<<
>>

7.2. Правовое регулирование ПИИ в регионах

Законотворческая деятельность региональных властей представляет собой механизм целенаправленного привлечения инвестиций, который может обеспечить существенное увеличение притока инвестиций в краткосрочной и среднесрочной перспективе (см.

приложение 2). Ограниченность финансовых возможностей федеральных властей осуществлять активную политику привлечения ПИИ означает, что к процессу привлечения ПИИ могут более активно подключаться и финансы регионов. Принятый в 1999 г. Закон «Об иностранных инвестициях в РФ» (ст. 17) указывает, что субъекты РФ и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции могут устанавливать дополнительные гарантии и льготы иностран- ным инвесторам помимо тех, которые предусмотрены федеральным законодательством.

Ст. 17 закона дает право субъектам Федерации и органам местного самоуправления в пределах своей компетенции осуществлять финансирование и оказывать иные формы поддержки инвестиционного проекта, осуществляемого иностранным инвестором, за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, а также внебюджетных средств. Наделение региональных органов власти широкими полномочиями в сфере политики привлечения ПИИ полностью соответствует стандартам мировой практики, принятым в экономически развитых и развивающихся странах (США, Канада, КНР и т.д.) (см. вставку 7.1. и главу 9 раздел 4).

лишь определяют те сферы, куда необходимо направлять инвестиции. Эта политика страны координируется Министерством внешней торговли и экономического сотрудничества (МОРГЕС), в то время как местные власти расширяют свою автономию, проводя собственные рекламные кампании и предлагая побудительные механизмы. Если объем инвестиций ниже определенного уровня, региональные власти Китая могут без специального разрешения центральных органов (МОБТЕС) вводить собственные побудительные механизмы. Они имеют право стимулировать и развивать местную экономику при помощи ПИИ.

Индия представляет собой другой пример региональной и секторальной диверсификации посредством ПИИ.

Ее сегодняшний успех определяется, в числе других причин, и наличием значительной автономии штатов в вопросах стимулирования ПИИ и одобрения проектов. Властям штатов делегируются большие полномочия по утверждению проектов в важнейших отраслях в рамках установленного предельного размера инвестиций.

Международная практика свидетельствует, что приток ПИИ тем больше, чем большая степень автономии сосредоточена в руках региональных администраций. Однако это предполагает наличие как минимум двух необходимых условий: •

реальная заинтересованность региональных правительств (администраций) в привлечении иностранных инвесторов; •

отсутствие противоречий между региональным и федеральным законодательством, а также политикой регулирования ПИИ, проводимой на федеральном и региональном уровне.

Фактор заинтересованности региональных властей в активном привлечении ПИИ в российских условиях имеет существенное значение. Если в большинстве стран с развивающейся и переходной экономикой региональные власти безусловно заинтересованы в притоке ПИИ и нежелание иностранных инвесторов осуществлять капиталовложения в регионе рассматривается в качестве «наказания» за неэффективную политику (в связи с чем ответная реакция региональных властей, как правило, заключается в корректировке проводимой политики), то в России в настоящее время в деятельности администраций субъектов Федерации по отношению к иностранным инвесторам довольно четко просматриваются две линии. Одна из них — это стремление максимально привлечь иностранный капитал. Понимая важность реализации того или иного проекта для экономики региона, местные власти могут предлагать инвесторам в пределах своей компетенции более льготные условия по сравнению с тем, что может предложить центр. В результате инвестор при выборе из двух примерно равноценных регионов может счесть предложенные одним из регионов льготы и гарантии привлекательными и начать осуществление запланированного проекта именно в этом регионе.

Другая линия поведения субъектов Федерации связана с реализацией протекционистского курса, направленного на «защиту» функционирующих в регионе предприятий и компаний (в первую очередь приближенных к региональной администрации или оказывающих ей политическую поддержку) от конкуренции со стороны иностранных инвесторов.

