<<
>>

6 Формирование современного российского федерализма

 

Новой России досталось тяжелое наследство в области территориального устройства. Управление страной было жестко централизованно, каждую мелочь в жизни региона, города и села, крупного предприятия приходилось согласовывать и решать в Москве.

Интересы регионов были полностью подчинены общегосударственным целям. К последней четверти XX столетия жесткая централизация управления стала тормозом для развития общества.

После падения тоталитарного государства центробежные силы вырвались наружу. Они привели к развалу СССР, а затем стали угрозой целостности России. Ее руководству надо было срочно реконструировать практически унитарную форму государственного устройства и одновременно бороться с распадом самого государства. Решением этих проблем могло стать только формирование современного федерализма.

Решая вопросы федеративного устройства России, нужно было учитывать более чем семидесятилетний опыт советского федерализма. В РСФСР как союзной республике СССР сочетались провозглашение и специфическая реализация (в основном де-юре) принципов федерализма с политическим унитаризмом как фактической практикой взаимодействия союзного центра и входящих в СССР республик.

В то же время формирование современного российского федерализма не могло не учитывать нараставшей в 1991—1992 гг. угрозы распада самой России, созданной в свое время на тех же принципах, что и Союз ССР. Причины, приведшие к распаду СССР, сказались на нарастании центробежных, сепаратистских

тенденций внутри России. В их основе лежало стремление самостоятельно распоряжаться своим экономическим богатством, природными ресурсами, плодами своего труда, получить большую свободу, уменьшить зависимость от центра.

Вслед за всеми автономными республиками, осенью 1991 г. провозгласившими себя суверенными государствами, заявили о повышении своего статуса — о преобразовании в республики — почти все автономные области (за исключением Еврейской АО).

Все более настойчивыми и острыми стали в начале 90-х гг. требования ряда общественных национальных объединений, направленные на пересмотр существующего административно-территориального деления, выхода прежних автономных областей из состава краев, о создании новых государственных территориальных образований, в частности Лезгинского, Карачаевского, Черкесского, Ногайского и др.

Так, на съезде депутатов Карачая было объявлено о создании Карачаевской республики. На ее территории оказались бы знаменитые курорты Домбай, Теберда и Архыз, доходы от которых составляют немалую часть местного бюджета, а также залежи полезных ископаемых (вольфрама, меди, цинка, золота), богатые лесные угодья и пастбища, многочисленные источники минеральной воды. Недовольство таким возможным положением дел стали активно высказывать представители других народов Карачаево- Черкесии.

Зеленчукские и урупские казаки заявили о создании особой казачьей республики, которая должна была присоединиться к Ставропольскому или Краснодарскому краю. Позднее было принято решение о восстановлении казачьего Баталпашинского отдела в границах 1917 г. в составе Ставропольского края с центром в г. Черкесске. Часть черкесов настаивали на необходимости восстановления ранее существовавшей Черкесской автономной области. Однако это решение не поддержали абазины и ногайцы. Абазины на своем съезде провозгласили создание Абазинской республики. Многие представители ногайцев предлагали воссоздать Ногайский Икон-Халкский район. На состоявшемся в Карачаево-Черкесии осенью 1992 г. референдуме 80 процентов пришедших на голосование высказались за сохранение ее целостности.

Тем не менее и после референдума ситуация в регионе не сразу успокоилась. Различные «территориальные» и национальные экстремисты еще долгое время активно пытались перекроить суще

ствовавшее административно-территориальное устройство в Карачаево-Черкесии и в целом на Северном Кавказе. Так, члены партии исламского возрождения, мечтавшие о создании на территории России, особенно на Кавказе, великого исламского государства, пытались привлечь на свою сторону карачаевцев, ногайцев, дагестанцев, вайнахские и другие народы.

Так называемые панадыгисты проповедовали среди черкесов, адыгов, абазин, кабардинцев идею создания на территории Черкесии республики. Некоторые самозванные кубанские и терские атаманы агитировали за учреждение Казачьей республики на Северном Кавказе[57]. Края и области также начинали открытую борьбу за расширение своих прав и полномочий, за равноправие с республиками.

На развитие дезинтеграционных процессов влияли не только такие субъективные факторы, как, например, амбиции тех или иных политиков, рост национального самосознания народов, усиление националистических настроений. Важное значение в этом отношении имело и то, что существование полностью суверенной России началось в условиях еще не сформированного государственного аппарата, практически отсутствия нового механизма хозяйствования, способного обеспечить управление посредством рыночных рычагов в условиях крушения административно-хозяйственной системы управления.

Ослаблению влияния федерального центра на регионы, потере им управляемости экономикой способствовали реализуемые в 1991— 1992 гг. принципы государственного управления, согласно которым федеральные органы власти и управления ответственны лишь за макроэкономические проблемы, только координируют хозяйственную деятельность, не должны в условиях якобы «саморегулирующегося рынка» заниматься государственным управлением экономикой, планированием.

Свидетельством крайнего обострения вопроса о единстве и территориальной целостности РФ стали события сентября 1991 г., когда незаконные вооруженные формирования президента самопровозглашенной Чеченской республики Д. Дудаева разогнали Верховный совет Чечено-Ингушской автономии и демонстративно объявили об отделении Чечни от России. Чрезмерно осторожная и часто непоследовательная национально-государственная политика российского руководства по отношению к событиям в Чечне позволила Д. Дудаеву резко нарастить военную мощь и

проводить антироссийскую политику, что обернулось впоследствии тяжелым кризисом, а в 1995—1996 гг., затем и в 2000—2003 гг.

привело к бесславной необъявленной войне.

Первым серьезным шагом на пути сохранения единства России стал Федеративный договор, подписанный 31 марта 1992 г. в Кремле большинством субъектов Российской Федерации. Он включил в себя три близких по содержанию договора о разграничении полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации всех трех типов (краев, областей, республик).

Договор носил компромиссный характер и явился результатом большой подготовительной работы, рассмотрения около 30 различных вариантов проекта договора. В ходе их обсуждения стало очевидно, что идею национальной государственности, заложенную в советских конституциях и в известной мере претворенную в жизнь, активно поддерживают современная национальная административно-политическая элита и титульные нации, в связи с чем вернуться к территориальным образованиям невозможно. Поэтому были отвергнуты и многочисленные предложения возвратиться к дореволюционному губернскому устройству России на территориальной основе, и федерация национальных государств с преимущественными правами на их территории титульных наций и минимальными полномочиями центра. В последнем случае учитывалось, что из 89 субъектов Федерации более чем в 80 доля представителей нетитульных наций (главным образом, русских) составляет более половины населения, и ущемлять их интересы не только нельзя, но и опасно. В основу Федеративного договора был заложен принцип учета интересов всех народов России, и это несколько снизило политическое напряжение в стране.

Тем не менее Федеративный договор закрепил неравноправное положение краев и областей по сравнению с республиками и не смог полностью нейтрализовать дезинтеграционные процессы в Российской Федерации.

