<<
>>

§ 1 Понятие бюджетного федерализма и его проявление на уровне регионов

Конституция РФ определяет Российскую Федерацию как демократическое федеративное правовое государство, состоящее из равноправных субъектов: республик, краев, областей, автономной области, автономных округов и городов федерального значения — Москвы и Санкт-Петербурга (п.

1 ст. 5 Конституции РФ). Федеративное устройство РФ основано на её государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, равноправии и самоопределении народов в РФ (п. 3 ст. 5 Конституции РФ).

Федеративное устройство государства в целях реализации двух его основных функций — децентрализации власти посредством её разделения по вертикали и интефации территориальных сообществ, предполагает создание, как на уровне Центра, так и на уровне территориальных образований государства основных его структурных частей: государственного аппарата, законодательной, исполнительной и судебной власти, что закреплено в гл. 3 Конституции РФ. Эффективное функционирование указанных элементов требует определенных расходов, для осуществления которых необходимо создание финансовой базы Центра и регионов.

Таким образом, из федеративного устройства РФ вытекает необходимость существования обособленного федерального бюджета, предоставления субъектам РФ права на самостоятельные бюджеты. Согласно ст. 71 Конституции РФ федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития находятся в ведении РФ. Исходя из ст. 73 Конституции РФ, устанавливающей, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, субъекта РФ обладают всей полнотой государственной власти, можно сделать вывод, что бюджеты субъектов РФ находятся в ведении субъектов РФ.

111

Однако федеральный бюджет и бюджеты членов федерации могут находиться друг с другом в различном соотношении.

Гипотетически, они могут быть полностью самостоятельными, имея свои доходные источники, целиком покрывающие расходы каждого из них. Возможно обособленное существование федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, но при сохранении за первыми известной регулирующей роли но отношению ко вторым, осуществляемой путем предоставления из федерального бюджета дотаций или других ассигнований бюджетам отдельных членов федерации. В качестве третьего варианта соотношения федерального бюджета с бюджетами членов федерации можно назвать объединение союзного бюджета и условно самостоятельных бюджетов членов федерации в единый государственный бюджет.

Именно этот последний вариант использовался в СССР, где Государственный бюджет СССР объединял союзный бюджет и государственные бюджеты 15 союзных республик. Существуя (номинально) как отдельные бюджеты, они вместе с тем органически объединялись друг с другом в единый акт, утверждаемый высшим органом государственной власти всей федерации — Верховным Советом СССР. Подобное строение бюджетной системы объяснялось нацеленностью социализма на ведение единого хозяйства, развитие которого направлялось бы по единому государственному плану.

После проведения в России курса экономических реформ ситуация значительно изменилась. Россия, хотя и именовавшаяся с 1917 года Федеративной Республикой, но по существу представлявшая собой унитарное государство, преобразовывается в федерацию. При решении вопроса о финансовой централизации в РФ стала использоваться вторая модель соотношения федерального бюджета с бюджетами членов федерации, где, как показывает анализ российского бюджетного законодательства, за бюджетами вышестоящих уровней бюджетной системы РФ сохраняется регулирующая роль по отношению к нижестоящим.

Межбюджетные отношения Федерации и её субъектов имеют очень важное значение, поскольку от их правильной организации зависят в равной мере и социальная защищенность населения страны, и экономическая безопасность государства.

Особенностью федеративного государства является построение меж-

112

бюджетных отношений в соответствии с принципами федерализма. Более того, «вопросы федерализма в государстве, прежде всего, решаются в области бюд-

208

жетнои деятельности» .

В юридической литературе и в нормативных актах (как правило, подзаконного уровня) часто употребляется термин «бюджетный федерализм»209, однако до сих пор нет его четкого определения. Анализ научных публикаций показывает, что подходы к определению данной категории многообразны.

Прежде всего, остановимся на вопросе правильности употребления термина "бюджетный федерализм". Во-первых, как справедливо указывает В.Г. Ерма-ков , не корректно разграничивать федерализм на «бюджетный», «экономический», «политический». В данном случае следует говорить о проявлениях принципов федерализма в соответствующих сферах общественных отношений211. Во-вторых, полагаем, что целесообразнее рассматривать в единстве бюджетно-налоговую сферу, поскольку налоговые отношения в схеме «центр -регионы» являются одними из ключевых. Бесперспективно и даже опасно разрабатывать и осуществлять бюджетную политику отдельно от налоговой212. Бюджетные доходы формируются, главным образом, за счет налоговых поступлений. Поэтому при осуществлении налоговой политики государственные органы должны учитывать два наиболее важных момента. В процессе налогообложения, равно как и при осуществлении бюджетной деятельности следует учитывать стимулирующую функцию финансов. Перед государством (местным самоуправлением) стоит задача не только пополнения казны, но и обеспечение развития производства и социально-культурной сферы. Вторым значимым моментом является разрешение проблемы оптимального распределения налогов между звеньями бюджетной системы РФ. Налоги должны распределяться в соответствии с предназначением и расходными полномочиями каждого звена

208 Горбунова О. Н. Принципы финансового права // Финансовое право: Учебник / Под рел. О.Н. Горбуновой. М., 2000. С. 39.

