<<
>>

5.3 Классификация дефицита бюджета, источники финансирования

В построении эффективной системы управления бюджетным дефицитом, упорядочении информации об операциях органов власти разных уровней по его финансированию, получении представлений о возможном воздействии на экономику используемых способов дефицитного финансирования важное значение имеет классификация видов дефицитов бюджета по ряду основополагающих признаков113.

Обобщение причин возникновения дефицита бюджета позволяет экономистам выделять следующие виды дефицитов бюджета: чрезвычайный, кризисный, антикризисный и межбюджетный дефициты.

В основе чрезвычайного дефицита лежат чрезвычайные обстоятельства (война, стихийные бедствия и т.п.), от которых трудно или невозможно застраховаться.

Для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций обычно формируются различные резервные и внебюджетные фонды, или средства предусматриваются в бюджете в соответствии с функциональной классификацией бюджетов.

Кризисный и антикризисный дефициты бюджета вызываются кризисом в экономике, денежно-кредитной, финансовой сферах и мерами по его ликвидации. В связи с этим выделяют дефициты, которые имеют стимулирующее и дестимулирующее значение.

Под межбюджетным дефицитом понимается отрицательное сальдо региональных и местных бюджетов, которое возникает в результате несоответствия имущественных и бюджетных прав территорий, уменьшения их доходов или увеличения расходов вследствие принятия решений органами власти другого уровня. Покрытие такого дефицита осуществляется посредством бюджетного регулирования, использования различных форм межбюджетных отношений.

В зависимости от экономического содержания и направления воздействия различают активный и пассивный бюджетные дефициты. В мировой практике в условиях стабильного развития экономики уровень пассивного дефицита бюджета ограничивается 2-3% к ВВП, 5% - к национальному доходу, 8-10 % - к расходной части бюджета114.

Однако в условиях социально-экономического правительство может пойти на увеличение разрыва между доходами и расходами бюджета (путем повышения расходов и снижения налоговых изъятий) в целях стимулирования экономического роста, сокращения безработицы, расширения налогооблагаемой базы. В этом случае дефицит бюджета принимает активную форму. Если же для его финансирования будут привлекаться инфляционные источники, значительно возрастут расходы бюджета на обслуживание государственного долга, то активная форма дефицита примет пассивную форму и начнет усугублять социально-экономический кризис.

Поэтому в целях управления дефицитом и использования его стимулирующего, активного потенциала необходимо находить приемлемые источники покрытия с учетом анализа конкретного финансово-экономического положения регионов и страны в целом, а также с учетом международного фактора, поскольку это имеет существенное значение в открытой экономике.

В зависимости от степени корреляции дефицита бюджета с уровнем безработицы различают структурный и циклический дефициты. Под структурным дефицитом понимается отрицательное сальдо бюджета при данной системе формирования государственных доходов и государственных расходов в условиях полной занятости (при постоянно заданном уровне безработицы). В период экономического спада (рецессии) уровень безработицы начинает превышать базовый. Поэтому реальный дефицит бюджета тоже будет расти и становиться больше уровня структурного дефицита, который принимается как некая идеальная, оптимальная величина допустимого бюджетного дефицита. Это происходит

Подробнее см.: Сомоев Р.Г. Дефицит бюджета: причины, динамика, регулирование. - СПб.: 1999 О бюджетном дефиците // Финансы. 1992. №3. С.15-18

117

частично за счет роста выплат пособий по безработице, сокращения налоговых поступлений, а в основном - в результате сужения налогооблагаемой базы из-за спада производства. Разность между реально имеющимся и структурным дефицитом получила название циклического дефицита.

Именно экономическое состояние определяет уровни структурного и циклического дефицитов. Сокращение уровня циклического дефицита свидетельствует о тенденции выравнивания уровней реального и структурного дефицитов, что равносильно экономическому росту115.

По характеру возникновения выделяют случайный (кассовый) и действительный дефициты. Случайный дефицит бюджета, или называемый иначе кассовым, возникает из-за кассовых (временных) разрывов в поступлении и расходовании средств. Обычно кассовым дефицитам подвержены те бюджеты, которые в высокой степени зависят от одного источника дохода, или же те, в которых источники поступлений имеют сезонный характер (например, поступление от земельного налога, налога на имущество физических лиц и ряда других налогов и сборов). К таковым обычно относятся местные и региональные (в меньшей степени) бюджеты.

