<<
>>

7.1 Межбюджетные отношения: сущность, принципы и модели организации

Межбюджетные отношения - это денежные отношения между органами власти, в основном, разных уровней по поводу разграничения на постоянной (долговременной без указания срока) основе видов расходов и доходов, поступающих в бюджетную систему страны, и распределения (перераспределения) средств между бюджетами разных уровней в порядке бюджетного регулирования.

Межбюджетные отношения реализуются в любом государстве, которое имеет административно-территориальное деление, но развиваться они могут на основе разных принципов.

Существуют унитарные и федеративные бюджетные системы. Первым соответствует высокий уровень централизации бюджетных средств, отсутствие или незначительный объем бюджетных прав нижестоящих органов власти. Федеративным бюджетным системам присуща высокая степень самостоятельности территориальных бюджетов при соблюдении единства общегосударственных интересов. Принципы, на основе которых функционируют федеративные бюджетные системы, называются принципами бюджетного федерализма.

Бюджетный, или фискальный, федерализм - это система управления общественными финансами, основанная на разграничении между различными уровнями власти бюджетных прав и полномочий в области формирования и расходования бюджетных средств при сочетании интересов участников бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы страны и интересов всего общества в целом.

Бюджетный федерализм преследует цель: в конкретных экономических и политических условиях выбрать наиболее эффективную модель бюджетных отношений. Для этого необходимо четко распределить расходные функции между уровнями власти, закрепить соответствующие им источники финансирования, сформировать систему оказания финансовой помощи финансово неблагополучным регионам.

Каждая страна по-своему решает задачу выбора модели межбюджетных отношений. Эффективность модели межбюджетных отношений, действующей в любом государстве, зависит от оптимального сочетания различных методов и форм бюджетного регулирования,

www.duma.ru www.gov.ru (Официальная Россия)

139

которое осуществляется с помощью горизонтального и вертикального бюджетного выравнивания.

В процессе вертикального бюджетного выравнивания устраняются несоответствия между расходными функциями бюджетов всех уровней и их доходными возможностями, то есть достигается сбалансированность всех звеньев бюджетной системы по вертикали. Распределению доходных источников должно предшествовать четкое разграничение расходных полномочий между органами власти.

При горизонтальном выравнивании происходит территориальное перераспределение бюджетных средств от "богатых" регионов к "бедным", которое, как правило, осуществляется через финансовую помощь. Сочетание вертикального бюджетного выравнивания с горизонтальной сбалансированностью позволяет обеспечить примерно равный (нормативный) уровень потребления предоставляемых бюджетных услуг на всей территории государства.

Особенности межбюджетных отношений в зарубежных странах представляют для России определенный интерес. Рассмотрим некоторые данные по группировкам стран Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). В основу группировок были положены такие признаки, как общие подходы к регулированию межбюджетных отношений и соотношение ролей центральной и субнациональных властей132 (табл 7.1.1).

Таблица 7.1.1

Группировка стран ОЭСР по типам регулирования межбюджетных отношений*

Группа Страны Тип Количество Характеристика

государственного стран межбюджетных _устройства_отношений_ 1 Австралия, Канада, США Федеративное 3 Высокая степень самостоятельности региональных и местных властей 2 Австрия, Германия, Швейцария Федеративное 3 Существенная степень автономии бюджетов и развитая система их сотрудничества 3 Дания, Норвегия,

Швеция,

Финляндия Унитарное 4 Высокая доля участия местных органов власти в финансировании социальных расходов 4 Бельгия, Франция, Греция, Италия, Нидерланды, Португалия, Унитарное 7 Значительная финансовая зависимость регионов от центрального бюджета Испания

* Источник: Бюджетная система Российской Федерации / Под ред. О.В. Врублевской, М.В.

Романовского. - М.: 2003. С.572.