К лету 1992 г. десятки субъектов Федерации, в том числе такие крупные, как Татарстан, Башкортостан, Якутия (Саха), Удмуртия, Новосибирская, Тюменская, Самарская области, задерживали или вообще прекратили отчисления налогов в бюджет, сами стали устанавливать цены на товары, производимые на их территории.

В это время в отдельных субъектах Российской Федерации начали раздаваться призывы к преобразованию страны в конфедерацию.

В ряде конституций республик прямо было записано, хотя и в несколько завуалированной форме, право выхода их из Федерации в одностороннем порядке (если, к примеру, Федерация не будет выполнять своих обязанностей по отношению к республике или нарушать ее права).

В официальной государственной пропаганде многих республик все чаще, а то и постоянно, и во все более резкой форме стали звучать подчеркивание приоритета титульной нации, обвинения в масштабной безвозмездной перекачке богатств региона в центр, соображения о ненужности центра, федеральных отношений. Так, в Татарстане говорили и писали о якобы безвозмездной перекачке в центр огромных объемов нефти, в Якутии — алмазов и т.п. И определенные основания для этого были. Ведь явно ненормальна ситуация, когда богатейшие районы не способны прокормить себя, как, например, Якутия, дающая более 80 процентов алмазных поступлений России, занимающая в стране первое место по добыче золота, основной поставщик олова, единственный — сурьмы.

С открытым призывом к конфедерализации страны осенью 1992 г. выступила одна из общественно-политических организаций Северного Кавказа «Конфедерация народов Кавказа» (КНК).

Стремясь противодействовать центробежным тенденциям, Президент РФ сформировал Совет глав республик из президентов республик, входящих в состав России. При этом он не исключил возможности передачи республикам прав, быть может, даже больше, чем предусматривалось в Федеративном договоре. Однако это предложение нарушало и без того хрупкий паритет между республиками, краями и областями и не способствовало подавлению тенденций конфедерализации страны.

Политическая элита собственно русских краев и областей не согласилась с приниженным статусом этих территорий и в конце

  1. г. начала открытую борьбу за равноправие, протекающую вне контроля центральной федеральной власти.
    Главы 53 российских регионов создали организацию «Союз губернаторов», чтобы активнее оказывать влияние на центральные органы власти, и добились включения Президентом РФ руководителя Союза губернаторов в Совет глав республик.

В январе 1993 г. Нижегородский областной Совет заявил о возможности либо провозглашения независимого государства, либо выражения недоверия российскому правительству, проводящему по отношению к области разорительную, по его мнению, полити

ку. Архангельский же областной Совет в одностороннем порядке повысил статус области и расширил права местной власти едва ли не до уровня республики. В июле 1993 г. лидеры Екатеринбурга провозгласили создание Уральской Республики.

Свидетельством опасности распада России стали и столкновения между ингушами и осетинами, начавшиеся осенью 1992 г. из-за Пригородного района столицы Северной Осетии г. Владикавказа, населенного в основном ингушами. В связи с этим Президент Б.Н. Ельцин впервые не исключил возможности использования силовых методов для защиты территориальной целостности страны и государственных интересов.

Принятие Конституции Российской Федерации 1993 г. положило конец дискуссии по проблеме выбора основной формы государственного строительства и системы управления регионами. Принцип федерализма в его новой модификации сохранил свою роль в качестве нормативно-правовой базы организации Российского государства, системы государственной власти и управления.

Конституция РФ 1993 г. провозглашает Россию по форме государственного устройства не унитарным, а федеративным государством. В мире немало и тех, и других (см. табл. 2). Важно при этом, что российская модель федерализма строится с учетом особенностей отечественного и зарубежного исторического опыта взаимоотношений Центра и регионов[58]. Главное классическое положение — запрет на сецессию (выход) в ней отсутствует, а провозглашаемый в ст. 5 принцип сохранения целостности государства сочетается с правом самоопределения народов, как это было записано и в ранее действовавших советских конституциях.

Отсутствует в новой Конституции и второй классический принцип Федерации — запрет на одностороннее изменение статуса субъекта Федерации. В результате процесса суверенизации, докатившегося до автономных республик и административно-национальных образований, объявивших себя самостоятельными субъектами, численность субъектов РФ увеличилась до 89. В их числе 21 республика, провозгласившая свой государственный суверенитет, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, одна автономная область и 10 автономных округов (см. схему 2). При этом в Конституции заложено неравенство субъектов в их взаимоотношениях с Центром — республики обладают бульшими правами, чем края и области. Конституцией признается как бы «не-

УНИТАРНЫЕ ГОСУДАРСТВА

Централизованное

(Франция, Турция, Япония)

Децентрализованное

(Испания, Великобритания, Украина)

ФЕДЕРАТИВНЫЕ ГОСУДАРСТВА

Страны постиндустриального развития:

США, Канада, Германия

Страны с высоким уровнем капиталистического развития: Новые индустриальные страны:

Австрия, Бельгия, Швейцария, Австралия Индия, Бразилия, Аргентина, Венесуэла, Мексика, Малайзия

Развивающиеся страны:

Нигерия, Коморские острова, Федеративные Штаты Микронезии, Объединенные Арабские Эмираты

Таблица 2

gt;

21

gt;

6

gt;

49

gt;

10

gt;

1

gt;

2

АВТОНОМНЫЕ ОКРУГА

АВТОНОМНАЯ ОБЛАСТЬ

Схема 2. Административно-территориальный состав Российской Федерации

симметричная федерация», хотя в ней и записано (ст. 5), что субъекты РФ равноправны.

Российский федерализм не исключает запрета на выход субъектов из состава Федерации, вместе с тем провозглашает принцип сохранения целостности государства, который сочетается с правом самоопределения народов, как это было записано в ранее действовавших советских конституциях. В этом зафиксировано еще одно из существенных противоречий государственного строительства наряду с «несимметричностью» федерации.

Для становления сильной России и ее государственной власти и управления исключительно важное значение имеет также конституционное положение о том, что на территории Российской Федерации не допускается установления таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств.

Ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться только в соответствии с Федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей.

Для российского федерализма как формы государственного устройства и ныне характерно соединение национально-государственных и территориальных принципов формирования федеративного государства. При таком подходе учитывается, что на протяжении веков Россия была и остается полиэтническим государством, взаимодействием и даже союзом более сотни народов (в настоящее время согласно самоидентификации у нас проживает 176 этносов различной численности). Унитарная политическая структура дополнялась, а зачастую органично соединялась с разнообразными формами национально-культурной самобытности, особым управлением и самоуправлением различными регионами, наличием в национальных окраинах своих законодательных актов и даже конституций.

В ослаблении центробежных тенденций и формировании современного российского федерализма исключительно важную роль сыграло и играет то, что в Конституции записаны положения о разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Федерации.

