<<
>>

Чубаков Г.Н. О консолидации системы государственного финансового контроля и усилении ее результативности.

Необходимость консолидации государственного финансового контроля.

В Российской Федерации в ходе экономических реформ и перехода на рыночную экономику была в основном сформирована принципиально новая финансовая система, отличная от прежней планово-централизованной организации финансов СССР.

Этот процесс формирования новой финансовой системы в России ещё не закончен. Проблема эффективности её функционирования, воздействия на реальную экономику остается одной из самых актуальных в части обеспечения стабильности и экономического роста. В решении этих проблем важное значение имеют совершенствование структуры и деятельности институтов государственных финансов, в том числе организация действенного государственного финансового контроля.

Проблема управления финансами - финансовый менеджмент в рыночной экономике на различных уровнях, начиная от предприятия, их объединений и ассоциаций, в холдингах и, конечно, на всех уровнях государственной власти приобретает особое, а в экономическом отношении центральное значение. Это обусловлено тем, что в рыночном хозяйстве стоимостные, денежно-финансовые пропорции определяют формирование материально-вещественных пропорций, пропорций реальной экономики. Они диктуют развитие технократических структур и поведение предпринимателей. Формирование бюджетов государственной и муниципальной власти определяет их возможности в решении социально-экономических проблем, встающих перед страной или регионом. В практической жизни эта зависимость всегда проявляется в простом требовании - прежде чем решать какую-либо реальную задачу (развитие отрасли, помощи регионам и т. д.) надо найти денежные, финансовые средства. Чтобы реализовать эту задачу, необходимо довести денежные, финансовые средства до конечного исполнителя. На каждой из этих стадий должен быть обеспечен государственный финансовый контроль. Целью консолидированной системы государственного финансового контроля должно быть: •

содействие повышению эффективности финансовой системы России в целом и ее каждого звена, ее воздействия на рост эффективности реальной экономики и решение социальных задач; •

принятие самых действенных мер для выявления фактов коррупции, экономических и финансовых нарушений действующего законодательства, привлечению виновников к ответственности в соответствии с законом; •

проведение аналитической работы по эффективности использования финансовых ресурсов и выработка прогнозов, соответствующих предложений для законодательной и исполнительной властей.

Деятельность единой системы государственного финансового контроля должна быть основана на следующих принципах: •

строгое соблюдение Конституции Российской Федерации и других федеральных законов, а также законов субъектов РФ, если они не противоречат федеральному законодательству; •

эффективность и действенность государственного финансового контроля; •

полнота охвата финансовой системы России с учетом особенностей форм собственности, экономико-правового статуса хозяйствующих субъектов с гибким использованием применительно к этим особенностям различных видов и методов государственного контроля; •

единство системы государственного финансового контроля в части

согласованности и координации действий различных органов, осуществляющих государственный финансовый контроль; •

четкое разделение исполнения и распоряжения финансовыми средствами от контрольных функций за фактическим их использованием; •

соблюдение принципа федерализма в организации деятельности органов государственного финансового контроля; •

самостоятельность каждого государственного органа, осуществляющего финансовый контроль; •

четкая определенность для каждого органа, осуществляющего государственный финансовый контроль, в отношении компетенции и объекта финансового контроля; •

ответственность как государственных органов финансового контроля, так и субъектов хозяйствования за правдивость представляемой информации и выявленные в процессе контроля финансовые нарушения; •

гласность результатов деятельности органов государственного финансового контроля.

Государственный финансовый контроль должен выполнять функции общегосударственного финансового контроля, который осуществляется уполномоченными государственными органами и в пределах их компетенции в любой сфере экономики и управления, а также ведомственный финансовый контроль, проводимый министерствами и ведомствами в отношении подведомственных им предприятий и организаций. Исходя из этого, считаем, что функции консолидированной системы государственного финансового контроля должны заключаться в следующем: •

проведение предварительного, текущего и последующего государственного контроля образования и использования финансовых средств посредством ревизий, проверок и других форм финансового контроля; •

организация государственной и муниципальной финансовой контрольной работы на различных уровнях и в различных звеньях финансовой системы; •

первостепенное внимание придается бюджетному контролю; •

координация контрольной финансовой работы различных министерств и ведомств; •

изучение и анализ работы всей системы органов государственного финансового контроля, их воздействие на повышение эффективности социально-экономического развития страны и отдельных регионов; •

в случаях необходимости выступление с законодательной инициативой; •

привлечение к ответственности нарушителей финансового законодательства и финансовой дисциплины, а в случае достаточности оснований передачи дела в следственные органы.

