<<
>>

11.2. Государственные социальные внебюджетные фонды

В любом обществе есть нетрудоспособные люди, которые в силу объективных жизненных обстоятельств не в состоянии обеспечить свое существование, дети, инвалиды, старики, люди, временно нетрудоспособные.

В силу ограниченности жизненных ценностей и природного эгоизма от содержания многих из них отказываются не только окружающие, знакомые, коллеги, но даже и самые близкие родственники. Поэтому материальная защита таких людей возлагается на государство, которое выполняет в связи с этим функцию социального страхования.

Социальное страхование может осуществляться государством открыто, гласно, прозрачно, но в рамках государственного (федерального) бюджета под особым контролем представительных органов власти и руководством высших исполнительных органов — правительства страны и министерства финансов. Такая система существует в современных стабильных демократических странах, а также была в СССР. Но страхование может производиться и вне государственного бюджета, через специальные внебюджетные фонды, подконтрольные, как правило, узкому кругу властных должностных лиц исполнительных органов власти. Россия избрала вторую систему — использование государственных социальных ВБФ.

Впервые социальные внебюджетные фонды были созданы в РФ в 1992 г. При их образовании ставились задачи: 1) «разгрузить» бюджет от существенной доли социальных расходов; 2) вывести из-под контроля законодательных органов власти значительные финансовые ресурсы, предоставив их в полное распоряжение исполнительных органов власти. Для решения этих задач ВБФ были законодательно выведены из бюджетной системы страны. Лишь в 1998 г. под влиянием общественности и давлением представительных органов власти был принят Бюджетный кодекс РФ, зафиксировавший государственные социальные ВБФ в качестве важнейшего составного элемента бюджетной системы.

В состав государственных социальных ВБФ РФ в настоящее время входят:

• Пенсионный фонд РФ (ПФ РФ);

• Фонд социального страхования РФ (ФСС);

• Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования РФ (ФФОМС и ТФОМС).

152

Эти фонды аккумулируют средства для реализации важнейших социальных гарантий — государственного пенсионного, социального и обязательного медицинского страхования.

В организационном отношении социальные внебюджетные фонды — самостоятельные финансово-кредитные организации.

Однако их самостоятельность имеет свои особенности и существенно отличается от экономической самостоятельности государственных и коммерческих, акционерных, кооперативных, частных организаций. Внебюджетные социальные фонды организуют мобилизацию и использование средств фондов в размерах и на цели, регламентированные государством. Государство определяет уровень страховых платежей, принимает решение об изменениях структуры и уровня денежных социальных выплат. Через ВБФ проходит довольно существенная часть денежных ресурсов государства, что видно из данных табл.

Таблица] 1.1

Соотношение государственныхВБФи федерального бюджета, млрдруб. Показатель 2000 2002 2003 Доходы федерального бюджета 1132 2126 2418 ПФ РФ 439 783 823 ФСС 99 127 134 ФФОМС 2 5 5 ТФОМС* 34 79 90 Социальные ВБФ, всего 574 994 1052 ВБФ, в % к федеральному бюджету 51 47 43 Примечание. По оценке автора.

Все государственные социальные ВБФ составили в 2000 г. 51% доходов федерального бюджета, в 2002 г. — 47% и в 2003 г. — 43%. При этом большая часть приходится на ПФ РФ (37—38%), ФСС — 5—8% и ФОМС — 3—5%. Однако с учетом остатков на начало года и без повторного счета в размере ЕСН объем только одного ПФ РФ составит в 2003 г. 49%. Таким образом, государственные социальные ВБФ РФ являются существенным звеном бюджетной системы. Рассмотрим их подробнее.

Пенсионный фонд РФ, введенный в действие с 1 января 1992 г., создан в целях государственного управления финансами пенсионного страхования в РФ и является самостоятельным финансово-кредитным учреждением, осуществляющим свою деятельность в соответствии с законодательством РФ. Деятельностью фонда руководит Правление и его постоянно действующий орган — Исполнительная дирекция. Ди

153

рекции подчиняются отделения в субъектах РФ. На местах (в городах и районах) имеются уполномоченные Пенсионного фонда. Отделения обеспечивают организационную работу по сбору взносов в Фонд, реализации региональных программ пенсионного страхования, а также контроль за расходованием средств.

