<<
>>

2.3 Бюджетное устройство, принципы бюджетной системы Российской Федерации

Часть вторая БК РФ, которая рассматривает Бюджетную систему Российской Федерации, начинается Разделом 1. Бюджетное устройство Российской Федерации (ст.10-17). В нем рассмотрена структура бюджетной системы РФ; даны: определение правовой формы бюджетов; годового бюджета; государственного внебюджетного фонда, целевого бюджетного фонда, местного бюджета, бюджета субъекта РФ, федерального бюджета.

Бюджетное устройство — это организация бюджетной системы, принципы ее построения. Бюджетная система РФ - это основанная на экономических отношениях и

33

государственном устройстве РФ, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, региональных бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Глава 3 называется "Бюджетная система Российской Федерации".

В ст.10 БК РФ определена Структура бюджетной системы Российской Федерации. Она состоит из бюджетов следующих уровней:

федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

местные бюджеты, в том числе:

бюджеты муниципальных районов, бюджеты городских округов, бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

бюджеты городских и сельских поселений.

Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюджеты субъектов РФ и территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов РФ, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления либо в порядке, установленном уставами муниципальных образований.

Годовой бюджет составляется на один финансовый год, который соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря (ст.12).

Государственный внебюджетный фонд (ст.13) - фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ и предназначенный для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспечение в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь.

Бюджетный кодекс РФ расширил бюджетную систему, включив в нее бюджеты государственных внебюджетных фондов. Подобное расширительное толкование введено впервые. Можно согласиться с мнением, что существует "нетто-бюджет", куда включены три уровня, и "брутто-бюджет", состоящий из "нетто-бюджетов" и бюджетов государственных внебюджетных фондов28.

В 1995 г. с принятием Закона РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" было введено новое понятие - муниципальное образование. Муниципальное образование - это городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Понятия "местные бюджеты", "бюджеты муниципальных образований", "бюджеты органов местного самоуправления" на практике рассматриваются как синонимы.

Ст.14 дается с 1 января 2005 г. в новой редакции и получила новое название -"Местный бюджет". Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет.

Бюджет муниципального образования (местный бюджет) - форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего бюджета. Использование органами местного самоуправления иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципальных образований не допускается.

В местных бюджетах в соответствии с бюджетной классификацией РФ раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с осуществлением органами местного самоуправления

28 Бюджетная система Российской Федерации / Под ред. О.В. Врублевской, М.В. Романовского. - М.:

Юрайт - Издат, 2003. С.88.

34

полномочий по вопросам местного значения и расходных обязательств муниципальных образований, исполняемых за счет субвенций из бюджетов других уровней для осуществления отдельных государственных полномочий.

Бюджет муниципального района (районный бюджет) и свод бюджетов городских и сельских поселений, входящих в состав муниципального района (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет муниципального района.

В качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями.

Ст.15 дается с 1 января 2005 г. в новой редакции и в новом названии - "Бюджет субъекта Российской Федерации"". Каждый субъект РФ имеет собственный бюджет. Бюджет субъекта РФ (региональный бюджет) - форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего субъекта РФ. Использование органами государственной власти субъектов РФ иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств субъектов РФ не допускается, за исключением случаев, предусмотренных БК РФ.

В бюджетах субъектов РФ в соответствии с бюджетной классификацией РФ раздельно предусматриваются средства, направляемые на исполнение расходных обязательств субъектов РФ в связи с осуществлением органами государственной власти субъектов РФ полномочий по предметам ведения субъектов РФ и предметам совместного ведения, указанных в пунктах 2 и 5 статьи 263 Федерального закона от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", и расходных обязательств субъектов РФ, осуществляемых за счет субвенций из федерального бюджета.

Бюджет субъекта РФ и свод бюджетов муниципальных образований, входящих в состав субъекта РФ (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами), образуют консолидированный бюджет субъекта РФ.