Суть бюджетного федерализма в Австралии (по конституции - федеративное государство со значительной автономией штатов) состоит в четком разделении расходных полномочий между федеральным центром и штатами. Особенностью разграничения полномочий между уровнями власти в этой стране является то, что социальная защита

Подробно о всех группах стран и особенностях бюджетного регулирования см.: Бюджетная система Российской Федерации / Под ред. О.В. Врублевской, М.В. Романовского. - М.: 2003. С. 572-579

140

населения находится исключительно в ведении федерального правительства. В других странах обеспечение социальных гарантий населению относится к компетенции в основном региональных и местных органов власти. В Австралии действует единая система налогов, которая существенно ограничивает права штатов. Поэтому федеральный бюджет аккумулирует около 80% всех налогов, что позволяет центральному правительству сохранять жесткий контроль над государственными расходами и проводить политику бюджетного выравнивания путем предоставления штатам субсидий. Для преодоления возникающих финансовых трудностей (резкое изменение мировой конъюнктуры) штатам предоставляются специальные субсидии, которые носят временный характер.

В Соединенных Штатах Америки межбюджетные отношения основаны на четком разграничении как расходных, так и доходных полномочий, поэтому формируются практически самостоятельные налоговые системы трех уровней власти и все бюджеты функционируют автономно. Взаимоотношения федеральной власти и штатов определяются конституцией, которая была принята еще в 1789 г. Взаимоотношения между штатами и местными органами власти регулируются "правилом Дилона"", но в отдельных случаях - "правилом дома"". По "правилу Дилона" местные органы власти пользуются такими полномочиями, которые представлены им правительствами штатов. По "правилу дома" штаты могут предоставлять местным органам власти более широкие права вплоть до бюджетной автономии. "Правилом дома" на практике пользуются редко.

Финансовая помощь из федерального бюджета США нижестоящим уровням власти предоставляется в форме бюджетных грантов.

С помощью бюджетных грантов финансируются более 500 федеральных программ, учитывающих потребности штатов и территорий. Бюджетные гранты подразделяются на целевые и узкоцелевые, которые преобладают. Последние предназначены для финансирования расходов штатов на здравоохранение, социальную поддержку, образование, занятость и профессиональную подготовку. На федеральные бюджетные гранты приходится около 25% совокупных доходов штатов. Местные бюджеты еще в большей степени зависят от финансовой помощи из вышестоящих бюджетов (доля трансфертов в среднем составляет около 45%, в том числе доля трансфертов штатов -36%, федерального правительства - 9%).

Подобный механизм организации межбюджетных отношений используется в Канаде. Основа этого механизма - система трансфертов из специального фонда, сформированного на уровне федерального бюджета. Финансовая помощь в бюджеты провинций предоставляется на основе программно-целевого подхода по трем основным федеральным программам: здравоохранения и социальной помощи; программа выравнивания уровня предоставляемых бюджетных услуг в менее обеспеченных провинциях; программа территориального финансирования (северные территории).

Не рассматривая другие группировки стран, отметим, что модели бюджетных отношений в разных странах имеют свои общенациональные и региональные особенности. Практически во всех государствах, будь то унитарные или федеративные, в большей или меньшей степени реализуются принципы бюджетного федерализма. Применяемые в зарубежных странах подходы к организации межбюджетных отношений имеют ряд общих черт, поэтому можно говорить о действии общемировых процессов и тенденций, направленных на унификацию форм, а в ряде случаев - и методов межбюджетных взаимоотношений. Специалисты отмечают, что ни одной стране пока не удалось создать такие механизмы бюджетного выравнивания, которые бы позволили в полной мере устранить горизонтальные бюджетные различия.

Эффективность межбюджетных отношений определяется не степенью централизации (децентрализации) бюджетной системы, не наличием или отсутствием регулирующих налогов, не долями доходов (расходов) федерального правительства, не объемом и способами передачи финансовой помощи, а четко установленной и сбалансированной системой всех этих факторов, соответствующей особенностям каждого федеративного государства.

Как правило, более

141

высокая централизация бюджетной системы и больший объем перераспределяемых бюджетных средств характерны для стран с высокой степенью неравенства бюджетной обеспеченности между субъектами федерации. Об этом (неравенстве) свидетельствуют параметры консолидированного бюджета РФ в 1998-2001 гг.133.

Россия относится к ассиметричным федерациям. В ее состав, согласно Конституции РФ, входят республики, края, области, автономная область, автономные округа, города федерального значения Москва и Санкт-Петербург - всего 89 субъектов. Согласно ст. 5 Конституции РФ все субъекты РФ равны между собой. Принцип равенства прав не исключает различия в степени соответствия этих прав реально сложившимся историческим, социально-экономическим и политическим условиям для функционирования и развития субъектов РФ.

