<<
>>

§ 3 Правовое регулирование доходов и расходов бюджета региона. Понятие бюджетного регулирования.

Основу права субъектов РФ на самостоятельный бюджет составляют право на получение бюджетных доходов, достаточных для осуществления всех расходов, обусловленных функциями и полномочиями субъектов РФ.
Главной целью бюджетной деятельности субъекта РФ является финансовое покрытие затрат на осуществление социально заказанных программ67. Иными словами, первичными показателями, которые должны закладываться в бюджете должны быть расходы. И уже, исходя из размера расходов бюджета, определяются необходимые доходы, выявляются их источники. При этом целью финансовой деятельности государства в целом и субъекта РФ в частности является не получение максимальной суммы доходов как таковых, а финансирование своих возрастающих

потребностей, связанных с осуществлением государственных функций . На приоритет бюджетных расходов перед доходами указывали ученые еще в конце 19 - начале 20 века: «... в финансовом хозяйстве не доходы, а расходы имеют решающее значение»69. СИ. Иловайский, описывая различия между государственным и частным хозяйством, указывал, что «государственное хозяйство должно иметь своею конечною целью осуществление определенных функций общественной жизни... В отличие от частного хозяйства, где на первом месте всегда идут доходы, в них лежат пределы частного хозяйства, в государственном хозяйстве первое место принадлежит потребностям и вызываемым ими расходам. Задача лиц, руководящих государственным хозяйством, установить, прежде всего, тот минимум расходов, которые необходимы для правильного течения государственной жизни. Приходится уже доходы сообразовывать с рас-

67 Карасева М.В. Финансовая деятельность государства — основополагающая категория финансово-правовой науки // Государство и право. 1996. № 11. С. 76.

68 Воронова Л.А. Правовые основы расходов государственного бюджета в СССР. Киев, 1981. С. 12.

69 Буковецкий Л.И. Введение в финансовую науку.

Л., 1929. С. 15.

44

ходами и, так или иначе, добыть определенное количество материальных средств»70. Этой позиции придерживаются и современные ученые71.

Исходя из этого, анализ правового регулирования доходов и расходов бюджетов регионов начнем с бюджетных расходов.

3.1. Традиционно считается, что расходы бюджета - это часть государственных расходов72. Государственные расходы осуществляются как из централизованных фондов - бюджетов и внебюджетных фондов, так и из децентрализованных фондов - фондов государственных предприятий и организаций.

Бюджетные расходы согласно ст. 6 БК РФ представляют собой денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления.

Следует отметить, что ранее действующий Законом РФ "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса" от 10 октября 1991 года понятие бюджетных расходов не давал вовсе, а согласно первоначальной редакции БК РФ под расходами бюджета понимались денежные средства, предусмотренные в бюджете соответствующего уровня для финансирования задач и функций органов государственной власти и местного самоуправления. Представляется, что на сегодняшний день определение улучшено. Осуществление бюджетных расходов перестало увязываться лишь с необходимостью финансирования органов государственной власти и местного РФ.

Вместе с тем, приведенное выше легальное определение отражает лишь материальное содержание бюджетных расходов. Однако «бюджетные расходы» следует рассматривать также как экономическую категорию и как одну из сторон финансовой деятельности государства (местного самоуправления).

Полагаем, что бюджетные расходы молено определить как протекающие в строго определенных законом (решением) о бюдэ/сете рамках общественные отношения по использованию уполномоченными субъектами денежных средств, учитываемых в составе централизованного фонда - бюдлсета, на фи-

70 Иловайский СИ. Учебник финансового права. Одесса, 1895.

С. 13-14.

71 Финансовое право / Под ред. О.Н. Горбуновой. М, 1996. С. 78., Крохина Ю.Л. Бюджетное право и россий ский федерпизм / Под ред. Проф. Н.И. Химичевой. - М., 2001. С. 223.

72 Воронова J1.K. Правовые основы государственных расходов // Советское финансовое право / Под ред. Е.А. Ровинского. М., 1978. С. 233.; Куфакова Н.А. Правовые основы государственных расходов // Советское фи нансовое право: Учебник / Под ред. В.В. Бесчеревных, С.Д. Цыпкина. М., 1982. С. 283.; Грачева Е.Ю., Соко лова Э.Д. Финасовое право: Учебное пособие. М., 2000. С. 238.

45

пансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления.

«Расходы государственного бюджета очень многообразны, но всегда кон-кретны» . Конкретизация расходов, подлежащих финансированию из регионального бюджета, происходит посредством утверждения закона о бюджете субъекта РФ на очередной финансовый год. Следует отметить, что отношения по осуществлению бюджетных расходов всегда облекаются в правовую форму, без которой они не существуют. Как указывает Л.К. Воронова, правоотношения в области расходов государства являются формой реализуемых финансовых отношений, возникающих при использовании государственных средств, необходимых для осуществления его функций74.

Перечень видов расходов, подлежащих финансированию их бюджетов субъектов РФ, определяются органами государственной власти субъекта РФ в соответствии с конституционными нормами о разграничении предметов ведения и полномочий между уровнями управления в государстве (ст.ст. 71-73 Конституции РФ) и основанной на них гл. 11 БК РФ.

В целом, установленное БК РФ распределение расходов, финансируемых из федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и из местных бюджетов соответствует основным принципам разделения государственной компетенции. При этом многие ученые совершенно справедливо указывают на несовершенство гл. 11 БК РФ. Полагаем, что следует согласиться с Ю.А. Крохиной, которая считает, что «законодательно закрепленный перечень бюджетных расходов не в полной мере соответствует конституционно определенным полномочиям РФ и ее субъектов»75. Действительно, с точки зрения юридической техники, представляются правильными ее предложения о приведении в соответствии с Конституцией РФ:

- ст. 84 БК РФ, положения которой должны последовательно, в четком соответствии со ст. 71 Конституции РФ, учитывать в составе расходов реализацию всех отнесенные к ведению Российской Федерации полномочий; при этом фор-

Воронова Л.К. Правовые основы расходов государственного бюджета в СССР. Киев, 1981. С. 10.

74 Там же. С. 12.

75 Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2001. С. 234.

46

мулировки, использованные в Конституции РФ, должны содержаться и в БК РФ; -

в ст. 85 БК РФ предусмотреть возможность совместного финансирования расходов из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ (исключить местные бюджеты); -

на основании ст.ст. 71 и 72 Конституции РФ установить закрытые перечни расходов, финансируемых из федерального бюджета и совместно финансируемых расходов76.

С учетом этих поправок возможны два варианта изложения ст. 86 БК РФ. В качестве первого варианта можно предложить оставить открытый перечень расходов, в котором последовательно в четком соответствии с функциональной

77

классификацией расходов перечислить основные расходы, финансируемые исключительно из бюджетов субъектов РФ. Так, например, поскольку в функциональной классификации расходов первым разделом является государственное управление, то перечень, должен начинаться с таких расходов как обеспечение функционирования органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов РФ. Следующим видом расходов, финансируемых исключительно из бюджета субъекта РФ, при таком подходе должны идти затраты на обеспечение функционирования судебной системы субъектов РФ и т.д.

Вторым вариантом, более соответствующим конструкции конституционных норм, может быть следующая редакция ст. 86 БК РФ: «Финансирование всех иных государственных полномочий, отнесенных Конституцией РФ к ведению субъектов РФ, осуществляется исключительно из бюджетов субъектов РФ».

Особо следует обратить внимание на использование в названиях ст.ст. 84, 86, 87 БК РФ словосочетаний «финансируемых исключительно из». Анализ БК РФ показывает, что перечисленные в этих статьях расходы не могут передаваться на другие уровни бюджетной системы без внесения изменений в БК РФ78. В связи с этим становится понятной позиция законодателя при установлении перечня расходов совместно финансируемых из федерального бюджета,

76 Крохина Ю.Л. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2001. С. 235.

77 Имеется в виду официальная бюджетная классификация, утвержденная ФЗ РФ от 15.08.1996 года № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации» // СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 1908.

78 См. ст. 130 БК РФ.

47

бюджетов субъектов РФ и бюджетов муниципальных образований. Даже если финансирование этих расходов отраслевым законодательством предусмотрено, например, из федерального бюджета, федеральные органы власти с одновременной передачей финансовых ресурсов могут делегировать эти расходные полномочия органам государственной власти субъектов РФ. Однако, учитывая критику ст. 85 БК РФ79, можно предложить следующее решение. Основываясь на нормах ст. 72 Конституции РФ следует установить перечень расходов, финансируемых совместно из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, придерживаясь также при этом функциональной группировки расходов. Отдельным пунктом можно указать, что полномочия по финансированию перечисленных государственных расходов могут передаваться органам местного самоуправления.

В целом же, распределение расходов между уровнями бюджетной системы строится на определенных принципах. Н.И. Химичева называет в числе этих принципов следующие: -

соответствие состава расходов компетенции органов власти РФ, субъектов РФ или органов местного самоуправления (по принадлежности); -

учет подчиненности (подведомственности) предприятий, организаций, учреждений при формировании расходов каждого бюджета; -

учет значения определенных мероприятий, учреждений, масштабов и последствий их влияния на развитие общества, в связи с чем они могут быть включены в вышестоящий бюджет80.

В общем, соглашаясь с вышеназванными принципами разграничения расходов между бюджетами различных уровней, хотелось бы дополнить последний принцип. Учет влияния какого-либо мероприятия, эффективного функционирования какой-либо организации на развитие общества может повлечь включение определенных расходов как в местный, так и в региональный и в федеральный бюджеты (то есть речь может идти не только о включении расходов в вышестоящие бюджеты). Так, предприятие, не находящееся не в собственности не в ведении субъекта РФ, но расположенное на его территории (соответственно

79 Подробнее об этом в параграфе «Межбюджетные отношения субъектов РФ и муниципальных образований».

80 Химичева Н.И. Состав доходов и расходов бюджетной системы, их распределение // Финансовое право под ред. О.Н. Горбуновой. M., 2000. С. 153.

48

приносящее доходы в областную казну) может получить для своего развития бюджетные ресурсы (в форме бюджетного кредита), если органы государственной власти придут к заключению, что это оздоровит экономику региона, и в последствии данное предприятие будет приносить областному бюджету стабиль-

81

ные налоговые платежи .

Таким образом, третий принцип разграничения расходов можно сформулировать следующим образом: принцип включения в соответствующий бюджет расходов с учетом значения определенных мероприятий учреждений, организаций и последствий их влияния на развитие данных территорий.

Следует также отметить, что в настоящее время проводится работа по разграничению полномочий между уровнями публичной власти. Курирует эту работу созданная в соответствии с Указом Президента РФ от 21 июня 2001 года № 74182 Комиссия по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. В будущем планируется на основании выработанных предложений внести изменения, касающиеся распределения полномочий, во многие отраслевые законы. Полагаем, что одновременно с этим будет пересмотрена и гл. 11 БК РФ.

Для наиболее полного и всестороннего анализа расходов региональных бюджетов следует обратиться к механизму классификации. Классифицировать расходы, подлежащие финансированию из бюджетов субъектов РФ, можно по разным основаниям. БК РФ и ФЗ РФ «О бюджетной классификации РФ» предусматривают классификации бюджетных расходов по функциональному призна-

81 Непременно данные отношения должны основываться на законе о бюджете на очередной финансовый год, где указываются цели и лимиты кредитования, а также срок, на который могут быть выданы эти кредиты, а также на региональных нормативных актах, которые устанавливают порядок предоставления бюджетных кре дитов (в Иркутской области действует Положение о выдаче бюджетных кредитов из областного бюджета на инвестиционные цели утв. Постановлением Губернатора Иркутской области от 13.08.2001 года № 412-п // Восточно-Сибирская правда. 2001. № 165 (13 августа).

82 Указ Президента РФ от 21.06.2001 года № 741 «О Комиссии при Президенте РФ по подготовке предложе ний о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной вла сти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления» // СЗ РФ. 2001. № 26. Ст. 2652.

49

ку, по экономическому основанию, а также ведомственную классификацию расходов83.

Качественную направленность расходов региональных бюджетов можно выявить при анализе функциональной классификации расходов. Наибольший удельный вес имеют такие доходы как: -

финансовая помощь бюджетам других уровней - их доля в среднем составляет около 40% (наибольший удельный вес этого вида расходов наблюдается в Читинской области, где финансовая помощь другим бюджетам составляет 52% всех расходов); -

здравоохранение и физическая культура - 7,4%; -

транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатика - 6,3%; -

образование - 4,6%; -

правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности - 4,53%; -

промышленность, энергетика и строительство - 4,32%; -

сельское хозяйство и рыболовство - 4,24%; -

социальная политика - 4,2%; -

государственное управление — 3,18%84.

