<<
>>

§ 1 Правовые аспекты развития бюджетной системы в России: исторический экскурс

Отход России от административно-командной системы управления породил качественно новые механизмы воздействия на экономику и социальные процессы. Прямое вмешательство государства в функционирование всех общественных механизмов заменяется в большинстве своем на косвенные методы регулирования.

Особое значение в связи с этим приобретают финансы, которые становятся основным рычагом управления всех сфер общественной жизни.

По своей сущности финансы представляют собой экономические денежные отношения, возникающие в процессе распределения и перераспределения стоимости валового общественного продукта и части национального богатства в связи с формированием фондов денежных средств у государства и хозяйствующих субъектов и использованием их на расширенное воспроизводство, материальное стимулирование рабочих, удовлетворение социальных и иных потребностей в обществе3. Из приведенного выше определения видно, что финансы как объективно обусловленные экономические отношения оказывают влияние не только на состояние экономики, но и на качество удовлетворения социальных и иных потребностей, как отдельных граждан, так и государства в целом. Иными словами, финансы воздействуют на все сферы жизни общества.

«Нет лучшего способа управления государством, чем управление при помощи денег, более эффективного способа управления человечество еще не придумало»4. Осуществляя регулирование финансовых потоков, государство стимулирует развитие одних отраслей народного хозяйства, поощряет определенные виды деятельности, либо, наоборот, сокращает деятельность по каким-либо другим направлениям.

3 Подробнее о понятии финансов см. Горбунова О.Н. Понятие финансовой деятельности государства // Финан совое право: Учебник / Под ред. О.Н. Горбуновой. М., 2000. С. 15-16.; Финансы / B.M. Родионова, Ю.Я. Вави лов, Л.И. Гончаренко и др.; Под ред. В.М. Родионовой. М., 1995.

С. 12.; Химичева Н.И. Финансы и финансо вая система РФ / Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. М., 1999. С. 17-19.; Крохина Ю.Л. Финансы и финансовая система // Финансовое право / Под ред. М.В. Карасевой. М., 2001. С. 3-5.

4 Горбунова О.Н. Понятие финансовой деятельности государства // Финансовое право: Учебник / Под ред. О.Н. Горбуновой. М, 2000. С. 16.

11

В материальном смысле функционирование финансов осуществляется через образование, распределение и использование фондов денежных средств специального назначения. Фондовая форма финансовых ресурсов позволяет сбалансировать потребности общества с его возможностями, обеспечивает концентрацию ресурсов на основных направлениях общественного производства. Образованные посредством финансовых отношений фонды денежных средств в своей совокупности составляют финансовую систему Российской Федерации.

Центральным звеном финансовой системы РФ является бюджетная система, в состав которой входят наиболее крупные и значимые фонды финансовых ресурсов государства. Для уяснения сущности категории «бюджет» необходимо провести небольшой исторический экскурс.

«Бюджет - старое нормандское слово (bougette, может быть, от латинского bulga, либо от английского budget) означающее кожаный мешок. В таком мешке (или портфеле) в старину в английском парламенте вносились акты, касающиеся государственной росписи» . Первоначально под бюджетом понималась речь канцлера казначейства в парламенте о смете на будущий год6. Однако впоследствии всеобщее значение бюджет приобрел как смета, ведомость, роспись, план доходов и расходов государства на предстоящий финансовый период (год) .

Прообразом бюджета явились финансовые документы, представляющие собой как отчеты о доходах и расходах за истекший год, так и предположения на будущий период.

А. Лаппо-Данилевский выделил два основных типа этих документов — «сметный список» («счетный список») и «окладная роспись» («пометный список»). «Сметный список» представляет собой роспись недоимок, доходов, расходов и остатков за истекший финансовый год.

«Окладная роспись» была бюджетным предположением сборов, издержек и остатков на предстоящий год8.

Указанные финансовые документы составлялись неаккуратно и несвоевременно присылались в приказы, за что на уполномоченных лиц могли быть на-ложены штрафные санкции. Не всегда в указанных документах содержалась

5 Лебедев В.А. Финансовое право. Учебник. М., 2000. С. 170-171.

6 Кулишер И.М. Очерки финансовой науки. Петроград, 1919. С. 288.

7 Котляревский С.А. Бюджетное право СССР / Институт советского права; Под общ. Ред. Гойхбарга А.Г. М., Б.г. С. 5

8 Лаппо-Данилевский А. Организация прямого обложения в Московском государстве. Спб., 1890. С. 262.

12

достоверная информация, что отчасти объяснялось злоупотреблениями местных чиновников, а отчасти несовершенным счетоводством и отсутствием единообразных форм составления финансовых планов. Но, несмотря на это в течение 17 века ежегодное составление и доставление в Московские приказы финансовых списков и росписей уже достаточно укоренилось. Однако эти документы не имели характера общегосударственных ведомостей и относились лишь к отдельным городам или приказам.

Интересно, что в определенные периоды времени в Разряде составлялись сводные по приказам финансовые документы, носящие общегосударственный характер. Составление сводных финансовых документов было обусловлено военными потребностями и было необходимо для единой мобилизации финансовых ресурсов .

И только в 1701 году Петр I издает указ о ежегодном составлении сводных финансовых документов по всем приказам. При этом общий бюджет государства представлял собой механическую сумму бюджетов отдельных приказов, сбалансированных со специальными источниками их доходов. Дефицит финансовых средств одних приказов покрывался избытком других.