Согласно ст. 71 Конституции РФ, в ведении Федерации находятся:

а)              принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением;

б)              федеративное устройство и территория Российской Федерации;

в)              регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств;

г)              установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти;

д)              федеральная государственная собственность и управление ею;

е)              установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации;

ж)              установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки;

з)              федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития;

и)              федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе;

к) внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира;

л) внешнеэкономические отношения Российской Федерации;

м) оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования;

н) определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;

о) судоустройство; прокуратура; уголовное, уголовно-процессуальное и уголовно-исполнительное законодательство; амнистия и помилование; гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство; правовое регулирование интеллектуальной собственности;

п) федеральное коллизионное право;

р) метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов, официальный статистический и бухгалтерский учет;

с) государственные награды и почетные звания Российской Федерации;

т) федеральная государственная служба.

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:

а)              обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

б)              защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;

в)              вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;

г)              разграничение государственной собственности;

д)              природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;

е)              общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;

ж)              координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;

з)              осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

и)              установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;

к) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды;

л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат;

м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей;

н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;

о)              координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.

Записанные в Конституции РФ положения о разграничении предметов ведения и полномочий между Центром и субъектами РФ в равной мере распространяются на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа. При этом вне пределов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти, осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов.

Для становления современного российского федерализма важно также то, что система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя России и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. В то же время, как записано в ст. 77 Конституции РФ, в пределах ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти страны.

Исключительно важное значение для становления предусмотренной Конституцией РФ единой системы исполнительной власти в Российской Федерации и укрепления вертикали исполнительной власти в стране имеют вызвавшие острую полемику в Государственной Думе и политизированных слоях российского общества президентские законопроекты (сентябрь 2004 г.) по внесению изменений в два федеральных закона — «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и об «Основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

После активного обсуждения законопроекта Президента В.В. Путина о замене действовавшей в стране системы прямых выборов губернаторов (глав администраций) и других глав ис

полнительной власти субъектов Федерации их избранием законодательными собраниями регионов по представлению президента страны данные предложения В.В. Путина были приняты и вступили в действие с декабря 2004 г. При этом учитывалось несовершенство прежней системы выборов губернаторов напрямую населением, нередко превращавшихся в соревнование «кошельков» олигархических, коррумпированных и иных лоббирующих групп, приводивших к власти далеко не всегда опытных, знающих и эффективных, но послушных им глав регионов. С другой стороны, принималась во внимание недопустимость сложившейся ситуации с неуправляемостью регионов, необходимость укрепления вертикали исполнительной власти в условиях войны, объявленной России международным терроризмом.

Порядок рссмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации утвержден специальным указом Президента РФ (см. приложение 2).

Возражая предложению о переходе к новому порядку избрания глав регионов, ряд депутатов Государственной Думы и отдельные ее фракции, руководители некоторых политических партий, отдельные политтехнологи и политологи в качестве аргумента выдвигали тезис о том, что это противоречит принципам федерализма. Однако во многих довольно успешно развивающихся федератиных государствах главы субъектов Федерации, как известно, населением не избираются. Так, в Германии и Австрии института губернаторов нет вообще. В Индии губернаторы штатов назначаются президентом страны, в Австралии являются представителями королевы Великобритании.

Единого стандарта в этом отношении, как видим, не существует. Важно, чтобы было обеспечено прочное единство страны, формирование эффективной вертикали исполнительной (равно как и судебной) власти с учетом исторических традиций и особенностей развития страны.

Упрочению российской государственности способствует и предусмотренное Конституцией РФ положение (ст. 78), согласно которому федеральным органыі исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц, могут по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации передавать последним осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Кон

ституции Российской Федерации и федеральным законам. В свою очередь, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий.

Важно также, что Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации обеспечивают в соответствии с Конституцией Российской Федерации осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории России.

Подписание Центром договоров не только с республиками, но и с краями и областями, не снимало, конечно, полностью всех противоречий: кому-то из субъектов Федерации доставалось по договору больше, а кому-то меньше, продолжали проявляться и неравные условия в сфере реализации принципов бюджетного федерализма, экономического развития. Отчисления в федеральный бюджет далеко не пропорциональны налоговой базе разных субъектов Федерации.

Тем не менее договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации сыграли огромную роль в сохранении единства России, особенно в наиболее трудный период ее новейшей истории, в определенной мере снижали внутриполитическую напряженность в сфере федерализма.

Самостоятельность регионов должна развиваться и впредь, но только при строгом разграничении функций, полномочий, финансовых ресурсов и ответственности между федеральным и региональным уровнями. При этом опыт доказывает, что необходимо и далее обеспечивать наиболее тесное взаимодействие федеральных, региональных органов власти и органов местного самоуправления, их взаимную поддержку.

Координация деятельности территориальных подразделений федеральных структур возложена на полномочных представителей Президента Российской Федерации в регионах, а с 2000 г. — в федеральных округах.

Принципиально важно подчеркнуть относительный (мягкий) характер разграничения предметов ведения и властных полномочий Федерации и ее субъектов.

Согласно ст. 78 Конституции, те и другие органы власти «по согласованию» между собой «могут передавать» друг другу «осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам».

Нынешняя практика заключения договоров между федеральным центром и субъектами Федерации о разграничении властных полномочий, если следовать букве Основного Закона, не дает основания характеризовать Российскую Федерацию как конституционно-договорную, тем более как договорную. Практика создала правовой прецедент, который должен был получить юридическое оформление. Конституционные основы федерализма судьбоносны для страны и государства, и они не могут модифицироваться прецедентными нормами, введенными даже главой государства.

«Мягкость» разграничения предметов ведения и полномочий между Федеральным центром и субъектами Федерации, предоставленная Конституцией России возможность взаимной передачи части полномочий — «взаимное делегирование» полномочий — это одно из компромиссных положений, обусловленных переходным периодом, переживаемым страной, и незавершенностью процесса формирования российского федерализма. Его реализация, бесспорно, способствовала разрешению некоторых противоречий, возникших в последние годы между отдельными субъектами Федерации и федеральным центром, но не сняла их полностью. Так, конституционный конфликт, возникший в свое время между Российской Федерацией и Татарстаном, объявившим себя суверенным государством и «субъектом международного права», был в определенной мере разрешен Договором о разграничении предметов ведения и полномочий. Но только в определенной. В любой момент конфликт может получить свое развитие. Действовавшие в то время Конституция Татарстана и его Договор с Российской Федерацией по сути узаконивали статус Татарстана, приближенный к субъекту конфедерации.

Конституция РФ не сняла и не могла снять всех противоречий, связанных со становлением новой модели федерализма как формы устройства государственной власти и системы государственного управления, однако она заложила правовую базу для дальнейшего его совершенствования и обеспечения управляемости государством как единым целым. На действующей конституционной основе руководством государства разрабатывается политика по созданию сбалансированной системы взаимных прав и ответственности Федерации и каждой ее составной части. Эта система предполагает:

  • обеспечение полного и безусловного осуществления функций, отнесенных к исключительному ведению Российской Федерации, только федеральными органами государственной власти;

  • перенос акцента в сфере предметов совместного ведения на регулирующую, координирующую и контролирующую роль федерального центра;
  • законодательную конкретизацию конституционного понятия единой системы исполнительной власти в Российской Федерации;
  • политику дифференцированного (в зависимости от конкретных условий) делегирования исполнительно-распорядительных функций в сфере предметов совместного ведения органам власти субъектов Федерации под их полную ответственность;
  • реализацию вместе с властями субъектов Федерации в рамках предметов совместного ведения программ и проектов, направленных на выравнивание социальных и экономических условий;
  • обеспечение правовой защиты законных интересов местного самоуправления[59].