Ст. 16 с 1 января 2005 г. называется "Федеральный бюджет". Федеральный бюджет -форма образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств Российской Федерации. Использование федеральными органами государственной власти иных форм образования и расходования денежных средств, предназначенных для исполнения расходных обязательств РФ, не допускается, за исключением случаев, установленных БК РФ и иными федеральными законами.

Федеральный бюджет и свод бюджетов других уровней бюджетной системы РФ (без учета межбюджетных трансфертов между этими бюджетами и за исключением бюджетов государственных внебюджетных фондов) образуют консолидированный бюджет РФ.

В ст.

17 речь идет о целевом бюджетном фонде. Это фонд денежных средств, образуемый в соответствии с законодательством РФ в составе бюджета за счет доходов целевого назначения или в порядке целевых отчислений от конкретных видов доходов или иных поступлений и используемый по отдельной смете. Средства целевого бюджетного фонда не могут быть использованы на цели, не соответствующие назначению целевого фонда.

В главе 5 изложены "Принципы бюджетной системы Российской Федерации". В ст. 28 дан перечень этих принципов, сами принципы подробно охарактеризованы в ст.29-38.

Как следует из БК РФ, бюджетная система основана на следующих принципах:

- единства бюджетной системы Российской Федерации;

- разграничения доходов и расходов между бюджетами разных уровней;

- самостоятельности бюджетов;

- равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований;

35

- полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов;

- сбалансированности бюджета;

- эффективности и экономности использования бюджетных средств;

- общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;

- гласности;

- достоверности бюджета;

- адресности и целевого характера бюджетных средств.

Принцип единства бюджетной системы РФ означает единство бюджетного законодательства РФ, принципов организации и функционирования бюджетной системы РФ, форм бюджетной документации и отчетности, бюджетной классификации бюджетной

системы РФ, санкций за нарушение бюджетного законодательства РФ, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы РФ, ведения бюджетного учета и отчетности бюджетов бюджетной системы РФ и бюджетных учреждений.

Принцип разграничения доходов и расходов между бюджетами разных уровней

закрепляет в соответствии с законодательством РФ доходов и расходов за бюджетами бюджетной системы РФ, а также определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) по формированию доходов, установлению и исполнению расходных обязательств.

Принцип самостоятельности бюджетов означает:

право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;

право и обязанность органов государственной власти и местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы РФ самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных БК РФ;

право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах налоги и сборы, подлежащие зачислению в бюджеты соответствующего уровня бюджетной системы РФ;

право органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с БК РФ самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субсидий и субвенций из бюджетов других уровней);

недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств бюджетов двух и более уровней бюджетной системы РФ, или за счет консолидированных бюджетов, или без определения бюджета, за счет которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств;

недопустимость непосредственного исполнения расходных обязательств органов государственной власти и органов местного самоуправления за счет средств бюджетов других уровней;

недопустимость введения в действие в течение финансового года органами государственной власти и органами местного самоуправления решений и изменений бюджетного законодательства и (или) законодательства о налогах и сборах, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов бюджетов других уровней без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов;

недопустимость изъятия в течение финансового года дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов.

36

Принцип самостоятельности, как считают видные экономисты, в частности, профессор В.М. Родионова, может быть успешно реализован лишь в условиях функционирования такого механизма разграничения доходных источников между органами власти разного уровня, при котором на любом уровне управления обеспечивается соответствие доходов финансируемым расходам и стабильность поступления денежных средств в бюджет.