Таким образом, в России изначально вместо единства кассы отдельные расходы покрывались за счет отдельных доходных статей. Так, например, подушная подать, введенная Петром, шла на содержание его войска, причем отдельные войсковые части содержались сборами с отдельных регионов государства10. При таких условиях не могло быть и точного единого хозяйственного плана. Изо дня в день осуществлялись и получение доходов, и расходование, общего же хозяйственного итога никто не подводил. Однако это было возможно лишь при относительной простоте хозяйства и отсутствии общественного контроля.

С развитием государства и усложнением структуры общества такой беспорядок становится невозможным и возникает необходимость точно учитывать все поступающие ресурсы и расходы. На основе отдельных смет стал составляться единый финансовый план, в котором в строгой системе приводятся все предстоящие потребности государства и все средства их покрытия. Следующим

Например, сводные общегосударственные ведомости составлялись в 1652/3 - 1653/4 и в 1660/1 - 1665/6 годах. Более подробно см. Яснопольский Л.И. Очерки русского бюджетного права. М., 1912. С. 10. 10 Платонов С.Ф. Полный курс лекций по русской истории. Ростов-на-Дону, 1997. С. 360.

13

этапом совершенствования составления бюджета явилось введение в эту область принципов парламентаризма, публичности и гласности, что имело большое политическое значение. Таким образом, с одной стороны необходимость составления бюджета обусловлена хозяйственно-техническим удобством. С другой стороны, возникают более зрелые формы парламентаризма, когда представители всех классов и сословий желают участвовать в принятии решений, касающихся бюджета, а также осуществлять контроль над бюджетной деятельностью, что становится возможным только при составлении единого общегосударственного финансового плана.

По мнению С.А. Котляревского, бюджет как общегосударственный финансовый план появляется в Англии не ранее 17 века, а во Франции накануне революции11. Однако В.А. Лебедев пишет, что хотя в Англии бюджет получил общее значение с 17 века, а в Пруссии с 18 века, его нельзя назвать бюджетом в строгом смысле. Английский бюджет заключал в себе только ассигнование отдельных форм налогов на отдельные виды потребностей, а не решение законодательных учреждений о целом ходе финансового хозяйства. Пруссия же, хотя и стройно организовала свое финансовое хозяйство, но участие народного представительства в его обсуждении не допускалось. И только с 1820 года во Франции возник истинный бюджет в смысле полного систематического свода проекта доходов и расходов в одно целое, который утверждался в форме закона.

Таким образом, В.А. Лебедев полагал, что бюджет - это, прежде всего, роспись государственных доходов и расходов на данный период времени, и, кроме того, это акт, рассмотренный законодательными учреждениями и утвержденный высочайшей властью12.

Зарубежные ученые конца XIX - начала XX века особо подчеркивали, что бюджет - это не просто план государственных доходов и расходов, а акт законодательной власти.

Так, немецкий государствовед Г. Еллинек относил бюджет к законодательным актам особого рода (так называемое "связанное законодательство")13. Парламент, вольный принять или отклонить обыкновенный закон, мог внести

" Котляревский С.Л. Бюджетное право СССР / Институт советского права; Под общ. Ред. Гоихбарга Л.Г. М., Б.г. С. 5.

12 Лебедев В.А. Финансовое право. Учебник. М, 2000. С. 171.

13 EjXinneK Г. Бюджетное право. Ростов, 1906.

14

большие изменения в бюджет, но какой-либо бюджет, позволяющий государственному аппарату закономерно функционировать, он принять должен. Действительно, акту о бюджете и самому бюджетному плану изначально присущ элемент необходимости, поскольку бюджет - это план доходов и расходов, а государство для своего функционирования неизбежно должно производить расходы на свое содержание и покрывать их какими-нибудь доходными статьями. Поэтому для государства, каковы бы ни были его политическая форма и социальный состав, неизбежно иметь бюджет.

Следует обратить внимание еще на одно значение бюджета. Дореволюционные юристы неоднократно замечали, что бюджет и бюджетное право являются преимущественно политическим орудием особенно в конституционных государствах дуалистического типа (т.е. где правительство независимо от представительного органа, который в свою очередь не мог принудить его к выходу в отставку). В таких государствах, используя бюджетное право, представительный орган мог путем сокращения или вычеркивания кредитов (финансирования) поставить правительство в ситуацию невозможности легально управлять страной. Кроме того, средством парламента против правительства являлось и отклонение бюджета. Однако, несмотря на это, правительство и монарх могли произвести несанкционированные парламентом расходы. Если в дальнейшем компромисс между указанными органами не удавался, возникал конфликт, который часто перерастал в вопросы силы. А вооруженная сила, в свою очередь, как правило, находилась в руках короля и правительства. Такой вооруженный конфликт имел место в Пруссии в 1862-1866 гг. Позднее в Пруссии было признано, что отказ принять бюджет является революционным средством и приличествует лишь партиям, которые не отвергают революции.