В соответствии с Конституцией РФ разграничены предметы ведения и полномочия между органами государственной власти РФ и ее субъектов, в том числе, как уже отмечалось, и в области бюджета. Ассиметричность федерации не означает отступления от принципов федерализма. Когда ассиметричность федерации вызвана объективной необходимостью, это обязательное условие для сбалансированности интересов ее субъектов, для сохранения единства федеративного государства.

Формирование российской модели бюджетного федерализма, как отмечается в литературе134, прошло через три качественно различных этапа.

В 1991- 1993 гг. происходила стихийная децентрализация межбюджетных отношений. В 1991 г. была создана основа новой налоговой системы России. В части, касающейся межбюджетных отношений, из прежнего опыта была заимствована концепция "регулирующих налогов" с расщеплением поступлений по основным налогам между бюджетами разных уровней. Бюджетное выравнивание проводилось с применением дифференцированных и крайне нестабильных нормативов отчислений от основных федеральных налогов, прежде всего НДС. Размеры прямой финансовой помощи из федерального бюджета резко возросли, но отсутствовали четкие критерии ее предоставления.

Именно тогда была упущена возможность перейти к разделению полномочий, а не денег. "Стихийная" децентрализация привела к росту доли территориальных бюджетов в доходах и расходах бюджетной системы, но без четкой законодательной базы, в режиме индивидуальных согласований и политических торгов. Формировавшаяся система фактически воспроизводила командно-административные подходы к бюджетному выравниванию, что в условиях становления рыночной экономики и политической децентрализации привело к острому бюджетному кризису.

22 декабря 1993 г. вышел Указ Президента РФ №2268 "О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 г.". Было положено начало первой системной реформе межбюджетных отношений:

- установлены единые нормативы отчислений от основных федеральных налогов в бюджеты регионов;

- расширены налоговые полномочия субъектов Федерации и местных органов;

- создан Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), средства которого (трансферты) впервые стали распределяться на основе единой методики формализации критериев (формулы).

Демократичное с первого взгляда право региональных и местных органов власти вводить дополнительные налоги для пополнения их бюджетов на практике породило дискриминацию налогоплательщиков, мешало свободному перемещению товаров по

142

территории страны. С 1997 г. перечень налогов стал "закрытым": только федеральный законодательный орган власти вправе устанавливать налоги на территории РФ.

Этот период был не более чем экспериментальным федерализмом. Созданная к середине 90-х годов система межбюджетных отношений частично соответствовала, по крайней мере, внешним признакам бюджетного федерализма, однако по-прежнему не имела прочной законодательной базы, в основном ориентируясь на разделение, в рамках ежегодных законов о федеральном бюджете, бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы и регионами. В 1996-1997 гг. вновь стал усиливаться субъективизм в межбюджетных отношениях, региональные финансы оказались в состоянии глубокого кризиса, массовый характер приобрело неденежное исполнение бюджетов, задержки в выплате зарплаты работникам бюджетной сферы, резко возросли долги региональных и местных бюджетов.

В 1997-1998 гг. обострился кризис межбюджетных отношений: регионы были недовольны проводимой центром политикой и предприняли попытки внедрения одноканальной модели. Эта модель предполагает, что регионы передают в центр фиксированную сумму платежей, а все то, что будет собрано на территории сверх этой суммы, остается в их распоряжении. Это могло привести к дезинтеграции налогово-бюджетного, а затем и экономического пространства, ухудшить инвестиционный и предпринимательский климат и в результате усилить сепаратистские тенденции.

Со всей остротой встал вопрос о совершенствовании межбюджетных отношений в РФ, о новом этапе их развития. В 1998 г. Правительством РФ была разработана и после согласования в рамках трехсторонней Рабочей группы (с участием представителей Правительства, Государственной Думы и Совета Федерации) одобрена первая в данной сфере программа реформ - Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах (Постановление Правительства РФ от 30 июня 1998 г. №862). Реформа межбюджетных отношений должна была обеспечить:

- повышение эффективности использования финансовых ресурсов бюджетной системы РФ и управления ими;

- выравнивание возможностей реализации на всей территории страны минимального уровня установленного Конституцией РФ и федеральным законодательством социальных гарантий, финансирование которых должно осуществляться из бюджетов всех уровне;

- создание условий для повышения эффективности социально-экономического развития регионов.