В совокупности эти расходы составляют около 76% от всех расходов региональных бюджетов Иркутской и Читинской областей и Республики Бурятия. Такое же соотношение государственных расходов бюджетов субъектов РФ можно наблюдать при анализе положений Закона Иркутской области «Об обла-

85

стном бюджете на 2002 год» , где перечисленные выше виды расходов в совокупности составили 71%.

Обращает на себя внимание огромная доля в составе расходов бюджетов субъектов РФ, приходящаяся на финансовую помощь бюджетам других уровней — местным бюджетам. При чем средства, направляемые в местные бюджеты, субъекты РФ сами получают в виде финансовой помощи их федерального

8' Ведомственная классификация расходов бюджета субъекта РФ утверждается органами власти субъекта РФ и включает в себя группировку расходов, отражающую распределение бюджетных средств по главным распорядителям. Этот вид бюджетной классификации имеет важное значение для правильного исполнения регионального бюджета. Подробнее в этой работе ведомственная классификация расходов бюджетов субъектов РФ рассматриваться не будет.

Здесь и далее при отсутствии особых указаний приводятся показатели, вычисленные на основе данных отчетов об исполнении консолидированных бюджетов субъектов РФ за 2001 год // Официальный сайт Министерства финансов РФ http://w\vw.minfin.ru (11 апреля 2002 года).

85 Закон Иркутской области от 28.12.2001 года № 26/72-03 «Об областном бюджете на 2002 год» // Ведомости ЗС Иркутской области. 2001. № 13 (31 декабря).

50

бюджета. Так, например, в Республике Бурятия из полученных в 2001 году из федерального бюджета 3 526 191 рублей 2 930 867 рублей были направлены в местные бюджеты. В связи с этим, можно говорить о перераспределении как одной из основных функций, возложенных на региональный бюджет, о его «транзитном» назначении. Вряд ли такое положение дел является вполне оправданным, поскольку это говорит не только о фиктивной самостоятельности местного самоуправления. Этот факт также свидетельствует о наличии крупных государственных затрат на перечисление встречных потоков денежных средств: налогов в федеральный центр и получение финансовой помощи из него (справедливости ради следует заметить, что эти расходы существенно сократились после введения казначейского исполнения бюджета). Необходимо изменить ситуацию посредством укрепления доходной базы (в первую очередь в части закрепленных доходов, а такэ/се в части регулирующих доходов) бюджетов субфедералъного уровня .

Не менее важное значение имеет и экономическая классификация бюджетных расходов. По экономическому содержанию бюджетные расходы подразделяются на текущие расходы, капитальные расходы, предоставление бюджетных кредитов (бюджетных ссуд) за вычетом погашения.

Основную часть бюджетных расходов составляют текущие расходы. В 2002 году согласно Закону Иркутской области «Об областном бюджете на 2002 год» их общий объем составит 10285151 тыс. рублей - это 95% от всех бюджетных расходов. Текущие расходы бюджетов, согласно ст. 68 БК РФ — это часть расходов бюджетов, обеспечивающая текущее функционирование органов государственной власти, органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее функционирование. Законодательно утвержденный перечень текущих расходов не является исчерпывающим, к ним могут относиться и иные расходы, не отнесенные бюджетной классификацией Российской Федерации к капитальным.

Одним из наиболее социально-значимых видов среди текущих расходов региональных бюджетов является выплата заработной платы. Согласно бюджет-

подробнее этот вопрос рассмотрен во второй главе.

51

ным показателям 2001 года заработная плата государственных служащих с начислениями составляла около 10,5 % от всех расходов бюджета субъекта РФ и примерно 20% от расходов консолидированного бюджета (фактически основная доля заработной платы выплачивается из местных бюджетов). Однако в связи с повышением в 2002 году заработной платы бюджетников87 ситуация несколько изменилась. Согласно Закону Иркутской области «Об областном бюджете на 2002 год» доля заработной платы в расходах областного бюджета составила 13,7%, однако основной проблемой является необходимость оказания финансовой помощи (для выплаты заработной платы) местным бюджетам, на которые приходится 76% от всех расходов на выплату заработной платы в консолидированном бюджете Иркутской области. Несмотря на принятый бездефицитный областной бюджет, провозглашенный к тому же социально ориентированным, сокращено финансирование 14 областных целевых программ, имеющих большое социальное значение. Дело в том, что в федеральном бюджете сумма, необходимая для финансирования решения о повышении единой тарифной сетки, учтена не была, а правительство своим постановлением фактически переложило ответственность на регионы. Таким образом, региональным властям приходится изыскивать средства, в том числе и за счет недофинасирования социальных программ. Не решили проблемы и дополнительно выявленные доходы, учтенные в составе бюджета в сумме 373982 тыс. рублей (из них дополнительной финансовой помощи из федерального бюджета - 67489 тыс. рублей) после внесения изменений и дополнений в Закон Иркутской области «Об областном бюджете на 2002 год» 4 марта 2002 года89.

В настоящее время все предусмотренные даже в меньшем, чем требуется объеме, социальные программы находятся под угрозой свертывания, поскольку на 1 апреля 2002 года ни по одной из них не произведено финансирование.

Ф3 РФ от 25.10.2001 года № 139-ФЗ «О тарифной ставке (окладе) первого разряда тарифной сетки по оплате труда работников организации бюджетной сферы» // С3 РФ. 2001. № 44. Ст. 4150.; Постановление Правительства РФ от 06.11.2001 года№ 775 «О повышении тарифных ставок (окладов) Единой тарифной сетки по оплате труда работников организаций бюджетной сферы» // СЗ РФ. 2001. № 46. Ст. 4365.

88 Постановление Правительства РФ от 06.11.2001 года № 775 «О повышении тарифных ставок (окладов) Еди ной тарифной сетки по оплате труда работников организаций бюджетной сферы» // СЗ РФ. 2001. № 46. Ст. 4365.

89 Закон Иркутской области от 04.03.2002 года № 5-03 «О внесении изменений и дополнений в Закон Иркут ской области «Об областном бюджете на 2002 год» // Восточно-Сибирская правда. 2002. № 64 (15 марта).

52

Однако даже своевременное и в полном объеме финансирование всех текущих расходов, направленных на поддержание жизнедеятельности общества, недостаточно. Для его нормального развития необходимо осуществление капитальных расходов.

Понятие капитальных бюджетных расходов дается в ст. 67 БК РФ - это часть расходов бюджетов, обеспечивающая инновационную и инвестиционную деятельность, то есть это расходы, связанные с расширенным воспроизводством, расходы, при осуществлении которых создается или увеличивается государственное (муниципальное) имущество.

К капитальным расходам относятся: капитальное строительство, капитальный ремонт, приобретение оборудования и инвентаря длительного пользования, приобретение земли и пр. расходы в соответствии с приложением 7 ФЗ РФ «О бюджетной классификации РФ», которым установлен закрытый перечень капитальных расходов.

Особо среди капитальных расходов региональных бюджетов выделяются: -

расходы, предназначенные для инвестиций в действующие или вновь создаваемые юридические лица в соответствии с утвержденной инвестиционной программой; -

средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам, расходы на проведение капитального (восстановительного) ремонта.

Таким образом, именно осуществление капитальных расходов способствует созданию и расширению социально-экономической инфраструктуры региона.

В литературе встречается и негативное отношение к осуществлению инвестиционных расходов за счет средств региональных бюджетов. Так, например, Т. Бондарь утверждает, что «коммерческие инвестиционные проекты муниципалитетов и региональных администраций ... вряд ли можно признать нормальной практикой»90. В обоснование этой позиции приводятся следующие доводы. Во-первых, неизбежность принятия на региональный бюджет инвестиционных рисков (в качестве существенного риска называется возможность изменения федерального законодательства, вследствие чего могут измениться финансовые

90 Бондарь Т. Выбор структуры и объема регионального долга: политические и экономические аспекты // Рынок ценных бумаг. 2000. № 22. С. 130.

53

результаты конкретного инвестиционного проекта). Во-вторых, нарушение конкуренции посредством создания проектам, реализуемым органами власти, искусственных преимуществ по отношению к уже созданным компаниям, в результате чего успешность инвестиций может оказаться фиктивной. Даже учитывая приведенные аргументы, вряд ли можно полностью согласиться с этой позицией. Следует помнить, что основной целью осуществления инвестиций за счет бюджетных средств является оздоровление социально-экономического климата в регионе, а не извлечение прибыли: предназначение бюджетных средств вообще исключает их использование в коммерческих целях. Второе скорее будет дополнять первое. Даже если речь идет о вложении средств в коммерческие юридические лица, то это делается не для получения дополнительной прибыли в бюджет. Окупаемость таких инвестиционных проектов проявляется в увеличении рабочих мест, в предоставлении населению региона дополнительных социальных услуг, в оздоровлении экономики региона, в снижении социальной напряженности в целом. И только как следствие всех этих факторов будет поступление дополнительных финансовых ресурсов в бюджетную систему. Поэтому использование самого понятия «коммерческие инвестиционные проекты» в данном случае можно подвергнуть сомнению. Однако проблема, затронутая Т. Бондарем, действительно в литературе неоднократно поднималась. Так, например, широко критиковалось создание, так называемых, региональных банков .

Полагаем, что все приведенные Т. Бондарем аргументы справедливы, если речь идет об инвестициях в коммерческие юридические лица. Если у государства (субъектов РФ) возникает необходимость стимулирования развития какой-либо отрасли экономики либо создания конкретного предприятия на территории определенного региона, то предпочтительнее использование в данном случае косвенных методов государственной поддержки (уменьшение налогового бремени, предоставление различных льгот и т.п.). Однако в этом случае инвестиционная активность частных субъектов (желание вкладывать деньги в предприятия приоритетной для государства отрасли) возникает не сразу, она появляется через довольно длительный промежуток времени при стабилизации эко-

Подробнее см. Олейник О.М. Основы банковского права. Курс лекций. М., 1999. С. 90-91.

54

номической ситуации в регионе. Если же государство заинтересовано в скорейшем создании таких предприятий, то следует осуществлять прямые государственные инвестиции. В этом случае региональным властям вследствие их приближенности к населению проще разработать необходимые для всего региона инвестиционные проекты и реализовать их, они более эффективно могут произвести эти капитальные расходы, нежели федеральные органы власти.

В настоящее время, учитывая обстоятельства, сложившиеся в регионах в связи с необходимостью финансировать повышение заработной платы работникам бюджетной сферы, можно предположить, что капитальные расходы в 2002 году коснутся лишь самых аварийных объектов, либо самых социально значимых объектов, находящихся в ведении региональных властей (то есть объектов государственной собственности субъектов РФ).

Адресная инвестиционная программа Иркутской области на 2002 год предусматривает осуществление государственных капитальных вложений, финансируемых из областного бюджета в сумме 201550 тыс. рублей, что составляет незначительную часть всех бюджетных расходов - 1,1%. Основная часть расходов областной адресной инвестиционной программы — 128829 тыс. рублей будет направлена на капитальное строительство социального комплекса (образование, культура, здравоохранение, жилищное и коммунальное строительство) и лишь 15046 тыс. рублей - в производственный комплекс.

В соответствии со ст.ст. 13, 32 Закона Иркутской области «Об областном бюджете на 2002 год» администрация вправе предоставлять бюджетные кредиты юридическим лицам, но только на закупку продовольственного зерна и продовольствия, то есть данные расходы к капитальным не относятся. Таким, образом, выдача инвестиционных бюджетных кредитов в 2002 году не предусмотрено.

БК РФ предусматривает возможность формирования в составе капитальных расходов бюджета развития, при этом устанавливается, что порядок и условия его формирования определяются федеральным законом. В настоящее время действует ФЗ РФ от 26 ноября 1998 года № 181-ФЗ «О Бюджете развития Рос-

55

сийской Федерации» , который определяет правовые и организационные основы формирования и расходования средств федерального бюджета, предназначенных для осуществления на конкурсной основе государственной поддержки инвесторов, финансирующих высокоэффективные инвестиционные проекты, либо путем предоставления им государственных гарантий, либо путем непосредственного выделения им средств на условиях возвратности, платности и срочности. Хотя данный Закон относится лишь к федеральному бюджету, он указывает на предназначение бюджета развития - стимулирование развития экономики посредством поддержки инвесторов, и на статус данного фонда -целевой бюджетный фонд (он формируется за счет отдельных доходных источников и расходуется строго по целевому назначению).