Российское дореволюционное законодательство начала 20 века (Русские бюджетные правила от 8 марта 1906 года, которые отчасти были перенесены в Основной закон от 23 апреля 1906 года) существенно ограничивает права народного представительства. В соответствии с указанными актами, Государственная Дума была лишена бюджетной инициативы, для неё также были недосягаемы так называемые "забронированные" доходы и расходы, для изменения которых нужно было изменить закон, на котором они были основаны. Причем

15

предложение об изменении указанных законов могло быть отклонено Государственным советом и монархом.

Если Государственная Дума вычеркивала какие-либо расходы, уменьшала финансирование и т.п., а Государственный совет с ней не соглашался, то принимались во внимание соответствующие показатели прошлогодней росписи. То же самое было в случае, если Государственная Дума отклоняла бюджет. Следовательно, последнее слово в бюджетных вопросах всегда принадлежало правительству или даже монарху, который назначает правительство и кому оно подотчетно.

Таким образом, на состояние бюджета и бюджетного права главным образом влияет политическая жизнь страны, особенно соотношение компетенции различных органов государства и соотношение стоящих за этими органами социальных слоев. Кроме того, на строение бюджетной системы государства воздействует его территориальное устройство.

Дореволюционные ученые обратили внимание еще на один важный момент - на информационное значение бюджета. «Государственная роспись или бюджет есть выражение или отражение всего государственного хозяйства или финансов государства. Для того, кто умеет читать ее, она, подобно прожектору, сразу освещает все достоинства и все пороки финансового хозяйства страны, немногими сочными мазками рисует перед его умственным взором яркую картину того, как данное государство ведет свое хозяйство, в чем оно полагает центр тяжести и точку опоры своих финансов, какие ставятся цели, каким путем и насколько умело и полно их достигает»14. Проанализировав доходные или расходные статьи бюджета, можно было наблюдать могущество крупных землевладельцев или их упадок, удельный вес средних классов, давление крестьянской массы, активизации рабочих движений, прослеживалась внешняя политика государства. Отражалась в бюджете также экономическая идеология государства. Однако все это разнообразие и меняющееся содержание бюджета может укладываться в приблизительно однородную форму и бюджетное право как таковое может мало меняться при существенных переменах в жизни государства.

14 Кулишер И.М. Очерки финансовой науки. Петроград. 1919. С. 5.

16

Революция 1917 года существенно изменила основы бюджетной деятельности. С 1917 года единого государственного бюджета в России не существовало, так как, наряду с государственным бюджетом составлялся чрезвычайный (военный) бюджет, в котором отражались средства на подготовку к войне.

Основные начала бюджетного устройства РСФСР, структура бюджетной системы, доходные и расходные бюджетные полномочия центральных и местных органов государственной власти были установлены Конституцией РСФСР, принятой 10 июля 1918 года. Бюджетная система РСФСР в соответствии со ст. ст. 80, 86 Конституции 1918 года состояла из общегосударственного и местных бюджетов, последние в свою очередь подразделялись на губернские, областные, уездные, городские, волостные и сельские. При этом финансовая политика РСФСР в первые годы существования Советской власти была направлена на аккумуляцию денежных средств, необходимых для удовлетворения общегосударственных и местных нужд. Разграничение общегосударственных и местных нужд, а также разграничение доходов и сборов, поступающих в распоряжение местных Советов и центральных органов государственной власти, подчеркивает параллельное существование общегосударственного и местного имущества, общегосударственных и местных финансов, общегосударственного и местных бюджетов.

После революции применение бюджетного права как орудия политической борьбы между различными государственными органами перестало иметь смысл, так как Конституция РСФСР 1918 года принципиально не признавала разделения властей, а лишь разграничение функций. По мнению С.А. Котлярев-ского, Конституция РСФСР 1918 года вообще не противопоставляет власти друг другу и тем более не ищет обеспечения гражданской свободы в этом противовесе15. Напротив, государственный строй РСФСР после революции носил определенно монистический характер. Социальная основа всех частей советской системы была одинакова, и, следовательно, различные её органы не могли вступать друг с другом в борьбу, так как они не представляли враждебных друг другу интересов. Однако в пределах единой социальной базы, на которой основана советская власть, допускались различия интересов города и деревни, про-

15 Котляревский С.Л. Бюджетное право СССР / Институт советского права; Под общ. Ред. Гойхбарга Л.Г. М., Б.г. С. 14.

17

мышленности и земледелия, рабочих и крестьян. Столкновения и примирения здесь происходили внутри общих советских рабоче-крестьянских органов. Следовательно, вопрос об отклонении бюджета или о конфликте между Совнаркомом и ВЦИК даже не стоял. Более серьезный конфликт вызывало различие интересов между центром и местными органами, которые, естественно, стремились к большей финансовой децентрализации. Вопрос о правильном взаимодействии общегосударственного и местного бюджетов на протяжении многих лет оставался одним из самых важных в советском бюджетном праве.

Существенно повышается значение бюджета и бюджетного права. Вследствие национализации существенно расширяется сфера государственного хозяйства, утверждается система планового производства и снабжения, свободная от производных колебаний частного рынка (очень невеликого). Плановый облик должны были принять также государственные доходы и расходы. Кроме того, вследствие огромных затрат на произошедший социальный переворот, разрухи и нищеты, царившей в стране, возрастает значение бюджетной дисциплины, основная цель которой, по мнению С.А. Котляревского, научить народ жить по средствам.