Основные направления реформы заключались в следующем.

1. Разграничение расходных полномочий и ответственности между органами власти и управления разных уровней. Для этого предполагалось провести инвентаризацию расходных полномочий всех уровней власти, осуществить поэтапный переход к нормативной оценке бюджетных потребностей органов власти и управления разных уровней, соответствующих их расходным полномочиям и ответственности.

2. Разграничение доходных источников между уровнями бюджетной системы РФ. Был четко обозначен перечень налогов и определены права различных органов власти по их введению. Предполагалось, что распределение поступлений от отдельных федеральных налогов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ будет производиться по единым базовым нормативам, закрепленным в федеральном законодательстве не менее чем на три года, и такой же порядок устанавливается для местных бюджетов.

3. Формирование новой системы финансовой поддержки субъектов Федерации. В 19992001 гг. был серьезно реформирован Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР). Внедрена принципиально новая, значительно более прозрачная и объективная методика распределения трансфертов (на основе сопоставления среднедушевых налоговых доходов субъектов РФ, скорректированных с учетом объективно сложившегося уровня удорожания бюджетных расходов), направленная на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов

143

при одновременном создании стимулов для проведения на местах рациональной и ответственной бюджетной политики.

Многие положения этой Концепции впоследствии нашли отражение в НК РФ и БК РФ. Период, в который происходила реализация (в целом поставленные в ней цели были достигнуты), можно считать этапом построения бюджетного федерализма.

В научных исследованиях, посвященных развивающимся или переходным экономикам, получила распространение концепция федерализма, сохраняющего рынок, или федерализма, создающего рынок. Основные положения этой концепции можно свести к следующему:

- обеспечение закрепленной в законодательстве автономии региональных и местных властей с четким разграничением налоговых и расходных полномочий;

- определение расходных обязательств субнациональных властей, в том числе законодательных гарантий в автономии в их финансировании за счет достаточной для этого собственной налоговой базы;

- передача с регионального на федеральный уровень дополнительных доходов и расходных обязательств с постепенной децентрализацией финансовых ресурсов в средне- и долгосрочной перспективе;

- создание правовой базы для введения института банкротства и внешнего финансового управления субнациональным бюджетом;

- реформирование политики трансфертов с целью повышения ее прозрачности и мобильности;

- обеспечение федеральными властями свободы торговли и мобильности факторов производства.

Концепция "федерализма, создающего рынок", нашла отражение в Программе

135

развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года . В

соответствии с этой Программой был начат новый этап реформы межбюджетных отношений, направленный на повышение ответственности региональных и местных органов власти и управления за эффективное использование бюджетных ресурсов, обеспечение равного доступа граждан к бюджетным услугам и социальным гарантиям, повышение прозрачности финансовых потоков и снижение конфликтов вокруг распределения и использования бюджетных средств.

С 1 января 2005 г. в реформировании межбюджетных отношений в Российской Федерации начался новый этап. Мы уже рассматривали в предыдущих модулях и темах те изменения, которые происходят с 1 января 2005 года. Изменения существенно затронули и область межбюджетных отношений. БК РФ до 1 января 2005 г. выделял главу 16 "Межбюджетные отношения. Межбюджетные отношения рассматривались как отношения между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. С 1 января 2005 глава 16 стала называться более конкретно "Межбюджетные трансферты" и имеет новую редакцию. Правда, ряд статей: 131, 136-1423 вступят в силу с 1 января 2006 года136.

<< | >>
Источник: Н. Н. ХАНЧУК. БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. 2005

Еще по теме 7.1 Межбюджетные отношения: сущность, принципы и модели организации:

  1. 2.6. Сущность бюджетного федерализма. Межбюджетные отношения
  2. Содержание и формы организации межбюджетных отношений
  3. МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ
  4. Межбюджетные отношения бюджетный федерализм 
  5. РЕГУЛИРОВАНИЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ
  6. Тема 10. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения
  7. межбюджетные отношения
  8. Тема 10. Межбюджетные отношения и бюджетный федерализм
  9. 2.5.МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ И БЮДЖЕТНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ
  10. Межбюджетные отношения и финансовая помощь регионам