<<
>>

Межбюджетные отношения и бюджетный федерализм

 

Межбюджетные отношения — отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по обеспечению бюджетного процесса.

Межбюджетные отношения существуют в любом государстве, имеющем административнотерриториальное деление. Но складываться они могут на разных основах (принципах). Принято различать унитарные и федеративные бюджетные системы. Унитарным бюджетным системам соответствует высокий уровень централизации бюджетных средств, отсутствие или незначительный объем бюджетных прав нижестоящих органов власти. Федеративные бюджетные системы строятся на прямо противоположных основах. Им присуща высокая степень самостоятельности территориальных бюджетов при соблюдении единства общегосударственных интересов. Принципы, на основе которых функционируют федеративные бюджетные системы, называют принципами бюджетного федерализма.

К федеративным государствам, где в разной степени реализуются принципы бюджетного федерализма, относятся: Швейцария, Германия, США, Канада, Российская Федерация, Австрия, Бельгия, Аргентина, Бразилия, Венесуэла, Мексика, Австралия и другие. Для классического федерализма характерен высокий уровень автономии отдельных пол итико-территориальных образований, и такая автономия — объективная необходимость. Она не противоречит, а, наоборот, отвечает задаче обеспечения целостности страны. Не следует рассматривать как отступление от федерализма разную степень автономии субъектов федерации. Например, в Канаде особый статус получила провинция Квебек, а в США привилегии при разграничении налогов между федеральным центром и штатами предусмотрены для Аляски.

Асимметричность федерации не является отступлением от принципов федерализма. Когда такая асимметричность вызвана объективной необходимостью, это обязательное условие для сбалансированности интересов ее субъектов, а значит, и для сохранения единства федеративного государства.

Российская Федерация относится к асимметричным федерациям. В ее состав, как определено в Конституции РФ, входят республики, края, области, автономная область, автономные округа, города федерального значения Москва и Санкт-Петербург. Согласно Конституции РФ (ст. 5) все субъекты Федерации равны между собой. Принцип равенства прав, однако, не исключает различия в степени соответствия этих прав реально сложившимся историческим, социально-экономическим и политическим условиям для функционирования и развития субъектов Федерации. .

Бюджетный кодекс РФрегламентирует следующие принципымеж- бюджетныхотношений:

  • распределение и закрепление расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ;
  • разграничение (закрепление) на постоянной основе и распределение по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы РФ;
  • равенство бюджетных прав субъектов РФ, равенства бюджетных прав муниципальных образований;
  • выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований;
  • равенство всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом,, равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ.

Такие принципы определяют основу бюджетного федерализма. Этот термин по непонятным причинам даже не упоминается в кодексе, однако, именно о нем должна идти речь при регламентации принципов межбюджетных отношений. Система межбюджетных отношений включает не только отношения между Федерацией и ее субъектами, но и внутри субъекта — между региональными органами власти и органами местного самоуправления. Общие принципы организации межбюджетных взаимоотношений в субъектах Федерации определены в Федеральном законе от 25.09.97 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации».

Отметим, что децентрализация бюджетных средств — необходимый процесс при переходе от унитарной к федеративной модели межбюджетных отношений.

Как по этому вопросу складывалась ситуация в России с 1992 по 1997 год, показано в табл. 4.3.1.

Таблица 4.3.1 Фактические пропорции распределения расходов по уровням бюджетной системы с 1992 по 1997 год (%)

Бюджеты

Год

1992

1993

1994

1995

1996

1997

Федеральный бюджет

61,4

50,3

49,3

47,9

47,4

41,7

Консолидированные бюджеты субъектов Федерации

38,6

49,7

50,7

52,1

52,6

58,3

в том числе: региональные

10,1

20,3

22,1

21,5

20,6

местные

28,5

29,4

28,6

30,6

32,0

Как видно из таблицы, процесс децентрализации действительно ярко выражен во взаимоотношениях между центром и регионами. Внутри субъектов Федерации доля расходов постоянно преобладает в местных бюджетах, что является результатом сосредоточения в этих бюджетах основной части бюджетных затрат на социальную сферу и поддержку экономики.

