<<
>>

4.5. Законодательство о концессионных договорах

Важной задачей по совершенствованию правовой базы привлечения ПИИ в экономику России является принятие специального закона о концессионных договорах54, регулирующего доступ инвесторов (в том числе и иностранных) к объектам государственной собственности.

Похожие законы (законы о концессионных договорах) уже приняты во многих странах бывшего СССР и других бывших социалистических странах (Казахстан, Кыргызстан, Молдова, Грузия, Узбекистан, Литва, Эстония, Венгрия, Болгария). В этих странах инвестиционные проекты на основе концессионных договоров успешно реализуются на практике. В России, с ее высоким уровнем огосударствления экономики, в условиях острой нехватки инвестиционных ресурсов, в том числе находящихся в распоряжении государства, применение такой привлекательной для инвестора формы вложения средств могло бы дать значительные выгоды, обеспечить приток долгосрочных инвестиций в национальную экономику55.

Основой для разработки соответствующего закона может служить принятый Государственной думой в первом чтении 3 апреля 1996 г. проект закона «О договорах концессии, заключаемых с российскими и иностранными инвесторами».

Работа над этим законом ведется с 1991 г. 21 июля 1993 г. Верховным советом Российской Федерации был принят Закон «О концессионных договорах, заключаемых с иностранными инвесторами», который был отклонен президентом. 18 августа 1995 г. Правительством РФ (распоряжение № 1157-р) был внесен и 3

апреля 1996 г. принят Государственной думой РФ в первом чтении проект Федерального закона «О концессионных договорах, заключаемых с российскими и иностранными инвесторами».

В 1998 г. закон был подготовлен ко второму чтению. Однако представленный законопроект концептуально противоречил закону, принятому в первом чтении. Рассмотрение закона было отложено, последовало даже обращение Думы к Правительству РФ с просьбой отозвать принятый в первом чтении закон.

Однако весной 1999 г. в комитете по экономической политике Государственной думы РФ вновь началась доработка закона. При этом было принято решение о подготовке нового законопроекта на базе текста, принятого Государственной думой в первом чтении. Поскольку при доработке закона имели место попытки отойти от этого решения, это привело к провалу в принятии закона. 22 декабря 2000 г. Государственная дума РФ отклонила законопроект «О договорах концессии с российскими и (или) иностранными инвесторами» во втором чтении.

Отметим, что, например, две ключевые статьи — 9 (налогообложение) и 10 (государственные гарантии) — законопроекта были изложены предельно скупо, хотя именно от них в первую очередь и зависит привлекательность инвестиционного режима, предлагаемого концессионеру. Концессионеру, по существу, было предложено работать на общих условиях (которые до сих пор не обеспечили притока инвестиций), не был определен механизм расчетов концессионера с концедентом, т.е. не был решен даже в самом общем виде вопрос налогообложения концессионера (был даже специально оговорен запрет на замену налогов разделом продукции в любой форме), а гарантии стабильности, предусмотренные инвестиционным законодательством РФ, также явно недостаточны для концессионера.

В данном законе должны быть сформулированы следующие важнейшие вопросы: •

перечень государственного имущества, которое может быть передано в пользование инвесторам без перехода в собственность последних; •

общие принципы пользования и характер пользовательских прав; •

круг участников договорных отношений, в особенности со стороны собственника имущества; •

порядок заключения договоров, включая принципы организации конкурсов на заключение инвестиционных договоров; •

типы инвестиционных договоров и их рамочные условия применительно к различным отраслям хозяйства; •

перечень налоговых и иных льгот, которые могут предоставляться при заключении договоров, а также критерии предоставления таких льгот; •

механизмы контроля за исполнением договоров; •

обязательства государства по поддержанию стабильности условий договоров и обеспечению установленных ими прав инвесторов, а также принцип определения государственных органов, ответственных за заключение договоров и контроль за их исполнением; •

обязательства инвесторов и условия, при наступлении которых заключенные соглашения теряют силу.

Ключевая цель принятия закона о концессионных договорах состоит в переходе от лицензионного принципа регулирования отношений по поводу пользования объектами государственной собственности (зафиксированного в законах «О недрах», «О континентальном шельфе», «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации», в Водном кодексе) к договорному принципу, обеспечивающему более благоприятные условия разработки и реализации инвестиционных проектов.

Принятие закона о концессиях имеет принципиальное значение для эффективного управления государственной собственностью в разных отраслях экономики и сферах деятельности под контролем государства без передачи ее в частную собственность, т.е.

обеспечивает корректировку программы приватизации, разработку природных ресурсов, проведение реальной реформы коммунально-бытового хозяйства, правовую основу для процедуры банкротств и последующего заключения контрактов с временными управляющими, проводящими санацию предприятия.

В случае принятия и реализации данного закона он может привести к существенному притоку инвестиций в экономику страны, вовлечению в хозяйственный оборот значительных хозяйственных ресурсов, не находящих в настоящее время производительного применения ввиду недостатка средств у государства, и к существенному оздоровлению государственного сектора экономики. Наиболее важных результатов можно ожидать в таких отраслях, как добывающая промышленность, сельское хозяйство, транспорт и жилищно-коммунальное хозяйство.

