<<
>>

Лукашенко О.В. Некоторые аспекты организации государственного финансового контроля за рубежом

Изучение зарубежного опыта имеет принципиальное значение для разработки концепции государственного контроля финансовой сферы в Российской Федерации, поскольку позволяет творчески использовать практический опыт стран развитой рыночной экономики при формировании национальной российской модели.
Практика использования зарубежного опыта для разработки отечественной модели управления финансовыми потоками и их контроля известна давно. Так, российский исследователь и практик XIX века В.А. Татаринов, будучи государственным контролером России с 1863 по 1871 годы, предпринял попытку изучить зарубежный опыт с целью преобразования российской системы контроля и государственных ревизий, а вместе с тем предвосхитил некоторые элементы современной системы государственного финансового контроля. Выделенные им принципы единства кассы, установления предварительного контроля, учреждения единого общегосударственного ревизионно-контрольного органа, слияние в учреждениях государственного контроля проверки исполнителей (касс) и проверки распорядителей (лиц, дающих предписания), систематического и однообразного составления и исполнения финансовых смет получили дальнейшее развитие во многих зарубежных системах государственных финансов.

В настоящее время национальные финансово-контрольные системы большинства стран мира претерпевают изменения, обусловленные влиянием следующих факторов: •

необходимость приведения национальных систем бухгалтерского учета и отчетности, аудита, контроллинга в соответствие с международными стандартами; •

рост объема транснациональных финансовых потоков ведет к необходимости, с одной стороны, формирования действенных наднациональных органов финансового контроля и мониторинга финансовых потоков, а с другой - вызывает необходимость сотрудничества стран по отдельным проблемам на основе двусторонних соглашений; •

усиление влияния гражданского общества и его вовлеченность в механизмы контроля за деятельностью правительства (на основе концепции рассмотрения правительства как наемного управляющего у всего общества) с целью обеспечения адекватного жизнеобеспечения населения страны и подотчетного своим гражданам; •

необходимость борьбы с международным терроризмом, требующая организационного оформления структур по выявлению и пресечению финансовых потоков, питающих международный терроризм.

Основы западных систем государственного финансового контроля были положены Лимской декларацией руководящих принципов контроля, которая была принята IX Конгрессом Международной организации высших контрольных органов в 1977 году. В соответствии с Декларацией, организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами. Контроль рассматривается не как самоцель, а как неотъемлемая часть системы регулирования, целью которой является вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов, законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов.

Лимская декларация четко разделила финансовый контроль на предварительный и контроль по факту, на внутренний и внешний, на формальный контроль и контроль исполнения. В основу всей деятельности финансовых контрольных органов был положен принцип функциональной, организационной и финансовой независимости, необходимый для выполнения возложенных на них задач. Декларация четко прописывает права высшего контрольного органа, в частности право расследования, то есть доступа ко всем документам, относящимся к управлению финансовыми и материальными средствами, а также право на экспертное заключение и другие права сотрудничества.

Высший контрольный орган должен регулярно отчитываться перед парламентом своей страны и перед общественностью по результатам проведенных им проверок. Международный обмен идеями и опытом в рамках Международной организации высших контрольных органов является эффективным средством помощи высшему контрольному органу в выполнении возложенных на него задач. Лимская декларация призывает унифицировать технологию государственного финансового контроля на базе сравнительного законодательства.

В июне 2001 года на второй сессии Совета руководителей органов финансового контроля государств-участников СНГ была принята Декларация «Об общих принципах деятельности высших органов финансового контроля государств - участников Содружества Независимых Государств». Основными принципами государственного контроля были провозглашены законность, независимость, объективность, компетентность, оперативность, доказательность, гласность и соблюдение профессиональной этики.

Главной целью Декларации стран СНГ является установление в соответствии с международными нормами общих принципов деятельности высших органов финансового контроля государств СНГ как основы для объединения усилий по совершенствованию их конституционной и законодательной базы, гармонизации правового поля деятельности, оптимизации и унификации национальных законодательств в указанной сфере, повышению эффективности государственного финансового контроля.

Системы государственного финансового контроля зарубежных стран являются производными от институциональных основ государственных финансов на страновом уровне. Объектом прямого финансового контроля выступает государственный бюджет в единстве его доходной и расходной частей. Финансовый контроль над бюджетом осуществляется как законодательными, так и исполнительными органами. Парламентский контроль проходит на стадии рассмотрения и утверждения бюджета, а контроль со стороны исполнительной власти - на стадии исполнения.