Для выстраивания такой системы предстоит предпринять ряд шагов организационного, финансового и правового характера.

В частности, для сохранения и дальнейшего развития российского федерализма, укрепления единства государства исключительно важное значение имеет четкое взаимодействие региональных и местных властей. Поставлена задача, чтобы соответствующие федеральные органы обеспечивали работникам своих территориальных подразделений условия, гарантирующие их независимость от региональных и местных властей. В то же время обязанностью органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления остается организационная помощь федеральным органам при осуществлении ими своих функций на местах.

Для таких целей разрабатывается твердо установленная процедура взаимодействия региональных и местных властей с территориальными подразделениями федеральных структур.

Для укрепления российского федерализма и эффективного его функционирования как формы организации власти и управления необходимо не допускать принятия субъектами РФ и органами местного самоуправления законов, противоречащих положениям Конституции РФ и федеральным законам, а также преодолевать

практику неисполнения предписаний Конституции и правовых установлений центральных органов власти и управления. Должен быть создан действенный механизм защиты единого правового пространства России как необходимого условия развития целостного федеративного государства и обеспечения его управляемости.

Необходимо законодательное закрепление системы инструментов федерального контроля за законностью нормативных актов субъектов РФ, предусматривающей, в частности, введение федерального регистра правовых актов субъектов РФ и установление конституционно-правовых санкций за умышленное неподчинение правовым актам федеральных органов власти и управления. Принципиально важно и то, чтобы законодательная деятельность регионов была ориентирована на реализацию конституционного установления на дальнейшее расширение самостоятельности субъектов Федерации в сочетании с углублением единства и целостности государства. Значительную роль в этом отношении призвана сыграть и играет реализация Федерального закона от 6 октября

  1. г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изменениями, вносившимися в него 6 раз в 2000—2003 гг.) и Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (утратил силу со дня вступления в силу Федерального закона от 4 июня
  1. г. № 95-ФЗ).

В Федеральном законе от 4 июня 2003 г. № 95-ФЗ, в частности, утверждается принцип единства системы государственной власти субъектов РФ; устанавливается, что законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ в соответствии с принципом разделения власти осуществляют свои полномочия самостоятельно. Вместе с тем они взаимодействуют в установленных настоящим законом и законом субъектов РФ формах «в целях эффективного управления процессами экономического и социального развития субъекта Российской Федерации и в интересах его населения» (ст. 23).

Закон определяет обязательный характер исполнения законодательных и иных актов, принятых субъектом РФ в пределах его полномочий, всеми органами государственной власти и государ

ственных учреждений, органами местного самоуправления, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами, а также предусматривает ответственность за невыполнение или нарушение указанных актов.

Закон предоставляет право Президенту РФ «приостановить действие акта высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.., а также акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в случае противоречия этого акта Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения вопроса соответствующим судом» (ст. 29.1).

Особенно много по реализации федеральных законов, направленных на совершенствование разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации, по совершенствованию и развитию российского федерализма сделано в 2000—2004 гг. под руководством и по инициативе Президента РФ В.В. Путина и аппаратами полномочных представителей Президента РФ в семи федеральных округах. Как отмечается в Послании 2003 г. Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ, стране в последние годы удалось преодолеть абсолютно неприемлемую ситуацию, при которой отдельные российские территории по сути дела находились вне пределов федеральной юрисдикции. Верховенство Российской Конституции и федеральных законов — как и обязанность платить налоги в общефедеральную казну — стали сегодня нормой жизни для всех регионов Российской Федерации.

Следует, однако, иметь в виду, что противоречивость принципов формирования Российской Федерации, ее «асимметричность», фактическое неравноправие субъектов РФ, недостроенность единой общегосударственной системы власти и управления обусловливают два противоположных типа поведения правящих субъектов регионального и федерального уровней власти.

Один тип поведения тяготеет к авторитарному унитаризму, старым административно-командным методам управления регионами из Федерального центра, а местными сообществами — из региональных центров. Главным источником общественных изменений выступает при этом исполнительная власть. 80 субъектов Федерации «посажены Центром на бюджетно-дотационную

иглу». Лидеры депрессивных регионов стремятся получить наибольшую помощь от Центра, приспосабливаясь к его «правилам игры», ориентируясь зачастую на корпоративные интересы высокопоставленного чиновничества. Самостоятельность руководства субъекта РФ по отношению к Федеральному центру формальная, фактически же она минимальная. Та же модель взаимоотношений между субъектом Федерации и местным самоуправлением. В отдельных республиках главы муниципальных образований назначаются республиканским руководством и полностью ему подчинены.

Другой — противоположный тип политического поведения субъектов федеральных и региональных властей — радикальнолиберальный. Это максимальное сужение объема полномочий и ответственности государства (Федерального центра) за управление регионами и, наоборот, безграничное расширение самостоятельности субъектов Федерации вплоть до превращения их в государства в государстве, а Федерального центра — в «ночного сторожа», охраняющего безопасность регионов, или подобие общероссийского министерства по чрезвычайным ситуациям, которое может вмешиваться в дела субъектов РФ только тогда, когда его позовут на помощь в моменты кризисных ситуаций. Центр нередко заигрывал с отдельными наиболее сильными в экономическом отношении субъектами РФ, одаривал особыми льготами отдельные республики, постоянно демонстрировал свое стремление расширять их самостоятельность в управлении и независимость, закрывал глаза на явные несоответствия республиканских конституций Основному закону Российского государства.

Ни один, ни другой тип политического поведения руководящих субъектов Федерации и региональных общностей не могут препятствовать развитию опасной для Российского государства тенденции — его дезинтеграции. Реальность данной тенденции настолько очевидна, что не требует специальной аргументации. «Черной дырой» в организме Российской Федерации называют мятежную Чеченскую Республику. Широко известно особое политическое и социально-экономическое положение Москвы. Конституция Татарстана и его Договор с Федеральным центром определили статус этой республики в правовом отношении как самостоятельного государства. Де-юре независимыми являются республики Башкортостан и Соха (Якутия). Соха получила право на добычу 98 процентов российских алмазов и их продажу. Идея о

государственном обособлении нашла отражение в массовом сознании, в особенности у титульных народов. Так, из числа опрошенных представителей коренных национальностей Башкортостана, Соха, Бурятии от четверти до половины согласны с мнением, что «Россия — это территория Российской Федерации, за исключением бывших автономных республик»61.

