Дадашев А.З. Основные направления исследования эффективности общегосударственного финансового контроля

В системе управления финансовыми ресурсами особое место с точки зрения эффективности организации их формирования, распределения и использования в общественном воспроизводстве занимает подсистема финансового контроля.17 Эта подсистема функционирует благодаря властным управленческим структурам, ответственным за организацию и управление отдельными сферами финансов.

Перечисленные государственные и муниципальные институты образуют в совокупности общегосударственный контроль в системе управления финансами и управления государственным и муниципальным имуществом. 1.

Общегосударственный финансовый контроль реализует контрольную функцию финансовых отношений как на стадии формирования централизованного фонда денежных средств, так и на стадии их распределения и использования. Финансовый контроль в его налоговой и неналоговой формах на стадии аккумуляции общегосударственных средств (государственных и муниципальных финансов) осуществляется рядом министерств и ведомств, механизм и эффективность функционирования которых должны стать объектом научного исследования.

Значение каждого из федеральных органов, ответственных за обеспечение налоговых и неналоговых доходов бюджетной системы, определяется их удельным весом в общем объеме доходов федерального бюджета, консолидированных бюджетов субъектов РФ, доходов государственных внебюджетных фондов. В таблице 3 приводятся соответствующие данные по исполнению доходов федерального бюджета, администрируемым основными органами управления, эффективность деятельности которых следует оценивать не только и не столько показателями исполнения бюджетных назначений и минфиновских заданий (вопросы эффективности заслуживают отдельного рассмотрения).

Таблица 3

Предварительное исполнение объемов поступления доходов федерального бюджета за 2001 год (млн. рублей).18 Доходы Задание

на

2001год В % к итогу Исполнение за январь-декабрь %

исполнения

бюджета %

исполнения

задания Налоги и другие платежи, администрируемые МНС России 889348,5 61,7 961292,7 122,9 108,1 Поступления, администрируемые Минимуществом России (с участием МНС России) 17496,0 1,2 23825,2 177,9 136,2 Налоги и платежи, администрируемые ГТК России 491032,1 34,1 539910,6 152,2 110,0 Доходы, администрируемые другими министерствами и ведомствами 43863,0 3,0 67294,6 155,9 153,4 Итого доходов 1441739,6 100 1592323,1 133,4 110,4

Финансовый контроль в бюджетной системе охватывает стадию распределения и использования средств бюджетов всех уровней и государственных внебюджетных фондов

и осуществляется межведомственными специализированными органами, а также внутриведомственными структурами, механизм и эффективность функционирования которых также должны стать объектом научного исследования.

Оба направления исследования составляют две подсистемы единой системы общегосударственного финансового контроля (ОГФК). Важным аспектом исследования является анализ взаимодействия «по вертикали» и «по горизонтали» органов финансового контроля в каждой подсистеме и в рамках единой системы.

Результаты исследования данного аспекта проблемы должны вывести нас: •

на обоснование мер по совершенствованию организационного механизма общегосударственного финансового контроля, включая его федеральный, региональный и муниципальный уровни; •

на обоснование системы критериев и показателей эффективности общегосударственного финансового контроля на всех уровнях управления.

Эффективное функционирование системы общегосударственного финансового контроля возможно при условии реализации следующих принципов в деятельности контрольных органов: •

принцип достаточности законодательно установленных полномочий для контрольных органов обеих ветвей государственной власти и органов местного самоуправления; •

принцип объективности органов ОГФК и гласности их деятельности;

принцип неотвратимости наказания за нарушение налогового и бюджетного законодательства; •

принцип планомерности в системе отбора объектов финансового контроля, основанный на цикличности (периодичности) проверок; •

принцип консолидированного взаимодействия органов ОГФК, осуществляемых в форме совместных проверок, других организационных формах временного характера как по линии одноименных разноуровневых органов (Счетная палата РФ и контрольносчетные палаты субъектов РФ и муниципальных образований; федеральное, региональное и муниципальное казначейства), так и по линии разноименных органов, функционирующих на одном уровне - федеральном, региональном, муниципальном.

Счетная палата РФ активизировала свою деятельность по консолидации усилий с региональными контрольно - счетными органами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ. В частности, подписано Соглашение о взаимодействии, на базе которого было бы целесообразно разработать и принять

Регламент о координации и взаимодействии в сфере контрольной деятельности, включающий документы организационно-методического характера.