Исполнение бюджета связано с организацией кассового устройства страны. Принцип единства кассы предусматривает поступление государственных доходов и осуществление государственных расходов через единый общегосударственный кассовый центр. В зарубежных странах действуют: •

казначейская система кассового устройства - доходы поступают в кассы казначейства и из касс казначейства осуществляются государственные расходы; •

банковская система - доходы и расходы находятся в ведении центрального банка и других уполномоченных кредитных учреждений •

смешанная система - агентами по сбору государственных доходов и осуществлению расходов выступают и казначейство, и кредитные учреждения.

Для США характерна банковская система кассового устройства, при которой исполнение бюджета осуществляется сетью банковских учреждений. Кассовое исполнение бюджета в Великобритании возложено на Банк Англии, при этом Главный контролер-ревизор визирует перевод сумм со счетов Казначейства на счета главного плательщика, после чего Банк Англии производит необходимые платежи.

В Японии кассовое исполнение бюджета осуществляет Японский банк. Во Франции действует преимущественно казначейская кассовая система исполнения бюджета, хотя часть кассовых операций выполняет эмиссионный банк Франции.

В соответствии с этапностью проведения контрольно-ревизионных процедур, в большинстве стран выделяются следующие виды финансового контроля: предварительный (до расходования средств), текущий (в процессе расходования средств), периодический (через определенные фиксированные промежутки времени) и последующий (после расходования средств). Очевидно, что каждый из данных видов контролей является функцией определенного органа законодательной или исполнительной власти.

Так, предварительный и периодический виды контроля осуществляются, как правило, Парламентом страны, а также местными законодательными органами (для бюджетов территорий, областей, штатов, и.т.д.). Последующий и периодический контроль проводятся исполнительными органами власти, специально создаваемыми для этого структурами, например, такими как счетная палата, отдел контроля и аудита государственного казначейства, контрольные отделы министерства финансов и.т.д. Министерства также могут иметь в своем составе соответствующие контрольноревизионные отделы.

В совокупности система государственного финансового контроля представляет собой проверку сумм, отраженных в бюджете, с их фактическим исполнением. В Великобритании данный контроль возложен на государственного финансового контролера, во Франции и в Италии основным контрольным органом государства является счетная палата, осуществляющая, как правило, промежуточный и последующий виды контроля, но иногда вовлекаемая и в предварительные контрольные процедуры органами законодательной власти. Во Франции Счетная палата выполняет функции судебного органа и проверяет законность расходования государственных средств различными министерствами. Помимо этого, предварительный контроль во Франции осуществляет Генеральная инспекция финансов в составе Министерства финансов.

Большинство стран придают большое значение проведению предварительного финансового контроля, так как он позволяет предотвращать возможные нарушения до их совершения посредством проверки финансовых и административных документов.

Принцип систематичности и однообразия составления и исполнения финансовых смет наиболее наглядно демонстрирует опыт Великобритании. Казначейство, при составлении государственного бюджета, ежегодно получает от департаментов, министерств и ведомств единообразные, установленной классификации, сметы доходов и расходов на предстоящий год, а также осуществляет их тщательную ревизионную проверку. Все расходные и доходные сметы рассматриваются и Казначейством Великобритании, и Кабинетом Министров. Осуществление функций финансового контроля и управления Казначейством Ее Величества Королевы Великобритании направлено на повышение темпов устойчивого развития и процветания страны посредством создания равных экономических возможностей для всех субъектов рынка и содействия всеобщей занятости.

Главным государственным контрольным органом Великобритании является Национальная Аудиторская Палата (НАП), которая осуществляет проверку государственных расходов от имени Парламента. Аудиторская Палата полностью независима от правительства страны. В ее функции входит проверка счетов всех государственных департаментов и агентств, а также иных государственных органов, с последующей отчетностью перед Парламентом относительно правильности расходования государственных средств. Палата возглавляется Генеральным аудитором или Контролером.

Для Российской Федерации особый интерес представляет американская модель организации финансового контроля. Анализ американской модели важен потому, что она отражает организационные формы и методы функционирования финансово-контрольных механизмов в рамках президентской формы государственного устройства. Система государственных финансов США состоит из следующих подсистем: 1)

общефедеральной; 2)

штатов; 3)

муниципальных образований, административных и других местных

подразделений, специальных округов и др., обладающих определенными функциональными полномочиями и опирающихся на закрепленные или собственные источники финансовых ресурсов.