Некоторые политики, теоретики и политические журналисты интерпретируют тенденцию дезинтеграции в драматическом плане. Предвещают неминуемый развал России, подобный тому, какой произошел с Советским Союзом. Не разделяя такого пессимистического прогноза, нельзя, однако, не отметить, что проявления дезинтеграции порождаются в основном теми реальными противоречиями и проблемами государственной власти и управления, о которых шла речь выше. Тенденция «тихого раскола», «ползучего регионализма» и вспышки стихийного сепаратизма — следствие глубокого экономического кризиса и кризиса доверия к Федеративному центру, убедительное подтверждение того, что в государстве пока не выстроена эффективно действующая система власти и управления, опирающаяся на общепризнанные ценностные приоритеты. Отсюда — возможность взаимоисключающих правил политического поведения управляющих субъектов на различных уровнях.

Анализ объективных и субъективных факторов, стимулирующих тенденцию дезинтеграции и блокирующих ее, показывает, что потенциал единства Российской Федерации намного превосходит факторы мотивации обособления субъектов Федерации. Противоположностью дезинтеграционных процессов выступают большинство факторов интеграции. Так, в комплексе историкокультурных факторов более весомы и социально значимы традиции многовекового совместного проживания российских народов, то единое социокультурное пространство, которое исторически сложилось. Россия, хотя и полинациональное государство, но образующие ее этносы характеризуются большим единообразием, нежели разнообразием. Цивилизационный «разлом» российского общества, о котором пишут западные социологи, в действительности не является таковым. Конфессиональные различия культурно-исторических ценностей (православно-христианских и исламских) не разделяют Россию на противоположные социокуль

турные общности. Нерусские народы за столетия подверглись глубокому и всестороннему воздействию русской культуры. Например, русским языком владеет подавляющее большинство нерусского населения.

Несмотря на отдельные разрывы в экономическом пространстве России единство в основном сохранилось. Рыночные отношения усиливают интегрирующую роль экономических взаимосвязей субъектов РФ, ибо единый национальный рынок — основное условие выхода каждого из субъектов и всей страны из глубокой ямы экономического кризиса и возможности стать конкурентом с международными экономическими агентами. На примере катастрофических последствий развала бывшего единого экономического пространства Союза каждому здравомыслящему национальному и региональному лидеру, промышленнику и любому рядовому гражданину понятно преимущество строительства общероссийской экономики, а не обособленных экономических «анклавов».

Интеграционные процессы в экономике проявляются в формировании территориальных ассоциаций экономического взаимодействия субъектов РФ. В настоящее время функционируют такие межрегиональные ассоциации, как «Сибирское соглашение», «Большая Волга», «Северный Кавказ», «Черноземье» и др. Этот процесс имеет и правовую основу — прежде всего Федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации», который играет весьма важную роль в деле межрегиональной экономической интеграции.

Как поиск путей к межрегиональной интеграции следует рассматривать обсуждаемое в политических и административных кругах мнение о необходимости и возможности укрупнения субъектов Федерации, причем, конечно же, на базе развития экономических, социокультурных и политических взаимосвязей регионов.

В связи с этим следует учитывать, что субъекты Российской Федерации очень сильно различаются между собой и по численности населения (от 10,4 млн чел. в г. Москве до 39,4 тыс. чел. в Таймырском (Долгано-Ненецком), 24,3 тыс. чел. в Корякском и 17,5 тыс. чел. в Эвенкийском автономных округах), площади территории и, главное, уровню их социально-экономического развития и уровню жизни населения.

В мире нет другого федеративного государства со столь значительным и дробным количеством субъектов Федерации. Управ

лять страной, которая состоит из 89 субъектов, наделенных 6 разными статусами, крайне сложно. В государствах, сравнимых с Россией по таким параметрам, как территория проживания или численность населения, территориальных образований намного меньше. Так, в США их 51, в Китае — 30, Индии — 32, Канаде — 10 (см. таблицу 3).

Название

страны

Количество субъектов и их наименование

Россия

89 — 21 республика, 6 краев, 49 областей,

10 автономных округов, 1 автономная область, 2 города федерального значения (Москва, Санкт-Петербург)

США

50 — 48 смежных штатов, а также Аляска и

Гавайи и Федеральный (столичный) округ Вашингтон

Нигерия

36 штатов и столичный федеральный округ Абуджа

Мексика

31 штат и и столичный федеральный округ Мехико

Бразилия

26 штатов и Федеральный (столичный) округ Бразилия

Индия

25 штатов и 7 союзных территорий

Венесуэла

22 штата, 1 федеральная территория, федеральные округа и федеральные владения

Аргентина

22 провинции, Федеральный (столичный) округ и национальная территория Огненная Земля

Германия

16 земель

Малайзия

13 штатов и 2 территории

Канада

10 провинций и 2 территории

Австрия

9 земель

Австралия

6 штатов и 2 территории

Таблица 3

Интеграционные процессы, приводящие в перспективе к укрупнению, объединению субъектов Федерации на основе продуманной концентрации и апробированной технологии в России уже все более набирают силу. Есть уже и первый опыт — 19 марта 2004 г. был принят Государственной Думой и затем подписан Президентом РФ Федеральный конституционный закон «Об образовании в составе Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа Пермского края» от 25 марта 2004 г. N° 1-ФКЗ. Созданию Пермского края предшествовала большая подготовительная работа. В соответствии с Конституцией РФ в объединяющихся субъектах РФ были приняты соответствующие решения органов исполнительной и законодательной власти, проведены референдумы, давшие положительный результат. Переходный период, однако, закончится только в 2009 г.

Ведется подготовительная работа по объединению Иркутской области с Усть-Ордынским Бурятским округом в Прибайкальский край, Тюменской области с Ямало-Ненецким округом. Высказываются идеи об объединении Таймыра и Эвенкии с Красноярским краем, Ненецкого АО — с Архангельской областью, Республики Алтай — с одноименным краем. Давно высказываются соображения об объединении Санкт-Петербурга и Ленинградской области, Псковской и Новгородской областей, Камчатской области и Корякского АО.

Укрупнение субъектов РФ, их объединение, конечно, не самоцель. Оно оправдано лишь в том случае, если отвечает чаяниям населения и обеспечивает более эффективное использование потенциалов объединяющихся регионов и, следовательно, улучшение условий жизни людей.

Сколько же всего регионов останется в Российской Федерации? На сей счет высказываются различные мнения. Так, один из разработчиков плана объединения Коми-Пермяцкого АО и Пермской области депутат Государственной Думы (фракция «Единая Россия») А.А. Климов полагает, что к 2008 г. в России, возможно, будет 60—65 субъектов Федерации[60]. Кемеровский же губернатор А.Г. Тулеев считает, что для эффективной управляемости достаточно не более 50 субъектов, организованных за счет слияния смежных регионов взаимосвязанной и взаимодополняю

щей отраслевой структурой[61]. Заместитель председателя комитета Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике Л.А. Иванченко полагает, что в России оптимально должно быть с точки зрения финансово-хозяйственной самостоятельности примерно 35—40 субъектов64.

Опирающийся на разработки одного из научно-исследовательских институтов Председатель Совета Федерации С.М. Миронов во время своего пребывания в Ростове на встрече с общественностью подробно остановился на широко обсуждаемой в последнее время идее укрупнения российских регионов и заявил, что концепция реформирования государственно-территориального устройства страны предполагает, что Россию поделят на 28 губерний. Центром одной из них — Волгодонской, включающей Калмыкию, Ростовскую, Астраханскую и Волгоградскую области, должен стать Ростов-на-Дону65.