209 Например, Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года, одобренная постановлением Правительства РФ от 15.08.2001 года№ 584.

210 Ермаков В. Г. Конституционно-правовое регулирование процесса федерализации государственного устрой ства России: Автореф. дне.... д-ра юрид. наук. М., 2001. С. 12.

211 Но для удобства исследования вопросов реализации принципов федерализма в финансовой сфере, мы все же будем использовать термины «бюджетный федерализм», «бюджетно-налоговый федерализм», «финансо вый федерализм».

212 Эта же позиция прослеживается в работе О.Н. Горбуновой «Проблемы правового регулирования финансо вой деятельности государства в условиях перехода к рынку» // Хозяйство и право. 1995. № 3. С. 75.

113

бюджетной системы. Таким образом, речь должна идти о федерализме в финансовой (бюджетно-налоговой) сфере.

Таким образом, первичным в содержании бюджетно-налогового федерализма является федерализм как форма государственного устройства и как организация взаимоотношений между территориями в государстве. Федерализация финансовой сферы влияет на строение бюджетной системы страны, коренным образом изменяя принципы её построения и основы формирования доходов и расходов по звеньям бюджетной системы, кардинально меняет законные основания, механизмы, процедуры распределения бюджетно-налоговых потоков по сравнению с унитарным государством.

Наиболее полно данное положение раскрывается в определении бюджетного федерализм В. Лексина и А. Швецова. «Бюджетный федерализм можно понимать и как многоаспектный и сложный механизм установления и регулирования федеративных отношений на базе специально организованных бюджетно-налоговых связей. В более общем виде бюджетный федерализм — это «укрепле-ние экономических основ федеративных отношений» . Приведенное определение довольно точно раскрывает сущность и предназначение федерализации финансовой сферы.

Ряд ученых отождествляют бюджетный федерализм либо с бюджетным устройством и его отдельными элементами, либо с бюджетным выравниванием. Так, например, О.И. Немкина утверждает, что финансовый федерализм заключается в распределении полномочий в области планирования, осуществления и финансирования общественных задач, основой которого является финансовое выравнивание214. А.Ю. Казак под этим термином подразумевает межтерритори-альное перераспределение бюджетных ресурсов . Л.В. Смирягин считает, что бюджетный федерализм - это совокупность принципов и механизмов налогово-бюджетных взаимоотношений между различными уровнями власти и управления216. Однако все вышеназванные отношения и процессы характерны для стран

Лекаж В., Швецов Л. Бюджетный федерализм - гарант устойчивости государственного устройства страны // Юридический вестник. 1997. № 16 (август). С. 5.

214 Немкина О.И. Финансовый федерализм: опыт ФРГ// Финансы. 2000. № 10. С. 65.

215 См. Ют кипа Т.Ф. Налоговедение: от реформы к реформе. М., 1999. С. 244.

114

и с федеративным, и с унитарным устройством, и их нельзя соотнести с самим понятием федерализма.

Никак нельзя, на наш взгляд, согласиться с определением бюджетного федерализма. Романенко А.И., который считает, что «...термин «бюджетный федерализм» должен употребляться не только в отношении государств, имеющих федеративное устройство, но и в отношении унитарных государств, поскольку

*? 1 "7 —

он характеризует в основном аспект межбюджетных отношений» . Полагаем, что, во-первых, в отношении унитарных государств некорректно использовать сам термин «федерализм», который на настоящий момент хорошо разработан в науке конституционного права и выражает форму государственного устройства. Во-вторых, не следует сводить рассматриваемую категорию только к межбюджетным отношениям, существующим во всех цивилизованных государствах. Принципы федерализма в финансовой сфере распространяются помимо межбюджетных отношений и на само устройство бюджетной системы (например, предопределяют её трехуровневую структуру).

С целью выявления основных признаков финансового федерализма рассмотрим ещё несколько его определений. В.М. Родионова определяет бюджетный федерализм как организацию бюджетных отношений, которая позволяет в условиях самостоятельности, автономии каждого бюджета органично сочетать фискальные интересы Федерации, представленные федеральным бюджетом РФ, с интересами субъектов Федерации и органов местного самоуправления .

Е.В. Бушмин считает, что понятие «бюджетно-налоговый федерализм» можно определить как разделение ответственности федерального, регионального и местного уровней власти за решение конкретных экономических и социальных проблем в соответствии с федеративным устройством страны; разграничение на этой основе доходов и расходов бюджетов разных уровней219.