Решая проблему организации единой системы государственного финансового контроля, необходимо четко видеть, что при этом могут быть существенные негативные последствия, которые могут перекрыть эффекты от усиления государственного финансового контроля. Поэтому организация единой государственной системы финансового контроля должна также решать и такие важнейшие проблемы развития рыночной экономики, как: •

создание благоприятных условий для активизации предпринимательской деятельности; •

стимулирование инвестиций.

Дело в том, что мероприятия по усилению государственного финансового контроля не должны помешать активизации предпринимательства и инвестиционной деятельности. Наоборот, они должны осуществляться в направлении усиление гарантии той и другой деятельности.

Главное все же в данной проблеме - это функции и действенность государственного контроля в стране. Нужно признать, что состояние государственного финансового контроля в стране нельзя считать удовлетворительным. Сбор налогов в бюджет продолжает оставаться низким. Бюджетные средства часто используются неэффективно и бесконтрольно. Каждый год возникают проблемы с финансированием посевной и уборки урожая в сельском хозяйстве, завоза топлива и продуктов в Северные районы страны, средства, выделяемые на восстановление Чеченской Республики часто исчезают бесследно, почти постоянно возникают проблемы с финансированием бюджетной сферы и выплатой заработной платы работникам бюджетных организаций.

Наиболее четко государственный контроль должен быть поставлен за формированием доходов и исполнением расходов государственного бюджета - федерального и субъектов Федерации, а также доходов и расходов муниципальных бюджетов. Бюджет взаимодействует с хозяйством - предприятиями, корпорациями. Налоговая база, от которой зависят налоговые поступления в бюджет, его доходы, формируется в реальной экономике созидания материальных и нематериальных благ. Поэтому общегосударственный финансовый контроль не может ограничиться только непосредственно бюджетом.

Он в определенных рамках должен охватывать все хозяйство, разные его сферы. 1.

Основные предложения по организации консолидированной системы государственного финансового контроля в Российской Федерации

В целях наведения порядка и создания консолидированной системы государственного финансового контроля считаем необходимым осуществить следующие мероприятия. •

Счетную палату РФ нужно на деле сделать высшим органом государственного финансового контроля в стране. Статус Счетной палаты определен Конституцией РФ ст. 101, п. 5 «Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную

палату, состав и порядок деятельности которой определяется федеральным законом».

72 Необходимо внести соответствующие изменения в данную статью Конституции РФ, наделив Счетную палату РФ более широкими функциями и полномочиями. •

При работе над данной проблемой считали бы необходимым подготовить текст поправки к ст. 101, п. 5 Конституции РФ о наделении Счетной палаты РФ правами высшего органа государственного финансового контроля, а также изучить вопрос о расширении контрольных функций самого Федерального Собрания РФ. •

В качестве незамедлительной меры считаем целесообразным создать в Федеральном Собрании РФ комиссию при Счетной палате из состава депутатов Государственной Думы и Совета Федерации, которая, во-первых, осуществляла бы более тесное взаимодействие Федерального Собрания со Счетной палатой и, во-вторых, выполняла бы роль наблюдательного органа за её деятельностью.

В законопроекте "О единой системе государственного финансового контроля" предусмотреть функции, права и механизмы взаимодействия различных органов, осуществляющих государственный финансовый контроль. При этом Счетная палата, не нарушая самостоятельности и специфичности функций соответствующих контрольных финансовых органов, должна быть наделена функциями координации их деятельности по осуществлению государственного финансового контроля, кроме Главного контрольного управления при Президенте РФ.