4 мая 1919 года был принят декрет "О финансировании государственных предприятий", заложивший основу сметно-бюджетного финансирования. Согласно этому документу, государственные предприятия сдавали все свои доходы в государственный бюджет и из него получали финансирование. В течение 1919-1920 гг. такой порядок был распространен на все государственные предприятия и учреждения, следовательно, отвергалась всякая имущественная обособленность хозяйственных организаций и предприятий, а также возможность хозяйствования на началах самоокупаемости. Все хозяйствующие субъекты обслуживал единый государственный бюджет. Однако некоторое время спустя (в 1921 - 1923 годах) ситуация все же меняется - начинается отход от сметно-бюджетного порядка финансирования предприятий, которые в этот период наделяются закрепленными за ними основными и оборотными средствами. Таким образом, отношения хозяйствующих субъектов с бюджетом ограничиваются. Бюджет перестает быть всеобъемлющим фондом, охватывающим все доходы и

18

расходы государства. Так, наряду с централизованными финансами, возникают финансы предприятий.

Образование в 1922 году Союза Советских Социалистических Республик послужило основанием для создания новой бюджетной системы государства. В нее вошли союзный бюджет, финансирующий общегосударственные потребности, бюджеты союзных республик и широко разветвленная сеть бюджетов местных Советов. Бюджетное устройство СССР впервые было зафиксировано в Конституции СССР 1924 года, и вплоть до 1991 года не претерпело коренных изменений.

Особое значение в тот период времени имели взаимоотношения между центром (союзным бюджетом) и союзными республиками (республиканскими бюджетами). Не все союзные республики обладали необходимыми финансовыми ресурсами, поэтому с целью закрепления за ними дополнительных доходных источников было пересмотрено бюджетное законодательство. Так, например, Положением о бюджетных правах Союза ССР и союзных республик, утвержденным ЦИК и СНК СССР 25 мая 1927 года для обеспечения сбалансированности бюджетов союзных республик за ними закреплялось 99% доходов от сельскохозяйственного, промыслового и подоходного налогов, собранных на территории республики, доходы от возврата всех ссуд, в том числе выданных предприятиям и организациям республиканского значения из общесоюзных источников, доходы от реализации общесоюзных и республиканских государственных фондов. Такое распределение доходных источников повысило заинтересованность республик в поступлении общесоюзных доходов и способствовало росту их собственных доходов.

Большие изменения в состав доходов и расходов бюджетной системы внесла налоговая реформа 1930 года, проведение которой было обусловлено существованием большого числа налогов, сложный порядок исчисления и взимания которых создавал затруднения в регулировании производства и обмена и, в частности, в проведении политики цен. Так, налоговая реформа 1930 года упростила систему обложения предприятий обобществленного хозяйства. Акцизы, взимаемые раньше с продукции частных предприятий, были с 1930 года объединены с промысловым налогом (эти налоги являлись высокодоходными — ак-

19

цизы давали бюджету 29,0% всех доходов, а промысловый налог — 21,5% ). В составе единой государственной пошлины объединились 10 платежей - гербовый сбор, судебная пошлина, нотариальные сборы и т.д. все эти изменения оказали существенное влияние и на бюджетную систему. В результате реформы 1930 года была создана так называемая двухканальная система изъятия в бюджет накоплений государственных предприятий и хозяйственных организаций, заменившая множество платежей двумя крупными — налогом с оборота и отчислениями от прибыли17. В 1932 году были устранены общие нормы распределения прибыли: вся плановая прибыль могла быть изъята в бюджет, за предприятием закреплялась лишь часть сверхплановой прибыли. Прибыль в основной своей массе перестала быть источником материального стимулирования, социального и технического развития предприятия, что в последствии негативно сказалось на национальной экономике.

Принятая в 1936 году Конституция СССР, определяя основы советского бюджетного устройства, во многом повторила нормы первой союзной Конституции 1924 года и установила, что бюджетная система СССР складывается из союзного, республиканских и местных бюджетов, закрепив право всех местных Советов устанавливать свой бюджет. При этом расходы внутри бюджетной системы распределились следующим образом: основная доля государственных расходов приходилась на союзный бюджет, второе место занимали расходы ме-

1 Я.

стных бюджетов, третье - расходы бюджетов союзных республик .

Утвержденный Верховным Советом СССР в 1938 году Государственный бюджет СССР установил новый порядок утверждения местных бюджетов19.

16 Беляева Т.Н. Развитие бюджетной системы СССР в 1930-1999 годы // Бюджетная система РФ: Учебник / М.В. Романовский и др.; Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. М., 2000. С. 20.

17 См. Цыпкин С.Д Основы правового регулирования государственных доходов // Финансовое право: Учебник / Под ред. В.В. Бесчеревных, С.Д. Цыпкина. М., 1982. С. 183.

18 Беляева Т.П. Развитие бюджетной системы СССР в 1930-1999 годы // Бюджетная система РФ: Учебник / М.В. Романовский и др.; Под ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. М., 2000. С. 21.

