<<
>>

Сравнительно-правовые характеристики инновационной политики и инновационной деятельности.

В большинстве анализируемых нормативных правовых актов в той или иной степени отражаются вопросы инновационной политики. Другое дело, что не совсем корректно говорить о такой политике на региональном уровне, поскольку в рамках единого государства региональные особенности не могут претендовать на преобладающий объем в содержании и формах инновационной политики.
Она предполагает значительно большую долю норм, общих для всех без исключения регионов. Проблема заключается в том, что в условиях отсутствия в Российской Федерации единого базового федерального закона это общее в рамках региональных законодательных актов не только размывается, но и зачастую трактуется по-разному, недостаточно точно и убедительно, что не позволяет рассматривать только региональные законодательные акты в качестве основы общегосударственной инновационной политики.

Разные точки зрения существуют и относительно правосубъектности в области регулирования инновационной сферы. В соответствии со статьями 71 и 72 Конституции Российской Федерации инновационная политика не отнесена ни к исключительному ведению Российской Федерации, ни к совместному ее ведению с субъектами РФ. Это дает основание согласно статье 73 отнести ее к предмету ведения субъектов Российской Федерации.

С другой стороны, инновационная политика является частью социально-экономической политики, установление основ которой находится в ведении Российской Федерации. И, наконец, Конституция Российской Федерации относит правовое регулирование интеллектуальной собственности к исключительному ведению Российской Федерации посредством гражданского законодательства. Поскольку инновационная деятельность подчинена задаче введения интеллектуальной собственности в гражданско-правовой оборот, то и ее отнесение к сфере исключительного федерального регулирования не вызывает сомнений. Эта практика существует и во многих других странах.

Таким образом, законы субъектов Российской Федерации по вопросам инновационной деятельности не вполне легитимны. Их появление можно объяснить, главным образом, отсутствием соответствующего федерального закона, определяющего основы инновационной политики. Кроме того, нельзя проигнорировать факт наличия законодательных актов более 50 субъектов Российской Федерации. Такой внушительный пакет создает возможность представительного анализа управленческой практики в этой сфере и обоснования выводов о ее сильных и слабых сторонах.

Среди ключевых категорий понятийного аппарата управления и регулирования инновационной деятельности имеются такие, структура и содержание которых рассматриваются как в разделе основных понятий, так и в тексте этих актов в форме управленческих норм инновационной сферы.

К таким категориям относятся, прежде всего «инновационная политика» и «инновационная деятельность». Причем определение категории «инновационная политика» - присутствует только в 20 актах.

Отсутствие более чем в половине нормативных правовых актов определения термина «инновационная политика» свидетельствует о том, что серьезно обедняется правовая база регулирования инновационной деятельности. Эффективность усилий органов государственной власти, в т.ч. и на уровне регионов, в значительной степени зависит от наличия политической компоненты, которая должна отражать не только комплексную структуру политики, но и обеспечивать ее связь с другими направлениями политики.

Следует признать, что сам факт включения термина «инновационная политика» в структуру понятийного аппарата акта вовсе не гарантирует полного раскрытия его правовой сущности. Наиболее распространена зауженная трактовка содержания категории «инновационная политика». В законодательных актах Волгоградской, Самарской, Томской областей она трактуется как «определение стратегии и механизмов поддержки инновационной деятельности». Законодатели Воронежской области, Ставропольского края, Тверской области и Ямало-Ненецкого автономного округа определяют «инновационную политику как деятельность».

Безусловно, деятельность представляется важнейшей частью любого направления политики, однако только к ней политика не сводится. Попытка поставить деятельность над политикой или вне политики контрпродуктивна. В этом одна из главных причин неудачи проекта федерального закона «Об инновационной деятельности и государственной инновационной политике».

В законах, принятых в Кемеровской, Тульской областях она фактически не дифференцируется от научно-технической политики.

Закон «Об инновационной деятельности в городе Москве» инновационную политику также определяет как «комплекс мер…, учитывающий инновационную политику федеральных органов государственной власти…».

В законе «О государственной поддержке инновационной деятельности в Самарской области» под инновационной политикой понимается «стратегия и механизмы поддержки инновационной деятельности…».

Помимо вышеуказанных законодателей так поступили в Ивановской, Курганской, Орловской, Саратовской, Тамбовской областях, республике Северная Осетия-Алания и др.

Как уже отмечалось, в ряде законодательных актов содержатся более детально прописанные нормы, раскрывающие содержание инновационной политики и, прежде всего, ее цели, задачи, принципы.