Законодательство о концессионных договорах должно включать комплекс основополагающих законодательных актов, в

который (как минимум) входят Земельный кодекс, закон о государственной собственности (или имуществе), закон об аренде земли, закон о природных ресурсах. Например, в законе о государственной собственности, который необходимо принять в ближайшем будущем, должны быть специально обозначены категории имущества, указаны основные положения их правового статуса, возможности и пределы пользования частными лицами. При этом перечень категорий такого имущества не может иметь исчерпывающего характера. Располагая законодательной «координатной сеткой» распределения и основных правовых параметров разных категорий государственной собственности, гораздо проще будет разработать закон об инвестиционных договорах государства.

Поскольку концессионный закон является ключевым элементом правовой системы регулирования отношений между государством — собственником активов и инвестором, его принятие может оказаться важным фактором, содействующим интенсификации работы по разработке законов, необходимых для повышения эффективности его реализации (как это ранее произошло с Законом «О СРП»),

При этом закон о договорах концессии должен иметь характер широкого рамочного (или зонтичного) правового акта, регулирующего порядок заключения всех типов договоров между государством и частными инвесторами на федеральном, региональном и местном уровнях.

Оптимальная стратегия создания законодательной базы реализации инвестиционных договоров государства заключается в том, чтобы параллельно с подготовкой данного закона вести работу над законами о государственном имуществе, об аренде земли и о природных ресурсах, с тем чтобы обеспечить согласование их основных позиций еще на этапе их разработки и создать комплекс правовых условий для осуществления проектов ПИИ, ориентированных на использование находящихся в собственности государства производственных активов.

Правовая основа для заключения инвестиционных договоров в России заложена в Гражданском кодексе РФ, согласно которому Российская Федерация, ее субъекты, а также муниципальные образования «выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством на равных началах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами» (ст.

124).

В версии законопроекта о концессиях, принятого в первом чтении, было определено: «Видами концессионных договоров являются собственно концессионный договор, соглашение о разделе продукции и соглашение о предоставлении услуг (с риском и без риска)» (ст. 5). При подготовке законопроекта «Об инвестиционных договорах государства» следует расширить перечень видов договоров, регулируемых данным законом, определив специфику таких договоров. Вместе с тем, поскольку за время подготовки закона о концессионных договорах был принят Закон «О СРП», следует сохранить положение о том, что этот закон «не распространяется на отношения», которые урегулированы Федеральным законом «О СРП» (ст. 1 п. 1).

Сторонами концессионного договора могут быть государство — Российская Федерация — и (или) субъект Российской Федерации, а также муниципальное образование с одной стороны, и концессионер (отечественный или иностранный инвесторы) — с другой.

Предметом концессионного договора могут быть объекты государственной собственности, в том числе собственность субъектов Федерации, муниципальная собственность.

Российское гражданское законодательство не содержит никаких указаний относительно предметного состава государственной собственности. Гражданский кодекс РФ (ГК РФ) говорит только об имуществах, изъятых из гражданского оборота или ограниченно оборотоспособных, а также имуществах, которые могут принадлежать лишь определенным участникам оборота (под которыми фактически понимается государство и муниципальные образования, поскольку имущество прочих участников оборота обладает универсальной оборотоспособно- стью). При этом ГК указывает, что категории таких имуществ устанавливаются законом. Таким образом, с позиций гражданского законодательства РФ в концессионное пользование может быть предоставлено государственное или муниципальное имущество, прямо названное в специальном законе.

Важнейшим признаком государственного или муниципального имущества, предоставляемого в концессию, является ограниченная оборотоспособность или изъятие из оборота.

Имущество, универсально оборотоспособное (в том числе некоторые категории государственных имуществ), используется в соответствии с договорными формами, предусмотренными гражданским законодательством РФ.

В странах континентально-правовой системы (Франция, Германия, Италия, Швейцария, Испания и многие другие) эквивалентом ограниченно оборотоспособных и изъятиях из оборота имуществ является так называемая публично-правовая собственность государства и муниципальных образований. Именно она служит объектом концессионного использования. Не входящие в состав такой собственности другие (неограниченно оборотоспособные) государственные и муниципальные имущества образуют так называемую частно-правовую собственность государства или муниципальных образований, используемую в соответствии с гражданским законодательством этих стран.

В законе о концессионных договорах должно быть прямо указано, что форма собственности на государственное или муниципальное имущество не может быть изменена ни при каких обстоятельствах. Иными словами, право собственности на такое имущество сохраняется за государством (или муниципальным образованием).

Сфера применения концессионного договора должна затрагивать широкий перечень объектов государственной и муниципальной собственности, предоставленных в пользование инвесторов: •

природные ресурсы России (полезные ископаемые, растительные, животные), в том числе ресурсы континентального шельфа и исключительной экономической зоны (крупнейшая группа объектов и, как правило, наиболее привлекательная для иностранных инвесторов); •

объекты экономической инфраструктуры, включая автомобильные и железные дороги, трубопроводный транспорт, искусственные транспортные сооружения, энергетические предприятия и линии электропередачи, гидротехнические системы, морские, речные и воздушные порты, линии связи и коммуникации, информационные системы и т.п. объекты, обслуживающие сферу материального производства; •

группа объектов в сфере общественных услуг.