19 До 1938 года местные бюджеты существовали отдельно от государственного бюджета СССР, не включались в государственный бюджет СССР, а лишь сводились в единый документ - статистическую сводку, которая не имела юридического значения, а была необходима для учета всех бюджетных ресурсов государства, экономи ческого анализа всех звеньев бюджетной системы и оперативного руководства исполнением бюджетов. Ут верждение же местных бюджетов производилось независимо от утверждения государственного бюджета СССР. Каждый местный Совет устанавливал местный бюджет самостоятельно (исключение составляли сель ские Советы, бюджеты которых окончательно утверждались райисполкомами). При чем утверждение местных бюджетов осуществлялось снизу вверх: сначала принимался сельский бюджет, затем, вместе со сводом сель ских бюджетов - районный, вслед за ним - областной бюджет вместе со сводом районных, городских бюдже тов и т.д. Одновременно с процессом утверждения снизу вверх осуществлялся процесс уточнения сверху до ходов и расходов, отнесенных на тот или иной местный бюджет.

20

Местные бюджеты стали включаться в государственные бюджеты союзных республик, а через последние — в общий свод и баланс государственного бюджета СССР и утверждаться Верховным Советом СССР в общих суммах доходов и расходов по каждой союзной республике. Начиная же с 1938 года, все местные бюджеты стали утверждаться «сверху вниз». Эта процедура осуществлялась следующим образом. Верховный Совет каждой союзной республики помимо утверждения республиканского бюджета, распределял установленные при утверждении государственного бюджета СССР общие суммы доходов и расходов местных бюджетов республик между краями, областями или районами, а также городами республиканского подчинения и устанавливал общий объем доходов и расходов по местным бюджетам каждой из этих административно-территориальных единиц. Краевые, областные Советы распределяли установленные Союзной республикой для края, области бюджетные доходы и расходы между краевым, областным бюджетом и бюджетами районов и городов. Одновременно определялись общие показатели бюджетов каждого района или города. Районные Советы проделывали аналогичную работу в отношении бюджетов нижестоящих административно-территориальных единиц. Следует также указать, что «новый порядок утверждения местных бюджетов не был установлен каким-либо специальным актом, который бы отменял порядок, предусмотренный Положением о местных финансах 1926 года, и вводил новый. Новый порядок без официальной отмены старого был фактически поставлен на его место практикой» . Новый порядок утверждения местных бюджетов, с некоторыми изменениями, частично получил законодательное выражение и закрепление только в Законе о бюджетных правах Союза ССР и союзных республик от 30 октября 1959 года, а также в соответствующих законах союзных республик.

Помимо местных бюджетов в 1938 году в состав единого государственного бюджета был включен бюджет фонда социального страхования.

Произведенные в бюджетной системе изменения свидетельствуют о проводящейся в конце 30-х годов политики финансовой централизации.

Таким образом, сформированная к концу 30-х годов и просуществовавшая около 60-ти лет бюджетная система СССР имела следующий вид:

Пискотни М.И. Советское бюджетное право (основные проблемы). М., 1971. С. 106.

21

- союзный бюджет; -

республиканские бюджеты союзных и автономных республик;

- местные бюджеты, в которые входили сельские поселковые бюджеты, бюджеты городов районного подчинения, бюджеты районов, бюджеты городов краевого (областного), окружного подчинения, бюджеты автономных областей, бюджеты национальных округов, бюджеты краев (областей), бюджет городов республиканского подчинения.

Иными словами, построение советской бюджетной системы определялось государственным устройством СССР как союзного многонационального государства. Помимо союзного бюджета, который находился в непосредственном распоряжении органов СССР, в каждой союзной республике имелся свой государственный бюджет. Его составными частями являлись республиканские бюджеты союзных республик, государственные бюджеты автономных республик и местные бюджеты. Государственные бюджеты автономных республик объединяют республиканские бюджеты автономных республик и местные бюджеты.

Вместе с тем, объединение всех бюджетов в Государственный бюджет СССР с утверждением его центральными органами государственной власти свидетельствовало о том, что провозглашение Союза ССР федеративным государством являлось фикцией, поскольку ущемление финансовой самостоятельности союзных республик делало их целиком и полностью зависимыми от центра. По сути, органы государственной власти союзных республик представляли собой не самостоятельные государственные органы, а территориальные подразделения центральных органов государственной власти.

Крупным достижением в создании бюджетного законодательства СССР явилось принятие 30 октября 1959 года Закона «О бюджетных правах Союза ССР и Союзных республик» , после чего во всех союзных республиках началась подготовка законов о бюджетных правах соответствующих союзных республик, автономных республик и местных Советов депутатов трудящихся. Такие законы были приняты во всех союзных республиках за период с 1960-1962

21 Закон СССР от 30.10.1959 года «О бюджетных правах Союза ССР и Союзных республик» // Ведомости Верховного Совета СССР. 1959. № 44. Ст. 221.

22

годы. Так, 16 декабря 1961 года был принят Закон «О бюджетных правах РСФСР, АССР и местных депутатов, трудящихся РСФСР».

Закон СССР «О бюджетных правах Союза ССР и Союзных республик» расширил бюджетные права союзных республик, так как каждая из них получила право на свой бюджет, утверждаемый Верховным Советом республики. Кроме того, Закон установил основы распределения расходов и доходов между союзным бюджетом и государственными бюджетами союзных республик. В основу распределения расходов был положен принцип подчиненности , который выражался в том, что в союзный бюджет включались расходы по обороне страны, на финансирование предприятий и хозяйственных организаций союзного подчинения, мероприятий по просвещению, науке, культуре, здравоохранению, осуществляемых учреждениями и организациями союзного подчинения, на выплату пенсий, на образование государственных резервов и запасов (ст. 30 Закона). В государственные бюджеты союзных республик включались расходы на финансирование предприятий и хозяйственных организаций, подчиненных исполнительным органам союзных и автономных республик, на финансирование социально-культурных мероприятий, осуществляемых учреждениями и организациями союзных республик, на содержание органов союзных республик, возможно также создание резервных фондов Советов Министров республик (ст. 37 Закона).