Особенностью американской модели финансового контроля является гибкость и относительная автономность, самостоятельность контрольных подсистем на уровне федерации, штата и муниципального образования, каждая из которых опирается на соответствующую законодательно-правовую базу. Система государственных финансов США исторически отличалась значительной обособленностью и автономией подсистем, что привело к различиям в принципах организации бюджетов федерации, штатов и местных органов. Между бюджетами федерации и штатов имеются четкие размежевания по источникам доходов и целевой структуре расходов. Денежные потоки в системе государственных финансов, являющиеся предметом государственного финансового контроля, осуществляются по следующим основным направлениям: •

из федерального бюджета - в бюджеты штатов и местные бюджеты; •

из бюджетов штатов- в местные бюджеты; •

из местных бюджетов - в бюджеты штатов; •

между местными бюджетами.

Центральное место в системе государственных финансов принадлежит федеральному бюджету, а центральное место в системе государственного финансового контроля - организационным формам и механизмам контроля за формированием и исполнением федерального бюджета. Организационными структурами федерального уровня, занимающимися управлением государственными финансами являются: Департамент Казначейства США (Министерство финансов), административное и бюджетное управление, главное контрольно-ревизионное управление. Организационная структура Департамента Казначейства представляет собой следующее: Секретарь Казначейства (министр) и его аппарат, Бюро по алкоголю и табаку, Служба валютного контроля, Таможенная служба США, Печатное бюро, Треннинговый Центр по реализации федерального законодательства, Служба финансового менеджмента, Служба внутренних доходов, Бюро государственного долга, Секретная служба США, Бюро руководства сберегательной службой. Внутри каждого из перечисленных подразделений действуют встроенные механизмы контроля.

На Казначейство возложены функции по осуществлению финансовой и налоговой политики, сбору внутренних доходов, сбору таможенных доходов, наблюдению за состоянием государственных счетов, внутреннему финансовому контролю, административному наблюдению и контролю за системой национальных банков, управлению государственным долгом, контролю за иностранными активами, управлению валютными активами.

В ведении Казначейства находится Секретная служба США, на которую возложены функции по охране ценностей, принадлежащих стране и иностранным государствам, охране и обеспечению безопасности банковских ценностей, и ряд других функций. Президент США, являясь главой государства, наделен широкими правами в области бюджетной политики. Процессом составления и администрирования федерального бюджета руководит Офис управления и бюджета при Президенте.

В состав функций данного органа входит помощь Президенту: •

в разработке и поддержании эффективной системы управления путем пересмотра организационной структуры и процедур управления исполнительной ветвью власти; •

в разработке эффективного координационного механизма по внедрению государственной бюджетной политики и расширению межведомственной кооперации; •

в подготовке бюджета и формулировании государственной фискальной программы; •

в осуществлении руководства и контроля за исполнением бюджета; •

в области координации законодательных инициатив; • в разработке предложений по реформированию бюджетного процесса, сокращению бюрократических процедур; •

в рассмотрении и подготовке соответствующих указов исполнительной ветви власти; •

в планировании и разработке информационных систем, которые обеспечивают Президента соответствующей базой данных по результатам исполнения бюджета; •

в информировании о результатах деятельности правительственных структур; •

в разработке соответствующих циркуляров, инструкций, процедур и форм.

Таким образом, Офис управления и бюджета занимается оценкой, формулировкой,

координацией процедур управления и программных целей среди федеральных департаментов и агентств. Этот орган контролирует исполнение федерального бюджета, а также постоянно дает Президенту рекомендации относительно бюджетного процесса и его соответствующего правового обеспечения.

Следует также отметить, что система финансового контроля в США формировалась и совершенствовалась на протяжении многих десятилетий, прежде чем приобрела современную форму. Так, согласно закону 1921 года финансовый контроль был возложен на главное контрольно-ревизионное управление, которое являлось неполитическим, непартийным ведомством, подчиненным законодательной власти, чтобы выступать от имени конгресса для проверки того, как правительственные ведомства выполняют свои финансовые обязанности по отношению к государственным ресурсам, ассигнованным или выделенным конгрессом. Управление обязано было содействовать более эффективному использованию бюджетных средств на федеральном уровне.