В целях реализации этих функций Счетная палата должна быть наделена правами: •

разработки Комплексного плана осуществления государственного финансового контроля, включающего на согласованной основе мероприятия, проводимые другими органами государственного контроля; •

заслушивания отчетов органов государственного контроля министерств, ведомств, субъектов Федерации и муниципальных образований; •

получать годовые отчеты о проведенной работе федеральных органов, осуществляющих государственный финансовый контроль.

Счетная палата не должна вмешиваться в оперативную деятельность ведомственных подразделений, осуществляющих финансовый контроль в подведомственной им сфере. •

Под руководством Счетной палаты под контролем Президента РФ должна быть выработана согласованная Концепция координации деятельности государственных органов финансового контроля, которая может быть принята в качестве закона, обязательного для всех этих подразделений. Речь идет о принципиальных положениях по контролю финансовых потоков, о мониторинге за их движением. Это концептуальный подход и здесь должна быть четкая политическая линия, представление о взаимодействии этих контрольных органов. Но в то же время должны быть определены и конкретные действия в осуществлении данной Концепции. Для этого должен быть, по крайней мере, план ориентировочно в пределах года. •

В Российской Федерации должен быть Единый план мероприятий по реализации государственного финансового контроля, который разрабатывался бы и утверждался ежегодно. Это позволит сконцентрировать усилия финансовых контрольных органов на наиболее нуждающихся в проверке объектах, избежать дублирования контрольных мероприятий. В Советском Союзе такой Единый план государственного контроля разрабатывался Комитетом народного контроля СССР. Там были и недостатки, но не мало было и полезного. •

Необходимо в корне изменить подход к целям и задачам финансового контроля. В настоящее время финансовый контроль ограничивается главным образом проверкой того, как идет исполнение бюджета по доходам и расходам, насколько фактические расходы бюджета осуществляются с утвержденным бюджетом, кто виноват и кого можно привлечь к ответственности.

Это арифметический уровень работы. Но государственный финансовый контроль должен быть поднят до уровня финансовоэкономического контроля, с выводами и предложениями что делать, как устранить выявленные недостатки. Конечно, не снимая ответственности с конкретных лиц. •

Необходимо разработать комплекс методических пособий и рекомендаций по финансовому анализу и контролю на различных уровнях деятельности органов государственной и муниципальной власти. •

Важную роль в усилении государственного финансового контроля должен сыграть Центральный банк Российской Федерации и банковская, кредитно-денежная система в целом, которая контролирует почти весь денежный оборот в стране, организует систему расчетов, организует и осуществляет валютный контроль как непосредственно, так и через уполномоченные банки. •

Необходимо определить взаимодействие Счетной палаты с органами финансового контроля субъектов Российской Федерации. По Конституции РФ Счетная палата осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета. Это можно понимать и так, что профинансировал ли федеральный бюджет какому-то субъекту Российской Федерации положенные ему трансферты, помощь в связи чрезвычайной ситуацией и т.д. А как реально используются эти средства субъектом Российской Федерации вроде уже и не дело Счетной палаты. Последствия известны. Нужно устранить эти несоответствия. • Считали бы целесообразным изучить конституционные возможности и реальную необходимость создания вертикальной системы государственного финансового контроля без ущемления прав субъектов Российской Федерации. Возможно, следует осуществлять финансовый контроль за использованием в субъектах Российской Федерации средств, выделяемых федеральным бюджетом, а также осуществлением аудита в части уплаты налогов, направляемых в федеральный бюджет. Субъекты Российской Федерации должны сами организовывать контроль за формированием и исполнением своего бюджета. •

В системе мероприятий предусмотреть усиление ответственности всех органов государственного финансового контроля и должностных лиц его осуществляющих.