Потенциал российской интеграции — в специфическом этноде- мографическом факторе. На самоопределение вплоть до отделения от России могут претендовать так называемые титульные нации республик, составляющие 5 процентов населения страны. С точки зрения политико-географических условий отделения могут добиваться только республики — субъекты РФ, расположенные в Северо-Кавказском регионе, и Тува. В совокупности в них проживает 2,5 процентов населения России. Этого слишком мало, чтобы породить угрозу распада государства.

Наконец, немаловажное значение для общественной мотивации интеграции общества и государства имеет фактор геополитической безопасности. Катастрофа, постигшая Югославию, разделенную агрессивным национализмом на враждующие государства, — наглядный урок для тех сил, которые стремятся к абсолютному национально-государственному суверенитету своих республик.

Наличие объективных факторов интеграции государства, сохранения его единства, однако, не должно успокаивать ответственных политиков. Объективные факторы «работают» через субъективные. Они должны быть реализованы в эффективной политике,

в системе организационных структурных и функциональных взаимозависимостей, в единстве государственной власти и управления.

Самостоятельность регионов должна развиваться и впредь, но только при строгом разграничении функций, полномочий, финансовых ресурсов и ответственности между федеральным и региональным уровнями. При этом опыт показывает, что необходимо и далее обеспечивать наиболее тесное взаимодействие федеральных, региональных органов власти и органов местного самоуправления, их взаимную поддержку. Без этого невозможны реализация стратегии подъема, эффективное управление правовыми, а не командными методами.

Задачу координации деятельности территориальных подразделений федеральных структур было признано необходимым возложить на полномочных представителей Президента Российской Федерации в регионах. Они стали возглавлять федеральные коллегии — регулярные совещания руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.

Конечно, раз и навсегда разделить функции и полномочия между федеральным и региональным уровнями невозможно. Непродуктивно для всех без исключения органов исполнительной власти определять их принадлежность — либо федеральную, либо региональную. Поэтому стояла и стоит задача не перетягивать канат, а действовать правовыми средствами, в частности, переходить к практике заключения соглашений между отдельными федеральными и региональными органами исполнительной власти. Такие соглашения могут касаться выполнения как конкретных проектов, так и постоянных задач. Но при этом опять-таки должны быть предусмотрены строгие взаимные обязательства, в том числе в области ресурсного обеспечения и ответственности.

Для правильной оценки современного состояния российского федерализма важное значение имеет и учет того, что ряд субъектов Федерации и органов местного самоуправления принимают законы, противоречащие положениям Конституции РФ и зачастую ставящие под сомнение силу и значимость федеральных законов, центральных органов власти и управления.

Подводя итоги рассмотрения развития федеративных процессов в России на рубеже веков, следует отметить, что с 1995 г. в регионах развернулась работа над уставами (региональными конституциями) и открылась перспектива создания стройной системы российских основных законов во главе с Основным законом России. С этого года началось выравнивание статусов субъектов

Федерации посредством заключения двусторонних договоров с исполнительными властями регионов. Так шаг за шагом осуществлялся переход от унитарного государства, стоявшего на грани территориального распада, к прочной Федерации. Любой другой вариант развития грозил стране потрясениями с непредсказуемыми последствиями.

Что же представляет собой складывающийся в настоящее время реальный российский федерализм?

Это территориальная форма демократии: демократизация общественной жизни в России требует федерализации отношений между Центром и регионами.

Это строгое разграничение функции и собственности между федеральной и региональной властями. Но это не «развод» между ними, а залог тесного сотрудничества на благо всем гражданам России.

Это все большая передача властных функций и средств для их выполнения из Центра в регионы вместе с ответственностью за реализацию функций и использование средств.

Это залог целостности государства, так как регионам незачем стремиться к отделению от России, если им уже гарантировано самостоятельное развитие.

Это способ построения единого государства, а не конфедерации, потому что именно в едином государстве предусмотрены специальные меры защиты против разрыхления федерации в некий союз самостоятельных государств.

Это гибкое сочетание трех уровней власти: федерального, регионального и местного, где особая роль отведена местному самоуправлению, без которого нет ни самого федерализма, ни подлинной демократии.

Несмотря на огромные препятствия и опасности, России удалось в исторически короткий срок создать каркас добротной федеративной государственности.

Становление и развитие современного российского федерализма тесно связано с разработкой и реализацией региональной государственной политики, основными целями которой провозглашены благосостояние граждан, целостность государства, социальная справедливость.

В 1994 г. была разработана региональная стратегия России, на базе которой правительство в 1995 г. создало и приняло официальную государственную региональную политику, а в начале 1996 г. — программу помощи депрессивным районам. Затем были

разработаны и утверждены Основные положения региональной политики, которые становятся ориентиром для государства.

В последнее время много говорится о необходимости выравнивания уровней экономического развития субъектов РФ как одного из важнейших факторов укрепления российского федерализма и усиления единства страны, выравнивания социально-экономического положения населения различных субъектов РФ на основе ускоренного роста уровня жизни в наиболее депрессивных регионах. Кстати, в этом отношении в советские годы в стране было сделано немало. Одним из средств достижения этого использовалось, в частности, перераспределение полученных государством в виде налогов части общенациональных доходов в пользу наименее обеспеченных регионов. Необходимостью этого объясняет правительства России и повышение в пользу Федерального центра доли доходов, получаемых в регионах. Так, если в 2004 г. в субъектах РФ оставалось 47 процентов общенациональных доходов, то в 2005 г. намечено оставлять всего 42,8 процентов, при этом, как объясняет Правительство РФ, дополнительно полученные доходы пойдут на помощь «бедным» регионам.

Однако на деле эта схема пока работает весьма неудовлетворительно. Так, по уровню бедности регионы очень сильно различаются между собой — от 3,1 до 55,6 процента, т.е. более чем в

  1. раз. А официальный уровень бедности, рассчитанный по доходам, показывает разброс от 7 до 87 процентов — различие в 2002 г. почти в 12 раз. В бедных регионах более низкие зарплаты и более высокая безработица, и наоборот — регионы с более высокой безработицей имеют более высокий уровень бедности. Уровни безработицы в регионах в 2002 г. различались более чем в 30 раз, принимая значения от 1 до 30 процентов66. В СССР различие уровня жизни между самыми богатыми и беднейшими регионами составляло 2,73 раза. В настоящее время этот разрыв увеличился до 91 раза, а к 2007 г. прогнозируемый разрыв составит 156 раз[62].

Региональная политика РФ построена на новых принципах. Она нацелена на повышение благосостояния граждан и осуществляется не приказами, а мерами по стимулированию или сдерживанию различных общественных процессов в зависимости от того, какие из них сочтены полезными для общества, а какие — нежелательными.

Основная цель региональной политики — поддержание и утверждение социальной справедливости. Что же касается чисто экономических региональных проблем, то их предлагается решать через рынок. Это новое дело, и отладка региональной политики идет непросто, требуя постоянного и пристального внимания государственных органов.

