации ФЗ № 131 в Ставропольском крае, как и в любом другом регионе России, видимо, не обойдется без издержек, каких-то ошибок. Но оно позволит увидеть реальные трудности реализации закона, его возможные несовершенства и пути улучшения. Зато вся Россия, опираясь на практику ставропольчан, будет увереннее внедрять закон о местном само- управлении[79].
Для понимания необходимости и значимости ФЗ N° 131 очень важно видеть, что он наделяет тысячи малочисленных населенных пунктов и их локальных объединений статусом муниципального образования, а также четко разграничивает компетенцию между различными уровнями местного самоуправления.
Главная целъ муниципалъной реформы — приблизить власть к населению, упростить механизм предоставления ему муниципальных услуг, сделать их максимально доступными для людей. Именно для этого необходим четко очерченный круг полномочий и их эффективное перераспределение между различными уровнями власти.
Как отмечал Президент РФ В.В. Путин, выступая на XIII сессии Конгресса муниципальных образований РФ[80] (см. приложение 14), нашим стратегическим ориентиром и десять лет назад, и сегодня остается сильная и дееспособная местная власть. Обновленный закон об общих принципах местного самоуправления направлен на децентрализацию власти там, где это необходимо, и уточнение ее ответственности перед народом, на то, чтобы сделать жизнь более предсказуемой и обеспеченной. Но для реализации обновленных принципов федерализма и местного самоуправления предстоит в ближайшее время внести в федеральные законы поправки, которые устранят необеспеченные финансовые обязательства региональных и местных бюджетов, принять меры,
связанные с разграничением государственной и муниципальной собственности, окончательно урегулировать многие другие остающиеся противоречия.
Рассматривая актуальные проблемы реализации нового Федерального закона о местном самоуправлении, В. В. Путин выделяет следующие наиболее очевидные приоритеты:
- Чтобы закон эффективно заработал, необходимо в кратчайшие сроки в полном объеме привести в соответствие с ним федеральное и региональное законодательство, уставы и иные нормативные акты муниципальных образований.
- Предстоит решить вопросы по границам и статусу муниципальных образований, структурам органов местного самоуправления.
- Пополнение местных бюджетов — вопрос сложный и болезненный. Слишком долго длилось время так называемых повышенных обязательств при практически пустом кармане муниципальных образований, главное — при невозможности наполнить этот карман самостоятельно. Но и здесь уже предприняты шаги, которые должны изменить ситуацию.
Правительство внесло в Думу поправки в Налоговый и Бюджетный кодексы, главный смысл поправок в том, чтобы у муниципалитетов появились стимулы расширять собственную налоговую базу.
Малый и средний бизнес, сфера инноваций и услуг могут стать решающими для развития внутреннего рынка и экономического роста в стране в целом.
Финансовая устойчивость и эффективность работы муниципалитетов прямо связаны с активизацией хозяйственной жизни на местах, во многом зависят от умения местных руководителей грамотно и рачительно хозяйствовать, от готовности снимать административные барьеры, открывать рынок не только для предпринимателей своего региона, но и для всех, кто хочет реализовать свою деловую инициативу.
Важно повысить роль и значение представительных органов, развивать принципы коллегиальности и контрольные механизмы с участием граждан. Без такой обратной связи с избирателями по-настоящему сильное, независимое и эффективное МСУ не состоится.
Масштаб задач, стоящих сейчас перед местным самоуправлением, требует кардинального повышения квалификации муниципальных служащих. И потому необходимо создать адекватную
потребностям дня систему подготовки и переподготовки кадров этого уровня.