Это в основном муниципальная собственность: общественный транспорт, городское хозяйство, коммунальные услуги, зоны производства общественных работ, разного рода местные службы, в том числе социальные (занятости, профессиональной подготовки и набора рабочей силы, обустройства мигрантов и т.п.), объекты экологии и др.; •

государственные и муниципальные предприятия. Многие из этих предприятий при нынешней системы управления являются «экономически безнадежными». И если частные инвесторы докажут, что в состоянии заплатить их долги и управлять ими более эффективно, чем это делает государство, значительная часть таких предприятий может быть предоставлена в управление инвесторов на различной пользовательской основе. Таким образом могут быть решены многие неотложные задачи, связанные с финансовым оздоровлением (санацией), техническим перевооружением или перепрофилированием, конверсией или демонополизацией государственных предприятий; •

некоторые виды хозяйственной либо иной общественно полезной деятельности, монополия на осуществление которой принадлежит государству (производство наркотических и спиртосодержащих веществ, табачных изделий, почтовая деятельность и другие естественные монополии), которые могут осуществляться частными инвесторами на принадлежащих им или арендованных у государства объектах по производству монопольной продукции или услуг, могут также служить объектами пользовательских прав.

В законе об инвестиционных договорах следует предусмотреть, что инвестору может быть предоставлено право не только на использование объектов государственной собственности, но и на строительство и(или) эксплуатацию новых объектов, которые впоследствии передаются в собственность государства. При этом порядок такой передачи может варьиро ваться у разных категорий объектов по схемам: строительство — управление (т.е. эксплуатация инвестором построенного им объекта) — передача (схема «СУП»); строительство — передача — управление (схема «СПУ»); строительство — передача (схема «СП»), Подобные схемы с возмещением затрат инвесторов на компенсационной основе (в том числе с разделом продукции между государством и инвестором) достаточно широко практикуются в международных экономических отношениях.

Значительное внимание следует уделить вопросам соотнесения регулирования концессионных договоров и ныне действующей лицензионной системы. Многоотраслевой характер концессионных объектов неизбежно вызывает трудности теоретического плана при разработке закона об инвестиционных договорах и, что гораздо существеннее, мощное сопротивление принятию закона со стороны влиятельных правительственных ведомств и значительной части депутатского корпуса, заинтересованных в сохранении ныне действующего порядка предоставления прав пользования природными объектами на основе лицензии.

За исключением намеченного к принятию Земельного кодекса РФ, закона о СРП и Лесного кодекса РФ (допускающего концессионную форму лесопользования), которые предусматривают гражданско-правовой, договорный характер отношений по поводу пользования объектами государственной собственности, другие акты законодательства в области природопользования исходят из лицензионного порядка предоставления пользовательских прав. Это законы о недрах, о континентальном шельфе, об исключительной экономической зоне РФ, Водный кодекс РФ и ряд других.

Хотя в последние годы законодательство о недропользовании претерпело определенную эволюцию в сторону смягчения условий пользования недрами и выравнивания прав инвестора и государства, тем не менее это законодательство по-прежнему является преимущественно лицензионным, а потому преимущественно административным. Оно дает в руки государственных органов, регулирующих отношения с инвесторами, односторонние властные полномочия56.

Гражданско-правовая система отношений государства с инвестором, при которой отношения имеют «горизонтальный», а не «вертикальный» (субординационный) характер, основываются на взаимных правах и обязанностях сторон, их гражданской ответственности друг перед другом, может улучшить инвестиционный климат в России. Гражданское законодательство РФ создает надежную правовую базу таких отношений. Первым законодательным актом, внедрившим гражданско- правовые основы в лицензионную систему пользования недрами, стал закон о СРП. Закон «О договорах концессии» должен продолжить переход от лицензионного к договорному порядку предоставления прав инвестору. К тому же закон об договорах концессии в отличие от закона о СРП, регулирующего пользование лишь частью недр, рассчитан на значительно более широкую сферу применения при пользовании природными ресурсами РФ, любыми другими объектами государственной и муниципальной собственности.

Этот закон будет эффективно работать только в случае, если договором инвестору будут гарантированы стабильные законодательные, правовые условия деятельности, включая незыблемость условий налогообложения. Договор должен заменить лицензию в принципе. При этом сама лицензия не отменяется. Она (по аналогии с Законом «О СРП») лишь утрачивает значение конституирующего, правоустанавливающего акта государства и выполняет роль документа, формально регистрирующего права инвестора. Непосредственным и единственным источником прав пользования становится договор.

Следует подчеркнуть, что переход на договорную систему пользования объектами государственной и муниципальной собственности не означает безоглядную и тотальную замену «вертикальных» отношений между государством и инвестором на «горизонтальные» отношения. В данном случае такие объекты — это особые категории имуществ: неотчуждаемые, неотъемлемые, ограниченно оборотоспособные или вовсе изъятые из гражданского оборота.