Действительный дефицит в собственном смысле этого слова возникает не из-за случайной временной задержки поступлений доходов в бюджет и опережающего график (роспись доходов и расходов) производства расходов, а в связи с постоянным наращиванием расходов из бюджета и реальным отставанием от них доходов. Он обычно закладывается в законе о бюджете на очередной финансовый год в качестве предельной величины, но может быть ниже или выше нее в ходе исполнения бюджета.

По отношению к плану различают плановый и внеплановый дефициты бюджета. Внеплановый дефицит возникает из-за непредвиденного сокращения объема поступлений доходов (падение цен на нефть и т.п.) и увеличения расходов (войны, землетрясения, аварии, неурожаи, засуха, рост цен и т. п.) в отчетном году. Если же не удастся сбалансировать бюджет за счет использования средств различных резервных фондов и проведения других оперативных мероприятий, внеплановый дефицит самым отрицательным образом отразится на ходе выполнения социально-экономических программ.

С признанием дефицита бюджета и введением в бюджетной классификации дополнительного блока, отражающего источники его финансирования, в России стали устанавливать предельные размеры дефицитов бюджетов в ежегодно принимаемых законах о бюджете, те есть стали планировать дефицит в целях его контроля и управления им.

Бюджетное законодательство РФ устанавливает предельный размер планируемого дефицита федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, местного бюджета - это ст.

92

(пункты 3, 4, 5) БК РФ:

- Размер дефицита федерального бюджета, утвержденный федеральным законом о федеральном бюджете, не может превышать суммарный объем бюджетных инвестиций и расходов на обслуживание государственного долга РФ в соответствующем финансовом году;

- Размер дефицита бюджета субъекта РФ, утвержденный законом субъекта РФ о бюджете на соответствующий год, не может превышать 15% объема доходов бюджета субъекта РФ без учета финансовой помощи из федерального центра. В случае утверждения законом субъекта РФ о бюджете на соответствующий год размера поступлений от продажи имущества предельный размер дефицита бюджета субъекта РФ может превышать установленное ограничение, но не более чем на величину поступлений от продажи имущества.

- Размер дефицита местного бюджета, утвержденный нормативным актом представительного органа местного самоуправления о бюджете на соответствующий год, не может превышать 10% объема доходов местного бюджета без учета финансовой помощи из федерального бюджета и бюджета субъекта РФ. В случае утверждения нормативным актом представительного органа местного самоуправления о бюджете на соответствующий год

Бюджетная система Российской Федерации / Под ред. О.В. Врублевской, М.В. Романовского. - М.:

2003. С. 534-535

118

размера поступлений от продажи имущества предельный размер дефицита местного бюджета может превышать установленное ограничение, но не более чем на величину поступлений от продажи имущества.

Соблюдение предельных значений должно обеспечиваться также данными отчета об исполнении соответствующего бюджета за финансовый год.

По степени постоянства объема дефицита бюджета можно выделить стабильные и меняющиеся дефициты. Резкие колебания дефицита за относительно короткий промежуток времени свидетельствуют о финансово-экономической нестабильности, отсутствии долгосрочной и единой бюджетно-налоговой и денежно-кредитной политике в стране.

По продолжительности бюджетный дефицит подразделяется на хронический (систематический) и временный116.

Хронический дефицит возникает из года в год в течение длительного периода времени и является наиболее "трудноизлечимым". Основными его причины. длительный цикл экономического кризиса, долгие войны и чрезмерные расходы на военные цели в мирное время, чрезвычайные происшествия, дорогостоящие программы, растянутые на десятилетия без сроков окупаемости.

В отличие от хронического временный дефицит бюджета, продолжительность которого может быть равна нескольким месяцам, не является столь опасным и трудным для преодоления. В его основе лежат, как правило, не кризисные явления в экономике, а ряд объективных (стихийные бедствия и т.п.) и субъективных (ошибки в планировании и прогнозировании, колебания цен на мировых товарных и фондовых рынках и др.) причин. Органы власти в данной ситуации должны не допустить трансформации временного дефицита в хронический. Для этого необходимо принять ряд оперативных решений по своевременной ликвидации предпосылок, причин и последствий дефицита, финансирования его неинфляционными и "дешевыми" источниками заемных средств.