Дефолт августа 1998г. показал, что рынок ценных бумаг также нуждается в государственном регулировании и контроле. События той осени показали, что нарушения стабильности на рынке ценных бумаг, в том числе и вызванные государством, могут приносить огромный ущерб финансовой системе страны и её экономике в целом. Принципиальные основы государственного регулирования рынка ценных бумаг определены в разделе V «Регулирование рынка ценных бумаг» Федерального закона «О рынке ценных бумаг» от 22 апреля 1996 г. Ст. 38 этого закона определяет, что государственное регулирование рынка ценных бумаг осуществляется путем: •

установления обязательных требований к деятельности эмитентов, профессиональных участников рынка ценных бумаг и ее стандартов; •

регистрации выпусков эмиссионных ценных бумаг и проспектов эмиссии и контроля за соблюдением эмитентами условий и обязательств, предусмотренных в них; •

лицензирования деятельности профессиональных участников рынка ценных бумаг; •

создания системы защиты прав владельцев и контроля за соблюдением их прав эмитентами и профессиональными участниками рынка ценных бумаг; •

запрещения и пресечения деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность на рынке ценных бумаг без соответствующей лицензии.

Представительные органы государственной власти и органы местного самоуправления устанавливают предельные объемы эмиссии ценных бумаг, эмитируемых органами власти соответствующего уровня. Поскольку на Счетную палату возложены обязанности по контролю за состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, то следует изучить вопрос о том, чтобы государственные органы исполнительной власти устанавливали предельные объемы эмиссии ценных бумаг по согласовании со Счетной палатой на федеральном уровне и с соответствующими органами на других уровнях.

75 • Федеральным органом исполнительной власти по проведению

государственной политики в области рынка ценных бумаг, контролю за деятельностью

профессиональных участников рынка ценных через определение порядка их деятельности и по определению стандартов эмиссии ценных бумаг является Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг. 2.

Контроль за доходами и расходами федерального бюджета. •

В бюджетном процессе весьма важное значение имеет проблема о

соотношении доходов и расходов утвержденного и исполняемого бюджетов. В реальной жизни между ними часто существует заметное расхождение. При этом данное

расхождение часто возникает не в силу случайных явлений, а вследствие проявления определенных интересов. •

Как известно при рассмотрении федерального бюджета в Совете Федерации, почти всегда возникает вопрос о том, что Правительство представляет проект бюджета с сильным занижением доходов. Этот факт находит подтверждение на протяжении всего периода экономических реформ. Случалось, когда такое положение складывалось в результате просчетов, но в большинстве случаев Правительство шло на занижение доходов в проекте бюджета с тем, чтобы иметь резерв как при согласовании бюджета, так и в ходе его исполнения. •

Правда, в отдельные годы были и существенные недоборы в доходах бюджета по сравнению с утвержденной суммой. Так, в 1994г. доходы были выполнены только на 70,6 %, а расходы - на 78,0 %. Хотя дефицит бюджета составил меньшую сумму по сравнению с планируемым. В 1995г. фактические доходы незначительно - всего на 1,1 % превысили предполагаемые. Расходы бюджета оказались несколько недовыполненными - на 1,2%, зато дефицит бюджета оказался меньше планируемого. В 1999г. исполнение доходов федерального бюджета по сумме превысило утвержденную сумму на 29,1 %. Это уже существенное превышение. В то же время исполненные расходы по сравнению с утвержденной цифрой были больше на меньшую цифру - 15,6 %. Дефицит бюджета оказался почти в 2 раза меньше планируемого. Вроде бы все хорошо. Но при этом почти 1/3 доходов, или уж 1/6 точно расходовалась по усмотрению правительства, практически вне контроля со стороны законодательного и контрольного органа. •

Отсюда, по нашему мнению, следует первый вывод - бюджет должен быть реальным, всесторонне обоснованным. И второй вывод - необходимо законодательно установить порядок использования дополнительных доходов бюджета, в случае их перевыполнения. За выполнением этого порядка направления дополнительных доходов бюджета должен быть установлен жесткий контроль со стороны Счетной палаты.

Знакомство с системой государственного финансового контроля в бюджетной сфере позволяет сделать следующие предварительные выводы.

Прежде всего, обращает на себя внимание чрезвычайная громоздкость и сложность деятельности органов государственной власти в бюджетной сфере и запутанность осуществления государственного бюджетного контроля.