Основными задачами ПФ РФ являются:

• аккумуляция страховых платежей;

• финансирование расходов в соответствии с назначением Фонда.

Формирование ПФ РФ в 2000—2002 гг. характеризуется данными

табл. 11.2. Наибольшее количество доходов приходится на страховые взносы (в 2000 г. — 78%), которые с 2001 г. заменены на единый социальный налог (ЕСН). На средства федерального бюджета приходится 6—1%.

Таблица 11.2 Динамика доходов бюджета ПФРФ, млрд руб. Показатель 2000 2001 2002 2002 к 2000, % Переходящий остаток 8,1 98,3 115,6 1427 Страховые взносы 356,0 — — 148 Единый социальный налог — 399,6 281,2 Страховая часть трудовой пенсии — — 246,1 Страховые взносы на накопительную часть пенсии — — 35,1 — Страховые взносы в виде фиксиро-

ванного платежа — — 19,2 — Мобилизация просроченной задол-

женности плательщиков страховых взносов в Фонд 20,0 28,3 35,0 175 Средства федерального бюджета, передаваемые на выплаты государст- венных пенсий и пособий 26,8 34,0 49,5 184 Средства от реализации продовольст- вия в соответствии с Постановлени- ем Правительства на выплаты гос- пенсий и пособий 11,5 — — — Всего доходов 439,4 564,2 783,5 178 В качестве негативного фактора следует отметить более чем 14-кратный рост переходящего остатка Фонда (8 млрд руб. в 2000 г., 98 млрд в 2001 г. и 115,6 млрд в 2002 г.). По существу, данные остатки ПФ РФ становятся крупным мобильным ресурсом дополнительных государственных расходов.

154

Уплата носит обязательный характер, он отнесен к числу первоочередных платежей и включается в себестоимость продукции (работ, услуг). Порядок уплаты и тарифы отчислений работодателями в Пенсионный фонд устанавливаются законодательством РФ. В 2002 г. действовали следующие основные ставки (в % к оплате труда):

• организации— 28,0;

• сельскохозяйственные организации — 20,6;

• предприниматели — 19,2.

По данным Международной ассоциации социального обеспечения, применяемые в России ставки — одни из самых высоких среди 165 стран мира. Такой уровень фискального бремени ведет к укрывательству от государства доходов и переводу их в «теневую» экономику.

В ПФ РФ кроме ЕСН поступают также:

• средства федерального бюджета, направляемые через ПФ РФ на выплаты государственных пенсий и пособий;

• доходы от обслуживания счетов ПФ РФ банками;

• добровольные взносы юридических и физических лиц.

Кроме того, доходы могут поступать за счет капитализации части временно свободных средств Фонда (покупки ценных бумаг, инвестиций).

При отсутствии у ПФ РФ собственных средств на финансирование выплат пенсий могут направляться полученные в банках кредиты и краткосрочные ссуды из местного бюджета.

Средства ПФРФ направляются на выплаты:

1) государственных пенсий (по возрасту, за выслугу лет, при потере кормильца);

2) пенсий по инвалидности, военнослужащим;

3) компенсаций пенсионерам;

4) материальной помощи престарелым и инвалидам;

5) пособий на детей в возрасте от полутора до шести лет, одиноким матерям, на детей, инфицированных ВИЧ;

6) пострадавшим от аварии на Чернобыльской АЭС.

За счет средств ПФ РФ финансируются различные программы по социальной поддержке инвалидов, пенсионеров и детей, осуществляются единовременные денежные выплаты.

Выплаты государственных пенсий и пособий занимают наибольший удельный вес в общем объеме расходов ПФ РФ (табл. 11.3). Наряду с ними осуществляются целевые выплаты государственных пенсий и пособий на возвратной основе из федерального бюджета. Это расходы на выплату пенсий, их пересылку и доставку. Часть средств Пенсионного фонда используется на капитальные вложения и проектные работы, разработку и ввод в эксплуатацию автоматизированной системы Фонда, подготовку и переподготовку кадров, воз

155

врат краткосрочных ссуд и полученных от коммерческих банков кредитов, содержание органов управления ПФ РФ. К сожалению, последние затраты за два года возросли в 5 раз.