Известно, что бремя государственного долга, обусловленное бюджетным дефицитом, перекладывается на будущие поколения. В большей степени это относится к хроническому дефициту. Такой дефицит называют переложимым вперед. Если же финансирование дефицита осуществляется без введения новых налогов и выпуска государственных займов, за счет других источников (реализации государственной собственности, государственных активов, повышения собираемости налогов, стабилизации экономики и расширения налогооблагаемой базы или же путем сокращения неэффективных бюджетных расходов), переложения бюджетного дефицита не происходит. Этот вид дефицита называют непереложимым. Задача бюджетной политики. находить и использовать такие источники дефицитного финансирования, которые не обременяли бы жизнь будущих поколений.

По международной классификации выплата процентов по обслуживанию государственного долга включается в расходы бюджета. Россия тоже перешла к международной методологии составления бюджета, правда, не в полной мере.

При определении дефицита с учетом или без учета расходов по обслуживанию государственного долга выделяют первичный и вторичный дефициты бюджета.

Дефицит бюджета, который рассчитывается как разница между его доходами и расходами без учета процентных выплат по долгу, называется первичным, а с учетом - вторичным. Эти названия возникли не случайно. Действительно, дефицит - это превышение расходов бюджета над его доходами. В этом случае расходы сверх доходов производятся впервые. Но если для их финансирования привлекаются заемные средства на платной основе, то процентные выплаты из бюджета за эти средства имеют производный, вторичный характер, поскольку обусловлены первичным дефицитом.

Классификация видов дефицита, анализ его причин, оптимизация структуры источников финансирования - все это необходимо для того, чтобы иметь возможность разрабатывать систему мер по прогнозированию и сокращению дефицита, по преобразованию бюджетной и

Бюджетная система Российской Федерации / Под ред. О.В. Врублевской, М.В. Романовского. - М.: 2003. С. 536.

119

налоговой систем, межбюджетных отношений, направленных на устойчивый экономический рост и повышение уровня благосостояния населения.

Ст. 93 БК РФ рассматривает "Источники финансирования дефицита бюджета", которые утверждаются органами законодательной (представительной) власти в законе (решении) о бюджете на очередной финансовый год по основным видам привлеченных средств. Кредиты Банка России, а также приобретение им долговых обязательств РФ, субъектов РФ, муниципальных образований при их первичном размещении не могут быть источниками финансирования дефицита бюджета.

Ст. 94 БК РФ определяет "Источники финансирования дефицита федерального бюджета". Ими являются:

1) внутренние источники в следующих формах:

кредиты, полученные Российской Федерацией от кредитных организаций в валюте Российской Федерации;

государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации;

бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

поступления от продажи имущества, находящегося в государственной собственности;

сумма превышения доходов над расходами по государственным запасам и резервам;

изменение остатков средств на счетах по учету средств федерального бюджета;

2) внешние источники в следующих формах:

государственные займы, осуществляемые в иностранной валюте путем выпуска ценных бумаг от имени Российской Федерации;

кредиты правительств иностранных государств, банков и фирм, международных финансовых организаций, предоставленные в иностранной валюте, привлеченные Российской Федерацией.

Ст.95 БК РФ определяет "Источники финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации". Такими источниками могут быть внутренние источники в

следующих формах:

государственные займы, осуществляемые путем выпуска ценных бумаг от имени субъекта РФ;

бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ; кредиты, полученные от кредитных организаций;

поступления от продажи имущества, находящегося в государственной собственности субъекта РФ;

изменение остатков средств на счетах по учету средств бюджета субъекта РФ.

Ст. 96 БК РФ определяет "Источники финансирования дефицита местного бюджета". Ими могут быть внутренние источники в следующих формах:

муниципальные займы, осуществляемые путем выпуска муниципальных ценных бумаг от имени муниципального образования;

кредиты, полученные от кредитных организаций;

бюджетные кредиты, полученные от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

поступление от продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности;

изменение остатков средств на счетах по учету средств местного бюджета.

Бюджетный кодекс РФ в соответствии с Федеральным законом от 23. 12.03 г. №184-ФЗ "О внесении дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части создания Стабилизационного фонда Российской Федерации" дополнен главой 131. Стабилизационный фонд Российской Федерации. Стабилизационный фонд РФ - часть средств федерального бюджета117, образующаяся за счет превышения цены на нефть над базовой ценой на нефть,

П.3 Ст.1 Федерального закона "О федеральном бюджете на 2004 год" гласит: "Превышение доходов над расходами в сумме 83 403,4 млн. рублей направляется в 2004 году на образование Стабилизационного фонда Российской Федерации в порядке, установленном бюджетным законодательством Российской Федерации".