Слишком много параллельных органов занимаются бюджетным контролем. Это: •

Счетная палата РФ; •

Федеральное казначейство Минфина России; •

Департамент государственного финансового контроля Минфина России; •

Министерство РФ по налогам и сборам; •

Государственный таможенный комитет РФ; •

Федеральная служба налоговой полиции РФ; •

Федеральная служба по финансовому оздоровлению и банкротству.

В субъектах Российской Федерации создано множество подразделений государственного и муниципального финансового контроля, которые дублируют друг друга.

В министерствах и ведомствах как федерального уровня, так и на уровне субъектов Российской Федерации имеются свои департаменты, управления по финансовой деятельности, которые либо осуществляют финансовый контроль, либо рассчитывают на некоторую поддержку со стороны контролируемых ими организаций и предприятий.

Поддержание бюджетной системы и органов государственного финансового контроля требует крупных затрат государства, которые далеко не всегда эффективно используются.

Все эти органы работают практически без должной координации. Знакомство с положениями об этих органах показывает, что они во многом занимаются аналогичными действиями, наделены примерно схожими правами и ни кем не координируются. При предварительном знакомстве с этой системой финансового контроля приводит к выводам, что некоторые из этих контрольных органов функционируют не столько для контроля за движением бюджетных средств, сколько для их использования в интересах отдельных групп и персоналий.

Считаем необходимым детально проанализировать функции различных государственных и муниципальных органов финансового контроля и выработать предложения по их реорганизации. Возглавить эту работу должна Счетная палата РФ. Для

77 этого Счетная палата должна быть наделена необходимыми правами и ответственностью.

Следует изучить обоснованность того, что такой контрольный орган как Федеральное казначейство находится в подчинении Минфина РФ. Минфин России может осуществлять неправомерные действия при зачислении доходов и исполнении расходов. Как может себя вести Федеральное казначейство и его органы в регионах и непосредственно на местах.

Возможно, следует Федеральное казначейство вывести из подчинения Минфину России и сделать его полностью ответственным за кассовое исполнение федерального бюджета. 3.

Проблемы открытости контроля за результатами финансовой деятельности и отчетность предприятий. •

Особое значение имеет организация работы по обеспечению прозрачности финансовой и хозяйственной деятельности корпораций, банков, государственных и муниципальных органов власти. Установление обязательных нормативов по публикации финансовых отчетов, их содержанию. В настоящее время такие публикации содержат столь укрупненные показатели, что понять каковы же результаты финансовой деятельности корпораций, банков и других организаций невозможно. В целом для решения данной проблемы должен быть выработан План мероприятий по обеспечению открытого контроля за результатами финансовой деятельности, также приняты необходимые законодательные и другие нормативно-правовые акты. Только на основе обеспечения прозрачности результатов финансовой деятельности всех субъектов хозяйствования (при сохранении, конечно, условий гарантии коммерческой тайны) можно эффективно задействовать единую систему государственного финансового контроля. •

Для реализации этой программы необходимо внимательно рассмотреть и проанализировать действующую систему статистической и бухгалтерской отчетности. Здесь есть возможности для совершенствования, в частности повышения роли Госкомстата РФ и в целом статистических органов в укреплении финансового контроля. •

Прежде всего, целесообразно проанализировать действующую статистическую отчетность, её публикацию и её соответствие задачам налаживания общегосударственной системы финансового контроля: статистические сборники, целевые обследования, содержащиеся в них показатели. •

Бухгалтерская отчетность пока ещё недостаточно приспособлена к нуждам контроля, не во всем соответствует принятой в мировой практике. Бухгалтерский учет в стране строится на основе Закона РФ "О бухгалтерском учете" от 12 ноября 1996г., Положения по ведению бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, утвержденного Минфином России 29 июля 1998г. с последующими практически ежегодными изменениями. Правительство РФ в целях осуществления координации деятельности федеральных органов исполнительной власти по совершенствованию бухгалтерского учета и финансовой отчетности своим постановлением от 21 июля 1997г. создало Межведомственную комиссию по реформированию бухгалтерского учета и финансовой отчетности. 6 марта 1998г. Правительством РФ утверждена Программа реформирования бухгалтерского учета в соответствии с международными стандартами финансовой отчетности. •