Таблица J1.3

Расходы ПФ РФв 2000-2002гг., млрдруб. Показатель 2000 2001 2002 2002 к 2000, %

Сумма Сумма % Сумма

Всего 341,1 100 504,9 100 739,2 100 217 В том числе Выплаты трудо- вых пенсий 299,5 87,8 445,1 88,2 623,9 84,4 208 Расходы на до- ставку и пере- сылку 4,3 1,3 7,1 1,4 8,7 1,2 202 Выплаты госу-

дарственных пенсий и посо- бий 21,6 6,3 25,9 5,1 43,4 5,9 201 Перечисление средств на нако- пительную пен- сию — — — — 35,1 4,7 — Содержание ор- ганов управле- ния Фонда 4,1 1,1 7,0 1,4 22,8 532 Структура расходов ПФ РФ предусматривает направление средств на создание инфраструктуры и осуществление мероприятий по организации персонифицированного учета для целей государст- \\ венного пенсионного страхования.

Программа пенсионной реформы РФ, утвержденная в 1998 г., предполагает переход от действующей распределительной системы к смешанной системе пенсионного обеспечения, которая включает:

1) государственное базовое пенсионное страхование, по которому выплата пенсий осуществляется в зависимости от страхового (трудового) стажа;

2) накопительную часть пенсий;

3) государственное социальное пенсионное обеспечение для отдельных категорий граждан.

Фонд социального страхования РФ действует с 1993 г. Денежные средства Фонда принадлежат государству, не входят в состав бюджетов соответствующих уровней и изъятию не подлежат. Бюджет

156

ФСС и отчет об его исполнении сначала утверждаются Правительством РФ, а затем Федеральным Собранием РФ. Основные задачи ФСС:

• обеспечение гарантированных государством пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, при рождении ребенка, на погребение, на санаторно-курортное лечение и оздоровление работников и членов их семей, а также на другие цели государственного социального страхования, предусмотренные законодательством;

• участие в разработке и реализации государственных программ по охране здоровья работников, мер по совершенствованию социального страхования;

• организация работы по подготовке и повышению квалификации специалистов для государственного социального страхования, разъяснительной работы среди страхователей и населения по вопросам социального страхования.

Около 70% средств ФСС остается в распоряжении плательщиков для выплаты большинства пособий в организациях. Средства ФСС образуются за счет:

• ЕСН, уплачиваемого работодателями независимо от форм собственности;

• добровольных взносов граждан и юридических лиц;

• ассигнований из федерального бюджета РФ на покрытие расходов в соответствии с действующим законодательством;

прочихдоходов.

Формирование бюджета ФСС в 2000—2002 гг. характеризуется данными табл. 11.4. Наибольшее количество доходов приходится на страховые взносы (80—85%), замененные в 2001 г.

на ЕСН С 2001 г. появились отчисления на страхование от несчастных случаев, составившие 15%. В качестве негативного фактора можно отметить рост переходящего остатка фонда: с 12,1 млрд руб. в 2000 г. до 16,6 млрд в 2001 г.

Таблица 11.4

ДинамикадоходовбюджетаФССРФв2000—2062 гг.,млрдруб. Показатель 2000 2001 2002 2002 к 2000, % Остаток средств на начало года 12,1 16,7 18,9 156 Страховые взносы 83,6 — __ 124 Единый социальный налог 52,2 83,8 — Сумма единого налога на вмененный доход 0,2 0,2 — — Обязательное социальное страхование от несчастных случаев — 13,3 19,7 — Прочие поступления 2,2 3,5 0,8 36 Средства федерального бюджета 0,6 0,4 0,7 117 Всего доходов 98,7 86,3 127,1 128 157

В расходах бюджета ФСС (табл. 11.5) основной удельный вес приходится на различные пособия и страховые выплаты. Большая часть выплат из средств ФСС идет на оплату больничных листов. Значительные средства используются на санаторно-курортное обслуживание работников и членов их семей.