120

подлежащая обособленному учету, управлению и использованию в целях обеспечения сбалансированности федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой. Под ценой на нефть понимается цена на нефть сырую марки "Юралс", определяемая в порядке, предусмотренном для установления ставки вывозной таможенной пошлины на нефть сырую. Под базовой ценой на нефть понимается цена на нефть сырую марки "Юралс", эквивалентной 146 долларам США за одну тонну (20 долларов США за один баррель).

Источниками формирования Стабилизационного фонда РФ являются (ст.962).

дополнительные доходы федерального бюджета, образуемые расчетным путем за счет превышения цены на нефть над базовой ценой;

остатки средств федерального бюджета на начало соответствующего финансового года в порядке, определяемом в соответствии118 с п.3 ст.962 [2], включая доходы, полученные от размещения средств Стабилизационного фонда.

Средства Стабилизационного фонда могут использоваться для финансирования дефицита федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой, а также на иные цели в случае, если накопленный объем средств Стабилизационного фонда превышает 500 млрд. рублей.

Правительство РФ по итогам рассмотрения им отчета об исполнении федерального бюджета за предыдущий финансовый год до 1 июня текущего года уточняет объемы остатков средств федерального бюджета, подлежащих использованию в соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год".

Объемы использования средств Стабилизационного фонда определяются федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год, проект которого вносится Правительством РФ.

Формирование и использование ресурсов Стабилизационного фонда в 2004 году и на ближайшую перспективу представлено в таблице 5.3.1.

Таблица 5.3.1

Формирование и использование средств Стабилизационного фонда в 2005 - 2007 годах, млрд. руб.119

2004 г. 2005 г. 2006 г. 2007~г

_Закон о бюджете_

Переходящий остаток с прошлого года 106 106.0 505.0 600.2 587.9

Дополнительные доходы 83.4 311.1 267.7 226.3 184.9 в том числе:

вывозная пошлина на нефть_41.9_н.д. н.д._н.д._н.д.

вывозная пошлина на нефтепродукты_12.6_н.д. н.д._н.д._н.д.

НДПИ (нефть)_289_н.д. н.д. н.д. н.д.

перечисление средств с других счетов бюджета 0.0_87.9 0.0_0.0_0.0

Расходы 0.0 0.0 172.5 238.6 184.9

в том числе:

погашение внешнего долга_0.0_0.0 91.6 40.6 74.8

покрытие дефицита ПФР_0Х)_0.0 81.0 197.9 110.1

П.3 ст. 962. "В Стабилизационный фонд в срок до 1 февраля года, следующего за отчетным, зачисляются остатки средств федерального бюджета на начало финансового года, за исключением остатков, по которым федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год или международным договором РФ установлен иной порядок использования, а также свободных остатков средств федерального бюджета, необходимых Министерству финансов РФ для покрытия временных кассовых разрывов, возникающих в течение года при исполнении федерального бюджета, в объеме, равной одной двадцать четвертой утвержденных на соответствующий финансовый год расходов федерального бюджета, включая платежи по погашению государственного внешнего РФ, без учета средств, направляемых в бюджет Пенсионного фонда РФ на выплату базовой части трудовой пенсии

119 Данные Минфина (проект перспективного финансового плана и бюджета расширенного правительства на 2005-2007 гг., июнь 2004 г.)

121

остаток на конец года_189.4 505.0 600.1 587.9 587.9

Справочно: цена на нефть (Urals), долл./барр.) 22_30_2б__24_24

Фактически остаток на конец 2004 г. составил 522.6 млрд. руб. В марте 2005 г. объем Стабфонда достиг 707.5 млрд. руб. На погашение внешнего долга направлено 93.5 млрд. руб.