Между тем следует признать, что реформирование бухгалтерского учета в соответствии с международными стандартами финансовой отчетности осуществляется чрезвычайно медленно. Результатом чего крупные российские корпорации, заинтересованные в расширении своих позиций на мировом рынке и приглашающие для аудита зарубежные компании, вынуждены вести чуть ли не двойную бухгалтерию по российским и принятым в мировой практике нормативам. •

Структура бухгалтерского баланса в российской бухгалтерии пока ещё не соответствует структуре, принятой в мировой практике, в частности системе национальных счетов и бюджетной классификации. В частности не совпадают разделы баланса и содержание конкретных статей. •

Амортизация потеряла специфику в учете и финансовых операциях.

Поэтому амортизационные средства, предназначенные для воспроизводства основного капитала, большей частью используются не по назначению и нередко служат, в конечном счете, источником доходов частных лиц. •

Публикуемые отчетные бухгалтерские балансы акционерных обществ,

коммерческих банков, инвестиционных фондов и т.п. не дают достаточных данных для анализ результатов их финансовой деятельности. В этой части требуется исследование и обоснование ответа на ряд вопросов: степень агрегирования статей публикуемой отчетности, насколько из этих отчетов можно понять о результатах финансовой

деятельности корпорации или ничего, какими должны быть эти публикации, степень агрегирования, нужно в законодательном порядке установить перечень статей баланса, который в обязательном порядке должен включаться в публикацию. •

Считали бы пересмотреть перечень отчетности, которая должна

присутствовать в системе государственного финансового контроля. Механизм ее документооборота. Форма ее предоставления на местах и т.д. •

По нашему мнению следовало бы рассмотреть вопрос о правомерности включения в структуру Минфина России службы бухгалтерского учета и отчетности.

79 Может она должна находиться в независимости от сугубо фискальных интересов и в наибольшей мере служить интересам бизнеса.

Весьма эффективным инструментом государственного финансового контроля должна быть организация финансового мониторинга. Финансовый мониторинг представляет собой постоянное, систематическое наблюдение, отслеживание поведения финансовых показателей, их анализ и прогнозирование. Финансовый мониторинг включает: а) формирование базы данных, б) анализ динамики и структуры финансовых показателей, в) прогнозирование финансовых показателей. Финансовый мониторинг должен быть организован в единой общегосударственной системе финансового контроля на базе всех органов, участвующих в этой деятельности.

<< | >>
Источник: Абалкин Л.И.. Финансовый контроль в РФ - Проблемы организации и управления. 2002

Еще по теме Чубаков Г.Н. О консолидации системы государственного финансового контроля и усилении ее результативности.:

  1. Налоговый контроль в системе государственного финансового контроля
  2. Иванченко В.М. Финансовый контроль в системе государственного контроля
  3. Глава 3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ.
  4. 4. Предложения по совершенствованию организации системы государственного финансового контроля в РФ.
  5. Глава 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ.
  6. 1. Существующие подходы к организации системы государственного финансового контроля в РФ.
  7. Неизвестно. Курсовая работа - Система государственного финансового контроля, 2010
  8. 3.2. Проблемы и пути усовершенствования существующей системы государственного финансового контроля.
  9. 2. Методологические основы формирования системы государственного финансового контроля.
  10. Глава 26. Рост финансовой глубины. Реструктуризация финансовой системы. Усиление внутреннего спроса
  11. 3. Основные направления деятельности контрольных органов в системе государственного финансового контроля в РФ.
  12. Лобанов А.В. Взаимодействие налоговых инспекций с государственными органами в системе финансового контроля
  13. Родионова В.М. Вопросы становления единой системы государственного финансового контроля в Российской Федерации
  14. Федорова М.Н. Роль Центрального банка Российской Федерации в системе государственного финансового контроля
  15. Блок 2. управление государственными финансами. Государственный финансовый контроль
  16. 5.4. Перспективы контроля и ревизии в России при внедрении международных стандартов бухгалтерского учета и аудита современной системы финансового контроля