К тому же государство, заключая договор с инвестором по поводу таких имуществ, руководствуется не только чисто предпринимательскими, «деловыми» мотивами, но и общественными интересами, общественно необходимыми целями, публичной полезностью. А такие интересы и цели нередко требуют отступления от рыночных, частно-правовых критериев поведения государства как стороны договора.

Во многих зарубежных странах для подобных отношений создан и широко используется институт так называемого пуб- лично-правового (административного) договора, в котором соединены в тех или иных пропорциях элементы «горизонтальных» и «вертикальных» отношений. В России такого института пока не существует. Поэтому, например, в гражданско-правовой договор аренды (например, городского трамвая) или подряда (на строительство муниципального водопровода) могут быть включены несвойственные такому договору административные правила (о работе городского транспорта и порядке водоснабжения), которые дают государству или муниципальному органу одностороннее право на совершение определенных действий. Такие же «вертикальные» элементы могут присутствовать и в договоре о передаче права на осуществление государственной монополии на какой-либо вид деятельности. Собственно, закон о концессиях потому и необходим, что подобные договоры часто выходят за рамки и регулируют отношения, не известные гражданскому праву.

Суть договора состоит в том, что государство при любых своих односторонних действиях сохраняет в неприкосновенности баланс финансовых интересов сторон, возмещая инвестору понесенные им убытки от таких действий. Инвестор не вправе оспорить ни односторонних действий государства в судебном порядке (хотя может оспорить размер причитающейся ему компенсации или ее сроки), ни прекратить исполнение своих обязанностей по договору (если в нем не предусмотрено иное).

Закон об инвестиционных договорах государства не должен рассматриваться в буквальном смысле слова как гражданско-правовой. В таком качестве он просто не нужен, потому что в России уже есть достаточно развитое гражданское законодательство. Подлинное назначение закона состоит в том, чтобы утвердить общие принципы гражданского права (равенство сторон, свободу выбора, защиту интересов, в том числе судебную и др.) в ранее недоступной для них специфической, «пограничной» сфере отношений государственной собственности, внести в эти отношения (насколько это возможно) рыночные и конкурентные начала и тем самым повысить экономическую эффективность использования государственной собственности.

В законе об инвестиционных договорах важно разграничить полномочия государственных и муниципальных органов по заключению и контролю за исполнением таких договоров. Сложности могут возникнуть как по причине несовпадения понятия «предмет ведения» субъектов внутри федеральных отношений с понятием «право собственности» на принадлежащие таким субъектам имущества, так и вследствие отсутствия четких критериев разграничения такой собственности между РФ, субъектами РФ и муниципальными образованиями.

Гражданское право не знает понятий «предмет ведения», «компетенция», «два ключа». Права, обязанности, ответственность сторон по договору имеют своим непосредственным источником право собственности, вещные и обязательственные права на имущество. Инвестор должен досконально знать правовой статус имущества, предоставленного ему на праве пользования, взаимоотношения других субъектов федеральных отношений по поводу данного конкретного имущества. Поэтому необходимо разработать федеральный закон о государственной (и муниципальной) собственности (имуществах), в котором разграничение такой собственности между различными субъектами внутри федеральных отношений проводилось бы в соответствии с понятиями гражданского права.

Необходимо отметить, что Постановление Правительства РФ № 1024 от 9.09.1999 «Концепция управления государственным имуществом и приватизации в РФ», как и прежние постановления, игнорирует вопрос о предоставлении государственного имущества в пользование частных лиц. Не говоря уже о том, что постановление № 1024 безнадежно опоздало (по меньшей мере на шесть-семь лет), оно показывает, что исполнительная власть в России по-прежнему не осознает, что частное право пользования объектами государственной собственности — эффективная альтернатива ее приватизации и должна широко использоваться при хозяйственной эксплуатации той части государственной собственности, которая приватизации не подлежит, по крайней мере в обозримом будущем.

Общий порядок заключения концессионного договора должен предусматривать отбор пользователей (инвесторов), как правило, на состязательной основе (конкурс или аукцион), который должен проводиться открыто и гласно. Главными критериями при отборе инвестора должны быть наличие инвестиционного проекта, доказательства его рациональности и хозяйственной целесообразности, соответствие общественным интересам. Пользование объектами государственной собственности осуществляется на временной и возмездной основе, за счет инвестора и на его риск. Условия пользования указанными объектами должны быть в каждом конкретном случае такими, чтобы они привлекали инвестора. Договоры на осуществление очень крупных или медленно окупающихся проектов могут предусматривать длительные сроки действия — до 50 и более лет.

Законом о концессионных договорах государства должны быть урегулированы вопросы собственности и налогообложения. По договору концессии право собственности на объект концессии остается за государством и лишь временно передается инвестору на срок договора на возмездной основе. Инвестор является собственником произведенной продукции и платит государству налоги и согласованное вознаграждение за предос тавленные имущество и имущественные права. Инвестору следует гарантировать налоговую стабильность, возможность заключения договоров модернизированной концессии (широко распространенных в мире) или контрактов типа «роялти плюс налог», возможность освобождения от налогов разного уровня соответствующими органами власти в пределах их компетенции и т.п.