И.В. Подпорина полагает, что бюджетный федерализм - это форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в

217 Романенко Л.И. Реализация принципов бюджетного федерализма органами казначейства // Финансы. 1998. №10. С. 16.

218 Родионова В.М. Бюджетная реформа: содержание и проблемы // Финансы. 1994. № 8. С. 8.

219 Бушмин Е.В. Совершенствовать систему бюджетно-налогового федерализма // Финансы. 1998. № 11. С. 4.

115

равной степени ориентированном и на учет интересов всех участников бюджетного процесса220.

Бюджетный федерализм понимается также как отношения между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и местными органами власти по поводу разграничения бюджетных полномочий, расходов и доходов, распределения и перераспределения последних между федеральным бюджетом, консолидированными бюджетами субъектов РФ и бюджетами местных органов власти, исходя из необходимости обеспечения единства общегосударственных интересов населения, проживающего на территории субъектов РФ и входящих в них муниципальных образований221.

В приведенных выше определениях авторы называют в качестве участников рассматриваемых процессов и отношений наряду с Федерацией, субъектами Федерации и муниципальные образования. Ряд ученых-государствоведов также указывают на необходимость федерализации общественных отношений с участием местных органов власти, для чего на данном этапе развития общества предлагается местное самоуправление рассматривать на уровне территориального общественного самоуправления, а местные органы власти включить в сие-

222

тему государственных органов власти . Развивая данную точку зрения, В.Г. Ермаков утверждает, что на уровне субъектов Федерации «складываются отношения в рамках как бы «мини-Федерации», поскольку проявляются все основные признаки и принципы федерализма: формирование пространства как единого целого из территориальных членов (городов, районов), наделение учредительной властью членов данного пространства, обладание ими ограниченным суверенитетом, разграничение компетенции и т. д. Оставляя в стороне дискуссию о включении или невключении органов местного самоуправления в единую вертикаль государственной власти РФ, поскольку, как нам представляется, это к рассматриваемой проблеме не относится, отметим, что вряд ли можно согласиться со статусом субъекта Федерации как «мини-Федерации». Несмотря на целостность субъектов Федерации, наличие децентрализации власти

220 Подпорина И.В. Межбюджетные отношения и бюджетное регулирование // Финансы. 1999. № 10. С. 17.

221 Лайкам К.Э., Шаромова В.В. Место и роль н&тоговой политики в совершенствовании межбюджетных от ношений//Финансы. 1998. №6. С. 12.

222 Выдрин И.В., Кокотов А.И. Муниципальное право России. Учебник для вузов. М., 2000. С. 39, 53.

223 Ермаков В.Г. Конституционно-правовое регулирование процесса федерализации государственного устрой ства России: Автореф. Дисс докт. юрид. наук. М., 2001. С. 33.

116

и пр., они не обладают статусом государства. Традиционно в юридической литературе категория «федерализм» применяется при описании такой формы государственного устройства как федерация и характеризует взаимоотношения центра и членов Федерации. По нашему мнению, термин «федерализм» применим лишь к отношениям федерации и её субъектов. Данной позиции придерживаются такие ученые как Ю.В. Другова224, Т.Ф. Юткина225. Это подтверждает и Конституция РФ, где в ст.ст. 5, 65, при перечислении субъектов РФ, не называются в качестве таковых муниципальные образования. Таким образом, муниципальные образования юридически не являются субъектами федеративных отношений.

Большинство авторов, давая определение федерализму в финансовой сфере, сходятся в ключевых моментах. Н. И. Химичева считает, что принцип федерализма в бюджетном праве означает гарантированность самостоятельности бюджетной деятельности и бюджетов субъектов Федерации как необходимой финансовой основы их компетенции, сочетающейся с единой бюджетной политикой, общими задачами и целями Федерации, реализовать которые призван федеральный бюджет . По мнению Ю.В. Друговой бюджетный федерализм — это организация бюджетных отношений между центром и регионами, которая позволяет в условиях самостоятельности каждого бюджета органично сочетать интересы Федерации с интересами членов Федерации227. А.Г. Игудин полагает, что бюджетный федерализм это отношения на основе сочетания принципов централизма и децентрализма между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации по поводу формирования и реализации бюджетной политики государства, разграничения бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов, распределения и перераспределения последних между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов РФ при высокой степени самостоятельности территориальных бюджетов, исходя из единства общегосударственных интересов и интересов населения, проживаю-

224 Другова Ю.В. Бюджетный федерализм: правовой аспект: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1999. С. 71.

225 Юткина Т.Ф. Налоговедение: от реформы к реформе. М., 1999. С. 246.