Основная доля отчислений в социальные фонды ложится на работодателей. Тарифы установлены одинаковые для всех независимо от состояния условий труда, уровня заболеваемости и других важных факторов. Иначе говоря, у работодателя отсутствует экономическая заинтересованность в снижении страховых рисков и, следовательно, объемов выплат.

Таблица П.5

Расходы ФССРФ в 2000-2002гг., млрд руб. Показатель 2000 2001 2002 2002 к

2000, %

Сумма Сумма % Сумма %

Всего Показатель 70,200100 84200° 123,80 01200 177 В том числе 0 гии/. К Выплата пособий 38, 2000, % 7 55,3 47,3 55,8 76,2 61,5 197 Санаторно-курортное 15, лечение 9 22,7 12,1 14,3 6,8 5,5 43 Месячные страховые выплаты 3,3 4,7 9,7 11,4 19,9 16,1 4S8 Доставка и пересылка страховых выплат 0,1 0,1 0,2 0,2 0,4 0,4 400 Медицинская соци- альная и профессио- нальная реабилитация 0,8 1,3 2,3 2,8 3,8 3,1 388 Содержание исполни- тельных органов Фонда 2,5 3,6 3,3 3,9 3,9 3,2 156 Организация и ведение единой информацион- ной системы социаль- ного страхования 0,2 0,3 0,5 0,5 0,5 0,4 250 Оздоровление детей 7,1 10,1 6,4 7,5 8,3 6,7 117 Контроль полноты и своевременности начисления и уплаты страхователями страховых взносов и иных платежей осуществляется ФСС совместно с Министерством РФ по налогам и сборам, а за правильным и рациональным расходованием этих средств на предприятиях — ФСС с участием профессиональных союзов.

Фонды обязательного медицинского страхования РФ (ФОМС) призваны обеспечить гражданам страны получение равной меди

158

цинскои и лекарственной помощи соответственно программам обязательного медицинского страхования. ФОМС подразделяются на федеральный и территориальные.

Федеральный ФОМС РФ является самостоятельным государственным некоммерческим финансово-кредитным учреждением, юридическим лицом и подотчетен Федеральному Собранию и Правительству РФ.

Основные задачи ФФОМС:

• реализация Закона РФ «О медицинском страховании граждан в РФ»;

• обеспечение прав граждан в системе обязательного медицинского страхования (ОМС);

• участие в разработке и осуществлении государственной финансовой политики в области ОМС;

• выравнивание условий деятельности территориальных фондов по финансированию ОМС;

• разработка и осуществление комплекса мероприятий по обеспечению финансовой устойчивости системы ОМС.

Средства ФФОМС образуются за счет:

• ЕСН, уплачиваемого организациями независимо от форм собственности на обязательное медицинское страхование;

• взносов территориальных фондов на реализацию совместных программ, выполняемых на договорных началах;

• ассигнований из федерального бюджета на выполнение республиканских программ обязательного медицинского страхования;

• добровольных взносов юридических и физических лиц;

• доходов от использования временно свободных финансовых средств Фонда;

• нормированного страхового запаса финансовых средств Фонда;

• поступлений иных финансовых средств, не запрещенных законодательством РФ.

Формирование ФФОМС в 2000—2002 гг. отражено в табл. 11.6.

Таблица! 1.6

ДоходыбюджетаФФОМСв2000—2002 гг.,млн руб. Показатель 2000 2001 2002 2002 K 2000, % 1 2 3 4 5 Остаток средств на начало года 10 10 10 100 Страховые взносы 2081 Единый социальный налог 2630 3907 159

Окончание табл. П 1 2 4 5 Возврат ранее размещенных временно сюбодньгх средств Прочие доходы Всего доходов 12 10 13 108

И 40 40 364 2115 2690 3970 188 Большая часть доходов приходится на страховые взносы (в 2000 г. — 98%), замененные с 2001 г. на ЕСН. Средства в ФФОМС перечисляются организациями и учреждениями независимо от форм собственности по ставке 0,2% к начисленной оплате труда по всем основаниям. За неработающих граждан платят органы исполнительной власти с учетом территориальных программ обязательного медицинского страхования в пределах средств, предусмотренных в соответствующих бюджетах на здравоохранение.