Вопрос налогообложения концессионера является одним из наиболее трудных, поскольку совершенно очевидно, что оставлять действующую налоговую систему нельзя в силу ее непривлекательности и сложности. Представляется целесообразным разработать специальный налоговый режим для концессионных договоров. Это не противоречит принятой первой части Налогового кодекса. При подготовке изменений и дополнений во вторую часть Налогового кодекса наряду с другими специальными режимами необходимо прописать раздел об особом режиме для концессионных договоров.

Особенность налогообложения концессий заключается в том, что для концессионера устанавливается единый концессионный налог или регулярные платежи (роялти). В отношении налогообложения природных ресурсов могут предусматриваться отдельные особенности, учитывающие специфику этих ресурсов.

Инвестор должен иметь государственные гарантии стабильности для своих инвестиций — стабилизационная оговорка на период действия проекта, национальный режим, неизменность системы налогов и сборов и прочих условий.

Закон о концессиях (об инвестиционных договорах) может помочь привлечь значительный объем инвестиций, способных оживить отечественную экономику. 4.6.

Законодательство о специальных экономических зонах

Одним из инструментов привлечения ПИИ является создание специальных экономических зон, характеризующихся комплексным набором льгот для иностранных инвесторов. В настоящее время в мире существует более 2500 подобных зон, причем только в США их создано более 200. Наибольшее распространение получили свободные экономические зоны и зоны экспортного производства. В странах с развивающейся и переходной экономикой (особенно в КНР, Бразилии и Мексике) специальные экономические зоны зарекомендовали себя как центры развития высокотехнологичных экспортных отраслей, опирающиеся на интенсивный приток ПИИ (см. главу 9).

Действующие в России свободные экономические зоны (СЭЗ) и закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО), пользующиеся широким набором налоговых, таможенных и иных льгот, превратились за прошедшие годы не в центры высокотехнологичных ПИИ, ориентированных на обслуживание внутреннего и внешних рынков, а фактически во «внутренние офшоры», обеспечивающие идеальные условия для уклонения компаний от налогообложения.

Практика предоставления статуса СЭЗ целым субъектам РФ (Кабардино-Балкария, Ингушетия, Калмыкия, Республика Алтай, Магаданская область) означала превращение СЭЗ не в инструмент стимулирования инвестиций, а в способ предоставления преференций отдельным субъектам РФ. Широкие права администраций этих СЭЗ в области предоставления таможенных и налоговых льгот и распределения централизованно выделяемых ресурсов создавали условия для коррупции и отодвигали на второй план политику стимулирования инвестиций. Данный фактор подрывал также эффективность функционирования «малых СЭЗ», которые ввиду своего географического положения были призваны служить центрами притяжения ПИИ (Выборгская, Калининградская и Находкинская СЭЗ). Аналогичные проблемы связаны и с системой ЗАТО, которых в стране насчитывается около 40. Коренной пересмотр нынешней системы создания и функционирования СЭЗ и ЗАТО является необходимым условием их превращения в эффективные механизмы развития национальной экономики.

Попытки привлечь иностранный капитал в российские регионы привели в начале 1990-х гг. к принятию законодательства о свободных экономических зонах, включая постановления Верховного совета Российской Федерации от 14 июля 1990 г. № 106-1 и 13 сентября 1990 г. № 165-1 «О создании зон свободного предпринимательства», Закон РСФСР «Об иностранных инвестициях в РСФСР» от 4 июля 1991 г., Указ Президента Российской Федерации «О некоторых мерах по развитию свободных экономических зон (СЭЗ) на территории Российской Федерации» от 4 июля 1992 г. № 548. Закон «О свободных экономических зонах» (Закон «О СЭЗ») был принят Государственной думой в конце 1999 г., но отклонен Президентом РФ, и не введен в действие и в настоящее время.

Во исполнение этих законодательных актов в период 1990—1999 гг. в России было создано порядка 25 территориальных образований с особым режимом экономической деятельности. Названия у них были самые разные, вплоть до таких экзотических, как Центр международного бизнеса «Ингушетия» (создан в 1996 г.), Регион интенсивного экономического развития «Осетия» (1996 г.), Особая экономическая зона в границах особо охраняемого эколого-курортного региона Кавказских Минеральных Вод. Остальные именовались проще: либо особыми экономическими зонами (ОЭЗ), либо свободными экономическими зонами (СЭЗ). Разнобой в наименованиях экономических зон отражает разные цели, которые перед ними ставились, и свидетельствует о том, что не было четкого представления о том, что такое СЭЗ, термин «СЭЗ» использовался для обозначения всей совокупности разных по своему назначению и характеристикам экономических зон.