Требуются официальные документы, конкретные меры воздействия на определенные территории, конкретные программы региональной деятельности государства. Эта деятельность многообразна, но в ней выделяются три главных направления: 1) помощь «проблемным» территориям (в том числе депрессивным районам), к числу которых можно отнести и Крайний Север, и Дальний Восток, и Северный Кавказ, многие приграничные районы;

  1. развитие средств коммуникации и 3) разработка федеральных программ регионального развития России.

«Проблемные» территории, прежде всего депрессивные и слаборазвитые, должны получать помощь государства. Важно, чтобы жители каждого уголка России были уверены, что страна придет к ним на помощь, если они окажутся в беде.

Эта помощь должна преодолевать кризис за счет структурной перестройки хозяйства, переобучения рабочей силы, модернизации инфраструктуры, помощи желающим переехать в другие регионы и т. д. При этом к числу «проблемных» территорий могут быть причислены не только субъекты Федерации, но и отдельные их части, а если такие части разных субъектов соседствуют друг с другом, то из них могут создаваться единые федеральные округа для непосредственного оказания федеральной помощи.

В качестве примера проблемного региона можно привести Северный Кавказ.

Как отмечал Президент России В.В. Путин, выступая 13 сентября 2004 г. на расширенном заседании Правительства РФ вскоре после крайне жестокого и масштабного акта международного терроризма в г. Беслане 1 сентября 2004 г.[63], на Северном Кавказе сложилось плачевное социально-экономическое положение, «он недопустимо отстает по уровню жизни от других российских территорий. Достаточно сказать, что уровень безработицы здесь в разы выше, чем в среднем по России. А в таких республиках, как Ингушетия, Чечня, Дагестан, она носит поистине массовый ха

рактер. Показатели среднедушевых доходов за месяц в Южном федеральном округе в полтора раза ниже, чем в среднем по стране. А, например, в Ингушетии почти в четыре раза. И практически во всех республиках Северного Кавказа крайне высокие показатели детской смертности.

Прямо скажу: виновны в таком положении органы исполнительной власти. Мы не вправе забывать: Северный Кавказ — это важнейший стратегический регион России. И сейчас он одновременно является и жертвой кровавого террора, и плацдармом для его воспроизводства.

Именно здесь идеологи международного терроризма действуют особенно активно. Причем они откровенно и нагло используют в своих преступлениях и в своих преступных планах имеющиеся недоработки в социально-экономической политике»[64].

При этом В.В. Путин отмечает, что « ... корни террора лежат и в сохраняющейся в регионе массовой безработице, и в недостатке эффективной социальной политики, и в низком уровне образования подрастающего поколения, а порой — в отсутствии самой возможности получить образование. Все это богатая питательная почва для экстремистской пропаганды, для роста очагов террора, для вербовки им новых сторонников»[65].

Все более настоятельными становятся разработка и реализация федеральных программ развития российских регионов. В них должна быть отражена точка зрения федеральной власти на то, какое направление в развитии данного района отвечает интересам страны в целом, какое направление государство будет поддерживать своими субсидиями, льготами и другими мерами. Такие программы должны быть лоцманами государственной политики.

Новые программы будут нацелены на среднесрочную перспективу (10—12 лет) и рассчитаны на то, что государственные инвестиции привлекут в 4—5 раз больше частных отечественных или иностранных капиталовложений, чтобы на государственный бюджет ложилось не более четверти будущих расходов по осуществлению программ. Примером могут служить программа развития Дальнего Востока, рассчитанная на гигантские инвестиции — около 370 трлн руб. на десятилетнюю перспективу, программа развития Северного Кавказа, в целом Юга России.

Но дело не только в инвестициях. Ключевая проблема — создание в регионе особо благоприятного инвестиционного климата, а в этом решающая роль принадлежит государственному регулированию. Здесь многое зависит от субъектов Федерации, межрегиональных ассоциаций и муниципальных властей. Именно местная инициатива должна сдвинуть дело с мертвой точки.

В то же время федеральные власти все более понимают, что резкие различия между регионами по уровню развития и благосостояния населения расшатывают экономическое и социальнополитическое единство страны, и рассматривают региональную политику в числе главных направлений своей политической деятельности.

Сохранение и развитие России как федеративного государства во многом зависит от эффективной национальной политики, реализуемой в стране. В начале 90-х гг. России досталось в наследство множество проблем прежней советской национальной политики. К ним добавились и новые, порожденные распадом тоталитарного государства. Это были реальные угрозы шовинизма, сепаратизма, межнациональных конфликтов, политического национализма, разрушительных волн миграции и многие другие.

Фактически перед Россией в начале 90-х гг. стояла реальная угроза насильственного отторжения от нее ряда республик, ведущего к неминуемым кровавым конфликтам. Проявленные федеральной властью готовность к политическому компромиссу и решительность в пресечении экстремистских действий позволили резко снизить межнациональную напряженность и укрепить целостность Российской Федерации.

С конца 1993 г. в большинстве республик наблюдалось значительное ослабление национал-сепаратистских настроений. Свидетельством этого являются провал сепаратистских сил на местных выборах в подавляющем большинстве республик и факт проведения выборов в Государственную Думу в 1995, 1999 и в 2003 гг. во всех без исключения субъектах Федерации.

В целях достижения межнационального согласия и возрождения национальной самобытности всех народов России федеральные власти реализуют следующие принципы:

а равноправие граждан вне зависимости от их национальности, недопустимость национальной, расовой и религиозной дискриминации. Ни одна этническая группа не может обладать исключительным правом на контроль над территорией, институтами власти и ресурсами;

а признание сложившегося в международном сообществе подхода к праву нации на самоопределение как праву членов всех этнических групп представлять и отстаивать свои интересы через демократические институты власти без посягательств на территориальную целостность страны;

а развитие принципа национальной самоорганизации, позволяющего представителям различных национальностей самостоятельно определять и реализовывать свои социально-культурные цели, защищать свои права и свободы, создавать свои ассоциации, общества и другие институты гражданского общества.

Для современного государственного строительства России все более характерным становится учет того, что самоорганизация этнических общностей, не имеющих своих национально-территориальных образований на территории Российской Федерации или проживающих за пределами таких образований, возможна в форме национально-культурных автономий. Соединение национальнокультурной автономии с механизмами местного самоуправления позволит ввести в современную жизнь традиционные формы самоорганизации (казачье, земское, горское и другое самоуправление).

Сохранение и укрепление федеративного государства напрямую зависит от национального самочувствия русских. Это не означает курса на создание «Русского государства» или «Русской республики» в составе Российской Федерации. В России русские составляют абсолютное большинство населения, им не грозят ассимиляция, забвение родного языка, утрата национальной самобытности.

Однако федеральное руководство принимает меры к тому, чтобы русским были обеспечены:

  • национальный паритет с другими национальностями на территории всех субъектов Федерации, в том числе и равенство в использовании родного языка в официальных отношениях, общественной и культурной жизни;
  • право на этнокультурную самоорганизацию путем создания

регионально-культурных ассоциаций, землячеств на территориях, где русские находятся в меньшинстве;

  • государственная поддержка программ возрождения регионального многообразия русской национальной культуры, в том числе культуры русских переселенцев.