Это проявляется также в отношении уже функционирующих организаций с иностранными инвестициями, когда администрация региона стремится помочь отнять у иностранного инвестора контроль над предприятием. Такие действия администрации инициируются обычно национальным капиталом, особенно в добывающих отраслях. Политические преференции региональных лидеров также могут играть свою роль, однако в большинстве случаев идеологическая риторика является скорее ширмой, прикрывающей реальные интересы.

С оживлением экономической конъюнктуры в стране можно ожидать, что первая модель поведения региональных политических элит станет доминирующей. В условиях низкой экономической конъюнктуры, когда большинство регионов находится в сравнительно одинаковой неблагоприятной экономической ситуации, негативные последствия автаркической политики в отношении ПИИ не столь заметны. Напротив, в условиях экономического подъема различия в темпах хозяйственного роста регионов, привлекающих и не привлекающих ПИИ, как правило, становятся очевидными (опыт КНР подтверждает этот тезис).

В России еще недавно участие регионов в деятельности, связанной с привлечением ПИИ, включая законодательство, было минимальным. Но в настоящее время многие регионы осознали важность и необходимость привлечения ПИИ для развития своих территорий и предпринимают необходимые меры для создания благоприятного инвестиционного климата. На протяжении 1998—2000 гг. значительно увеличилось число субъектов Федерации, в которых были приняты законодательные акты, ориентированные на создание благоприятных условий для притока ПИИ. Если по состоянию на первое полугодие 1998 г. специальное законодательство по иностранным инвестициям имели лишь пять субъектов Федерации, то в настоящее время их число превысило 50.

В Москве, Новгородской, Самарской, Нижегородской, Новосибирской областях, республиках Татарстан, Башкортостан и ряде других регионов уже созданы комплексные системы правового регулирования деятельности иностранных инвесторов, ориентированные на создание благоприятного климата для притока ПИИ. Особенно активны в этом процессе региональные власти, подписавшие с центром соглашения о разделении полномочий. Касается это и тех регионов, где лидерами являются представители левой части политического спектра, например Ставропольский край. В ряде случаев региональное законодательство в области ПИИ прогрессивнее федерального. Опыт этих регионов может быть использован при разработке соответствующих правовых актов в субъектах РФ, которые до нынешних пор не имеют законодательной базы привлечения ПИИ.

Важным направлением деятельности по улучшению инвестиционного климата в субъектах Федерации могла бы явиться интенсификация работы по расширению регионального экономического сотрудничества между ЕС и Россией, предусмотренного ст. 73 Соглашения о партнерстве и сотрудничестве с Европейским союзом. Особенно важно в этой связи наладить обмен опытом регионального регулирования ПИИ, информацией о методах и формах поощрения регионального развития, обращая особое внимание при этом на проблемы развития находящихся в неблагоприятных условиях регионов. В этой связи необходима разработка пакета мер по стимулированию регионального сотрудничества России и ЕС, комбинирующего инструменты содействия ПИИ, имеющиеся у обеих сторон, и конституционные полномочия и хозяйственные возможности их регионов.

В настоящее время достигнута весьма высокая степень унификации регионального законодательства в отношении поддержки деятельности отечественных и иностранных инвесторов.

Регионы, вновь принимающие законодательные акты или вносящие в них изменения, стремятся к заимствованию наиболее распространенных принципов и инструментов, содержащихся в законодательстве других субъектов Федерации. Данный процесс воспроизводится и на уровне крупных муниципальных образований. Содержательное сходство принятых в субъектах РФ законов определяется тем, что практически все законы и иные нормативные акты базируются на единых принципах, а также включают, как правило, стандартный набор мер и инструментов поощрения инвестиционной активности. Наиболее типичными инструментами стимулирования отечественных и иностранных инвестиций являются:

временное полное или частичное освобождение от уплаты налогов в бюджеты субъектов Федерации (на срок окупаемости проекта). Практически повсеместное распространение получили льготы по налогу на прибыть в части, зачисляемой в региональные бюджеты, по налогу на имущество и по платежам в территориальные дорожные фонды. В ряде регионов используются льготы по налогу на земельные участки (например, в Ханты-Мансийском автономном округе, в Челябинской области) и по налогу на добавленную стоимость при приобретении технологического оборудования (Новосибирская область);