Среди ученых, специалистов-практиков идет дискуссия о направлениях использования средств Стабилизационного фонда. В частности, 24 августа 2004 г. состоялась пресс-конференция научного руководителя ГУ - Высшая школа экономики, доктора экономических наук, профессора Евгения Григорьевича Ясина на тему: "Стабилизационный фонд: инструмент накопления или активной бюджетной политики в РФ?"120. Автор подчеркнул: "Фонд создается для того, чтобы аккумулировать избыточные текущие доходы для последующих трудных обстоятельств. Это его специальное назначение. Именно для покрытия чрезвычайных обстоятельств он не может расходоваться на те нужды, которые требуют постоянных текущих расходов. Например, на покрытие дефицита Пенсионного фонда... Мы не можем решать проблемы Пенсионного фонда за счет Стабилизационного фонда.

...Что касается использования СФ на какие-то другие цели, то после накопления в СФ 500 млрд. рублей (к концу этого года) мы сможем тратить эти деньги по закону. Здесь основная проблема в выборе, так как в нашей экономике очень много дыр". Импонирует точка зрения Е. Ясина, что ". деньги должны тратить на то, что является разовой инвестицией или создает систему, которая начинает приносить доходы".

Автор предлагает, во-первых, увеличить расходы на науку, прежде всего посредством закупки дорогостоящего оборудования для физических, химических, биологических и других исследований, которые позволят удержать в России большее количество молодых специалистов. Даже если цена на нефть упадет, это оборудование будет в России, и люди здесь будут работать. А, во-вторых, поддержать инновационный бизнес (использовать американскую программу SBIF, которая в США работает с 60-х годов)121.

Завершая разговор о дефиците бюджета, подчеркнем, что это не случайное явление. Он порождается циклическими процессами в экономике, целым рядом других причин.

Поскольку дефицит - явление объективное, оно требует соответствующих методов управления, прежде всего в области бюджетного прогнозирования с учетом международной конъюнктуры движения капиталов и прогнозируемого поведения потенциальных инвесторов. В любом случае наличие дефицита или профицита бюджета оценивается при присуждении странового рейтинга международными рейтинговыми агентствами, что позволяет стране существенно экономить средства по обслуживанию государственного долга122.

<< | >>
Источник: Н. Н. ХАНЧУК. БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. 2005

Еще по теме 5.3 Классификация дефицита бюджета, источники финансирования:

  1. 14.4. Источники финансирования бюджетного дефицита
  2. 10.4. ФИНАНСИРОВАНИЕ ДЕФИЦИТА БЮДЖЕТА НЕБАНКОВСКОЙ ПУБЛИКОЙ
  3. Дефицит бюджета и источники его финансирования
  4. 11.2.1. КЛАССИФИКАЦИЯ ИСТОЧНИКОВ ФИНАНСИРОВАНИЯ
  5. 7.3. Классификация источников финансирования и девестиции
  6. структурная единица 2.3 Дефицит местного бюджета и источники его финансирования
  7. 2.1. СУЩНОСТЬ И КЛАССИФИКАЦИЯ ИСТОЧНИКОВ ФИНАНСИРОВАНИЯ КАПИТАЛЬНЫХ ВЛОЖЕНИЙ
  8. Регулирование дефицита бюджета
  9. Финансирование дефицитов и ликвидация избытков
  10. 11-1. Дефициты государственных бюджетов и инфляция
  11. РОСТ ДЕФИЦИТА ГОСУДАРСТВЕННОГО БЮДЖЕТА
  12. Дискреционная бюджетная политика в условиях дефицита государственного бюджета
  13. 34.4. ОПРЕДЕЛЕНИЕ ВОЗМОЖНОСТИ УВЕЛИЧЕНИЯ ОБОРОТА ПРЕДПРИЯТИЯ ЗА СЧЕТ СОБСТВЕННЫХ ИСТОЧНИКОВ ФИНАНСИРОВАНИЯ. ОПРЕДЕЛЕНИЕ ПОТРЕБНОСТИ ВО ВНЕШНЕМ ФИНАНСИРОВАНИИ
  14. Практикум ГОСУДАРСТВЕННЫЙ БЮДЖЕТ. ДЕФИЦИТ ГОСУДАРСТВЕННОГО БЮДЖЕТА И СПОСОБЫ ЕГО ФИНАНСИРОВАНИЯ
  15. Классификация бюджетов. Схемы построения бюджетов
  16. 14.2.Государственный бюджет, бюджетный дефицит и государственный долг. Концепции регулирования бюджетного дефицита
  17. 5.1.  Источники финансирования
  18. 7.1. Способы и источники финансирования ИИП