Необходимы также принятие законов и разработка государственных программ, направленных на сохранение и развитие

культур национальных меньшинств и малочисленных народов России, особенно в регионах Европейского Севера, Сибири и Дальнего Востока, Северного Кавказа.

Должна быть восстановлена справедливость в отношении народов, подвергшихся репрессиям. Правовое решение этой проблемы требует учета исторической реальности, интересов других сообществ и может быть достигнуто только на основе переговоров между всеми заинтересованными сторонами.

Завершая рассмотрение проблем современного федерализма, следует отметить, что выделяются прежде всего следующие главные задачи развития федерализма на ближайшие годы:

а во-первых, завершить размежевание полномочий и собственности между центральной и региональными властями и в то же время обеспечить развитие кооперации, широкого сотрудничества между ветвями власти и управления по вертикали и горизонтали;

а во-вторых, заново выстроить и усилить вертикаль власти. Ведь федеральные органы работают не в безвоздушном пространстве, они располагают в регионах широкой сетью учреждений, которые решают задачи в рамках полномочий Федерации. Для слаженной их работы на территориях им нужна координирующая структура, и она создается в том числе в виде аппарата полномочных представителей Президента РФ в семи федеральных округах. Важную роль в этом отношении предстоит сыграть также созданному в сентябре 2004 г. Министерству регионального развития Российской Федерации, ответственному за вопросы региональной и национальной политики; а в-третьих, продолжить отладку законодательной деятельности в субъектах Федерации, завершить законодательное оформление российского федерализма, решить проблему несоответствия между федеральной Конституцией и основными законами субъектов Федерации.

В целях конструктивного и правового решения проблем федеративного устройства России с 1996 г. стала активно обсуждаться идея создания Кодекса федеративных отношений — нового типа юридического документа, который снял бы многие противоречия, несоответствия нормам Конституции РФ и системно регулировал федеративные правовые отношения.

Таким образом, при принятии Конституции России в 1993 г. федеративная государственность рассматривалась как достойная

цель, на которую следует много и кропотливо работать. В начале 90-х Центр многое отдал на откуп регионам. Это была сознательная, хотя отчасти и вынужденная политика. Но она помогла руководству России добиться главного — удержать Федерацию в ее границах.

Однако уже скоро власти некоторых субъектов Федерации начали испытывать прочность центральной власти, а органы местного самоуправления также стали перетягивать на себя полномочия, в основном полномочия субъектов Федерации. Все уровни власти оказались поражены этой болезнью.

Особенно сложным примером нерешенных федеративных проблем является Чеченская Республика. Ситуация здесь осложнилась до такой степени, что ее территория стала плацдармом для экспансии в Россию международного терроризма. Исходной причиной этого также стало отсутствие государственного единства. Чечня 1999 и 2004 гг. напомнила о ранее совершенных ошибках. И лишь контртеррористическая операция смогла отвести угрозу распада России, профессиональные военные помогли сохранить достоинство и целостность государства.

В своем обращении к народу 4 сентября 2004 г. Президент России В.В. Путин, характеризуя ситуацию в стране, говорил:

«Мы живем в условиях, сложившихся после распада огромного, великого государства. Государства, которое оказалось нежизнеспособным в условиях быстро меняющегося мира. Но, несмотря на все трудности, нам удалось сохранить ядро этого гиганта — Советского Союза. И мы назвали новую страну Российской Федерацией. Мы все ожидали перемен. Перемен к лучшему. Но ко многому, что изменилось в нашей жизни, оказались абсолютно не подготовленными. Почему? Мы живем в условиях переходной экономики и не соответствующей состоянию и уровню развития общества политической системы. Мы живем в условиях обострившихся внутренних конфликтов и межэтнических противоречий, которые раньше жестко подавлялись господствующей идеологией. Мы перестали уделять должное внимание вопросам обороны и безопасности, позволили коррупции поразить судебную и правоохранительную сферы.

... Нужно признать, что мы не проявили понимания сложности и опасности процессов, происходящих в своей собственной стране и в мире. Во всяком случае, не смогли на них адекватно среагировать».

В России предстоит еще немало сделать, чтобы создать такое федеративное устройство, которое обеспечит действительную прочность и незыблемость единства и территориальной целостности страны.


самоконтроля

  1. Как характеризуется форма государственного устройства России в Конституции РФ?
  2. Каковы особенности российского федерализма и чем они обусловлены?
  3. Какие вопросы согласно Конституции РФ находятся исключительно в ведении Российской Федерации?
  4. Что именно находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ?
  5. Какие конкретные меры приняты в стране на рубеже веков для сохранения и дальнейшего развития российского федерализма и укрепления единства нашего государства?
  6. Что представляет собой складывающийся в настоящее время реальный российский федерализм? Какова роль региональной политики в его совершенствовании?
  7. В чем состоят главные задачи развития российского федерализма на ближайшие годы?

Рекомендуемая литература

Конституция Российской Федерации. М., 1993.

Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ 26 мая 2004 г. // Российская газета. 2004. 27 мая.

Абдулатипов Р.Г. Федералогия. СПб: «Питер», 2004.

Глазунова Н.И. Система государственного управления. Учебник. М.: Изд-во ЮНИТИ-ДАНА, 2002.

Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. М-Ростов н/Д.: Изд-во «МарТ», 2005.

Шамхалов Ф.И. Основы теории государственного управления. Учебник. М.: «Экономика», 2003.

Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ.

Конституция РФ, ст. 3.

 

<< | >>
Источник: Игнатов В.Г.. Государственное и муниципальное управление: Введение в специальность. Основы теории и организации: Учебное пособие. — М.: ИКЦ «МарТ»; Ростов н/Д: издательский центр «МарТ» — 448 с.. 2005

Еще по теме 6 Формирование современного российского федерализма:

  1. Теоретическиеосновы бюджетного федерализма. Модели бюджетного федерализма
  2. Тема 7. Современное состояние Российской экономики.
  3. Глава 15 Современные ценные бумаги Российской Федерации
  4. РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ В СИСТЕМЕ СОВРЕМЕННЫХ МИРОХОЗЯЙСТВЕННЫХ СВЯЗЕЙ
  5. 3.4.1. Возникновение современного российского аудита
  6. СОВРЕМЕННАЯ СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ЭКОНОМИКИ
  7. 1.1. Эволюция российской экономики и ее современные особенности
  8. 1.3. Институциональные трансформации в современной российской экономике
  9. Финансовая политика Российской Федерации на современном этапе
  10. 16.5. Современное состояние российского рынка векселей
  11. Этапы становления современной российской экономики
  12. 7. 3. Современная кредитная система Российской Федерации
  13. 3. 3. Современная денежная система Российской Федерации
  14. Современная российская организационная культура: истоки и содержание
  15. ГЛАВА 2 Формирование профессии современного бухгалтера и аудитора