Анализ содержания норм законодательных актов, определяющих постановку основной цели (целей) инновационной политики показывает, что наиболее приемлемой является формулировка «развитие и эффективное использование инновационного потенциала», содержащиеся в законах Омской и Томской областей.

Далее по тексту этих актов указывается также на формирование материальных, финансовых, интеллектуальных ресурсов, направляемых на создание наукоемких технологий и инновационной инфраструктуры, поддержку и развитие научно-технического потенциала. Следует заметить, что потенциал сам по себе уже является совокупностью ресурсов, поэтому в таком дополнении нет необходимости.

В актах Волгоградской, Воронежской, Ивановской, Курганской областей основная цель заменяется пакетом целей - в результате в разряд целей попадают задачи или направления деятельности.

Например, «кооперация заказчиков потребителей и производителей научной и научно-технической продукции (работ, услуг) на основе областных, целевых, научных, научно-технических и инновационных программ и проектов».

Принципиально важно установить соотношение категорий «научно-технический потенциал» и «инновационный потенциал». Очевидно, что реализация научно-технического потенциала возможна лишь при наличии инновационного потенциала, т.е. через инновационную деятельность.

Сама же инновационная деятельность предполагает существование научно-технического новшества, т.е. объекта, реализуемого с помощью инновационного потенциала. Вместе с тем законодательную практику регулирования инновационной деятельности через научно-техническую политику нельзя признать удачной, т.к. в значительной степени теряется смысл и возможность целенаправленно воздействовать и развивать именно инновационную среду.

В этой связи заслуживает внимания норма, отраженная в законах Владимирской и Орловской областей, которая в качестве цели инновационной политики указывает развитие и научно-технического, и инновационного потенциалов.

Формулировка цели того или иного направления политики, в т.ч. инновационной, должна соответствовать содержанию регулируемой сферы и иметь, с одной стороны, достаточно обобщающий ее проблематику, смысл, с другой – эта формулировка не должна дублировать цели политики другого уровня, т.е. социально-экономической или государственной политики в целом.

С учетом сказанного можно предложить следующее определение. Цель государственной инновационной политики состоит в обеспечении устойчивого развития всех сфер жизнедеятельности общества и, прежде всего, экономики, посредством производства новой конкурентоспособной продукции, экологически чистых энерго- и ресурсосберегающих технологий, системного укрепления и эффективного использования научно-технического и инновационного потенциалов страны.

Достижение данной цели предполагается через решение задач. В ряде анализируемых актов они представлены как направления инновационной политики.

Справочно. Всего было выявлено в 20 нормативных правовых актах 87 формулировок различного рода задач. Анализ их содержания показал, что они в значительной мере дублируются, включая дословное повторение.

Выделим из них наиболее типичные определения и сгруппируем в несколько тематических блоков:

· определение основных направлений и приоритетов развития инновационной сферы;

· формирование и совершенствование нормативного правового обеспечения государственно-правового регулирования и поддержки инновационной деятельности;

· развитие инновационной инфраструктуры;

· формирование и реализация на конкурсной основе региональных и целевых инновационных программ и проектов;

· формирование благоприятных условий для комплексного развития научно-технической, изобретательской и рационализаторской деятельности;

· развитие малого и среднего инновационного предпринимательства;

· подготовка специалистов для работы в инновационной сфере;

· научное сопровождение реализации инновационной политики, в т.ч. мониторинг состояния инновационного потенциала;

· развитие межрегионального и международного сотрудничества в инновационной сфере;

· создание общей информационной среды для всех участников инновационной деятельности в режиме экономики знаний;

· формирование инновационной культуры как условия повышения восприимчивости личностью, группой, обществом новшеств, а также готовности и способности к превращению их в инновации.

В таком виде набор представленных задач инновационной политики позволяет определить направления ее реализации, имея в виду конкретизацию мер в процессе непосредственной инновационной деятельности. Существенное значение в этом призваны играть принципы инновационной политики как нормы публичного законодательства.

Собственно инновационная деятельность детерминируется задачами и принципами инновационной политики. Они отражают в своем содержании запрограммированный подход законодателя к регулированию отношений, возникающих в процессе управления инновационной деятельностью.

Их наличие в законе следует считать правообразующим началом, способствующим разумно соотнести нормы публичного и частноправового направлений.

В 20 нормативных правовых актах называются 133 варианта принципов. Большая их часть (72) к таковым отнести нельзя, поскольку они по своему содержанию и форме являются задачами. Например, «развитие и расширение рынка инновационных услуг, поддержка конкуренции в инновационной сфере».