Представляется, что законодатель не совсем верно определяет, что порядок и условия формирования бюджета развития должны определяться только федеральным законом. Федеральный закон должен только определить правовой статус и предназначение бюджета развития, порядок формирования бюджета развития в составе федерального бюджета, а конкретный порядок формирования такого фонда на региональном уровне должен быть установлен в законодательстве субъектов РФ. Исходя из этого, необходимо изменить редакцию абзаца второй ст. 67 БК РФ следующим образом: «В составе капитальных расходов бюджетов может быть сформирован бюджет развития. Правовой статус и общее назначение средств бюджета развития, а также порядок формирования и использования бюджета развития, образованного в составе федерального бюджета определяются федеральным законом. Порядок формирования и использования бюджета развития, образованного в составе бюджета субъекта РФ определяется законом субъекта РФ, порядок формирования и использования бюджета развития, образованного в составе местного бюджета определяется правым актом представительного органа местного самоуправления».

На сегодняшний день в большинстве субъектов РФ создание такого специального фонда не предусмотрено. Однако на наш взгляд, формирование бюджета развития в составе региональных бюджетов и его использование на инвестиционные нужды положительно сказалось бы на финансово-экономическом со-

92 Ф3 РФ от26.11.1998 года№ 181-ФЗ «О Бюджете развития Российской Федерации» // С3 РФ. 1998. № 48. Ст. 5856.

56

стоянии в регионе. Формировать его главным образом, следует за счет заемных ресурсов, полученных именно на эти цели, например, от размещения государственных облигаций субъекта РФ. Основным направлением использования средств бюджета развития должно стать кредитование инвестиционных проектов, но под более низкий по сравнению с банками процент. Это в свою очередь позволило бы усилить реальный сектор экономики региона, расширить налогооблагаемую базу, что в конечном итоге способствовало бы увеличению доходов бюджета субъекта РФ. И, прежде всего, для реализации этого необходимо принять соответствующие законы, которые бы регламентировали порядок формирования и использования бюджета развития .

На практике нередко само понятие «бюджет развития» отождествляется с понятием «капитальные расходы» , что на наш взгляд неверно, бюджет развития является составной частью капитальных расходов.

При рассмотрении особенностей правового регулирования бюджетных расходов, особого внимания заслуживает порядок их формирования. Важность этого вопроса обусловлена двумя причинами. Во-первых, государственные (муниципальные) расходы должны планироваться таким образом, чтобы их осуществление способствовало обеспечению достойных условий жизни людей на всей территории российского государства. Вторая причина кроется в том факте, что государство может, пользуясь своим властным положением обеспечить финансирование любых своих расходов (в принудительном порядке могут быть увеличены налоги, проведена эмиссия и пр.). Поэтому необходимо, чтобы государственные (муниципальные) расходы планировались на единых разумных началах.

В соответствии со ст. 65 БК РФ формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации базируется на единых ме-

93 Такой закон принят и действует в Республике Бурятия: Закон Республики Бурятия от 26.03.1999 гола № 159- II «О бюджете развития Республики Бурятия» // Ведомости Народного Хурала Республики Бурятия. 1999. № 4.

94 Например, в Постановлении от 01.03.2002 года № 175-п «Об условиях эмиссии и обращения государствен ных облигаций Иркутской области» (Восточно-Сибирская правда. 2002. 13 марта), приводятся данные об эми тенте - структура и объем текущих расходов и структура и объем бюджета развития, а в Законе Иркутской области, на основании которого приводятся данные цифры, все расходы, указанные как бюджет развития име нуются капитальными (ст. 15 Закона). Несоответствие терминологии, употребляемой в региональном законо дательстве понятиям, закрепленным в БК РФ, наблюдается и в Республике Бурятия. Закон Республики Буря тия «О республиканском бюджете на 2002 год» (Бурятия. 2001.29 декабря) подразделяют бюджетные расходы на текущие и расходы регионального развития (хотя в БК РФ четко закреплен термин «капитальные расхо ды»).

57

тодологических основах, нормативах минимальной бюджетной обеспеченности, финансовых затрат на оказание государственных услуг. Названные нормативы должны устанавливаться Правительством Российской Федерации. При этом органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления с учетом имеющихся финансовых возможностей получают право увеличивать нормативы финансовых затрат на оказание государственных, муниципальных услуг. В соответствии с Федеральным законом от 5 августа 2000 г. N 116-ФЗ со дня введения в действие федерального закона о государственных минимальных социальных стандартах вводится новая редакция ч. 1 ст. 65: формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации будет базироваться на основе минимальных государственных социальных стандартов, нормативах финансовых затрат на оказание государственных услуг и единых методологических основах расчета минимальной бюджетной обеспеченности. Однако, несмотря на то, что ещё 23 мая 1996 года был принят Указ Президента РФ «Об организации подготовки минимальных государственных социальных стандартов для определения финансовых нормативов формирова-ния бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов» , до сих пор система минимальных государственных социальных стандартов не разработана96. В настоя-

97

щее время в регионах используются временные минимальные стандарты , играющие роль скорее финансово-бюджетных, чем собственно социальных нормативов. Иными словами эти нормативы предназначены не для создания населению региона достойных условий жизнедеятельности, а для распределения дотаций между муниципальными образованиями исходя из имеющихся возможностей областного бюджета.

Указ Президента РФ от 23.05.1996 гола № 764 «Об организации полготовки минимальных государственных социальных стандартов для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов» // СЗ РФ. 1996. № 22. Ст. 2666.

96 Большинство разработанных на федеральном уровне нормативов расходов носят лишь рекомендательный характер. Они используются при распределении средств из фонда финансовой поддержки регионов, единст венным действующим нормативом, принятым на федеральном уровне, в настоящее время является лишь "Единая тарифная сетка по оплате труда работников организаций бюджетной сферы". Федеральные органы власти устанавливают стандарты предоставления бюджетных услуг, контролируя при этом численность заня тых в бюджетных учреждениях. Стандарты определяют норму затрат на предоставление тех или иных видов услуг, что приводит к тому, что сверху определяются не только нормативы оплаты труда, но и фонд заработ ной платы по территории в целом.

97 Закон Иркутской области от 03.10.1997 года № 41-03 «О временных минимальных социальных нормах и нормативах Иркутской области» // Восточно-Сибирская правда. 1997. 2 декабря, (в настоящее время утратил силу); Закон Республики Бурятия от 06.06.1997 года № 614-1 «О временных минимальных социальных нормах и нормативах Республики Бурятия» // Ведомости Народного Х>рала Республики Бурятия. 1998. № 21.

58

3.2. Другой стороной бюджетной деятельности органов государственной власти субъектов РФ является получение бюджетных доходов. Определение бюджетных доходов приводится в ст. 6 БК РФ, где под ними понимаются денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации в распоряжение органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Однако это определение не лишено недостатков.

Во-первых, вызывает удивление непоследовательность законодателя при закреплении понятий «бюджет» (ст. 6 БК РФ), «государственная (муниципальная) казна» (ст.ст. 214, 215 ГК РФ), «расходы бюджета» (ст. 6 БК РФ), «доходы бюджета» (ст. 6 БК РФ). Если в первых трех случаях законодатель давал определения, основываясь на презумпции права собственности Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований на бюджет, иное государственное имущество, то в последнем случае по непонятным причинам была установлена принадлежность бюджетных доходов органам государственной власти либо органам местного самоуправления.

Во-вторых, «вызывает сомнение установление доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы только законодательством РФ» . Следует согласиться с Ю.А. Крохиной, что конституционные нормы о разграничении предметов ведения (ст.ст. 71,72 Конституции РФ) предполагают возможность регулирования вопросов о бюджетных доходах и региональным законодательством. Например, налог на имущество предприятий устанавливается в соответствии с п. 2 ст. 20 Закона РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» законодательным актом РФ, в частности, Законом РФ «О налоге на имущество предприятий»99, а конкретные ставки этого налога в различных регионах устанавливаются законодательными актами субъектов РФ. Так, в Иркутской области действует Закон Иркутской области «О ставках и льготах по налогу на иму-

~ 100

щество организации» .

98 Крохина Ю.А. Бюджетное право и бюджетный федерализм. М., 2001. С. 251.

99 Закон РФ от 13.12.1991 года № 2030-1 «О налоге на имущество предприятий» // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. №12. Ст. 599.

100 Закон Иркутской области от 03.01.1996 года № 2-03 «О ставках и льготах по налогу на имущество органи зации» // Ведомости ЗС Иркутской области. 1996. № 16.

59

В-третьих, как и при определении бюджетных расходов, при определении доходов бюджета акцент делается только на их материальном содержании.

Существенные признаки категории «доходы бюджета» выделяет С.Д. Цып-кин, который провел фундаментальное исследование доходов государственного бюджета СССР. «Общее понятие доходов бюджета должно обязательно учитывать два положения: во-первых, производный характер доходов бюджета от всех государственных доходов в социалистическом обществе101 и, во-вторых, назначение самого бюджета, взаимосвязь его расходов и доходов» .

С учетом всех этих замечаний доходы бюджета молено определить как отношения по распределению и перераспределению уполномоченными субъектами в строго установленных законодательством РФ, субъектов РФ, актами местного самоуправления формах части национального дохода в бюдэ/сет, с целью создания финансовой базы, необходимой для решения стоящих перед Российской Федерации (субъектами РФ, муниципальными образованиями) задач.

Основу доходов региональных бюджетов составляют собственные доходы. Ст. 47 БК РФ определяет собственные доходы как виды доходов, закрепленные на постоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами законодательством Российской Федерации. Это определение собственных доходов существенно отличается от разработанного в науке финансового права, где в зависимости от права собственности на средства, поступившие в бюджет, выделяются собственные доходы и заемные (привлеченные). При этом к собственным доходам относят все денежные средства, которые не подлежать возврату (например, налоги, дотации, средства от использования государственного имущества). Заемными (привлеченными) доходами являются бюджетные ссуды, бюджетные и банковские кредиты, средства, полученные от выпуска и размещения государственных ценных бумаг.

Полагаем, что бюджетные доходы следует рассматривать не только как производные от государственных доходов, а как производные от всего национального дохода страны. 102 Цыпкин С.Д- Доходы государственного бюджета СССР: Правовые вопросы. М., 1973. С. 9.

60

Л в ст. 47 БК РФ нашло свое отражение разработанное в науке финансового права понятие закрепленных доходов . Помимо БК РФ отождествляет понятия закрепленных и собственных доходов ФЗ РФ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ», где в ст. 7 указывается, что собственными доходами местных бюджетов являются местные налоги и сборы, другие собственные доходы местных бюджетов, доли федеральных налогов и доли налогов субъектов Российской Федерации, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе. Как считает Н.И. Химичева, «вряд ли целесообразно рассматривать характеристики «собственные» и «закрепленные» как однозначные. Ведь поступившие в бюджет отчисления от регулирующих доходов по утвержденным в законном порядке нормативам становятся казной, то есть собственностью субъекта РФ или муниципального образования, они самостоятельно расходуются ими и не подлежат возврату в вышестоящий бюджет»104. Эта точка зрения представляется аргументированной, следует согласиться также с Ю.А. Крохиной, которая предлагает законодательно зафиксировать понятие закрепленных дохо-ДОВ105.

Вместе с тем, следует обратить внимание на изменение концепции понимания бюджетных доходов. Исходя из приведенного выше определения бюджетных доходов, зафиксированного в ст. 6 БК РФ, можно сделать вывод, что заемные средства не относятся к доходам вовсе. Таким образом, теряет свою актуальность классификация бюджетных доходов в зависимости от права собственности, в этом случае можно говорить либо о бюджетных доходах, либо о средствах, полученных из источников финансирования бюджетного дефицита (в составе которых в соответствии с БК РФ и ФЗ РФ «О бюджетной классификации РФ» учитываются все привлеченные на возвратной основе средства).

Степень независимости субъектов РФ фактически определяется долей закрепленных за региональными бюджетами доходов. Согласно п. 2 ст. 47 БК РФ такими доходами являются:

103 В теории финансового права в зависимости от порядка зачисления в бюджет наряду с закрепленными доходами выделяют регулирующие доходы. Регулирующие доходы будут подробнее рассмотрены в этом параграфе как метод бюджетного регулирования.

Химичева Н.И. Состав доходов и расходов бюджетной системы, их распределение// Финансовое право под ред. O.H. Горбуновой. M., 2000. С. 151. 105 Крохина Ю.Л. Бюджетное право и бюджетный федерализм. М., 2001. С. 254.