Содержание БК РФ и нормы других действующих законодательных актов, которые регулируют бюджетный процесс, свидетельствуют о том, что эти условия не выполняются. Между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ, равно как и между территориальными и местными бюджетами допускаются проявления субъективизма, неравенства федеральных, территориальных и местных интересов, приоритета вышестоящих бюджетов над нижестоящими. Принцип самостоятельности бюджетов на практике реализуется далеко не в полной мере. Это относится и к региональным, и к местным бюджетам, где проблема проявляется с особой остротой. Поэтому не случайно стратегической целью Программы развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 г. выступало обеспечение реальной налогово-бюджетной самостоятельности и ответственности региональных и местных органов власти. Для этого предусматривалось четкое разграничение расходных полномочий и обязательств властей разных уровней, освобождение регионов и муниципалитетов от бремени нефинансируемых федеральных мандатов, закрепление на долгосрочной основе за региональными и местными властями доходных источников, внедрение общенациональных стандартов управления общественными финансами, включая казначейской исполнение региональных и местных бюджетов. Таким образом, цель реструктуризации налоговых полномочий и межбюджетных отношений - обеспечение реальных полномочий, а значит и реальной ответственности за результаты деятельности органов власти каждого

29

уровня .

Принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований

(ст.311)30. Означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями, установленными БК РФ.

Договоры и соглашения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, органами государственной власти и органами местного самоуправления, не соответствующие БК РФ, являются недействительными.

Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов означает, что все доходы и расходы бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и иные обязательные поступления, определенные налоговым и бюджетным законодательством РФ, законами о государственных внебюджетных фондах, подлежат отражению в бюджетах, бюджетах государственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме. Все государственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе РФ.

Налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей полностью учитываются отдельно по доходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов и по расходам бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов, за исключением отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, предоставляемых в пределах текущего финансового года.

Принцип сбалансированности бюджета регламентирует положение, согласно которому объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному

Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации. Одобрена Постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584

30 Статья введена ФЗ от 20.08.2004 №120-ФЗ

37

объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.

Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов заключается в том, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Доходы бюджета и поступления из источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, средств целевых иностранных кредитов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ.

Принцип гласности означает:

обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов, а также доступность иных сведений по решению законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления;

обязательную открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодательного (представительного) органа государственной власти, либо между законодательным (представительным) и исполнительным органами власти.

Секретные статьи могут утверждаться только в составе федерального бюджета.

Принцип достоверности бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета.

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств состоит в том, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей. Любые действия, приводящие к нарушению адресности предусмотренных бюджетом средств либо к направлению их на цели, не обозначенные в бюджете при выделении конкретных сумм средств, являются нарушением бюджетного законодательства РФ.

Специалисты31 обращают внимание на то, что из всех перечисленных принципов только принципы единства, самостоятельности и разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы можно отнести собственно к принципам ее построения. Именно они определяют бюджетную систему как единое целое. Остальные принципы при всей их важности больше определяют задачи, условия и требования к функционированию бюджетной системы.

Следует отметить, что рассмотренные принципы организации и функционирования бюджетной системы не являются неизменными. Развитие российской экономики, совершенствование взаимоотношений между федеральным центром и субъектами РФ, между субъектами РФ и муниципальными образованиями повлекло за собой, как мы уже отметили выше, расширение перечня принципов и уточнение содержания ряда принципов.

<< | >>
Источник: Н. Н. ХАНЧУК. БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. 2005

Еще по теме 2.3 Бюджетное устройство, принципы бюджетной системы Российской Федерации:

  1. Бюджетное устройство и принципы построения бюджетной системы Российской Федерации
  2. Бюджетная система и бюджетное устройство как основа функционирования общественного сектора Российской Федерации
  3. МОДУЛЬ 1. Бюджетное устройство и бюджетная система Российской Федерации
  4. Глава 1. Бюджетная система и бюджетное устройство Российской Федерации
  5. § 1. Бюджет. Основные черты бюджетной системы и бюджетного устройства Российской Федерации
  6. Раздел 11 Бюджетное устройство Российской Федерации
  7. Тема 6. ОСНОВЫ БЮДЖЕТНОГО УСТРОЙСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  8. Структурная единица 4.2 Бюджетное устройство Российской Федерации
  9. Бюджетное устройство Российской Федерации
  10. Структурная единица 4. Бюджетное устройство и бюджетные системы стран с различным государственным устройством
  11. 2.2.БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ПРИНЦИПЫ ЕЕ ПОСТРОЕНИЯ