Каждый из штатов самостоятельно определяет объемы, источники доходов и направления расходования бюджетных средств. Федеральные органы не имеют полномочий напрямую контролировать бюджеты штатов, а штаты не обязаны отчитываться перед федеральными органами о состоянии финансов и исполнении бюджета.

Бюджетно-финансовый контроль на уровне штатов осуществляется специальными органами, подчиненными казначею или аудитору, которые не назначаются, а избираются тайным голосованием. Учреждения финансового контроля штатов, как правило, подотчетны законодательной, а не исполнительной ветви власти. К компетенции исполнительных органов можно отнести текущий финансовый контроль, тогда как все последующие виды контроля находятся в ведении законодателей штатов.

Местные бюджеты, так же как и бюджеты штатов, располагают автономией по

131 отношению к федеральному бюджету. Аналогичным образом выстраиваются межбюджетные отношения со штатами. Местные власти вправе самостоятельно определять те организационные структуры и формы, в которых осуществляется система финансового контроля, а также самостоятельно разрабатывать и утверждать контрольноревизионные процедуры. Разработка местных бюджетов, как правило, находится в ведении главы исполнительной власти, тогда как функции по утверждению бюджета возлагаются на законодательную власть соответствующего города или населенного пункта. Таким образом, для США характерна значительная децентрализация государственной системы финансового контроля; сфера полномочий и компетенция каждого органа определяются на основании законов и подзаконных актов соответствующего уровня.

Таким образом, сравнительный анализ позволяет выделить следующие основные принципы государственного финансового контроля: 1.

Соответствие системы финансового контроля политической структуре общества: федеративное государство должно иметь адекватную систему финансового контроля, отличающуюся от системы унитарного государства. 2.

Стандартизация и сближение систем и механизмов финансового контроля в связи с глобализацией экономики и переходом на международные стандарты бухгалтерского учета, финансовой отчетности и аудита. 3.

Организационная и финансовая независимость контрольных органов от проверяемых ими организаций - отдельных ведомств государственного аппарата управления. Целесообразен вневедомственный характер службы государственнго финансового контроля, а также обеспеченность финансовыми средствами для выполнения возложенных на них задач. 4.

Целостность системы финансового контроля, единство и непротиворечивость ее отдельных звеньев; исключение дублирования функций отдельных структур, входящих в систему государственного финансового контроля. 5.

Прозрачность методов проведения финансовых проверок. 6.

Подотчетность и ответственность государственных контролирующих органов перед обществом в целом. 7.

Введение отдельных принципов организации проверок, используемых независимым аудитом, в деятельность служб государственного финансового контроля.

Необходимость финансового контроля в рыночной экономике возникает в результате отделения функций собственности от функций управления. Поэтому государство, или общество в целом, вправе учредить независимый орган для осуществления контроля за процессом расходования государственных средств, сохранностью и использованием государственного имущества. Государственные служащие, распоряжающиеся средствами государственного бюджета, должны быть подотчетны в своей деятельности обществу в целом. Механизмы реализации данного принципа могут быть проработаны через институты гражданского общества.

<< | >>
Источник: Абалкин Л.И.. Финансовый контроль в РФ - Проблемы организации и управления. 2002

Еще по теме Лукашенко О.В. Некоторые аспекты организации государственного финансового контроля за рубежом:

  1. Нешитой А.С., О некоторыгх аспектах повышения деятельности государственного финансового контроля
  2. 5  Контроль над некоторыми аспектами маркетинговой политики
  3. 4. Предложения по совершенствованию организации системы государственного финансового контроля в РФ.
  4. 1. Существующие подходы к организации системы государственного финансового контроля в РФ.
  5. Андрюшин С.А. Опыт организации государственного финансового контроля в Российской империи
  6. 20-1. Некоторые институциональные аспекты финансовых рынков: пример США
  7. Мильчакова Н.А. Система государственного контроля на рынке ценных бумаг: организационно-управленческий аспект
  8. Налоговый контроль в системе государственного финансового контроля
  9. Блок 2. управление государственными финансами. Государственный финансовый контроль
  10. Иванченко В.М. Финансовый контроль в системе государственного контроля
  11. Контроль финансовой деятельности Методические основы организации контроля
  12. Глава 20 ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ
  13. 3.7. Государственный финансовый контроль
  14. 6.5. Деятельность российских банков за рубежом: аналитический аспект
  15. 9.6 Особенности контроля в государственной организации
  16. Тема 10 Государственный и муниципальный финансовый контроль
  17. Раздел 3. Государственный контроль на финансовом рынке