Нынешнее дублирование функций контроля, осуществляемыми территориальными органами КРУ и УФК Минфина России по субъекту РФ (первые только в форме последующего контроля, а вторые- все формы контроля) может быть преодолено путем укрупнения органов казначейства за счет маломощных (особенно на местном уровне) контрольно-ревизионных органов.

В механизме координации и организации взаимодействия федеральных и региональных структур ОГФК особая роль принадлежит федеральным окружным органам (уже функционируют окружные инспекции Главного контрольного управления Президента РФ, Счетная Палата РФ также намеривается создать федеральные окружные отделения).

Субъектами ОГФК на региональном и муниципальном уровнях со стороны законодательных (представительных) органов власти и представительных органов местного самоуправления выступают: •

на уровне субъекта РФ - соответствующий бюджетный комитет законодательного (представительного) органа власти и контрольно-счетный орган; •

на уровне муниципального образования - соответствующая депутатская комиссия (группа) представительного органа местного самоуправления и контрольно - счетный орган (создается, как правило, в крупных бюджетообеспеченных муниципальных образованиях).

Субъектами ОГФК на региональном и муниципальном уровнях со стороны исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления выступают: •

на уровне субъекта РФ - территориальные органы федеральных министерств и ведомств (УФК, КРУ, Управление МНС России, таможня), свои органы финансового контроля, в том числе финансовый орган и казначейство субъекта РФ, отраслевые органы управления; •

на уровне муниципального образования - местные структуры территориальных органов федеральных министерств и ведомств (УФК, КРУ, УМНС), свои органы финансового контроля, в том числе финансовое управление (отдел) администрации, отраслевые органы управления, муниципальное казначейство, муниципальная налоговая инспекция (последние создаются в крупных бюджетообеспеченных муниципальных образованиях).

2. Об исследовании эффективности управления государственной и

муниципальной собственностью и имуществом (ГИМИ) в связи поступлениями неналоговых доходов в бюджетную систему.

Эффективность управления ГИМИ следует оценивать по следующим целевым параметрам: •

по увеличению чистых активов и прибыльности предприятий, входящих в систему ГИМИ; •

по увеличению налоговых доходов, аккумулируемых в бюджетах всех уровней.

Реализация Концепции управления государственным имуществом и приватизации

в РФ предусматривает решение ряда задач (в сфере управления государственными предприятиями, в сфере управления государственными пакетами акций и в сфере управления федеральной недвижимостью), призванных обеспечить достижение целевых параметров.

В числе решаемых задач: •

организация мониторинга результатов финансово - хозяйственной деятельности ГУП для определения и установления нормативов отчислений части прибыли в федеральный бюджет; •

заключение контрактов с руководителями ГУП, предусматривающих повышение ответственности руководителей за результаты финансово-хозяйственной деятельности ГУП, обеспечение сохранности федерального имущества, закрепленного за предприятием; •

организация государственного контроля за эффективностью управления государственным и муниципальным имуществом на ведомственном и межведомственном (Минимущество России с отраслевыми министерствами и ведомствами) уровнях, а также в рамках внешнего государственного контроля (Счетная палата РФ). В качестве критерия повышения эффективности контроля можно рекомендовать предложенные выше целевые параметры, у одного из которых - неналоговых доходах - составляющими являются отчисления прибыли в бюджетную систему, дивиденды от пакета государственных акций, арендная плата, доходы от приватизации ГИМИ.

Приказом Минэкономразвития России, Минимущества России и МНС России от 18.09.2001г. федеральным унитарным предприятиям и акционерным обществам, акции которых находятся в федеральной собственности, определен перечень утверждаемых показателей экономической эффективности: •

выручка (нетто) от продаж; •

чистая прибыль; •

часть прибыли, подлежащая перечислению в федеральный бюджет (для АО - дивиденды); •

чистые активы.

Утверждение абсолютных значений показателя чистой прибыли позволяет оценивать эффективность финансово - хозяйственной деятельности унитарных предприятий и акционерных обществ по двум относительным показателям: прибыльности, рассчитываемой как отношение прибыли к выручке (нетто) от продаж, и рентабельности чистых активов, рассчитываемой как отношение чистой прибыли к чистым активам. Контролирующие органы путем сравнительного анализа предложенных расчетных показателей могут сделать соответствующие выводы об эффективности менеджмента в реализации экономических интересов государства.

Аналогичную систему контроля целесообразно организовать на уровне субъекта РФ и муниципальном уровне в отношении оценки эффективности управления государственной и муниципальной собственностью и поступлений неналоговых доходов (прибыли, дивидендов и др.) в бюджеты всех уровней.