Закон «О свободных экономических зонах» (Закон «О СЭЗ») фактически признал принципиальное различие между особыми экономическими зонами (ОЭЗ), цель создания которых сводится к предоставлению оговоренного круга льгот отдельным (преимущественно экономически отсталым) регионам с целью стимулировать их развитие, и собственно свободными экономическими зонами (СЭЗ), которые подразделяются на зоны экспортного производства и свободные таможенные зоны производственного и торгового типа. При этом, однако, закон оставил за первыми право на существование. Возможность предоставления статуса ОЭЗ целым субъектам РФ, связанная с риском возврата к прежней практике фактического создания «внутренних офшоров», стала главной причиной отклонения Президентом РФ принятого Закона «О СЭЗ».

Среди действующих в современном мире СЭЗ наиболее распространенным, «традиционным» типом является очень ограниченное по размерам (от нескольких квадратных км до нескольких десятков квадратных м) административно- территориальное образование, имеющее приграничное или прибрежное расположение (пограничный город или район, морской или океанский порт, остров, полуостров или территориальный анклав государства. Они создаются с целью открыть часть национальной территории для свободного доступа и инвестиционной деятельности иностранного капитала, не стесненных таможенными, валютными, административными барьерами. Сама таможенная граница при этом нередко переносится с государственной границы на административную границу, отделяющую СЭЗ от остальной территории принимающего государства. В СЭЗ, отличающихся, как правило, либеральным и стабильным налоговым режимом, идет бурное развитие предпринимательства и экспорта, иностранного инвестирования, от которых принимающее государство получает доход в твердой валюте, новейшие технологии, рабочие места. Наглядным примером являются СЭЗ, созданные в КНР.

До 1999 г. в России за отдельными исключениями (Выборг, Находка, Ленинград) СЭЗ упомянутого «традиционного» типа не создавались. Особые же экономические зоны (ОЭЗ) типа Калининградской, Магаданской, Сахалинской либо аналогичных им административно-территориальных образований являлись не анклавными, компактными («точечными») территориями, а крупными и средними по размерам российскими областями, часть которых расположена в серединной части России, далеко от государственных и таможенных границ, морских и океанских побережий.

Законодательство предусматривает для них некоторые налоговые и таможенные льготы, но по своему юридическому статусу и назначению они имеют мало общего с СЭЗ. Они скорее отвечают признакам экономически относительно слабых или отсталых регионов (типа Юга Италии или Севера Великобритании), в отношении которых государством (а в Европе еще и силами ЕС) осуществляются ударные меры по обеспечению их опережающего развития. Да и в России такие ОЭЗ оформляются индивидуальными федеральными законами в рамках особой региональной программы социально- экономического развития.

В России ни СЭЗ, ни ОЭЗ до настоящего времени не оправдали возлагавшихся на них надежд. Большинство из них либо существует лишь на бумаге, либо примитивизировались, превратившись в «черные дыры» российской экономики, в обширные «теневые» регионы. Например, в свое время ЦМБ «Ингушетия» фактически был офшорной зоной, местом отмывания «грязных» денег. Это не означает, что идея особых или свободных экономических зон в России себя скомпрометировала и от них следует отказаться. И те и другие нужны, но необходимо с правовой и экономической позиций четко сформулировать их статус, создать внешние условия для их функционирования, определить внутренний режим, приоритеты, стимулы для участников таких зон. К сожалению, разработанный закон о СЭЗ не решает этих проблем в должной мере.

Закон о СЭЗ не только не решает вопрос о стабильности договоров, но и содержит нормы, несовместимые со стабильностью. Он предусматривает также введение «запретов и ограничений» на осуществление некоторых операций на территории СЭЗ (ст. 5).

В законе о СЭЗ нет указаний на создание особого режима предпринимательской деятельности, речь идет о создании СЭЗ исключительно для развития внешнеторговой и иных видов внешнеэкономической деятельности Российской Федерации.

Альтернативу закону о СЭЗ в этом плане составляет проект Федерального закона «Об особом режиме предпринимательской деятельности на территории Сахалинской области» («Об ОРПД»), в котором особые условия предпринимательской, в том числе инвестиционной, деятельности означают «комплекс мер по поддержке и стимулированию предпринимательской деятельности, включающий меры экономического и иного характера, в том числе гарантии стабильности договорных отношений, предоставление коммерческим организациям и индивидуальным предпринимателям налоговых таможенных и иных льгот» (ст. 2 п. 1) (см. вставку 1). То есть речь идет об особом режиме для создания долгосрочных условий предпринимательской деятельности, обеспечивающих инвесторам не только и не столько временные налоговые льготы, сколько долгосрочные условия стабильности контрактов.

В законе о СЭЗ под особым режимом предпринимательской деятельности в СЭЗ понимается: •

таможенный режим свободной таможенной зоны в соответствии с таможенным законодательством; •

таможенный режим экспорта товаров в соответствии с таможенным законодательством; •

налогообложение с применением договора об инвестиционном налоговом кредите в соответствии с законодательством о налогах и сборах (п. 1 ст. 6).

