4.8. Отраслевое регулирование ПИИ

Отраслевое регулирование притока и деятельности ПИИ в России осуществляется как законодательно, так и через административные механизмы (см. главу 5).

Особую важность имеет совершенствование режима регулирования ПИИ в отраслях сферы услуг.

В настоящее время в Государственной думе рассматривается правительственный законопроект, в котором конкретизируются изъятия ограничительного характера для иностранных инвесторов в отношении ряда видов деятельности на территории России «О перечне отраслей, производств, видов деятельности и территорий, в которых запрещается или ограничивается деятельность иностранных инвесторов».

В принципе, такие законы принимаются рядом развивающихся стран.

Такие законы, несмотря на то что они вводят ограничения для ПИИ, довольно благоприятно воспринимаются инвесторами как свидетельство того факта, что данный перечень запретов и ограничений зафиксировал статус-кво и больше расширяться не будет. Международные нормы в настоящих условиях не препятствуют установлению запретов и ограничений в отношении ПИИ. Так, в рекомендациях Всемирного банка отмечается, что каждое государство сохраняет за собой право устанавливать правила, регулирующие допуск частных ПИИ. Банк отмечает, что определенные требования к осуществлению инвестиций, выдвигаемые в качестве условия допуска, часто оказываются непродуктивными, а открытый допуск с изъятиями ограничительного характера по списку либо запрещенных инвестиций, либо требующих отбора инвесторов и лицензирования является более эффективным подходом.

Следует, однако, принимать во внимание, что генеральной тенденцией последних десятилетий является все-таки не ограничения иностранных инвестиций (даже принимаемые с целью обуздать введение еще большего числа ограничений), а либерализация в движении капитала.

Вставка 4.2.

Страны с развитой рыночной экономикой в отличие от развивающихся стран и государств с переходной экономикой, в принципе, менее склонны к установлению запретов и ограничений ПИИ. Но и в их законодательстве можно обнаружить подобные лимиты. Наряду с такими странами, как Дания, Франция, Грузия, Германия, Ирландия, Люксембург, Нидерланды, Норвегия, Швеция, Таджикистан, Великобритания и Босния-Герцеговина, декларирующими отсутствие изъятий по отношению к иностранному капиталу, Япония, Австралия, Австрия, Греция, Италия, Португалия, Финляндия, Швейцария имеют существенные ограничения для деятельности иностранных инвесторов. Так, в Японии право деятельности в области добывающей промышленности предоставляется только японским гражданам или японским юридическим лицам. В Австралии приобретение собственности и контрольного пакета акций иностранцами осуществляется на базе отбора иностранных инвестиционных предложений, превышающих определенную сумму. Отбираемые предложения проверяются на предмет соответствия национальным интересам. Проверка на соответствие национальным интересам установлена и для новых проектов в области добывающей промышленности или переработки сырья с инвестициями на общую сумму 10 млн. австралийских долларов и более. В Швейцарии разрешение на строительство и эксплуатацию атомных электростанций, а также концессии на использование гидроэнергии и строительство и эксплуатацию трубопроводов предоставляются только швейцарским гражданам. В 10 кантонах страны установлен порядок, предусматривающий выдачу концессий на разработку нефтяных, газовых и других углеводородов только компаниям с 75%-ным участием швейцарских граждан. В Италии права на разведку и разработку месторождений в нефтяном и газовом секторах предоставляются Министерством промышленности операторам из Италии и стран ЕС, а также других стран на условиях взаимности. Большой список ограничений имеется и у США.