61

налоговые доходы, закрепленные за соответствующими бюджетами, бюджетами государственных внебюджетных фондов законодательством Российской Федерации10 ;

неналоговые доходы, перечисленные в абзацах втором - пятом пункта 4 статьи 41 БКРФ;

иные неналоговые доходы107, а также безвозмездные перечисления.

Особо следует остановиться на понятии безвозмездных перечислений. Ст. 45 БК РФ к ним относит: -

безвозмездные перечисления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств; -

денежные средства, поступающие от бюджетов других уровней (как правило, вышестоящих), связанные с изменениями в налоговом и бюджетном законодательстве Российской Федерации, передачей полномочий по финансированию расходов или передачей доходов, происшедшими после утверждения закона (решения) о бюджете и не учтенными законом (решением) о бюджете (такие операции называются взаимными расчетами).

Вызывает сомнение отнесение к безвозмездным перечислениям денежных средств, поступающих в порядке взаимных расчетов. По своей юридической природе взаимные расчеты вовсе не являются безвозмездными, а представляют собой компенсацию за потерю в доходах или увеличение расходов в результате принятия решений органами власти других уровней. В связи с этим необходимо выделить из ст. 45 БК РФ пункт второй в отдельную норму.

Таким образом, денежные средства, полученные в форме финансовой помощи, не являются закрепленными доходами (или, пользуясь терминологией БК РФ, собственными доходами) соответствующего бюджета (это правило отдельно установлено в п. 3 ст. 47 БК РФ). Этому положению противоречит ФЗ

106 На наш взгляд, к таким налоговым доходам следует относить региональные налоги и сборы, а также феде ральные налоги и сборы, полностью или частично на постоянной основе закрепленные за бюджетами субъек тов РФ (например - налог на прибыль). Однако ст. 58 БК РФ по непонятным причинам отделяет собственные доходы (которые в теории финансового права правильнее именовать закрепленными) от закрепленных за субъектами РФ федеральных налогов и сборов. Полагаем, что необходимо внести соответствующие корректи вы в ст. 58 БК РФ.

107 Обращает на себя внимание несовершенство юридической техники. Так, ст. 41 содержит не исчерпываю щий перечень нен&тоговых доходов - абзац шестой п. 4 ст. 41 предусматривает возможность поступления в бюджет иных неналоговых доходов. Нет нужды выделять в п. 2 ст. 47 БК «иные неналоговые доходы» от дельным абзацем. Следовало бы предыдущий абзац сформулировать следующим образом: «неналоговые до ходы, перечисленные в п. 4 ст. 41 настоящего Кодекса».

62

РФ «О бюджетной классификации РФ», согласно которому в группе доходов,

именуемой «безвозмездные перечисления» - код 3000000 выделяются такие

подгруппы как «от бюджетов других уровней» - код 3020000 (включающая в

себя статьи «дотации», «субвенции», «средства по взаимным расчетам» и пр.),

«от государственных внебюджетных фондов» - код 3030000108. Полагаю, что

рассматриваемые положения следует привести в соответствие с БК РФ.

Таблица 1.3.1. Состав закрепленных доходов, поступающих в региональный бюджет

Виды доходов Иркутская область % Республика Бурятия % Читинская область % Налоги субъектов РФ 488579 5,1 209654 3,72 2708109 0,05 1. Налог на имущество предприятий

2. Лесной доход 0 0 0 0 10061 0,19 3. Налог с продаж 296631 3,1 99520 1,76 88023 1,64 4. Единый налог на вмененный доход 26 0 42329 0,75 27211 0,51 Итого налогов субъектов РФ 785236 8,2 351503 6,23 128003 238 Неналоговые доходы 419892 4,38 138795 2,46 30552 0,57

Иные доходы, закреп- 1632626 17 466350 8,27 386573 7,2 ленные за региональ-

ным бюджетом на по-

стоянной основе

1. Налог на прибыль предприятий

Безвозмездные пере- 39221 0,41 0 2000 0,04 числения

Всего закрепленных доходов 2876975 30 956648 17 547128 10,2 Всего доходов 9581506 5638612 5367422 См. приложение 2 к ФЗ РФ «О бюджетной классификации РФ». 109 Столь малая доля налога на имущество предприятий, поступившего в 2001 году в бюджет Читинской области объясняется тем, что он практически в полном объеме используется для регулирования местных бюджетов.

63

Рассмотрим подробнее закрепленные доходы бюджетов субъектов РФ.

Как видно из таблицы, наиболее крупными в фискальном плане закрепленными доходами являются налоговые доходы, которые поступают в региональные бюджеты в соответствии со ст.ст. 41, 56 БК РФ.

Наибольшая доля в закрепленных доходах региональных бюджетов приходится на налог на прибыль. Налог на прибыль в настоящее время является закрепленным доходом бюджетов субъектов РФ на основании ст. 284 НК РФ110. В связи с этим региональные власти особо заинтересованы в поддержке предприятий111 и в целом в развитии промышленности на территории субъекта РФ. В результате значительно пополняется не только региональный бюджет, но и федеральный, куда данный налог поступает по ставке 7,5% в соответствии с главой 25 НК РФ.

Значительную часть закрепленных доходов составляет налог на имущество предприятий. Введение в регионах этого налога способствует не только обеспечению бюджетов субъектов РФ стабильными доходами, но и стимулирует предприятия наиболее эффективно использовать свое имущество (либо увеличивать производственные мощности, либо продавать ненужное). На размер поступлений по налогу на имущество предприятий в бюджет влияет главным образом стоимость этого имущества, при чем, основные средства, нематериальные активы учитываются по остаточной стоимости. Именно поэтому в регионах, где морально и физически изношены производственные фонды сумма поступлений будет незначительна. Это еще раз подтверждает наш вывод о необходимости кредитования инвестиционных проектов (в том числе направленных на обновление производственных фондов) через бюджет развития. И, кроме того, возникает необходимость периодической переоценки производственных фондов предприятий. Так, например, в Иркутской области поступления по этому налогу

Налоговый кодекс РФ: Часть вторая. Ф3 РФ от 05.08.2000 года № 117-ФЗ (с последи, изм. и доп. от 31.12.2002 г.) // СЗ РФ. 2000. № 32. Ст. 3340.

111 В Иркутской области наибольший объем промышленной продукции приходится на цветную металлургию (ОАО БрЛЗ, ОАО ИркАЗ), лесную промышленность, машиностроение и металлообработку. Неформально губернатор Иркутской области является гарантом относительно невысоких энерготарифов для промышленных предприятий, что обеспечивает снижение себестоимости, и как следствие конкурентоспособность продукции на мировом рынке. В результате предприятие получает прибыль, а областная казна пополняется доходами.

64

в областной бюджет составили 488 579 тыс. рублей (или 112,5% плана года) . Перевыполнение плана обусловлено занижением прогнозов платежей крупнейших плательщиков113. Представляется, что региональные власти при разработке мероприятий по увеличению доходов бюджета должны уделить особое внимание совершенствованию налогового администрирования в отношении налога на имущество предприятий.

Ст. 14 НК РФ наряду с налогом на имущество организаций закрепляет налог на недвижимость, при введении в действие которого в регионах перестанут взиматься налог на имущество предприятий, налог на имущество физических лиц и земельный налог. Именно налог на недвижимость в будущем должен стать основным доходом региональных бюджетов. Однако для этого будет необходимо решить ряд существенных вопросов: введение дифференцированной системы оценки земли, проблема достоверной оценки, как имущества физических лиц, так и имущества предприятий.

Поступления по налогу с продаж в Иркутской области по итогам в 2001 году составили в областной бюджет 296 631 тыс. руб. (91,7% плана года). При этом специалисты ГФУ Иркутской области отмечают тенденцию снижения поступлений по данному налогу. По их мнению, снижение поступлений по данному налогу во многом обусловлено решением Конституционного суда РФ о признании не соответствующими Конституции РФ некоторых положений Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» в части установления налога с продаж. По решению Конституционного суда РФ от 30 января 2001 года № 2-П указанные положения должны быть приведены в соответствие с Конституцией РФ и, во всяком случае, утрачивают силу не позднее 1 января 2002 года, вследствие чего многие плательщики снизили платежи по налогу. Кроме того, оказывает влияние увеличение масштабов сокрытия выручки при реализации товаров в розницу.

Здесь и датее при анализе доходов бюджета Иркутской области использованы материаты Анапиза исполнения доходной части консолидированного и областного бюджетов по итогам, подготовленного Главным финансовым управлением администрации Иркутской области.

113 В 2001 году рядом крупнейших плательщиков (ОАО «СУЛЛ», ГУН «ВСЖД») была проведена переоценка основных фондов, что повлияло на увеличение стоимости налогооблагаемого имущества.

114 Натоговое администрирование представляет собой систему мер, применяемых государственными органами с целью увеличения собираемости натогов. Например, мероприятия, выявляющие новых, ранее не учтенных наюгоплателыциков, мероприятия по переоценке имущества, являющегося предметом на10гообложения и пр.

65

Анализируя доходную часть бюджетов субъектов РФ, следует помнить об отмене налога с продаж с 2004 года115, в связи с этим особое внимание следует уделить вопросам совершенствования порядка взимания других региональных налогов. По мнению специалистов, противодействовать тенденции снижения поступлений налога с продаж, а также компенсировать отмену налога позволит усовершенствованный налог на вмененный доход для определенных видов деятельности.

Поступления по налогам на совокупный доход в консолидированный бюджет области в 2001 году составили 123 142 тыс. рублей, или 180,6% к плану года (в областной бюджет Иркутской области данные налоги не поступают, они являются регулирующими доходами местных бюджетов, куда отчисляются в размере 100 %). Это обусловлено главным образом принятием Законов от 5 ноября 2001 года № 7/53-оз и от 28 ноября 2001 года № 17/63-оз «О внесении изменений и дополнений в Закон Иркутской области «О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятельности» (введение налога для розничной торговли ГСМ, розничной торговли и бытовых услуг), которые обеспечили дополнительные поступления налога в декабре на сумму около 50 млн. рублей. Вместе с тем, как нами ранее уже упоминалось, не следует чрезмерно увлекаться решением именно фискальной задачи, во вред проявлению стимулирующей функции финансов. Получение огромных доходов по данному налогу в один год может вызвать закрытие многих фирм, являющихся плательщиками по этому налогу, в результате сумма поступлений на следующий год существенно сократится. По нашему мнению, налог на вмененный доход для определенных видов деятельности будет являться перспективным, растущим доходом региональных бюджетов только в том случае, если региональные власти сделают акцент не на увеличении налогового бремени, а на расширении налоговой базы. Таким образом, еще предстоит работа по более точному определению ставок налога и совершенствованию методики его расчета.

Из таблицы также видно, что ничтожна мала доля неналоговых доходов. Данный факт свидетельствует о нерациональном, а иногда даже и о преступном

115 Введение в 1998 голу налога с продаж породило систему двойного налогообложения, так как с одного и того же объекта - реализации товаров, работ, услуг взимались сразу несколько косвенных налогов - НДС, акцизы, налог с продаж, что, на наш взгляд, экономически не обосновано.

66

использовании государственной собственности субъектов РФ. В связи с этим особую актуальность приобретает вопрос об ответственности чиновников. Генеральный прокурор В. Устинов в докладе Президенту РФ и Совету Федерации о состоянии законности в России и о работе Генпрокуратуры в 2001 году отмечает полную непредсказуемость действий и поведения чиновников при использовании государственной собственности - при заключении договоров аренды, передачи ее в безвозмездное пользование. Он также указывает на то, что отсутствуют меры по возврату государственных пакетов акций, проданных частным структурам, которые не выполняют своих инвестиционных обязательств. Все это в конечном итоге отражается и на поступлении неналоговых доходов в государственную казну.

Приведенным данным, составленным на основе показателей отчетов об исполнении региональных бюджетов за 2001 год, соответствуют прогнозируемые доходы на 2002 год, утвержденные в Законе Иркутской области «Об областном бюджете на 2002 год».

Общая доля закрепленных доходов составляет 30% в относительно экономически развитой Иркутской области и лишь 10,2% в Читинской области — это и есть реальный показатель финансовой самостоятельности субъектов РФ. Действующий до введения в действие БК РФ (до 1 января 2000 года) Закон РФ «Об основах бюджетных прав ...» устанавливал нижний предел закрепленных доходов региональных и местных бюджетов. Ст. 9 Закона устанавливала, что доля закрепленных доходов бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов должна быть не менее 70% доходной части соответствующего минимального бюджета. В настоящее время в действующем законодательстве минимальная доля закрепленных доходов не установлена. Законодательно регламентирован только лишь минимальный размер налоговых доходов бюджетов субъектов РФ: они должны составлять не менее 50% от суммы консолидированного бюджета Российской Федерации (ст. 48 БК РФ). Однако в данном случае имеется в виду общий суммарный объем налоговых доходов всех субъектов РФ (а доля налоговых доходов каждого конкретного региона не регламентирована). И, кроме того, в структуре налоговых доходов преобладают не закрепленные налоги, а ре-

67

гулирующие, получение которых ставит субъектов РФ в определенную зависимость от Федерального центра.