Сопоставим данные по расходам с пропорциями распределения доходов между звеньями бюджетной системы РФ (табл. 4.3.2).

Таблица 4.3.2 Фактические пропорции распределения доходов по уровням бюджетной системы с 1992 по 1997 год (%)

Бюджеты

Год

1992

1993

1994

1995

1996

1997

Федеральный бюджет

55,9

50,5

49,0

51,8

52,3

44,8

Консолидированные бюджеты субъектов Федерации

44,1

49,5

51,0

48,2

47,7

55,2

в том числе: региональные

16,5

25,7

26,3

24,8

23,3

местные

27,6

23,8

24,7

23,4

24,4

Сравнение пропорций распределения расходов и доходов между уровнями бюджетной системы показывает, что между ними имеется несоответствие, т.е. децентрализация расходных полномочий не сопровождается адекватной передачей доходных источников. Традиционно распределение доходов между звеньями бюджетной системы осуществлялось посредством закрепления собственных доходов и использования регулирующих доходов.

Собственные доходы бюджетов — виды доходов, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами законодательством РФ. К собственным доходам бюджетов относятся:

  • налоговые доходы, законодательно закрепленные за соответствующими бюджетами;
  • неналоговые доходы, за исключением доходов от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности;
  • безвозмездные перечисления.

При этом финансовая помощь не относится к собственным доходам соответствующего бюджета.

Регулирующие доходы бюджетов — федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов Российской Федерации или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на 3 года) по разным видам

доходов. Нормативы отчислений определяются законом о бюджете того уровня бюджетной системы Российской Федерации, который передает регулирующие доходы, либо законом о бюджете того уровня бюджетной системы РФ, который распределяет переданные ему регулирующие доходы из бюджета другого уровня.

До принятия Бюджетного кодекса РФ бюджетное законодательство и бюджетная практика постоянно «размывали» эти два понятия — собственные и регулирующие доходы. Действительно, разделить их достаточно трудно, поскольку в обоих случаях речь могла идти о частях (долях) доходов. Бюджетный кодекс РФ разделяет собственные и регулирующие доходы по периоду их установления: собственные доходы определяются на постоянной основе; регулирующие доходы устанавливаются на год или на долговременной основе (не менее чем на 3 года). Отличие собственных и регулирующих доходов бюджетов определяется также видом нормативного документа, который их устанавливает. Так, собственные доходы регламентируются бюджетным и налоговым законодательством в целом, а регулирующие доходы — законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации о соответствующем бюджете на очередной год. Например, в 1998 году акцизы на вино-водочные изделия относились к регулирующим доходам, так как параметры их распределения между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации регламентировались Федеральным законом от 26.03.98 г. № 43-ФЭ «О федеральном бюджете на 1998 год»; а налог на прибыль, в части, поступающей в субъекты Федерации, относится к собственным доходам субъектов Федерации, так как распределение ставки налога на прибыль закреплено в Законе РФ от 27.12.91 г. № 2116-1 «О налоге на прибыль предприятий и организаций» (с изменениями и дополнениями).

Бюджетное регулирование — это процесс, осуществляемый органами власти вышестоящего уровня с целью выравнивания доходов бюджетов нижестоящего территориального уровня и социально-экономического развития территориальных образований путем распределения регулирующих доходов и перераспределения средств из бюджета одного уровня в бюджет другого, при недостатке доходного потенциала на соответствующих территориях. Как правило, использование собственных и регулирующих доходов не позволяет в полной мере решить проблему сбалансированности нижестоящих бюджетов. К меж- бюджетным отношениям относят и предоставление финансовой помощи (дотации, субвенции и др.), а также взаимные расчеты и бюджетные компенсации. Кратко охарактеризуем каждую форму. lt;

Дотации — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основе для покрытия текущих расходов. Эта форма финансовой помощи является традиционной. Однако в 1994 году был сделан важный шаг в реформировании межбюджетных отношений, и основной формой оказания финансовой помощи стала нормативно-долевая дотация (трансферт).