Негативным моментом доходной политики Фонда является поступление средств от ранее размещенных финансовых ресурсов в размере 10—15 млн руб. Они были бы целесообразными лишь при условии решения всех задач медицинского страхования, которого пока нет и в ближайшее время не предвидится.

Средства ФФОМС используются на оплату медицинских услуг, предоставляемых гражданам, финансирование целевых медицинских мероприятий по подготовке и переподготовке специалистов, на развитие медицинской науки, улучшение материально-технического обеспечения здравоохранения и другие цели (табл. 11.7).

Таблица11.7

РасходыФФОМСза2000—2002 гг.,млнруб. 2000 2001 2002 2002к Показатель Сумма % Сумма % Сумма % 2000, % 1 2 3 4 5 6 7 8 Всего 2105 100,0 2680 100,0 3960 100, 188 В том числе Выравнивание фи- 0 нансовых условий территориальных фондов ОМС Выполнение целевых 1783 84,7 2332 87,0 3399 85,8 191 программ оказания медицинской помощи по ОМС 211 10,0 254 9,5 467 11,8 221 160

Окончание табл 11 7 1 2 3 4 5 6 7 8 Компьютеризация системы ОМС 40 1,9 40 1,5 100 1,0 250 Единовременные

страховые выплаты 155 0,2 358 0,4 497 0,4 321 Содержание орга-

нов Фонда 38 1,8 40 1,5 105 1,0 276 Прочие расходы! 29 1,4 11 0,4 И 0,3 38 Основная сумма расходов — это субвенции на выравнивание условий деятельности территориальных фондов обязательного медицинского страхования и финансирование целевых программ в рамках обязательного медицинского страхования. Распределение субвенций территориальным фондам ОМС осуществляется с применением Положения о порядке предоставления Фондом субвенций территориальным фондам ОМС субъектов РФ. Кроме того, используется методика комплексной оценки территории и деятельности системы обязательного медицинского страхования субъекта РФ для обоснования потребности в субвенциях Фонда.

Территориальные ФОМС создаются органами власти субъектов РФ. Они являются самостоятельными государственными некоммерческими финансово-кредитными учреждениями, юридическими лицами и осуществляют свою деятельность в соответствии с законодательством РФ.

К основным задачам ТФОМС РФ относится:

• обеспечение реализации Закона о медицинском страховании граждан в РФ;

• обеспечение прав граждан в системе обязательного медицинского страхования.

Территориальным фондам обязательного медицинского страхования принадлежит основная роль в финансовом обеспечении здравоохранения территорий. Деятельность территориального фонда определена Положением о территориальном фонде обязательного медицинского страхования.

Территориальный ФОМС РФ осуществляет следующие функции:

• аккумулирует финансовые средства на обязательное медицинское страхование;

• финансирует обязательное медицинское страхование по дифференцированным душевым нормативам;

• выравнивает финансовые ресурсы городов и районов, направляемые на обязательное медицинское страхование;

• накапливает финансовые резервы для обеспечения устойчивости системы ОМС;

Бюджетная система РФ

16 1

• разрабатывает правила обязательного медицинского страхования граждан на территории РФ;

• контролирует поступление в территориальный ФОМС страховых взносов и использование финансовых средств на обязательное медицинское страхование;

• ведет персонифицированный учет по всем категориям плательщиков страховых взносов в РФ;

• согласовывает с органами исполнительной власти, медицинскими ассоциациями территориальную программу обязательного медицинского страхования населения;

• взаимодействует с ФФОМС и другими территориальными фондами.

Средства территориальных ФОМС находятся в государственной собственности и не входят в состав бюджетов субъектов РФ. Выравнивание финансовых ресурсов обязательного медицинского страхования производится путем передачи средств территориальных фондов филиалам до достижения установленного на территории среднедушевого норматива.