Таким образом, предоставляемые законом о СЭЗ налоговые льготы не выходят за рамки налогового законодательства Российской Федерации и не вносят ничего нового в это законодательство, поскольку приложенные к закону о СЭЗ проекты изменений и дополнений к действующим законам не предусматривают внесения необходимых изменений в федеральное законодательство о налогах.

В соответствии с ст. 53 п. 1 Налогового кодекса РФ (части I) налоговая база, а также налоговые ставки по федеральным налогам устанавливаются Налоговым кодексом РФ. В абз. 2 этого же пункта говорится, что в случаях, указанных в кодексе, ставки федеральных налогов могут устанавливаться Правительством РФ в порядке и пределах, определенных Налоговым кодексом. Иначе говоря, Правительство РФ может устанавливать ставки налогообложения по федеральным налогам, но не вправе определять по ним налоговую базу. Аналогичный подход содержится в ст. 53 п. 2 НК РФ, согласно которой налоговая база и порядок ее определения в отношении региональных и местных налогов устанавливаются Налоговым кодексом. Налоговые же ставки по таким налогам устанавливаются законами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления в пределах, установленных Налоговым кодексом РФ. Поскольку изъятие из налогообложения отдельных объектов оказывает непосредственное влияние на налоговую базу по налогам как федерального, так и иных уровней, постольку состав таких затрат в отсутствие части II Налогового кодекса РФ должен быть определен в отдельном федеральном законе, а в дальнейшем найти отражение в Налоговом кодексе.

Таким образом, отсутствие специальной главы о специальном налоговом режиме СЭЗ во второй части НК РФ не только не может рассматриваться как аргумент в пользу решения данной проблемы актом Правительства РФ, но и, напротив, предполагает принятие соответствующего федерального закона в целях обеспечения требований, предъявляемых действующим законодательством к уровню регулирования рассматриваемого круга вопросов. В связи с изложенным закон о СЭЗ должен быть дополнен проектом соответствующей главы НК РФ.

К свободным зонам относятся зоны экспортного производства и свободные таможенные зоны производственного и торгового типа (ст. 3).

Закон о СЭЗ утверждает, что предоставление территориям режима СЭЗ должно быть не правилом, а исключением из правила, фактически соглашаясь с тем, что оно является способом избежания налогообложения и таможенных требований: «В исключительных случаях... может быть создана особая экономическая зона в пределах территории данного субъекта РФ». Такой подход закрепляется ст. 11, содержащей требование в положении о СЭЗ определить срок ее функционирования. Следовательно, в основу закона о СЭЗ заложен принцип «временной меры», а не создания привлекательного инвестиционного климата в отдельных субъектах РФ, долгосрочного развития территорий, стабильного режима деятельности инвестора.

Более того, в законе создание особой экономической зоны и регулирование правового режима инвестиций устанавливаются на основании специального федерального закона, принимаемого для каждой особой экономической зоны» (ст. 3). Это делает излишним данный закон: если для каждой зоны, как и раньше до создания общего данного закона, потребуется новый закон, то, очевидно, все вопросы деятельности конкретной СЭЗ будут урегулированы в последних. Следует исключить порочный принцип создания дублирующих законов с одной и той же сферой регулирования (Закон «О СРП» и утверждение законами отдельных СРП, Закон «О недрах» и за конопроект «О лицензировании недропользования», Закон «О СЭЗ» и законы о конкретных СЭЗ).

Режим зоны экспортного производства «устанавливается для субъектов предпринимательской деятельности, которые: •

зарегистрированы (аккредитованы) в данной зоне; •

осуществляют техническое перевооружение собственного производства, создают новые или совершенствуют применяемые технологии, создают новые виды готовой продукции, полуфабрикатов или сырья; •

вывозят с территории данной зоны за пределы таможенной территории Российской Федерации более 20% товаров, отвечающих критериям продукции собственного производства и происхождения товара с территории данной зоны» (ст. 7 п. 1).

В ст. 4 Закона говорится, что свободные экономические зоны создаются в целя* «повышения эффективности производства, развития производительных сил, увеличения объема и улучшения структуры экспорта товаров, расширения производства импортозамещающей продукции». Однако в ст. 7 п. 3 утверждается, что зона экспортного производства создается на участке территории, уже имеющем «развитые производственную и транспортную инфраструктуры, конкурентоспособное высокотехнологичное производство». Подобное условие содержится и в ст. 8 (свободная зона производственного типа). Следовательно, закон так и не определился, создаются ли СЭЗ для привлечения в страну валюты, имея подготовленные производственные активы и необходимую инфраструктуру, или все это только необходимо создать, используя режим СЭЗ. Задачей закона о СЭЗ, как нам представляется, должно являться содействие развитию российских регионов, привлечению в них инвестиций.

Более того, закон о СЭЗ устанавливает: «Финансирование свободной экономической зоны осуществляется за счет российских и иностранных инвестиций, средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов» (ст. 13). Однако именно установление специального режима СЭЗ должно являться средством привлечения дополнительных доходов в регионы и страну, а не требовать дополнительных расходов бюджета.