Нормативно-долевая дотация (трансферт) — сумма, выделяемая без указания конкретной цели на безвозвратной и безвозмездной основе в порядке бюджетного регулирования из фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР) или фонда финансовой поддержки муниципальных образований (ФФПМО), создаваемых соответственно в федеральном бюджете или в бюджетах субъектов Федерации, исходя из утверждаемых законами об этих бюджетах долей (процентов) субъектов Федерация или муниципальных образований в указанных фондах. Методика расчета нормативно-долевой дотации направлена на осуществление горизонтального выравнивания бюджетных доходов территорий на душу населения и оказание им финансовой помощи по единым для всех правилам. Источник выделения нормативно-долевой дотации — целевой бюджетный фонд, который формируется в определенном размере от суммы налоговых поступлений. О роли нормативно-долевой дотации в общем объеме финансовой помощи свидетельствуют данные табл. 4.3.3.

Таблица 4.3.3 Финансовая помощь субъектам Федерации в 1996-1998 годы (%)

Вида финансовой помощи

1996 г.

1997 г.

1998 г.

Финансовая помощь субъектам Федерации, всего

100,0

100,0

100,0

Федеральный фонд финансовой поддержки регионов

72,0

73,8

88,5

Субвенция г. Москве

4,9

3,3

Дотации закрытым административно-территориальным образованиям (ЗАТО)

4,8

4,6

7,8

Дотация г. Сочи

0,35

0,4

0,4

Финансирование расходов по содержанию объектов жилого фонда и социальной сферы, передаваемых в ведение органов местного самоуправления

12,4

11,8

Бюджетные ссуды на оказание финансовой поддержки завоза в районы Крайнего Севера

5,5

3,4

Средства, передаваемые по взаимным расчетам

-

1.3

3,3

Прочие мероприятия в области регионального развития

-

1,4

Субвенция — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление целевых расходов. Субвенция выдается на определенный срок, в случае неизрасходования ее в установленный срок или расходования не по назначению суммы субвенции подлежат возврату в бюджет, из которого она была получена. Если субвенция выдается с указанием некоторых других условий, то она называется «обусловленной субвенцией».

Бюджетный кодекс РФ возвращает такое понятие, как «субсидия*. Этот термин практически не использовался в бюджетном процессе 19 90-х годов, однако, в Законе РСФСР от 10.10.91 г. № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» субсидия упоминается наряду с дотацией и субвенцией как безвозмездная помощь, передаваемая в бюджеты нижестоящих уровней.

Субсидия — бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

Бюджетная ссуда — бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок не более шести месяцев в пределах финансового года. Несмотря на то, что ссуда упоминается почти во всех бюджетных законах, именно Бюджетный кодекс законодательно ограничивает время предоставления ссуды шестью месяцами, хотя традиционно на практике срок ссуды ограничивался финансовым годом. Целевые бюджетные ссуды бюджетам субъектов РФ на финансирование кассовых разрывов, обусловленных сезонным характером затрат либо сезонным характером поступлений доходов, могут быть выданы по решению федеральных исполнительных органов власти. При этом цели предоставления ссуд, условия оплаты и возврата целевых бюджетных ссуд субъектам РФ определяются федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год.

Взаимные расчеты — метод бюджетного регулирования, который применяется в ходе исполнения бюджетов в случае возникновения незапланированных вопросов межбюджетных отношений. Если в течение бюджетного года вышестоящие органы власти принимают какие-либо решения (например, о повышении заработной платы работникам бюджетной сферы или о снижении ставок налогов), что не было учтено при формировании бюджетов на этот год, то такие решения должны быть подкреплены передачей отдельных видов налогов или других платежей (полностью или частично) или путем предоставления бюджетных компенсаций.

Бюджетные компенсации—суммы, утверждаемые и передаваемые из бюджета одного уровня в другой для возмещения выпадающих доходов или покрытия дополнительных расходов, вызванных решениями органов власти другого уровня. В Бюджетном кодексе «компенсационная» норма установлена следующим образом: в течение финансового года органы законодательной (представительной) и исполнительной власти, представительные органы местного самоуправления не вправе принимать решений, приводящих к увеличению расходов бюджетов либо снижению (выпадению) доходов бюджетов других уровней бюджетной системы РФ, без внесения изменений и дополнений в соответствующие законы (решения) о бюджетах, компенсирующих увеличение расходов, снижение (выпадение) доходов.