отсрочка или рассрочка уплаты налогов в региональные бюджеты. Эта мера широко применяется в регионах — лидерах по привлечению ПИИ (Республика Татарстан, Новосибирская и Саратовская области);

предоставление инвестиционных налоговых кредитов. Данная практика получила практически повсеместное распространение. Она предусмотрена правовыми актами большинства российских регионов, среди которых находятся как регионы — лидеры в привлечении ПИИ (например, Тюменская область), так и регионы, чьи успехи на этом поприще пока менее впечатляющи (Свердловская область, Томская область, Ямало- Ненецкий АО, Республика Хакасия). В Пермской области в 1997 г. был принят специальный закон «Об инвестиционном налоговом кредите»;

предоставление бюджетных ссуд, льготных займов (кредитов). Это одно из традиционных направлений поддержки инвестиционных проектов, во многом унаследованное от централизованной системы хозяйствования. Его используют Новосибирская и Саратовская области, Республики Татарстан и Кабардино-Балкария;

предоставление инвесторам гарантий и поручительств региональных администраций. Наибольшее распространение получило предоставление гарантий по предоставляемым инвесторам кредитам. Подобные положения содержатся, в частности, в законодательствах Москвы, Иркутской, Саратовской, Ростовской и Ярославской областей, Республики Башкортостан. Кроме того, законодательства практически всех субъектов РФ содержат гарантии от важнейших некоммерческих рисков (национализации, ущерба от неправомерных действий или бездействия должностных лиц). Важную роль играет гарантия неизменности условий хозяйственной деятельности инвесторов (стабилизационная оговорка), которая подчас сформулирована более удачно, чем в федеральном законодательстве (Новгородская область).

Оказание помощи по созданию инфраструктуры бизнеса, получению в аренду и приобретению в собственность земельных участков и объектов нежилого фонда, отнесенных к государственной собственности субъекта Федерации, является важным фактором для осуществления ПИИ в регионах.

Вопреки часто высказываемым опасениям предоставление льгот иностранным инвесторам не ведет к подрыву доходной базы регионального бюджета, поскольку налоговые платежи предприятий с иностранными инвестициями, как правило, превышают объем предоставленных им льгот. В частности, за период с 1994 по 1999 г. в Новгородской области предприятиям с иностранными инвестициями были предоставлены льготы на общую сумму 84,2 млн. руб., в то время как совокупные поступления в областной бюджет от этих предприятий составили 271,1 млн. руб.

Правовая база по привлечению инвестиций в регионы представлена законами, постановлениями администраций областей и решениями городской думы. В соответствии с этими нормативными актами все инвесторы имеют равные права на осуществление инвестиционной деятельности, иностранные инвестиции допускаются во все сферы хозяйственной и коммерческой деятельности, за исключением отраслей, производств и территорий, в которых запрещается или ограничивается деятельность иностранных инвесторов по действующему законодательству.

Регулирование инвестиционной деятельности осуществляется путем установления системы конкурсного отбора, совместного финансирования государством и частными инвесторами важнейших объектов структурной перестройки экономики региона, предоставления финансовой помощи в виде дотаций и льготных кредитов, льгот и преимуществ по уплате налогов в региональный бюджет. Например, во многих областях предприятия всех форм собственности освобождаются на установленный законом период от уплаты налогов на прибыль в части, зачисляемой в бюджет региона, налога на имущество (полностью или в процентных пунктах от установленных ставок налогов), при этом часто устанавливается «потолок» налоговых льгот (например, сумма налоговых льгот не должна превышать 50% от суммы инвестиций, направляемых на реализацию программ).

Все региональные законы имеют четко выраженную стимулирующую направленность. Различаются они в основном набором предоставляемых инвесторам льгот и гарантий. Вместе с тем эти законы можно разделить на две группы: законы, где детально оговариваются предоставляемые льготы, и законы, где лишь упоминается предоставление налоговых льгот инвесторам. Соответственно, последние требуют принятия дополнительных нормативных актов.