На современном этапе развития государственного управления и местного самоуправления в России, как справедливо отмечал в одном из своих выступлений Президент РФ В.В. Путин (на XIII расширенной сессии Конгресса муниципальных образований РФ), местный уровень власти — это самый короткий и прямой путь к решению насущных, жизненно важных для граждан проблем. «И именно здесь мы обязаны наиболее эффективно реализовать конституционный принцип народовластия... Безусловно, роль местного самоуправления здесь становится ключевой. Ведь самоуправление в городах и поселках, демократия именно на местах издавна считается основой гражданственности и народовластия». И потому одной из самых приоритетных задач местной власти является налаживание постоянного и всестороннего взаимодействия с гражданами, обеспечение эффективности таких составляющих местного самоуправления, как законодательная, финансовая, административная.
Нечеткость в разграничении полномочий с региональными органами власти, неопределенность, за что именно должны отвечать государственные органы, а за что — органы местного самоуправления, недостаточная четкость самого понятия и перечня вопросов «местного значения», недостаточность собственной доходной базы местного самоуправления, четкости определения его структуры — эти и другие недостатки призвана преодолеть осуществляющаяся в стране с 2003 г. реформа местного самоуправления, реализация положений, содержащихся в новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» (2003), в региональном законодательстве[81].
Наряду с другими мерами совершенствование законодательства, территориальной организации и финансово-экономического обеспечения, прогнозирование развития муниципальных образований должны способствовать совершенствованию и упрочению местного самоуправления, повышению эффективности всей системы государственной власти и управления современной России.
Ф Вопросы для самоконтроля
- Как создавались правовые основы становления современного местного самоуправления в России?
- Что представляет собой современная система местного самоуправления в России?
- Чем была вызвана необходимость разработки и принятия нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ?
- Каковы цели, задачи и основные направления муниципальной реформы, в чем состоит ее ключевая идея?
Рекомендуемая литература
Конституция Российской Федерации. М., 1993.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ.
Выступление Президента Российской Федерации Путина В.В. на сессии Конгресса муниципальных образований // Российская муниципальная практика. 2004. № 1. 1 сентября.
Воронин А.Г. Муниципальное хозяйствование и управление. М.: Изд-во «Финансы и статистика», 2004.
Зотов В.Б., Мукашева В.М. Муниципальное управление. М.: ЮНИТИ, 2002.
Игнатов В.Г. Бутов В.И. Местное самоуправление: российская практика и зарубежный опыт. М.—Ростов н/Д.: Изд-во «МарТ», 2005.
Игнатов В.Г., Рудой В.В. Местное самоуправление: Учебное пособие. Изд. 2-е. Ростов н/Д.: «Феникс», 2003.
Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М.: Изд-во «НОРМА», 2002.
Муниципальное управление: Учебное пособие / Под ред. В.Н. Иванова и В.И. Патрушева. М.: Изд-во «Муниципальный мир», 2002.
Шумякова Н.В. Муниципальное управление: Учебное пособие. М.: Изд-во «Экзамен», 2004.
I
Еще по теме Муниципальная реформа: цели, задачи,основные направления:
- Цели и основные задачи муниципального финансового контроля
- Цели и задачи, основные направления НТП в нефтяной и газовой промышленности
- Основные цели, задачи и направления демографической политики в интересах обеспечения национальной безопасности
- Реформа налоговой системы, ее задачи и направления
- 3.3. Основные направления бюджетной реформы в РФ
- Основные направления китайской экономической реформы
- Глава 19. Основные направления экономической реформы в России
- ЦЕЛИ, ЗАДАЧИ И НАПРАВЛЕНИЯ МАРКЕТИНГОВЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ
- Условия и основные направления корректировки реформ.
- ЦЕЛИ И ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ИННОВАЦИОННОГО МЕНЕДЖМЕНТА
- Основные цели и направления макроэкономического регулирования государства
- 4. Основные задачи и направления внутреннего финансового контроля
- 13.1. Основные цели и задачи рекламы
- 3.3.1. Основные задачи и направления внешнего финансового контроля
- ОСНОВНЫЕ ЗАДАЧИ И НАПРАВЛЕНИЯ ВНЕШНЕГО ФИНАНСОВОГО контроля