В законе утверждается, что правовое регулирование деятельности органов государственной власти осуществляется в соответствии лишь с Федеральным законом «О СЭЗ», другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами и международными договорами. Этот список необходи

мо мо расширить. Основы регулирования деятельности органов государственной власти определяет Конституция РФ, а также конституционные законы. Именно эти акты вместе со специальными договорами, заключаемыми между центром и субъектами Федерации, закрепляют распределение предметов их ведения.

Следует констатировать, что в законе о СЭЗ не только отсутствуют необходимые ссылки на Конституцию РФ, но и содержатся нормы, прямо противоречащие этому акту.

Серьезные сомнения вызывает предусмотренный законом о СЭЗ порядок принятия Правительством РФ решения о создании СЭЗ. В первую очередь это относится к зонам экспортного производства (далее — ЗЭП). Хотя льготы, которыми наделяются участники ЗЭП, носят локальный характер, последствия предоставления этих льгот затрагивают интересы широкого круга субъектов — от конкретных предприятий, оказывающихся в неравном положении по сравнению с участниками ЗЭП, до субъектов Федерации, не располагающих на своей территории подобными зонами. Предполагаемое увеличение поступлений в доходную часть бюджета на основе привлечения инвестиций также вызывает сомнения, поскольку ст. 7 Закона о СЭЗ предусматривает льготы, ведущие к сокращению в течение длительного времени указанных поступлений.

Для современной России реальные цели введения системы СЭЗ можно усмотреть главным образом в оказании экономической поддержки отдельным регионам. При этом необходимо осознавать, что такая поддержка будет оказываться как за счет Федерации, так и за счет остальных регионов. Целесообразность и обоснованность таких потерь во имя развития того или иного региона должны обсуждаться обеими палатами Федерального собрания при принятии конкретного законопроекта о создании СЭЗ. Лишь на такой основе появление зоны не будет восприниматься как ущемление интересов других субъектов Федерации.

Закон трактует СЭЗ как сугубо административно- территориальное образование, управляемое хотя и отдельным, но тоже административным по своей природе органом. Между тем в условиях рыночной экономики и полной децентрализации хозяйственной деятельности зоны СЭЗ неизбежно должна обладать статусом автономного самоуправляющегося хозяйственного образования, наделенного высокой степенью экономической, административной и организационной независимости от властей всех уровней.

СЭЗ — это скорее хозяйственная организация специфического территориального типа, территориально-производственный комплекс, наделенный собственным имуществом, гражданской правоспособностью, правами юридического лица — участника гражданского оборота. В этом своем качестве СЭЗ правомочна заключать договоры с инвесторами от собственного имени, принимать на себя имущественные и иные обязательства и нести ответственность по обязательствам. Но при всей своей самостоятельности СЭЗ призвана следовать целям экономической политики государства.

В целом в законе недостаточно проработана как общей концепция, так и формулировки отдельных статей. Остается неясными и главные вопросы — о цели создания подобных зон на территории Российской Федерации и характере нормативного обеспечения их функционирования. Закон нуждается в значительной доработке и совершенствовании. При этом может быть использован богатый правовой и хозяйственный опыт Сахалинской области в деле создания и функционирования СЭЗ, регулирования их деятельности со стороны властей (см. вставку 1).

<< | >>
Источник: А.Г. Аверкин. ПОЛИТИКА ПРИВЛЕЧЕНИЯ ПРЯМЫХ ИНОСТРАННЫХ ИНВЕСТИЦИЙ В РОССИЙСКУЮ ЭКОНОМИКУ. 2001

Еще по теме 4.5. Законодательство о концессионных договорах:

  1. Концессионные соглашения
  2. § 1. Соотношение прав и обязанностей сторон договора купли-продажи по Инкотермс и по российскому законодательству
  3. 3.8.4. Налоговая база в случаях получения дохода на основе договоров поручения, договоров комиссии или агентских договоров
  4. 8.10 Содержание договора перестрахования и виды договоров 8.10.1 Договор перестрахования принцип возмездности
  5. 9.4.10. НДФЛ с выплат по договорам гражданско-правового характера и авторским договорам
  6. 8.1. Правовые основы договоров займа и кредита Правовые положения договоров займа и кредитных договоров регулируются гл. 42 "Заем и кредит" ГК РФ.
  7. 8.3. Бухгалтерский и налоговый учет операций, связанных с исполнением договоров займа и кредитных договоров у заемщика
  8. 16.2. Образцы договоров, относящихся к дополнительным банковским операциям (сделкам) 16.2.1. К главе 2 Договор купли-продажи имущества, передаваемого в лизинг
  9. Основные требования к договорам банка Общие требования к договорам
  10. РАСТОРЖЕНИЕ ТРУДОВОГО ДОГОВОРА ПО ИНИЦИАТИВЕ РАБОТОДАТЕЛЯ. ОСОБЕННОСТИ РАСТОРЖЕНИЯ ТРУДОВОГО ДОГОВОРА ПРИ ЛИКВИДАЦИИ ОРГАНИЗАЦИИ
  11. Законодательство о банкротстве
  12. Ответственность за нарушение валютного законодательства