Оставшиеся нормы, которые можно отнести к принципам, группируются следующим образом:

- принцип социальной значимости и приоритетности научно-технической и инновационной политики содержится в 15 нормативных правовых актах, в т.ч. Воронежской, Курганской, Томской областей;

- принцип интеграции инновационной, научно-технической, инвестиционной и образовательной деятельности в целях их комплексного взаимодействия с производством содержится в 11 нормативных правовых актах, в т.ч. Кабардино-Балкарской республики, Омской , Орловской областей;

- принцип консолидации усилий органов государственной власти, местного самоуправления, общественных организаций, предприятий всех форм собственности для активизации инновационной деятельности содержится в 5 нормативных правовых актах, в т.ч. Кабардино-Балкарской республики, Омской, Тамбовской областей;

- принцип концентрации ресурсов для инновационной деятельности на приоритетных направлениях социально-экономического развития региона содержится в 9 нормативных правовых актах, в т.ч. Кабардино-Балкарской республики, Волгоградской, Воронежской, Тульской областей;

- принцип гласности в выборе и реализации приоритетных инновационных программ и проектов содержится в 9 нормативных правовых актах, в т.ч. Воронежской, Тульской областей;

- принцип системности (научности) в развитии инновационной сферы содержится в нормативном правовом акте Мурманской области;

- принцип творческого подхода в инновационной деятельности содержится в нормативном правовом акте Курганской области.

К вышеназванным следовало бы добавить еще два принципа, относящихся как к политике в целом, так и к инновационной политике.

Прежде всего, это принцип законности. Для его соблюдения необходимо формирование нормативной правовой базы, а также осуществление правоприменительной практики, максимально препятствующей нарушению данного принципа. Ничем иным как игнорированием общеполитического принципа законности нельзя назвать и отсутствие базового закона об инновационной деятельности.

Принцип преемственности особенно актуален для инновационной политики, которая по своей природе должна определить задачи и механизмы обновления, освобождения от старого.

Таким образом, система категорий политики и, прежде всего цель, задачи, принципы не могут быть декоративными атрибутами декларативных актов, а призваны выполнять свою крайне важную функцию в нормативном правовом регулировании инновационной сферы.

С учетом сказанного, можно определить инновационную политику как часть государственной социально-экономической политики, направленную на разработку и реализацию программно-целевых задач развития инновационной сферы, нормативное правовое регулирование функций субъектов и объектов инновационной политики, их отношений; а также организацию и осуществление инновационной деятельности.

Миссия инновационной политики выходит за рамки сугубо производственной инновационной области. Она призвана обеспечивать инновационность развития всех сфер жизнедеятельности общества, что требует наличия инновационной компоненты в структуре соответствующих этим сферам направлениям политики.

Как уже отмечалось, инновационная деятельность является важнейшей частью инновационной политики, т.к. именно через нее эта политика реализуется. Наличие и функционирование других частей политики, включая программно-целевой блок, субъекты и объекты политики, политические отношения, обусловлены потребностями осуществления именно политической деятельности. При этом деятельность по реализации политики, в данном случае – инновационной, наряду с политическими детерминантами (целью, задачами, принципами), имеет и собственные признаки и содержание.

Анализ употребления термина «инновационная деятельность» в нормативных правовых актах показывает, что из 40 законодательных актов субъектов Российской Федерации, где дается его определение, в 24 практически дословно воспроизводится формулировка из «Концепции инновационной политики Российской Федерации на 1998-2000 годы». Под инновационной деятельностью в ней понимается «процесс, направленный на реализацию результатов законченных научных исследований и разработок, либо иных научно-технических достижений в новый или усовершенствованный продукт, реализуемые на рынке, в новый или усовершенствованный технологический процесс, используемые в практической деятельности, а также связанные с этим дополнительные научные исследования и разработки».

При этом в 6 из этих нормативных правовых актах вместо понятия «реализация» используется термин «внедрение». Законодатели 15 субъектов Российской Федерации инновационной считают деятельность, по созданию и практическому применению результатов научных исследований и экспериментальных разработок, что предусматривает полную научно-техническую фазу в структуре инновационного процесса.

Ситуация с определением понятия «инновационная деятельность» более запутана, чем с любой другой дефиницией инновационной сферы. Именно «инновационная деятельность» является предметом государственного регулирования и поддержки. Любые неясности в этом вопросе деформируют правовую конструкцию закона или другого акта. Камнем преткновения стало наполнение содержания научно-технической и инновационной деятельности.