При решении вопроса о целесообразности принятия подобного закона в России следует принять во внимание еще два соображения. Во-первых, инвестиционный климат в России в настоящее время заметно хуже, чем во многих странах — конкурентах за иностранный капитал. Россия является одной из немногих стран в мире, где число запретов на иностранные инвестиции растет. Как известно, закон об иностранных инвестициях 1991 г. оговаривал при предоставлении НР всего три изъятия. Российская же законодательная практика в период 1991 — 1999 гг. ввела около сотни изъятий из НР. Рассматриваемый в настоящее время проект Закона «О перечне отраслей, производств, видов деятельности и территорий, в которых запрещается или ограничивается деятельность иностранных инвесторов» носит выраженный протекционистский характер, вводя ограничения на приток ПИИ более чем в 40 отраслях российской экономики. В связи с этим принятие такого закона может быть воспринято как намерение не стабилизировать условия, а еще более ограничить приток иностранного капитала. Во-вторых, в России далеко не всегда соблюдается действующее законодательство. Поэтому принятие обязательств в данном законе не расширять область запретов и ограничений на иностранный капитал может быть нарушено другими законами, особенно региональными. В связи с этим принятие такого закона в настоящее время не будет способствовать созданию представления о России как о стране с благоприятным инвестиционным климатом. Целесообразно в ближайшие годы года подобный закон не принимать. К тому времени должны быть решены принципиальные вопросы регулирования ПИИ на федеральном уровне и законодательно сняты проблемы разделения полномочий в данной сфере между федеральными и региональными властями. Не исключено, что уже будет сформирован благоприятный для притока ПИИ инвестиционный климат и потребность в разработке и принятии данного закона отпадет.

В случае же, если российские законодатели все-таки сочтут нужным принять данный закон, необходимо внимательно пересмотреть критерии и списки отраслей, содержащиеся в проекте. В проекте российского закона предусмотрено два перечня — (1) запрещенных и (2) ограничиваемых для иностранных инвесторов отраслей и видов деятельности. Вызывает большие сомнения и состав второго перечня, который включает более 40 ограничений отраслей и видов деятельности, начиная, например, от подготовки учебников и методических пособий для дошкольного образования до строительства и эксплуатации нефте— и газопроводов и продуктопроводов федерального значения, деятельности по содержанию и эксплуатации нефтяных баз, инженерных изысканий для строительства и реконструкции объектов топливно-энергетического комплекса и т.д. Этот перечень затрудняет возможность привлечь иностранный капитал во многие на самом деле безопасные отрасли и обеспечить эффективную реализацию крупных нефтегазовых и иных проектов (из-за введения неоправданных ограничений на транспортировку или работы по разведке и доразвед- ке месторождений).

Представляется необходимым полностью исключить или максимально сократить перечень ограничений. Это нужно сделать, во-первых, с тем, чтобы избежать дублирования с Федеральным законом «О лицензировании видов деятельности», который насчитывает неоправданно большое число лицензируемых видов деятельности. Во-вторых, целесообразность некоторых ограничений в представленном списке далеко не безусловна. Это касается таких видов деятельности, как организация и проведение спортивной охоты, любительского и спортивного лова ценных видов рыб, водных животных, а также организация добычи меха диких животных, сбора растений, ветеринарная деятельность и ряд других. К примеру, включение в список ограничений на осуществление различного рода транспортных перевозок обусловлено скорее монополистическими или конкурентными устремлениями, чем интересами экономики страны. В-третьих, в список ограничений попадают отдельные виды деятельности, являющиеся частью единой технологической цепочки производственной деятельности, связанной с осуществлением СРП или в будущем концессионного соглашения, как, например, деятельность по содержанию и эксплуатации нефтебаз, инженерные изыскания, топографогеодезические и картографические работы для строительства и реконструкции объектов ТЭК. Компании, осуществляющие работы по СРП, как правило, имеют собственные подразделения, занимающиеся перечисленными видами работ, которые включены в программы работ по разведке, добыче и обустройству месторождения. Установление новых ограничений на эти виды деятельности будет не только трудно объяснить инвестору, но и создаст прецедент нарушения существующей мировой практики.

При этом целесообразно сократить и список запретов, более четко сформулировав критерии, по которым те или иные виды деятельности могут попасть в такой список. К примеру, не вызывает сомнения необходимость запретов, связанных с обеспечением обороны страны и безопасности государства. Вместе с тем в законопроекте должна быть оговорена возможность исключений из общего запрета для случаев создания совместных предприятий оборонного характера со странами дальнего и ближнего зарубежья по программам кооперационного военного сотрудничества (Индия, Китай и другие страны). Сокращение же списка запретов является общей тенденцией в мировой практике и важным средством привлечения ПИИ.