Для финансирования вышеперечисленных расходов за союзным бюджетом закреплялись налог с оборота предприятий независимо от их подчиненности и подоходный налог с населения за исключением частей, передаваемых в республиканские бюджеты, таможенные платежи, а также обязательные платежи из прибыли государственных предприятий хозяйственных организаций союзного подчинения. Доходы республиканских бюджетов складывались главным образом из средств, поступающих от предприятий и хозяйственных организаций, подведомственных республикам, государственных пошлин, налога со зрелищ. Кроме того, республикам были переданы — лесной доход, подоходный налог с колхозов, подоходный налог с прибыли предприятий и организаций потребительской кооперации, сельскохозяйственный налог. Для регулирования респуб-

Ровинский Е.Л. Советский бюджет и бюджетное право // Финансовое право. М., 1971. С. 95-96.

23

ликанских бюджетов использовался один из самых высокодоходных источников - налог с оборота.

В отношении нижнего уровня бюджетной системы, в Законе устанавливались лишь общие начала местных бюджетов, и указывалось, что бюджетные права местных Советов определяются Верховными Советами Союзных республик (ст.ст. 38, 45 Закона). При этом Закон предоставил в распоряжение союзных республик доходные источники, на основе которых союзные республики смогли бы решить задачу укрепления доходов местных бюджетов.

Все изменения бюджетной системы СССР, произошедшие с начала 50-х и до конца 90-х годов носили в основном формальный характер, сама сущность бюджетной деятельности не менялась. Все это привело к тому, что уже в 70-е годы на развитии Государственного бюджета СССР отразилось нараставшее общее расстройство финансового хозяйства страны. Несмотря на то, что на передовых предприятиях наблюдались невиданные темпы роста объемов производства, ресурсы предприятий постепенно истощались, интенсивное их использование не подкреплялось накоплением. Стимулирование деятельности предприятий по их развитию путем реализации финансовых ресурсов через фонд развития производства натолкнулось на дефицит материальных ресурсов, которые в основной своей массе передавались в Госбюджет. Преобладал административный путь решения данной проблемы, и в итоге даже ограниченные права предприятий были изъяты. Этот исторический пример наглядно демонстрирует неэффективность и даже порочность административных способов управления государством, когда явно недооценивались и значение финансов как рычага воздействия на любую сферу общественной жизни и важность использования их стимулирующей функции.

Наиболее значительная попытка усовершенствовать хозяйственный механизм была предпринята в 1965 году. Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 4 октября 1965 года № 729 «О совершенствовании планирования и усилении экономического стимулирования промышленного производства»23 был положен конец существованию двухканальной системы изъятия в

Постановление ЦК КПСС и Совмина СССР от 04.10.1965 года № 729 «О совершенствовании планирования и усилении экономического стимулирования промышленного производства» // СП СССР. 1965. № 19-20. Ст. 153.

24

бюджет накоплений государственных предприятий и хозяйственных организаций. Двуканальная система сыграла свою роль в обеспечении финансирования индустриализации страны, способствовала покрытию значительной части военных расходов и расходов по дальнейшему восстановлению народного хозяйства. Но вместе с тем обнаружились и некоторые слабости данной системы, особенно в плане воздействия на дальнейший рост производства, повышение хозрасчетной заинтересованности предприятий и организаций в достижении наибольших производственных результатов24. Использование административных форм распределения полученных предприятиями доходов (при которых зачастую не принимались во внимание многие факторы, влияющие на эффективность дальнейшего воспроизводственного процесса, например, необходимость материального стимулирования рабочих), недооценивание роли распределительных отношений привело к тому, что предприятия были не заинтересованы в увеличении выпуска продукции. Слаба была обратная связь между размером средств, остающихся в распоряжении предприятия, и ростом эффективности производства. При взимании в бюджет отчислений от прибыли не брались в расчет различия в факторах ее образования - прибыль, зависящая и не зависящая от непосредственных усилий коллектива. Не было связи и между выделенными предприятию основными фондами (чем больше объем этих фондов, тем больше предприятие должно выпускать продукции) и величиной платежа в бюджет25.

Хозяйственная реформа 1965 года была направлена на усиление стимулирующего воздействия прибыли на развитие производства посредством перехода к новой многоканальной системе платежей предприятий в бюджет. Так, например, в целях повышения заинтересованности предприятий в лучшем использовании производственных основных фондов и оборотных средств был установлен обязательный платеж - плата за основные фонды и оборотные средства. Таким образом, для того, чтобы после внесения всех платежей в бюджет у предприятия еще остались средства для развития, необходимо было наиболее полно использовать все имеющиеся мощности. Наряду с данным платежом по новой

24 Цыпкин С.Д Основы правового регулирования государственных доходов // Финансовое право: Учебник / Под ред. B.B. Бесчеревных, С.Д. Цыпкина. М., 1982. С. 183-184.