Таблица 1.3.2.

Соотношение закрепленных и регулирующих налогов в доходах бюджетов субъектов РФ Иркутская область Читинская область Республика Бурятия

Доля в на- Доля в Доля в на- Тыс. логовых Тыс. налоговых Тыс. логовых руб. доходах % руб. доходах % руб. доходах % Закрепленные региональные 785236 17,26 128003 7,97 351503 22,97 налоги. Федеральные налоги,закре- пленные за бюджетами субъектов РФ на постоянной 1632626 35,89 386573 24,08 466350 30,48 основе. Всего закреп- лённых нало- 2417862 53,15 514576 32,05 817853 53,45 гов. Регулирующие налоги. 2130961 46,85 1090782 67,95 712381 46,55 Всего налоговых доходов. 4548823 1605358 1530234 Доля налого- вых доходов в доходах субъ- 47,48 29,91 27,14 ектов РФ. Всего доходов субъектов РФ. 9581506 5367422 5638612 Таким образом, на практике, большинство субъектов РФ за счет закрепленных доходов не могут покрыть даже минимально необходимых расходов. В целях достижения сбалансированности бюджетов различных уровней применяются методы бюджетного регулирования. Поэтому полагаем необходимым подробнее остановиться на понятии и сущности бюджетного регулирования.

3.3. Обратимся к толковому словарю С.И.Ожегова. Регулировать - значит: 1) упорядочивать, налаживать; 2) направлять развитие движения чего-либо, с целью привести в порядок систему; 3) приводить механизм и части их в такое

68

состояние, при котором они могут нормально и правильно работать . Исходя из этого бюджетное регулирование - это организация построения и функционирования бюджетной системы с целью решения поставленных перед ней задач.

В связи с этим представляется правильной позиция И.В. Подпориной, которая считает, что модель бюджетного регулирования должна включать: -

совокупность механизмов формирования доходного потенциала бюджетов всех уровней (а не только разграничения налоговых полномочий и доходных источников между органами власти различных уровней); -

комплекс мер по организации исполнения бюджетов всех уровней, ориентированных на формирование рациональной структуры расходов, на оценку социальной эффективности расходов и учет региональных интересов в процессе рассмотрения и утверждения федерального бюджета, и на единую систему контроля за исполнением как доходной так и расходной части; -

систему межбюджетных отношений, включающих как механизмы разграничения расходных и доходных полномочий и ответственности, так и взаимоувязанную систему методов оказания финансовой помощи субъектам РФ (за счет которой осуществляется их развитие, а не их поддержка) 7.

В этом смысле бюджетное регулирование отождествляется с системой бюджетного балансирования, рассмотренной рядом авторов118.

Однако чаще в литературе категория «бюджетное регулирование» используется в более узком смысле. Н.И. Химичева относит к регулированию бюджета ежегодного планового распределения доходов бюджета в целях его сбалансирования119. В.В. Бесчеревных определяет бюджетное регулирование как процесс ежегодного планового распределения доходов от регулирующих источников между различными бюджетами с целью бездефицитного сбалансирования каждого бюджета120. В финансово-кредитном словаре указывается, что бюджетное

Ожегов СИ. Словарь русского языка: около 57000 слов / Под ред. чл.-кор. АН СССР Н.Ю. Шведовой. М., 1986. С. 585.

117 Подпорина И.В. Межбюджетные отношения и бюджетное регулирование//Финансы. 1999. №10. С. 18. 1,8 Кутафина И.Г. Понятие и правовые основы бюджетного регулирования местных бюджетов // Вопросы административного и финансового права в свете решений XXVI съезда КПСС. М., 1978. С. 94.; Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2001. С. 262 - 264.

119 Химичева Н.И. Состав доходов и расходов бюджетной системы, их распределение между бюджетами // Финансовое право: Учебник/Отв. Ред. Н.И. Химичева. М., 1999. С. 158.

120 Бесчеревных В.В. Разграничение доходов и расходов между звеньями бюджетной системы СССР // Совет ское финансовое право: Учебник / Под ред. В.В. Бесчеревных, С.Д. Цыпкина. м. 1982. С. 122.

69

регулирование — это предоставление средств вышестоящими бюджетами нижестоящим с целью выравнивания их доходов и расходов121.

В целом, соглашаясь с таким подходом к определению бюджетного регулирования, особо выделим следующие моменты. Во-первых, необходимо исходить из того, что бюджетное регулирование используется, если в силу разных причин закрепленных за бюджетами на постоянной основе доходов (закрепленных доходов) не достаточно. Во-вторых, порядок перераспределения доходов между различными бюджетами фиксируется в законе (решении) о бюджете. Иными словами, ежегодно в зависимости от меняющихся условий жизни общества, в момент составления бюджетов на очередной финансовый год принимаются решения о перераспределении средств внутри бюджетной системы. Однако следует учитывать, что решение о передаче каких-либо доходов (например, регулирующих налогов) может приниматься и на более длительный срок (например, на три и более года). В-третьих, доходы, с целью обеспечения сбалан-сированности всех бюджетов, могут передаваться и из местного бюджета , а не только из вышестоящих.

Исходя из этого, бюджетное регулирование молено определить как совокупность приемов и способов периодического планового (на основании закона (решения) о бюджете) перераспределения доходов среди различных бюджетов с целью обеспечения их сбалансированности при недостаточности закрепленных за ними доходов.

Таким образом, термин «бюджетное регулирование» можно рассматривать в широком и узком смысле. И именно в узком смысле этот термин и будет далее использоваться.

Необходимость применения методов бюджетного регулирования в литературе связывается с проблемами горизонтального и вертикального выравнивания123. Вертикальное выравнивание - это процесс достижения сбалансированности между расходными обязательствами и потенциалом доходных ресурсов того или иного уровня управления в государстве. Если доходный потенциал нижестоящего уровня (субъект Федерации) недостаточен для реализации всех

121 Финансово-кредитный словарь: В 3-х т. / Гл. ред. Гарбузов В.Ф. М., Т1. 1984. С. 163.

122 В соответствии со ст. 9 БК РФ органы местного самоуправления могут предоставлять финансовую помощь и бюджетные ссуды за счет средств местных бюджетов.

123 Коков В., Любимов Ю. Бюджетный федерализм: проблемы и перспективы // Экономист. 1996. №11. С. 5-8.

70

возложенных на него полномочий, то из бюджета вышестоящего уровня (федерального бюджета) необходимо предоставить недостающие бюджетные ресурсы. Реформирование бюджетной системы России в 90-е годы сопровождалось более быстрой децентрализацией расходов на уровне Федерация — субъекты по сравнению с децентрализацией доходов, что стало одной из причин вертикальной несбалансированности бюджетной системы, об объемах которой можно судить по следующим цифрам. Примерно при равном распределении расходов между федеральным и консолидированными бюджетами субъектов РФ, доходы, относимые к ведению Федерации и её субъектов, соотносятся как 82:18. Долевое распределение федеральных налогов меняет это соотношение на 51:49, а различные формы межбюджетной помощи - на соотношение 47:53 в пользу субъектов 4.

Необходимость горизонтального выравнивания вызвана так называемым территориальным фактором, то есть неравенством в налоговых возможностях различных территорий. Экономической основой горизонтальных межбюджетных отношений является взаимодействие в сфере реализации государственного и муниципального заказа с целью обеспечения исполнения бюджетных обязательств регионов и муниципальных образований. Особо остро проблемы горизонтального выравнивания стоит в Российской Федерации, где наблюдаются существенные различия в экономическом положении регионов. Так, по данным на 1998 г. три региона (Москва, Санкт-Петербург, Самарская область) с населением 16,6 млн. человек внесли в консолидированный бюджет 30% всех налоговых платежей. В то же время 12 наиболее депрессивных регионов с той же численностью населения внесли только 5,6% налоговых платежей125. Не изменилась ситуация и в настоящее время. В 2001 году поступления от таких регионов как г. Москва, Ханты-Мансийский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ, г. Санкт-Петербург, составили 37% всех налоговых доходов Рос-сийской Федерации . Кроме того, потребность в доходах в каждом конкретном бюджете ежегодно может меняться, что связано, например, с необходимо-

124 Богачева О.В., Лмиров В.Б. Проблемы укрепления бюджетов субъектов Федерации и местного самоуправ ления//Финансы. 1997. №9. С. 18.

125 Большаков Н.С. Необходимость совершенствования бюджетной системы // Финансы. 1999. № 7. С. 19.

126 См. Распределение общего объема поступлений в консолидированный бюджет РФ в январе-декабре 2001 года // Официальный сайт МНС РФ http//www.nalog.ru

71

стью постройки крупного объекта или с окончанием этой стройки. В связи с этим возникает потребность ежегодно перераспределять финансовые ресурсы между регионами. Для реализации принципа сбалансированности бюджета, закрепленного в ст. 33 БК РФ, необходимо сочетать вертикальное выравнивание с горизонтальным.

Таким образом, в настоящее время бюджетное регулирование по своей сути выступает как объективно необходимый способ функционирования бюджетной системы единого государства.

Можно выделить следующие методы бюджетного регулирования, которые широко используются в настоящее время: -

метод регулирующих доходов127; -

оказание финансовой помощи; Рассмотрим эти методы.

Согласно ст. 48 БК РФ регулирующие доходы - это федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на 3 года) по разным видам таких доходов.

По нашему мнению данное определение не совсем удачное, некорректно изложен вопрос о сроке действия нормативов отчислений налогов, поскольку «а также» можно рассматривать и в значении «и» и в значении «или». То есть, возможны два варианта.

Если «а также» толковать в значении «или», то можно сделать вывод о том, что органы государственной власти, принимающие решения о передаче регулирующих доходов, могут по своему усмотрению выбрать срок их действия -один год или более длительный период. Так, например, Ю.А. Крохина указывает, что «Бюджетный кодекс определяет возможность более длительного (не менее 3 лет) срока зачисления федеральных регулирующих налогов и иных пла-

128

тежей в бюджеты субъектов РФ» .

Данный метод бюджетного регулирования еще называют «уступкой налогов». См. Крылов Г.3. Бюджетное устройство и бюджетное выравнивание// Финансы. 2000. № 9. С. 51. 1:8 Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2001. С. 265.

72

Однако, представляется, что, принимая БК РФ, законодатель имел в виду всё же другой вариант. В данном случае следует использовать системное толкование и обратиться к ст.ст. 52, 58 БК РФ, которые закрепляют требование об установлении долговременных нормативов (не менее трех лет), по которым будут передаваться собственные доходы федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в нижестоящие бюджеты. Таким образом, «а также» следует рассматривать в значении «и». Поэтому правильнее с позиции законодателя было бы изложить ч.1 ст. 48 БК РФ следующим образом: «регулирующие доходы — это федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым законом о бюджете на очередной финансовый год устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов РФ или местные бюджеты на долговременной основе (не менее чем на 3 года) по разным видам таких доходов».

Таким образом, к настоящему моменту произошла трансформация понятий «закрепленные доходы» и «регулирующие доходы». По ранее действующему законодательству129 различие между закрепленными и регулирующими доходами состояло в том, что к твердозакрепленным относились доходы на постоянной или долговременной основе закрепленные за конкретными бюджетами, а регулирующие доходы ежегодно перераспределялись между бюджетами. В результате этих изменений была снижена «мобильность» регулирующих доходов, органы власти лишены возможности, с учетом ежегодно меняющихся условий, перераспределять эти средства.

В литературе встречается, как нам кажется, слишком уж широкие определения регулирующих доходов. Так, Ю.А. Крохина считает, что регулирующие доходы - это закрепленные БК РФ и утверждаемые законом о федеральном бюджете на предстоящий год формы прямой финансовой поддержки субъектов РФ, а также процентные отчисления от федеральных налогов и иных платежей, которые на долговременной основе (не менее 3 лет) передаются в бюджеты субъектов РФ в целях бюджетного регулирования . Думается, что нет необходимости отождествлять понятие «регулирующих доходов» с «методами бюджетного регулирования», обе эти категории достаточно хорошо разработаны в финансово-правовой науке.