Представляется, что научно-техническая деятельность классифицируется по содержанию, а инновационная – по цели и результату. Действительно, научно-техническая деятельность по созданию новшества таковой остается независимо от положительного или отрицательного результата. Деятельность по реализации новшества инновационной можно считать лишь при получении инновации, т.е. положительного результата. Сама по себе в чистом виде инновационная деятельность не существует, она состоит из набора разнообразных видов деятельности. Но эти виды деятельности точно так же могут использоваться и при постановке на производство не совсем нового изделия.

Таким образом, отнесение того или иного вида деятельности к инновационному, например, маркетинга, определяется не его содержанием, а включенностью в инновационный процесс, инновационностью его целевой установки.

Отсюда следует, что целесообразно выделение двух равнозначных этапов в работе с новшествами: их создание и реализация в форме нововведений.

Принято считать, что на первом этапе доминирует научно-техническая деятельность. Тот же маркетинг предварительно может осуществляться тогда, когда контуры новшества существуют в форме замысла.

Кроме того, жесткая привязка инновационного этапа к научно-техническому основана на устаревшей «линейной модели инноваций». На самом же деле многие новшества зарождаются за пределами научно-исследовательских структур, являясь результатом активного рационализаторского и изобретательского поиска во всех блоках инновационной системы. Тем самым заново открывается «модель множественных инноваций», взятая на вооружение в свое время советской системой рационализации.

Второй этап носит характер реализации или внедрения. Он может включать в себя опять-таки любые виды деятельности, которая при этом подчинена задаче получения инновации. Научно-техническая деятельность здесь вполне допустима, т.к. в ходе реализации нередко возникает потребность в дополнительных исследованиях, испытаниях и т.д.

В ряде законов сделала попытка определить виды инновационной деятельности. Например, в законе «Об инновационной деятельности в Хабаровском крае» названы такие ее виды, как: НИОКР; маркетинг; трансферт; развитие инфраструктуры; подготовка кадров; охрана и использование интеллектуальной собственности; подготовка производства; испытания, сертификация, стандартизация; производство; финансирование и инвестиции; иные виды работ.

Вполне очевидно, что здесь представлены не только виды деятельности, но и направления и задачи. Однако наличие варианта «иные виды работ» закономерно ставит вопрос о целесообразности наличия столь обширного списка. Например, в законе понятие «инновационная деятельность» определяется как «процесс реализации завершенных научно-технических разработок», а в перечислении видов инновационной деятельности присутствует такой вид как «фундаментальные научно-исследовательские и прикладные работы, необходимые для создания инноваций».

По существу, именно здесь главное противоречие в трактовке содержания как самой инновационной деятельности, так ее законодательного регулирования.

Некоторые законодатели жестко привязывают содержание инновационной деятельности к реализации именно объектов интеллектуальной собственности. Например, в законе Саратовской области сказано, что «деятельность юридических и физических лиц считается инновационной при условии использования в этой деятельности объекта интеллектуальной собственности, обеспеченного охранными документами». Практически дословно эту норму повторили нижегородский и волгоградский законодатели.

Налицо стремление поднять инновационную деятельность на уровень работы не просто с новшествами, а с объектами инновационной собственности. Однако этому мешает ряд обстоятельств. Прежде всего, не во всех сферах деятельности новшества могут получить необходимый охранный документ. Даже применительно к производству большая группа ноу-хау не имеет однозначной нормативной правовой защиты. Наконец, состояние патентных служб у большинства субъектов инновационной деятельности таково, что зачастую они не способны своевременно и качественно подготовить и получить охранные документы. Признавая необходимость наращивания научного и научно-технологического потенциала страны, сложно отрицать, что слабым местом остается низкая востребованность уже имеющегося интеллектуального продукта. Тому много причин, одной из них является удручающее состояние инновационной сферы, и прежде всего, ее инфраструктуры.

Таким образом, инновационная деятельность – это вид предпринимательской деятельности по целенаправленному преобразованию новшества (новации) в виде принципиально новой или имеющей в основе новую комбинацию известных элементов научной, научно-технической разработки (а также изобретения) или рационализации в нововведение (инновацию) в форме реализуемого на рынке продукта (устройства, метода, услуги) с новыми потребительскими свойствами или сферами применения.

Субъектами инновационной деятельности, как следует из большинства законодательных актов регионов, «являются физические лица – граждане Российской Федерации, лица без гражданства, иностранные граждане, зарегистрированные в качестве предпринимателей в порядке, установленном законодательством, осуществляющие инновационную деятельность; юридические лица – российские, иностранные и совместные организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, осуществляющие инновационную деятельность».

В ряде законов субъекты классифицируются по степени их включенности в инновационный процесс, а именно, собственно субъекты, осуществляющие инновационную деятельность, и субъекты, регулирующие инновационную деятельность.