25 Там же. С. 184.; Цыпкин С.Д. Финансово-правовые институты, их роль в совершенствовании финансовой деятельности Советского государства. М, 1983. С. 54-57.

25

системе предприятие должно было вносить в бюджет еще фиксированные (рентные) платежи, взносы свободного остатка прибыли, и кроме этого оставался налог с оборота.

Созданная система распределения национального дохода предусматривала образование на каждом предприятии за счет прибыли фондов экономического стимулирования: фонда материального поощрения, фонда социально-культурных мероприятий и жилищного строительства и фонда развития производства. Однако предпринятые государством попытки совершенствования финансовых отношений не были доведены до конца и не дали желаемых результатов. Это произошло потому, что реформирование хозяйственных отношений не поднялось выше первичного звена, не затронуло основ сложившейся системы управления и сущностных взаимосвязей предприятий и государства в процессе воспроизводства, основанных на административных способах воздействия со стороны государства. Вся система показателей, нормативов, стимулов, фондов базировалась на показателях годового плана, что подрывало хозрасчетные ин-тересы коллектива . Рабочие не были заинтересованы в развитии производства, в результате не увеличивалась прибыли, и, следовательно, меньше финансовых ресурсов направлялось в бюджетную систему. Материальные затраты в народном хозяйстве росли быстрее, чем национальный доход. Заметно снизились темпы роста промышленности и сельского хозяйства, одновременно существенно возросли объемы незавершенного строительства. Все это свидетельствовало о том, что большая часть средств производства шла на самовоспроизводство.

В литературе в рассматриваемый период времени неоднократно поднимался вопрос о необходимости управления государством посредством использования именно финансово-экономических рычагов. При этом особый акцент делался на использовании стимулирующей функции финансов . Особую значимость этого подчеркивает закрепление в ст. 16 Конституции СССР 1977 года финансово-

Беляева Т.П. Развитие бюджетной системы СССР в 1930-1999 годы // Бюджетная система РФ: Учебник / М.В. Романовский и др.; Под ред. М.В. Романовского, O.B. Врублевской. М., 2000. С. 27. 27 См. Цыпкин С.Д. Финансово-правовые институты, их роль в совершенствовании финансовой деятельности Советского государства. М., 1983. С. 50-63.

26

экономических методов руководства (путем активного использования хозяйственного расчета, прибыли, себестоимости и других рычагов и стимулов)28.

Коренным образом ситуация стала меняться лишь в конце 80-х годов, когда были подорваны основы административно-командной системы управления и стала зарождаться рыночная экономика. В 1991 году распадается Союз Советских Социалистических Республик. Все это привело к созданию качественно новой бюджетной системы России и изменению основ бюджетной деятельности.

10 октября 1991 года был принят Закон РСФСР № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» в соответствии с которым в бюджетную систему РСФСР как самостоятельные части стали включаться: республиканский бюджет РСФСР, республиканские бюджеты республик в составе РСФСР, краевые, областные бюджеты краев и областей, городские бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга, областной бюджет автономной области, окружные бюджеты автономных округов, районные бюджеты районов, городские бюджеты городов, районные бюджеты районов в городах, бюджеты поселков и сельских населенных пунктов. При этом республиканский бюджет РСФСР, бюджеты национально - государственных и административно -территориальных образований РСФСР утверждаются соответственно в форме закона Верховным Советом РСФСР, Верховными Советами республик в составе РСФСР, в форме решений - местными Советами народных депутатов. Иными словами, ни о каком едином госбюджете, утверждаемом центральными органами государственной власти, речь уже не шла, все входящие в бюджетную систему звенья были автономными. Единый финансовый план государства — консолидированный бюджет РСФСР составлялся лишь с целью статистики и анализа финансовой информации, а также для прогнозирования на будущее.

Для обеспечения финансовой самостоятельности различных уровней управления в государстве 15 апреля 1993 года принимается Закон РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти

28 Конституция СССР (Основной закон), принята 07.10.1977 года // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1977. № 41. Ст. 617.

29 Закон РСФСР от 10.10.1991 года № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 46. Ст. 1543.

27

республик в составе российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления»30. Этот Закон определяет права субъектов РФ и органов местного самоуправления на получение бюджетных доходов и их использование, состав этих доходов, бюджетные взаимоотношения различных субъектов. Закон «О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу»31 установил правовые основы оказания централизованной финансовой помощи субъектам РФ из федерального бюджета и других денежных фондов Российской Федерации.

Принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 года Конституция Российской Федерации заложила основы бюджетной системы России. Конституция РФ определяет Российскую Федерацию как демократическое федеративное правовое государство, состоящее из равноправных субъектов (республик, краев, областей и пр.). Федеративное устройство РФ основано на её государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов РФ, равноправии и самоопределении народов в РФ. Из федеративного устройства РФ вытекает необходимость существования обособленного федерального бюджета, предоставления субъектам РФ права на самостоятельные бюджеты. Ст.ст. 71, 72, 101, 104, 106, 114 Конституции РФ разграничили полномочия органов государственной власти в бюджетной сфере. Гл. 8 Конституции РФ, устанавливая институт местного самоуправления, предусматривает право органов местного самоуправления самостоятельно составлять, утверждать и исполнять местный бюджет (ст. 132 Конституции РФ).