129 См., например, ст. 1 Закона РФ от 15.04.1993 года «Об основах бюджетных прав...».

130 Крохина Ю.А. Бюджетное право и бюджетный федерализм. М., 2001. С. 265.

73

Определяя регулирующие доходы, следует также иметь в виду, что они собой представляют доходы, направляемые в бюджет другого уровня для его урегулирования. В результате этого, доходами бюджета другого уровня становится не весь налог или иной доход (в полном объеме), а только определенные процентные отчисления от него , которые и следует рассматривать в качестве регулирующих доходов. Сам же налог (иной доход) следует именовать источник регулирующих доходов.

В настоящее время метод регулирующих доходов широко применяется при осуществлении бюджетной деятельности в Российской Федерации. Доля регулирующих налогов в общей сумму доходов региональных бюджетов довольно существенна - в Иркутской области - 22%, в Читинской области - 20%, в Рее-публике Бурятия - 12,5% .

Данный метод бюджетного регулирования обладает рядом положительных черт. Несомненным плюсом применения метода регулирующих доходов является прекращение практики перевода денежных средств сначала в федеральный бюджет, а затем обратно в территориальный (как это происходит при выделении финансовой помощи). Кроме того, использование регулирующих доходов способствует сбору налогов во все уровни бюджетной системы. Чтобы получить долю регулирующего налога в территориальный бюджет по ранее утвержденному нормативу необходимо обеспечить на территории региона поступление в установленные сроки всей суммы данного регулирующего налога в бюджетную систему в целом, в том числе и в вышестоящие бюджеты.

Вместе с тем, нередко встречается крайне негативное отношение некоторых ученых к наличию регулирующих налогов в системе бюджетных доходов РФ. В.М. Родионова считает, что «бюджетная реформа в нашей стране должна положить конец делению налогов на закрепленные и регулирующие, поскольку такое деление - рудимент прежней бюджетной системы, ориентированный на жесткий централизм в её построении и широкие масштабы перераспределения

151 Но они могут устанавливаться и в размере 100%. Например, согласно ФЗ РФ «О федеральном бюджете на 2002 год», в консолидированный бюджет субъекта РФ в 2002 году передается 100% налога на доходы физических лиц.

132 Подробнее о распределении конкретных видов регулирующих доходов см. параграф «Межбюджетные отношения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации».

74

средств между бюджетами» . Л.Н. Павлова также полагает, что необходимо постепенно отказаться от регулирующих налогов, это позволит не только сократить бюджетные потоки, но и создаст более стабильные условия формирования бюджетов всех уровней134. На наш взгляд, реализовать эти предложения в Российской Федерации не представляется возможным. Дело в том, что из-за ешь-ной дифференциации в природно-климатических, географических и социально-экономических условиях нельзя распределить доходы между бюджетами на постоянной основе. Не следует забывать и о политических причинах использования метода регулирующих доходов. Федеральный центр должен иметь реальные возможности в необходимых случаях воздействовать на регионы, а это моэ/сет быть обеспечено посредством закрепления за федеральным бюджетом крупных доходных источников, через которые осуществляется бюджетное регулирование.

В большинстве случаев для обеспечения сбалансированности бюджета недостаточно использовать только лишь метод регулирующих доходов. В совокупности закрепленные и регулирующие доходы региональных бюджетов составили - в Иркутской области — 47,6%, в Читинской области - 30%, в Республике Бурятия — 30,8% от всех бюджетных доходов. Поэтому в настоящее время для пополнения региональных бюджетов широко используется метод оказания финансовой помощи.

3.4. Само понятие финансовой помощи означает, что ее получатели находятся в неблагоприятных по сравнению с другими финансовых условиях. Выделение финансовой помощи влечет за собой определенные последствия в виде жесткого контроля за правильностью и эффективностью расходования полученных средств, а в необходимых случаях - применение финансовых санкций.

Основной задачей, решаемой в ходе реализации данного метода бюджетного регулирования, является обеспечение определенного уровня государственных услуг на всей территории страны, развитие социальной сферы. Ст. 133 БК РФ устанавливает, что оказание финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ может осуществляться в следующих формах:

133 Родионова В.М. Бюджетная реформа: Содержание и проблемы //Финансы. 1994. № 8. С. 11.

134 Павлова Л.Н. Бюджетные потоки и проблемы бюджетного регулирования // Финансы. 1996. № 4. С. 46-47.

75

- предоставление дотаций для выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ; -

предоставление субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов; -

предоставление бюджетных кредитов; -

предоставление бюджетных ссуд на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета субъекта РФ.

Следует отметить наличие противоречий между ст. 133 БК РФ и ст. 44 БК РФ, где указывается, что «финансовая помощь от бюджета другого уровня бюджетной системы Российской Федерации в форме дотаций, субвенций и субсидий либо иной безвозвратной и безвозмездной передачи средств подлежит учету в доходах того бюджета, который является получателем этих средств». Руководствуясь положениями ст. 44 БК РФ можно сделать неверный вывод о том, что законодатель относит к финансовой помощи только безвозмездную и безвозвратную передачу денежных средств135. Поэтому для исправления этого недостатка следует закрепить следующее наименование ст. 44 БК РФ: «Формы финансовой помощи, учитываемые в составе доходов бюджета». Кроме того, можно сделать вывод о неоднозначном определении видов финансовой помощи и при анализе положений ст. 7 БК РФ, где в абзаце четырнадцатом и пятнадцатом к ведению органов государственной власти Российской Федерации относится «установление порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам; предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам»136. Полагаем, что необходимо внести изменения в эти положения, основываясь на том, что финансовая помощь может осуществляться и в форме дотаций, субвенций, субсидий, и в форме бюджетных ссуд и бюджетных кредитов.

Традиционно основной формой предоставления безвозмездной финансовой помощи являются дотации137. Согласно ст. 6 БК РФ, дотации — это бюджетные

Именно так толкует ст.44 БК РФ Ю.В. Другова // Другова Ю.В. Бюджетный федерализм: правовой аспект. Дисс. ... канд. юрид. наук. M., 1999. С. 152.

П6 Подобное отграничение бюджетных ссуд от финансовой помощи встречается также в ст.ст. 8, 9 БК РФ. 137 Слово дотация произошло от латинского dotatio - дар, пожертвование // Комлев Н.Г. Словарь иностранных слов. М., 1999. С. 126.

76

средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов. Однако в данном определении упущены некоторые существенные признаки дотации. Для их выявления рассмотрим несколько дефиниций, наиболее точно отражающих основные признаки дотаций как вида финансовой помощи.

В.В. Бесчеревных к дотациям относил выделение твердой денежной суммы, недостающей для сбалансирования данного бюджета из вышестоящего бюдже-та .

По мнению Н.И. Химичевой дотация — это определенная денежная сумма, выделяемая из вышестоящего бюджета по решению соответствующего представительного органа власти в нижестоящий бюджет, не оговариваемая каким-либо целевым назначением, и которая предоставляется в случае, если закрепленных и регулирующих доходных источников недостаточно для формирования минимального бюджета нижестоящего территориального уровня139.

Ю.Л. Крохина определяет дотацию как не оговариваемые целевым направлением бюджетные средства в твердо выраженной сумме, предоставляемые на основе юридического акта из федерального бюджета по решению Федерального Собрания в бюджеты субъектов РФ в целях выравнивания минимальной бюджетной обеспеченности, при недостаточности собственных и регулирующих

140

доходов .

Для полноты исследования обратимся также к иным законодательным актам, дающим определение дотации. Ныне уже не действующий Закон РСФСР «Об основах бюджетных прав...» определял дотацию как сумму, выделяемую из бюджета вышестоящего уровняв случаях, если закрепленных и регулирующих доходов недостаточно для формирования минимального бюджета нижестоящего территориального уровня. ФЗ РФ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»141 к дотациям относил средства, пре-

Бесчеревных В.В. Разграничение доходов и расходов между звеньями бюджетной системы СССР // Финансовое право / Под ред. B.B Бесчеревных, С.Д. Цыпкина. М., 1982. С. 123.

139 Химичева Н.И. Состав доходов и расходов бюджетной системы, их распределение между бюджетами. // Финансовое право: Учебник /Отв. Ред. Н.И. Химичева. М., 1999. С. 158.

140 Крохина Ю.Л. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2001. С. 269.

141 ФЗ РФ от 25.09.1997 года № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Фе дерации» // С3 РФ. 1997. № 39. Ст. 4464.

77

доставляемые местным бюджетам из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в порядке бюджетного регулирования без целевого назначения.

С учетом изложенного материала, полагаем, что можно выделить следующие основные признаки дотации.

Во-первых, дотация как форма финансовой помощи может предоставляться только в твердой денежной сумме.

Во-вторых, данный вид финансовой помощи предоставляется на условиях безвозмездности и безвозвратности.

В-третьих, денежные средства предоставляются тем субъектам, которые находятся по сравнению с другими в более неблагоприятных обстоятельствах. В частности, руководствуясь положениями ст.ст. 133, 135 БК РФ дотации могут направляться в те бюджеты, в которых доходов (закрепленных и регулирующих) недостаточно для финансирования минимальных государственных социальных стандартов на уровне минимальной бюджетной обеспеченности. Приведенные положения конкретизируют цели выделения дотаций, указанные в ст. 6 БК РФ: покрытие текущих расходов. Таким образом, дотации предоставляются для покрытия текущих расходов только в той части, в какой это необходимо для финансового обеспечения предоставления государственных (муниципальных) услуг на определенном минимальном уровне. При этом какое-либо конкретное целевое направление этих средств не оговаривается.

В-четвертых, денежные средства предоставляются из вышестоящего бюджета нижестоящему по решению вышестоящего представительного органа (как правило, данное решение оформляется в ежегодном законе и бюджете). На наш взгляд необходимо уточнить абзац пятый и шестой ст. 9 БК РФ, который относит к ведению органов местного самоуправления определение порядка и условий предоставления финансовой помощи из местного бюджета, а также ее непосредственное предоставление, т.е. устанавливает и возможность предоставления дотаций. Здесь все же следует учитывать сложившуюся в Российской Федерации практику бюджетной деятельности, и в частности обязанность вышестоящих органов власти гарантировать нижестоящие минимальные бюджеты (в настоящее время - минимальную бюджетную обеспеченность). В подтверждение можно привести ст. 133 БК РФ, где речь идет о предоставлении дотаций

78

из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ, а также ст. 139 БК РФ, где также говорится о передачи данного вида финансовой помощи из вышестоящих бюджетов (субъектов РФ) нижестоящим (местным) бюджетам. Исходя из этого, в ст. 9 БК РФ необходимо конкретно указать те виды финансовой помощи, которые могут предоставляться за счет средств местных бюджетов, исключив из них дотации.

Таким образом, дотацию молено определить как форму финансовой помощи, предоставляемой в твердой денежной сумме из вышестоящего бюджета на основании законодательно оформленного решения соответствующего представительного органа в нижестоящий бюджет на условиях безвозмездности и безвозвратности в целях обеспечения нижестоящих органов государственной власти (органов местного самоуправления) финансовыми ресурсами, необходимыми для оказания населению определенных минимальных государственных (муниципальных) услуг в случае недостаточности закрепленных и регулирующих доходов нижестоящего бюджета.

Другой формой предоставления финансовой помощи являются субвенции (от лат. subvenire - приходить на помощь142). БК РФ определяет субвенцию как бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов. Тем самым, БК РФ установил единый подход к определению данного понятия, чего не было в ранее действующем законодательстве. В ст. 1 Закона «Об основах бюджетных прав...» к субвенциям были отнесены суммы, выделяемые на определенный срок из бюджета вышестоящего уровня на конкретные цели для выравнивания социально-экономического развития соответствующего национально-государственного или административно-территориального образования. Как денежные средства, выделяемые на конкретные цели и на определенный срок муниципальным образованиям из федерального бюджета, бюджета субъектов РФ и подлежащие возврату в соответствующий бюджет в случае неиспользования их по целевому назначению в установленный срок, определял субвенцию ФЗ РФ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Феде-

Современный словарь иностранных слов. Ок. 20000 слов. М., 2000. С. 585.

79

рации». Следует пояснить, что в приведенных двух определениях словосочетанием «выделяемая на определенный срок» подразумевало не возвратность данной формы финансовой помощи, а необходимость ее использования по назначению в установленный период времени. Определение субвенции содержалось также в Законе РФ «О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу», в частности, в ст. 1 указывалось, что субвенция — это фиксированный объем государственных средств, выделяемых на безвозмездной основе для целевого финансирования (возмещения) расходов бюджетов национально-государственных и административно-территориальных образований.