Используются также применительно к органам власти субъекта Российской Федерации и органам местного самоуправления формулировки типа «участвующим в координации регулирования нновационной деятельности». А применительно к инфраструктурным образованиям и общественным организациям, «способствующим инновационной деятельности».

Законодатели Ставропольского края особо выделяют среди субъектов «собственников объектов интеллектуальной собственности, реализуемых и используемых в процессе инновационной деятельности и инвесторов, осуществляющих инвестиции в инновационную деятельность.

Аналогичная норма установлена и в законе Республики Северная Осетия-Алания.

В законе Тверской области дословно повторяется норма, что «субъекты инновационной деятельности могут выполнять функции заказчиков и (или) исполнителей инновационных проектов и программ, инвесторов, потребителей результатов инновационной деятельности, а также организаций, обслуживающих инновационный процесс и содействующих освоению и распространению инноваций».

В ряде законов для классификации субъектов инновационной деятельности используется более дробный перечень ее видов. Так, в законе Оренбургской области к ним отнесены организации и лица, оказывающие услуги «в сфере финансового лизинга, инжиниринга, консалтинга, сертификации и стандартизации, маркетинга и сбыта, образования, информационного и кадрового обеспечения, а также специализированные субъекты инновационной деятельности: технополисы, технопарки, инкубаторы бизнеса и иные организационные структуры, содействующие созданию и распространению инноваций».

Что касается прав и обязанностей субъектов инновационной деятельности, то они фактически повторяют применительно к ней нормы предпринимательского права.

Таким образом, нет общего мнения о том, являются ли равнозначными собственно инновационные предприятия и предприятия так называемой инновационной инфраструктуры. Собственно инновационный процесс состоит из разнородных видов деятельности, которые объединены не их содержанием, а целевой направленностью достижения заданного результата. Вполне естественно, что на различных этапах инновационного процесса будут разные субъекты. Поэтому деление на субъекты инновационной деятельности, и субъекты, способствующие инновационной деятельности, недостаточно продуктивно. Как уже отмечалось ранее, более точным было бы отнесение того или иного вида деятельности к инновационному не по признаку ее содержания, а по включенности в инновационный проект или программу.

В целом исследованный массив документов, представительно отражает состояние и основные проблемы управления инновациями на постсоветском пространстве и в этом качестве его можно рассматривать как весьма ценный эмпирический материал. В позиции законодателей отражаются определенный опыт, накопленный в регионах Российской Федерации, в области управления инновациями и уровень его осмысления, а также представления органов власти и управления субъектов законодательства о путях и средствах поддержки и стимулирования инновационной деятельности.

<< | >>
Источник: под общей редакцией д.э.н., проф. Орлова А.В., М. Малое и среднее предпринимательство России: государство, модернизация, инновационный прорыв. 2011

Еще по теме Сравнительно-правовые характеристики инновационной политики и инновационной деятельности.:

  1. 15.3. Государственная политика в инновационной сфере Общие задачи развития инновационной сферы
  2. 1.2.2. Инновационный процесс и инновационная деятельность
  3. 2.3. Инновационный процесс и инновационная деятельность
  4. Круглый стол «Государственная политика в области инноваций и перспективы инновационного развития российских регионов» Энергетическая инфраструктура инновационного развития региона европейского Севера России
  5. 4.1. ИННОВАЦИОННЫЕ СТРАТЕГИИ В СИСТЕМЕ ЦЕЛЕЙ И ЗАДАЧ ФОРМИРОВАНИЯ И РАЗВИТИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ ИННОВАЦИОННОЙ СИСТЕМЫ Инновационные стратегии в разных фазах экономического цикла
  6. Принятие решений на основе контентного сравнительного анализа инвестиционных и инновационных проектов
  7. Создавать правовую базу инновационной экономики
  8. Взаимодействие сегментов с субъектами инновационного крыла рынка инновационных проектов
  9. 16.4. Совершенствование законодательства Правовое регулирование развития инновационной системы
  10. 6.1. Оценка стратегических направлений инновационного повеления. Инновационные игры
  11. 11.2. Характеристика основных форм инновационного бизнеса
  12. 11.1. Понятие инновационных программ. Виды инновационных проектов
  13. Характеристики инновационного процесса
  14. Организационно-правовые формы инновационного предпринимательства.
  15. 10.2. Классификация инноваций и организационно-правовые формы инновационного предпринимательства
  16. От рынка инновационных проектов к рынку инновационных товаров
  17. Характеристика инновационных затрат и их классификация