Финансовые средства территориальных фондов используются:

• для финансирования обязательного медицинского страхования;

• дотирования филиалов с недостаточным объемом финансовых средств до достижения установленного на территории среднедушевого норматива;

• формирования нормированного страхового запаса;

• осуществления управленческих функций территориального фонда по нормативу, устанавливаемому исполнительным директором по согласованию с правлением территориального фонда в процентах к размеру всех собранных средств;

• финансирования отдельных мероприятий по здравоохранению, взаимно согласованных между органами управления системы здравоохранения и территориальными фондами ОМС.

11.3. Целевые бюджетные фонды

Наряду с государственными социальными в 1992—1994

были созданы десятки федеральных (отраслевых, межотраслевых, ведомственных и т.д.) и сотни территориальных ВБФ. Через них, минуя официальные гласные бюджеты, прошли огромные средства, используемые различными должностными лицами в основном на коммерческие цели. Фактически они способствовали реализации генеральной цели правительства 1992 г. — становлению капиталистической системы через ускоренное образование капиталистов — людей, живущих за счет собственного капитала. Для большинства других субъектов страны (основная масса населения, предприятия, государство) деятельность фондов оборачивалась финансовыми потерями, что фиксировалось в многочисленных проверках деятельности ВБФ.

По мере становления крупных собственников в условиях конкуренции ВБФ себя полностью исчерпали, и с 1995 г. начался обратный процесс их устранения. Он осуществлялся разными путями, в числе которых:

• законодательное прекращение деятельности отраслевых и ведомственных ВБФ;

• преобразование ВБФ исполнительных органов власти в целевые бюджетные фонды;

• слияние целевых бюджетных фондов с бюджетами.

В результате в 1999—2000 гг. федеральный бюджет содержал девять целевых фондов, а с 2002 г. планируется только один Фонд Министерства РФ по атомной энергии. Внебюджетные фонды территорий также были преобразованы в целевые бюджетные фонды, большинство из которых затем были упразднены.

Таким образом, целевые бюджетные фонды — это фонды, образуемые в соответствии с действующим законодательством для финансирования отдельных государственных расходов и консолидируемые в составе бюджетов страны.

Дорожный фонд (ДФ). Финансирование затрат, связанных с содержанием, ремонтом, реконструкцией и строительством автомобильных дорог общего пользования на территории РФ, осуществляется за счет целевых средств, накапливаемых с 2002 г. в территориальных дорожных фондах субъектов РФ. Дорожный фонд с 2003 г. образуется за счет транспортного налога.

В дорожные фонды могут направляться также средства от проведения займов, лотерей, продажи акций, штрафных санкций, добровольных взносов и из других источников, включая бюджетные ассигнования. Контроль полноты, правильности и своевременности внесения налогов в дорожные фонды осуществляется Министерством РФ по налогам и сборам.

<< | >>
Источник: В.Д. Фетисов. Бюджетная система Российской Федерации: Учеб. пособие для вузов. - М.: ЮНИТИ-ДАНА. - 367 с. (Серия «Профессиональный учебник: Финансы»). 2003

Еще по теме 11.2. Государственные социальные внебюджетные фонды:

  1. Тема 7. Социальная политика государства. Государственные внебюджетные социальные фонды
  2. Глава 15 ГОСУДАРСТВЕННЫЕ СОЦИАЛЬНЫЕ ВНЕБЮДЖЕТНЫЕ ФОНДЫ
  3. Тема 7. Социальная политика государства. Государственные внебюджетные социальные фонды
  4. Государственные внебюджетные социальные фонды
  5. ТЕМА 4.5. Государственные внебюджетные фонды
  6. Глава 14 ПЛАТЕЖИ В СОЦИАЛЬНЫЕ ВНЕБЮДЖЕТНЫЕ ФОНДЫ
  7. СЕМИНАР 4.5. Государственные внебюджетные фонды
  8. Государственные внебюджетные целевые фонды (ГВФ)
  9. 2. Государственные и муниципальные внебюджетные фонды
  10. 2.7.ЦЕЛЕВЫЕ БЮДЖЕТНЫЕ И ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ВНЕБЮДЖЕТНЫЕ ФОНДЫ
  11. 2.7.2.Государственные внебюджетные фонды
  12. 8.2 Государственные внебюджетные фонды Российской Федерации
  13. Государственные внебюджетные фонды как источники финансирования общественных потребностей