Таким образом, можно выделить следующие признаки субвенции как формы финансовой помощи: -

для оказания финансовой помощи передаются бюджетные (т.е. денежные) средства; -

данная форма финансовой помощи также как и дотация является безвозмездной и безвозвратной; -

основной особенностью субвенции, отличающей ее от дотации, является ее строго целевой характер. При этом субвенция может быть направлена как для финансирования текущих расходов, так и для капитальных. С учетом этого выделяют два вида субвенций - текущие и инвестиционные143.

БК РФ выделяет ещё один вид финансовой помощи - это субсидии (от лат. subsidium - помощь, поддержка144). В ст. 6 БК РФ закреплено, что субсидия -бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов.

В литературе предлагаются различные подходы к определению субсидий. Можно встретить довольно широкое определение субсидий, которое является собирательным и включает в себя все виды безвозвратной финансовой помо-

143 Химичева Н.И. Состав доходов и расходов бюджетной системы, их распределение между бюджетами. // Финансовое право: Учебник / Отв. Ред. Н.И. Химичева. М., 1999. С. 159.; Крохина Ю.Л. Бюджетное право и российский федерализм. M., 2001. С. 270.

144 Комлев Н.Г. Словарь иностранных слов. М., 1999. С. 343.

80

щи . Другие авторы отождествляют понятие субсидий и субвенций и определяют их как строго целевую финансовую помощь146.

По нашему мнению, субсидии как форма финансовой помощи, передаваемая другому бюджету, являются разновидностью субвенций. При сопоставлении понятий субсидии и субвенции, закрепленных в ст. 6 БК РФ можно выделить следующие общие признаки этих двух форм финансовой помощи:

1). Это бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня.

2). Субвенции, как и субсидии, предоставляются для финансирования определенных целевых расходов, среди которых могут быть расходы по федеральным целевым программам, капитальные расходы, расходы, передаваемые из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ и пр.147. Таким образом, субсидии также можно подразделить на две группы: направленные для покрытия текущих расходов и выделяемые для финансирования капитальных расходов, связанных с расширенным воспроизводством.

3). Субсидия, также как и субвенция, носит безвозвратный характер. П. 2 ст. 78 БК РФ предусматривает, что возврату в соответствующий бюджет субсидии и субвенции подлежат в случае их нецелевого использования, либо их неиспользования в установленные сроки.

Таким образом, субсидии отличаются от субвенций лишь тем, что они предполагают обязательное использование финансовых ресурсов получателей субвенций в финансировании определенных программ и мероприятий.

Субвенции и субсидии следует отграничивать от компенсации выпавших доходов или увеличившихся расходов вследствие принятия решений вышестоящих органов власти. Представляется достаточно аргументированной точка зрения Ю.А. Крохиной о том, что «последний вид выплат направляется в бюджет как централизованный фонд общего назначения, где конкретные статьи

148

расходов не закрепляются за определенными доходами» .

Другова Ю.В. Бюджетный федерализм: правовой аспект. Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1999. С. 142.; Позднякова Т.Л. Теоретические аспекты взаимоотношений бюджетов в области формирования доходов // Финансы. 1998. №4. С. 12.

146 Амбарцумов Л.Л., Стерликов Ф.Ф. 1000 терминов рыночной экономики. Справочное учебное пособие. М., 1993. С. 202.

147 Ст. 136 БК РФ оставляет открытым перечень расходов бюджетов субъектов РФ, па которые могут быть выделены субсидии и субвенции.

148 Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2001. С. 274.

81

В качестве разновидности методов бюджетного регулирования выделяются трансферты. Следует отметить, что БК РФ не содержит четкого определения трансфертов. В переводе с английского «трансферт» (transfer income) означает переводной доход, который не связан с оплатой товаров или услуг149. С французского термин «трансферт» (transfert) переводится как передача, перемещение150, следовательно, применительно к сфере финансов под трансфертами следует понимать все платежи «с разворотом» денежных потоков, то есть это направление полученных доходов одного бюджета в другой бюджет. Таким образом, если рассматривать данное понятие в широком смысле, то к трансфертам можно отнести практически все формы финансовой помощи, оказываемые нижестоящим бюджетам. Именно так трактуют понятие «трансферты» Л.Н. Павлова151, А.А. Нечай152 и ряд других авторов. Однако чаще в литературе термин «трансферт» используется для обозначения финансовой помощи, выделяемой из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ153.

Как метод бюджетного регулирования, трансферты появляются в 1994 году, когда по Указу Президента № 2268 от 22 декабря 1993 года "О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году" в целях обеспечения единой методологии бюджетного выравнивания и устранения субъективного подхода к формированию межбюджетных отношений РФ и её субъектов в составе федерального бюджета был создан ФФПР. Таким образом, трансфертная форма перераспределения средств между бюджетами была призвана обеспечить большую прозрачность в межбюджетных отношениях, сделать более обоснованным и, следовательно, более справедливым распределение финансовых ресурсов между регионами.

Первоначально, по своей сути трансферты, перечисляемые из ФФПР, консолидированного в федеральном бюджете, в бюджеты субъектов РФ, являлись

149 Финансы. Оксфордский толковый словарь. М., 1997. С. 426.

150 Комлев Н.Г. Словарь иностранных слов. М, 1999. С. 360.

151 Павлова Л.Н. Бюджетные потоки и проблемы бюджетного регулирования // Финансы. 1996. № 4. С. 46.

152 Нечай А.А. Использование международных трансфертов: сравнительно-правовой анализ // Журнал россий ского права. 2000. № 1. С. 84.

153 См., например, Грачева Е.Ю., Соколова Э.Д. Финансовое право: Учебное пособие. М, 2000. С. 92.; Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2001. С. 274-277.; Иванова Н.Г., Канкулова М.И. Сис тема межбюджетных отношений // Бюджетная система РФ / М.В. Романовский и др. М., 2000. С. 47. Данный фонд еще называют Фондом финансовой поддержки регионов, поэтому далее по тексту мы будем использо вать абривиатуру ФФПР.

82

дотациями («формализованные дотации» ), поскольку передавались бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на безвозвратной и безвозмездной основах для покрытия текущих расходов. Однако в последующем финансовые ресурсы из ФФПР стали передаваться в бюджеты субъектов РФ не только на покрытие текущих расходов без их конкретизации, но и на определенные цели. Так, в соответствии со ст. 37 ФЗ РФ «О федеральном бюджете на 2001 год»155 трансферты включают в себя дотации, субвенции и субсидии. В ФЗ РФ «О федеральном бюджете на 2002 год» также предусмотрено выделение из ФФПР дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ, субсидий на государственную финансовую поддержку закупки отдельных видов товаров в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками завоза грузов, субвенций на компенсацию тарифов на электроэнергию территориям Дальнего Востока и Архангельской области156. Таким образом, законодатель признает собирательный характер понятия «трансферт», однако использует его лишь в отношении финансовой помощи, распределяемой из ФФПР. Однако в будущем планируется вновь распределять средства ФФПР только в форме дотаций1 .

На наш взгляд, трансферты это не совершенно особая, принципиально отличная от дотаций, субвенций, субсидий форма предоставления финансовой помощи, и тем более принципиально новый метод бюджетного регулирования, а разновидность уже регламентированных в БК РФ форм безвозвратной финансовой помощи.

Длительное время вопрос формирования и распределения ФФПР является дискуссионным. В Указе Президента № 2268 предусмотрено, что при формировании ФФПР должна быть установлена прямая зависимость между объемами указанного фонда и доходами республиканского бюджета Российской Федерации. С момента образования ФФПР источником его формирования являлась часть налога на добавленную стоимость: в 1994г. - 22% от доли, поступающей в федеральный бюджет, в 1995 г. - 27%. В 1996 г. ФФПР был образован за счет

154 Крылов Г.З. Бюджетное устройство и бюджетное выравнивание // Финансы. 2000. № 9. С. 51.

155 ФЗ РФ от 27.12.2000 года № 150-ФЗ "О федеральном бюджете на 2001 год" // СЗ РФ. 2001. № 1. Ст. 2.

156 В настоящее время трансферты, подлежащие перечислению в субъекты РФ, планируются в твердо установ ленной сумме, а не в процентах от общего объема ФФПР.

157 Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, одобрен ная Постановлением правительства РФ от 15.08.2001 года№ 584 // СЗ РФ. 2001. № 34. Ст. 3503.

83

15% от общего размера налоговых поступлений федерального бюджета, за исключением подоходного налога и ввозных таможенных пошлин. В 1997, 1998 и 1999 гг. источником формирования ФФПР были соответственно 15%, 14% и 14% всех налогов, поступающих в бюджет, за исключением доходов, контроль за которыми осуществляет ГТК РФ. Начиная с 2000 года, перестали предусматриваться особые источники его формирования. Иными словами если раньше ФФПР являлся обособленным целевым бюджетным фондом, то в настоящее время он планируется только в составе расходов федерального бюджета.

Особенностью федерального бюджета, начиная с 2000 года, является также то, что ФФПР стал распределяться не в долях (%) от общего объема средств, фактически поступающих в ФФПР, а в абсолютных суммах. Таким образом, если ранее размер трансфертов зависел от планового размера ФФПР, а не от уровня МГСС, что не всегда позволяло покрыть минимальную бюджетную обеспеченность региона158, то в настоящее время при распределении ФФПР все более учитываются потребности субъектов РФ. Кроме того, такой способ распределения трансфертов облегчил работу органов государственной власти субъектов РФ по бюджетному планированию.

Постоянно совершенствуется методика распределения ФФПР. Первоначально (с 1994 г. по 1997 г.) для определения размера трансфертов все регионы России подразделялись на группы. Первая группа - «нуждающихся» - это территории, где среднедушевые доходы (этот показатель корректировался ежегодно) ниже, чем в среднем по России. Вторая группа - «особо нуждающихся» - это регионы, у которых бюджетные расходы выше его доходов, образовывающийся бюджетный дефицит покрывался из средств ФФПР. Однако при использовании такого подхода к распределению трансфертов игнорировался фактор региональной дифференциации денежных доходов и расходов, уровня цен, прожиточного минимума. Это приводило к ущемлению интересов северных территорий, которые есть и в Иркутской области: при относительно высоком среднедушевом доходе, расходы, вследствие влияния географических и климатических факторов, значительно превышают среднедушевые бюджетные расходы. Полагаем, что это является одной из причин того, что Иркутская область в 1994

158 Это неоднократно являлось предметом критики. См. Дьяконова Л.Л. Организация управления финансовыми ресурсами в регионе // Финансы. 1999. № 8. С. 9.

84

и в 1996 годах являлась регионом-донором, не были учтены ее индивидуальных особенности. С тех пор правила распределения средств ФФПР с момента его создания претерпели значительные изменения, однако и на сегодняшний день они являются несовершенными. Об этом говорит тот факт, что в таких высокодотационных регионах как Читинская область, Республика Бурятия, у которых доля трансфертов в бюджетных доходах по итогам 2001 года составила соответственно 48,5% и 47,3%, образовался бюджетный профицит (118140 тыс. рублей и 63458 тыс. рублей), а Иркутская область, которая фактически получила трансфертов всего 316861 тыс. рублей, имеет бюджетный дефицит 115881 тыс. рублей.

С учетом изложенного, трансферты молено определить как метод, позволяющий осуществлять горизонтальное выравнивание бюджетной обеспеченности территорий, и предполагающий передачу средств из ФФПР в бюджеты субъектов РФ в форме дотаций, субвенций и субсидий, рассчитанных по единым для всех регионов правилам.

Хотелось бы остановиться ещё на одном способе бюджетного регулирования, который в настоящее время не используется в России. Данный способ применяется в Германии в целях горизонтального бюджетного выравнивания, основы его были заложены в ходе крупнейшей финансовой реформы 1969 года и с тех пор не претерпели существенного изменения. Суть данного механизма межземельного выравнивания сводится к передаче в пользу «слабых» земель части налоговых поступлений теми землями, у которых среднедушевой налоговый потенциал выше среднего уровня по всем землям159. Подобная практика вызывает недовольство крупных земель-доноров, поскольку в результате переложения на них финансирования части государственных расходов в остальных землях приводит к тому, что сумма расходов на душу населения у этих земель оказывается ниже, чем у земель-получателей.

В Российской Федерации также известен этот способ бюджетного регулирования. Изъятие излишков доходов в твердой денежной сумме из регулируемого бюджета в вышестоящий бюджет иногда (до 90-х годов) применялось при

Игудин Л.Г., Нопонова Н.Л. Некоторые проблемы межбюджетных отношений в Германии и России // Финансы. 1999. №4. С. 50.