По степени развития нормативной базы в отношении ПИИ можно выделить две группы регионов: 1)

регионы с развитым законодательством в сфере регулирования ПИИ; 2)

регионы, не имеющие специальных законов о регулировании ПИИ и опирающиеся в регулировании иностранных капиталовложений на правовые акты, определяющие общий порядок инвестиционных деятельности.

Как показывает детальный анализ правовой базы привлечения ПИИ в субъектах РФ, само по себе наличие или отсутствие специальных законов, посвященных регулированию ПИИ, не может служить признаком активной или пассивной позиции администраций соответствующих регионов в деле привлечения ПИИ. Многие регионы, где подобные специальные законы отсутствуют или находятся в стадии разработки, тем не менее уже создали благоприятные законодательные условия для притока ПИИ и предпринимают активные усилия по привлечению иностранных инвесторов. В то же время очевидно, что наличие специального закона, посвященного регулированию ПИИ, является своего рода признаком «зрелости» правового режима в регионе и в качестве такового положительно воспринимается международным инвестиционным сообществом.

В то же время, несмотря на активное использование рядом российских регионов целого ряда законодательных инструментов по стимулированию инвестиций, в настоящее время имеет место весьма слабая зависимость между законодательными усилиями региональных администраций и объемом привлеченных инвестиций (см. приложение 2). Осуществляемая субъектами Федерации политика стимулирования ПИИ путем предоставления региональных льгот в принципе не способна компенсировать слабость базисных условий и гарантий осуществления иностранных капиталовложений на региональном и федеральном уровнях. Как отмечалось выше, в настоящее время региональные потоки иностранных инвестиций обусловлены главным образом такими базовыми факторами, как емкость регионального потребительского рынка, а также наличие и качество необходимых ресурсов, прежде всего сырья и действующих производственных мощностей.

Приток иностранного капитала в различные регионы России подтверждает опыт других стран, свидетельствующий, что льготы для иностранных инвестиций оказывают на решения иностранных инвесторов гораздо меньшее влияние, чем твердые гарантии стабильности условий инвестиционной деятель ности. С учетом этого наиболее перспективным направлением совершенствования региональной политики привлечения ПИИ в ближайшие годы является создание системы надежных правовых гарантий и механизмов разрешения споров, которые обеспечивали бы иностранным инвесторам уверенность как в надежной защите их прав собственности на хозяйственные активы на территории субъектов РФ, так и в стабильности правового режима регулирования их деятельности. В то же время большое значение по-прежнему сохраняет задача дальнейшей оптимизации набора и объема льгот, предоставляемых на региональном уровне (особенно в тех регионах, где соответствующие вопросы проработаны недостаточно детально).

<< | >>
Источник: А.Г. Аверкин. ПОЛИТИКА ПРИВЛЕЧЕНИЯ ПРЯМЫХ ИНОСТРАННЫХ ИНВЕСТИЦИЙ В РОССИЙСКУЮ ЭКОНОМИКУ. 2001

Еще по теме 7.2. Правовое регулирование ПИИ в регионах:

  1. 7.3. Административные вопросы регулирования ПИИ в регионах
  2. § 3 Правовое регулирование доходов и расходов бюджета региона. Понятие бюджетного регулирования.
  3. Приток и отток ПИИ в регионы мира: аналитический обзор
  4. 7.1. Инвестиционный климат в регионах и формирование региональной политики в отношении ПИИ
  5. 4.8. Отраслевое регулирование ПИИ
  6. 8. ПРОБЛЕМЫ УЧАСТИЯ РОССИИ В СИСТЕМЕ МЕЖДУНАРОДНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПИИ
  7. 4.1. Состояние и проблемы законодательного регулирования ПИИ
  8. Развитие системы государственного регулирования ПИИ
  9. Система органов государственной власти, ответственных за регулирование ПИИ
  10. Особенности регулирования занятости в регионах