Как было отмечено выше, первый этап реформы межбюджет- ных отношений был осуществлен в 1994 году. Однако к 1997 году стало ясно, что существенных качественных изменений в результате осуществления этого этапа не произошло, наоборот, кризис межбюджетных отношений обострился, что нашло отражение в недовольстве регионов проводимой политикой, в попытках внедрения «одноканальной модели». Суть ее сводится к следующему. Для большинства регионов определяется фиксированная сумма платежей в федеральный бюджет — своеобразный план (оклад) по налоговым поступлениям. Сверхплановые поступления целиком зачисляются в бюджет региона. Регионы, которым недостаточно всей суммы собранных на их территории налогов, получают фиксированный объем финансовой помощи из федерального бюджета, восполняющий дефицит их бюджетов. Однако «одноканальная модель» может привести к дезинтеграции сначала налогово-бюджетного, а затем и экономического пространства, ухудшит инвестиционный и предпринимательский климат и, как результат, усилит сепаратистские тенденции.

В 1998 году Правительство РФ одобрило «Концепцию реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999— 2001 годах»1, направленную на решение следующих задач:

  • .разграничение расходных полномочий и ответственности, а также налоговых полномочий и доходных источников между органами власти и управления разных уровней;
  • совершенствование механизмов бюджетного выравнивания и распределения финансовой помощи.

Для решения последней задачи предполагается:

Постановление Правительства РФ от 30.07.98 г. № 862.

  • разделить финансовую поддержку на текущую и инвестиционную;
  • осуществить поэтапный переход к оценке объективных бюджетных потребностей регионов на основе бюджетных нормативов и индексов бюджетных расходов;
  • использовать в формулах бюджетного выравнивания показатели налогового потенциала территорий;
  • концентрировать инвестиционные ресурсы, распределяемые между регионами, в Федеральном фонде регионального развития;
  • усилить целевую направленность финансовой помощи и ее обусловленность.

Проводимые реформы направлены на то, чтобы органы власти и

управления обладали реальной налогово-бюджетной самостоятельностью и несли полную ответственность за ее использование.

Контрольные вопросы:

  1. Назовите звенья бюджетной системы РФ.
  2. Перечислите и поясните основные принципы построения и функционирования бюджетной системы РФ.
  3. В чем заключается принцип самостоятельности, и как он реализуется на практике?
  4. Назовите формы межбюджетных взаимоотношений.

5., Определите основные направления реформы межбюджетных взаимоотношений. 

<< | >>
Источник: Под ред. проф. М.В. Романовского, проф. О.В. Врублевской, проф. Б.М. Сабанти. Финансы: Учебник для вузов. — М.:Юрайт-М.—504с.. 2004

Еще по теме Межбюджетные отношения и бюджетный федерализм:

  1. Межбюджетные отношения бюджетный федерализм 
  2. Тема 10. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения
  3. Тема 10. Межбюджетные отношения и бюджетный федерализм
  4. 2.5.МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ И БЮДЖЕТНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ
  5. 2.6. Сущность бюджетного федерализма. Межбюджетные отношения
  6. структурная единица 4.5 Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения
  7. Блок 4. Бюджетное устройство и оюожетная система, межбюджетные отношения структурная единица
  8. Теоретическиеосновы бюджетного федерализма. Модели бюджетного федерализма
  9. Глава 10 БЮДЖЕТНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ
  10. СТАНОВЛЕНИЕ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА
  11. ГЛАВА СЕДЬМАЯ ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА
  12. § 1. Сущность бюджетного федерализма
  13. Глава 2 Бюджетный федерализм и его влияние на бюджет региона
  14. МОДЕРНИЗАЦИЯ МОДЕЛИ "БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА"
  15. 1. Содержание и принципы бюджетного федерализма
  16. МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