85

формировании бюджетов городов, возникших на базе крупных строек . Основным и довольно существенным недостатком применения данной формы межбюджетного перераспределения средств является отсутствие стимулов для поиска новых источников доходов и тех уровней, из которых изымается излишек, и тех уровней, куда поступают суммы. Применение в настоящее время данного способа бюджетного регулирования в России неизбежно вызовет волну недовольств промышленно-развитых регионов, что может дать толчок к возникновению тенденции сепаратизма.

По нашему мнению, необходимо комплексно подходить к проблеме бюджетного регулирования, органично сочетая при этом возможные методы. Способы перераспределения средств между бюджетами должны быть такими, чтобы обеспечивалась наивысшая эффективность расходования бюджетных ресурсов, достигался наибольший социальный и экономический результат.

3.5. Для финансирования бюджетных расходов широко привлекаются бюджетные ссуды и бюджетные кредиты, значимость которых в последние годы существенно возросла. Предоставление бюджетных кредитов и бюджетных ссуд, на наш взгляд, является финансовой помощью возвратного характера. Однако данные формы финансовой помощи нельзя отнести к методам бюджетного регулирования, потому что их распределение является частью стадии исполнения бюджета (именно в течение финансового года органы, исполняющие бюджет, принимают решении о выдаче бюджетных кредитов и бюджетных ссуд конкретным получателям и предоставляют их), а не стадии составления бюджета, на которой и происходит бюджетное регулирование (на стадии составления бюджета определяются лишь лимиты кредитования без указания конкретных объектов кредитования).

В соответствии со ст. 6 БК РФ, бюджетный кредит - это форма финансирования бюджетных расходов, которая предусматривает предоставление средств юридическим лицам или другому бюджету на возвратной и возмездной осно-

160 При использовании данной формы бюджетного регулирования вышестоящие органы государственной власти исходили из того, что в таких городах все затраты на жилищное и социально-культурное строительство и обслуживание населения финансировались за счет градообразующих предприятий. В 80-х годах применение такого метода бюджетного регулирования было связано с тем, что в результате закрепления за местными бюджетами значительных доходных источников произошел неоправданный рост доходов бюджетов отдельных, оказавшихся в наиболее благоприятных условиях административно-территориальных единиц. // Горбунова О.Н., Кутафина И.Г. Бюджетные права местных Советов народных депутатов: Учебное пособие. М., 1987. С. 15.

86

вах. Таким образом, за счет полученных бюджетных доходов можно предоставить кредит другому бюджету. Выдача бюджетного кредита другому бюджету -это одна из форм расходов, однако в ст. 69 БК РФ, где дается исчерпывающий перечень форм расходов, бюджетные кредиты другим бюджетам не называются. Необходимо восполнить этот пробел посредством изменения абзаца одиннадцатого ст. 69 БК РФ следующим образом: «бюджетных ссуд, бюджетных кредитов, дотаций, субвенций и субсидий бюджетам других уровней бюджетной системы Российской Федерации, государственным внебюджетным фондам».

Применение бюджетного кредита вызвано в первую очередь необходимостью финансирования бюджетного дефицита161. В соответствии со ст.ст. 94, 95, 96 БК РФ бюджетные кредиты могут являться источниками покрытия дефицита бюджета всех уровней бюджетной системы. Получение бюджетного кредита является государственным (муниципальным) внутренним заимствованием и влечет возникновение государственного (муниципального) долга.

Несмотря на то, что предоставление бюджетных кредитов называется одной из форм финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ (ст. 133 БК РФ), в гл. 16 никак не урегулирован порядок и условия их предоставления. Руководствуясь положениями гл. 2 БК РФ можно сделать вывод о том, что Российская Федерация может федеральными законами устанавливать общие положения о получении бюджетных кредитов162. Непосредственный же порядок и условия выдачи бюджетных кредитов устанавливают органы власти того уровня, из бюджета которого предоставляется бюджетный кредит163. При этом следует также отметить право органов государственной власти субъектов РФ совместно с органами государственной власти РФ устанавливать порядок и условия предоставления финансовой помощи (следовательно, в том числе и бюджетных кредитов) бюджетам субъектов РФ.

Срок, на который предоставляется кредит, является существенным условием любого кредитного договора, в том числе и договора о бюджетном кредите. Однако в БК РФ не содержится прямых указаний о сроке предоставления бюд-

161 Полученный бюджетный кредит либо бюджетная суда учитываются как источник финансирования дефицита бюджета, а не в составе бюджетных доходов.

162 См. абзац десятый ст. 7 БК РФ, который распространяется на отношения по получению бюджетного креди та, поскольку это является государственным (муниципальным) заимствованием.

163 См. абзац четырнадцатый ст. 7 БК РФ, абзац восьмой ст. 8 БК РФ, абзац пятый ст. 9 БК РФ.

87

жетного кредита. Максимальный срок действия бюджетного кредита можно определить, руководствуясь положениями о том, что привлечение бюджетного кредита является государственным (муниципальным) заимствованием. Исходя из этого, Российская Федерация, субъекты РФ могут получить бюджетный кредит на срок не более 30 лет, а муниципальные образования - на срок не более 10 лет (ст.ст. 98-100 БК РФ).

На отношения, возникающие в сфере межбюджетного кредитования, могут распространяться нормы гражданского права, ими могут регулироваться вопросы возмездности договора бюджетного кредита, установление иных существенных условий кредитования164 и др.

Интересна точка зрения Ю.А. Крохиной о том, что необходимо ввести в БК РФ норму об обязательной ратификации договоров межбюджетного кредитования со стороны представительного органа того уровня, который получает данную финансовую помощь, «поскольку платное пользование привлеченными средствами означает увеличение расходов регионального бюджета, постатейное утверждение которых является исключительной компетенцией законодательной ветви власти» 5. Однако, развивая данную точку зрения, мы придем к необходимости законодательно утверждать каждый документ, на основании которого привлекаются средства для финансирования дефицита бюджета (кредитные договоры с банками, условия размещения ценных бумаг и пр.).

Бюджетная ссуда - бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок не более шести месяцев в пределах финансового года (ст. 6 БК РФ). Гл. 16 БК РФ существенно сужает возможность использования бюджетных ссуд. Согласно ст.ст. 133, 137 БК РФ бюджетные ссуды из федерального бюджета могут предоставляться субъектам РФ только на финансирование кассовых разрывов, возникающих в ходе исполнения бюджета.

Конкретные цели предоставления бюджетных ссуд субъектам Российской Федерации, условия их оплаты и возврата определяются федеральным законом

БК РФ не относит бюджетный кредит к целевым формам финансовой помощи. Однако сторона, предоставляющая кредит, может заявить условие о цели использования кредита как о существенном условии, без которого данный договор будет являться недействительным. На наш взгляд, в бюджетной сфере кредитование должно быть всегда целевым. 165 Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2001. С. 281.

88

о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Порядок предоставления бюджетных ссуд из федерального бюджета определяется Правительством Российской Федерации в соответствии с БК РФ и федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Порядок и условия предоставления бюджетных ссуд из бюджета субъекта Российской Федерации определяются органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с БК РФ и законом субъекта Российской Федерации о бюджете на очередной финансовый год166. БК РФ предусматривает также возможность предоставления бюджетных ссуд за счет средств местных бюджетов, при этом, руководствуясь ст. 9 БК РФ, отметим, что порядок и цели167 их предоставления устанавливают органы местного самоуправления.

Значение для региональных бюджетов рассмотренных нами форм финансовой помощи наглядно проиллюстрирует приведенная ниже таблица.

Таблица 1.3.3. Использование субъектами РФ финансовой помощи при осуществлении бюджетных расходов168 Иркутская область Читинская область Республика Бурятия

тыс. руб. % тыс. руб. % тыс. руб. % Трансферты 316861 3,26 2602737 49,58 2664351 47,78 Дотации 356535 3,67 186604 3,55 197055 3,53 Субвенции, субсидии 1513505 15,60 564628 10,75 596714 10,70 Бюджетные ссуды 345000 3,55 143000 2,72 205000 3,67 Бюджетные кредиты 494022 5,08 - - 1466544 26.30 С учетом изложенного в параграфе материала позволим себе сделать следующие выводы:

1. Необходимо более точно, в четком соответствии с Конституций РФ определить перечни расходов, подлежащих финансированию из региональных бюджетов (ст.ст. 85, 85 БК РФ), поскольку именно от их объема в конечном итоге

166 II.2 ст. 139 БК РФ устанавливает, что местному бюджету могут быть предоставлены бюджетные ссуды из бюджета субъекта РФ на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении местного бюджета. На наш взгляд данное правило не исключает возможность предоставления бюджетных ссуд из бюд жетов субъектов РФ на другие цели, причем не только местным бюджетам.

167 В отношении бюджетных ссуд, выделяемых из местных бюджетов, законодатель никак не ограничивает цели, на которые они могут предоставляться.

168 Таблица составлена на основании данных отчетов об исполнении бюджетов субъектов РФ за 2001 год.

89

зависит и объем средств, подлежащих аккумуляции в бюджет в тех или иных формах. 2.

В целях развития социально-экономической инфраструктуры региона в составе расходов региональных бюджетов всегда должны планироваться капитальные расходы. Особое место при этом должно отводиться формированию и бюджета развития, средства которого следует направлять на инвестирование реального сектора экономики субъекта РФ. 3.

Назрела необходимость принятия закона, обеспечивающего единообразный подход к формированию бюджетных расходов, это позволит с одной стороны гарантировать реализацию конституционных прав граждан, независимо от места их проживания, а с другой стороны сделает более справедливым распределение дотаций. 4.

Для решения всех поставленных перед субъектами РФ задач необходимо укрепить их финансовую базу. Реальной финансовой основой субъектов РФ в настоящее время являются — налог на прибыль организаций, налог на имущество предприятий (который в последствии должен быть заменен на налог на недвижимость), единый налог на вмененный доход для определенных видов деятельности169. Именно на укрепление налоговой базы вышеперечисленных налогов должны обратить внимание региональные власти. При этом следует особо подчеркнуть, что акцент должен делаться на расширении налоговой базы за счет развития производства и предпринимательства в регионе, а не на усилении налогового бремени. 5.

Даже при максимальной мобилизации всех закрепленных за бюджетами рассматриваемых регионов доходов их все равно будет недостаточно для полного покрытия необходимых расходов. Поэтому на практике широко применяются методы бюджетного регулирования, к которым относится передача регулирующих доходов и предоставление финансовой помощи на безвозвратной основе (субвенции, субсидии, дотации). Ежегодно в зависимости от меняющихся условий жизни общества, в момент составления бюджетов на очередной финансовый год принимаются решения о перераспределении средств внутри бюд-

169 Стабильный доход в настоящее время приносит в региональную казну также налог с продаж, однако, на наш взгляд, данный налог является исключительно фискальным платежом и экономически не обоснованным (он на стадии розничной продажи практически дублирует НДС), кроме того, в 2004 году он перестанет взиматься.

90

жетнои системы. При этом сочетание возможных методов определяется проводимой в государстве бюджетной политикой.

<< | >>
Источник: Арбатская, Юлия Валерьевна. Бюджет как основа финансовой системы субъекта Российской Федерации [Электронный ресурс]: Правовые аспекты : Дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.14 .-М.: РГБ, (Из фондов Российской Государственной библиотеки). 2004

Еще по теме § 3 Правовое регулирование доходов и расходов бюджета региона. Понятие бюджетного регулирования.:

  1. 5. Регулирование бюджетного процесса в регионе
  2. 4.4. Доходы и расходы бюджетов. Бюджетный дефицит
  3. 7.2. Правовое регулирование ПИИ в регионах
  4. § 3. Бюджетная классификация. Доходы и расходы бюджетов разных уровней
  5. 14.2.Государственный бюджет, бюджетный дефицит и государственный долг. Концепции регулирования бюджетного дефицита
  6. 2. Содержание основной функции бюджета - бюджетного регулирования
  7. 2. Понятие и правовое регулирование имущественного страхования
  8. Глава 2 Бюджетный федерализм и его влияние на бюджет региона
  9. Характеристика структуры бюджетных расходов системы высшего профессионального образования по регионам России
  10. 3.2. Бюджет доходов и расходов (БДиР)
  11. § 1 Понятие бюджетного федерализма и его проявление на уровне регионов
  12. 12.2.1. Бюджет доходов и расходов
  13. Формирование структуры доходов и расходов бюджета
  14. Доходы и расходы целевых бюджетных фондов