Помимо этого Конституция РФ закрепила принцип разделения властей (ст. 10), основы механизма его реализации (главы 4-7), а также многопартийность (ст. 13). Введение этих положений непосредственно отразилось на особенностях

30 Закон РФ от 15.04.1993 года № 4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использо ванию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти респуб лик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Мо сквы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» // ВВС РФ. 1993. № 18. Ст. 635.

31 Закон РФ от 15.07.1992 года№ 3303-1 «О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 34. Ст. 1972.

28

осуществления финансовой деятельности. Бюджет, бюджетное право вновь становятся орудием политической борьбы. М.В. Карасева аргументировано обосновывает тезис о том, что «финансовое право32 - политически напряженная отрасль права»33. Действительно, всегда при принятии бюджета на очередной финансовый год различные политические партии пытаются отстоять права тех или иных социальных групп, интересы отдельных отраслей экономики и пр. посредством увеличения или уменьшения отдельных видов расходов. В политическом противоборстве используют бюджет и различные ветви власти в государстве. Примеры этого встречаются как на федеральном уровне, так и на уровне регионов34. Таким образом, история повторяется: при определенном уровне демократии в государстве бюджет является по своей сути результатом взаимодействий различных политических сил и орудием политической борьбы.

Следующим этапом развития бюджетного права и некоторого изменения порядка функционирования бюджетной системы явилось принятие первого кодифицированного акта, регулирующего бюджетную сферу, - Бюджетного Кодекса Российской Федерации. Принятие БК РФ была вызвана не только необходимостью систематизации и кодификации бюджетного законодательства, но и потребностями в приведении бюджетно-правовых норм в соответствие со сложившейся в Российском государстве экономической и политической обстановки. Особенности применения отдельных норм БК РФ и будут рассмотрены в данной работе.

На основании вышеизложенного материала можно сделать вывод, что: -

во-первых, для более рационального ведения государственного хозяйства создается бюджет, который является одновременно источником финансирования всех государственных расходов, прекрасным информационным источником о состоянии дел в государстве и орудием политических противодействий; -

во-вторых, бюджетная система структурно и содержательно (качественно) меняется с изменениями социально-экономического развития государства;

32 Частью которого является бюджетное право.

33 Карасева М.В. Финансовое право - политически «напряженная» отрасль права // Государство и право. 2001. №8. С. 60-67.

34 Вследствие политических разногласий между Президентом РФ и Верховным Советом РФ в 1993 году рес публиканский бюджет был принят только 14.05.1993 года (Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Вер ховного Совета СССР. 1992. № 34.). В Иркутской области из-за противоборства между Губернатором и Зако нодательным Собранием областной бюджет на 2001 год был принят 24.04.2001 года (Ведомости 3C Иркут ской области. 2001. № 7. т. 1).

29

- в-третьих, государство всегда стремится тем или иным способом обеспечить каждую свою территорию собственными доходами, необходимыми для реализации всех возложенных на соответствующие органы власти расходных полномочий; -

в-четвертых, в процессе государственного управления с целью воздействия на те или иные сферы общественной жизни следует активно использовать финансы и, главным образом, бюджет, а не административно-командные методы. Направляя движение финансовых ресурсов, устанавливая систему налоговых льгот, либо наоборот, увеличивая налоговое бремя, можно будет влиять на все социально-экономические процессы в государстве. Отслеживание движения денежных средств позволит учитывать все объективные факторы развития как экономики, так и государства в целом, а также будет способствовать действенному контролю за этим развитием. В противном же случае государство неизбежно поразит глобальный кризис, о чем свидетельствует описанный выше провал плановой экономики, основанной на административно-командных методах управления.

<< | >>
Источник: Арбатская, Юлия Валерьевна. Бюджет как основа финансовой системы субъекта Российской Федерации [Электронный ресурс]: Правовые аспекты : Дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.14 .-М.: РГБ, (Из фондов Российской Государственной библиотеки). 2004

Еще по теме § 1 Правовые аспекты развития бюджетной системы в России: исторический экскурс:

  1. Исторические аспекты развития системы тарифообразования на российском железнодорожном транспорте
  2. 3. 1. Денежная система России в процессе исторического развития
  3. ТЕМА 1. Исторический, смысловой и философско-правовой аспекты управления качеством
  4. ИСТОРИЯ РАЗВИТИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКИ И ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ЦИКЛЫ Исторические аспекты развития теории экономических циклов
  5. Глава 2. Налоговые теории. Исторический экскурс
  6. Глава 1 Организационно-правовые аспекты ипотечного кредитования в России
  7. 1.7. Исторический экскурс
  8. Исторический экскурс в конфликтологию
  9. Глава 3 Правовые аспекты развития МСП
  10. 2 глава ИСТОРИЧЕСКИЙ ЭКСКУРС:ОТ МАЛЬТУСА ДО СОЛОУ,НАСЕЛЕНИЕ И НАУЧНО-ТЕХНИЧЕСКИЙ ПРОГРЕСС
  11. 2.4. Правовые основы функционирования бюджетной системы
  12. 1.1. Происхождение и сущность налогов: исторический экскурс
  13. 1.1. Исторические этапы развития института несостоятельности (банкротства) в России и за рубежом
  14. 1.2.4. Развитие бюджетного планирования в России
  15. Бюджетная система в национальной экономике России