226 Химичева Н.И. Бюджетное право и бюджетные правоотношения // Финансовое право: Учебник / Под ред. O.H. Горбуновой. М., 2000. С. 138.

227 Другова Ю.В. Бюджетный федерализм: правовой аспект: Дисс.... канд. юрид. наук. М., 1999. С. 68-69.

117

щего на территориях субъектов Федерации и входящих в них муниципальных образований .

В приведенных выше определениях необходимо обратить внимание на следующие основные признаки, которые выражают сущность федерализма в финансовой сфере:

во-первых, наличие центра — Федерации и регионов — её субъектов (республик, краев, областей, автономных областей и округов, городов федерального значения);

во-вторых, согласование общегосударственных и региональных интересов, выражающееся в сочетании централизации и децентрализации государственных финансовых ресурсов;

в-третьих, высокая степень самостоятельности субъектов РФ в области бюджетов, предполагающая их активное участие в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства;

в-четвертых, возложение ответственности на соответствующие органы государственного управления за решение конкретных экономических и социальных проблем;

Можно также выделить и пятый ключевой момент, который часто упускают исследователи данной проблемы, - это обеспечение единства и целостности страны.

Только совокупность указанных условий позволит обеспечить наиболее полную реализацию бюджетного федерализма как фундамента совершенствования бюджетных отношений в федеративном государстве.

Таким образом, финансовый федерализм можно определить как форму организации финансовых отношений Федерации и её субъектов, основанную на высокой степени самостоятельности субъектов РФ в области бюджета, реализующейся посредством их активного участия в формировании и реализации бюджетно-налоговой политики государства, и предполагающей обязательное возложение ответственности на соответствующие органы государственного управления за решение конкретных экономических и социальных проблем, и

228 Игудии Л.Г. О принципах реформирования межбюджетных отношений в РФ // Финансы. 1998. № 8. С. 7.

118

предусматривающую сочетание общегосударственных и региональных интересов при условии обеспечения единства и целостности страны.

Легального определения бюджетного федерализма до сих пор нет. Однако были попытки сделать это на уровне федерального закона. Так, 8 июня 1996 года Правительство РФ внесло в Государственную Думу проект федерального закона «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в РФ», который содержал следующее определение бюджетного федерализма: «это отношения между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, возникающие в ходе бюджетного процесса, основанные на разграничении бюджетных прав и полномочий в области формирования и расходования бюджетных средств, направленные на обеспечение целостности и единства бюджетной системы». Однако данный закон так и не был принят, поскольку был выбран альтернативный ему Бюджетный кодекс.

В проекте БК РФ, прошедшего первое чтение в Государственной Думе летом 1997 г., указывалось: «бюджетный федерализм - это отношение между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ по поводу разграничения бюджетных полномочий, расходов и доходов, распределения и перераспределения последних между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов РФ, исходя из необходимости обеспечения единства общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территориях субъектов РФ и входящих в них муниципальных образований». Довольно интересны различия в этих версиях. Во-первых, в последней версии органы местного самоуправления исключаются из числа субъектов федеративных отношений, с чем, на наш взгляд, следует согласиться. Во-вторых, изменяется целевая направленность - с интересов целостности самой бюджетной системы (что, как уже выше отмечалось нами, является одним из основных признаков, характеризующих сущность федерализма в финансовой сфере) на необходимость обеспечения единства общегосударственных и региональных интересов, которая, по нашему мнению, является неоспоримой доминантой в отношениях центр - регионы. Однако определение бюджетного феде-

119

рализма, содержащееся в проекте БК РФ, было изъято как не имеющее «регулятивного значения».

Конституция РФ определяет только общие принципы бюджетного федерализма. Прежде всего, конституционная модель бюджетного федерализма предполагает наличие самостоятельных федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации. Ст. 71 Конституции РФ к ведению Российской Федерации относит федеральный бюджет. Что касается бюджетов субъектов РФ, то поскольку о них не упоминается ни в ст. 71, ни в ст. 72 Конституции РФ, можно на основании ст. 73 Конституции РФ сделать вывод о том, что в данной сфере субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти.

Ст. 72 Конституции РФ отнесла установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации к совместному ведению Федерации и её субъектов. При этом из Конституции РФ следует функционирование системы федеральных налогов и сборов, которая в соответствии со ст. 71 Конституции находятся в ведении Федерации, и системы региональных налогов и сборов, на которые, следуя ст. 73 Конституции, распространяются полномочия субъектов Федерации.

В Конституции РФ (ст. 71) предусмотрено также создание федеральных фондов регионального развития, распределение которых предполагает развитие межбюджетных отношений.

Таким образом, Конституция РФ закрепляет взаимное ограничение полномочий центра и регионов, однако при этом устанавливается их взаимосвязь и взаимозависимость, предопределяющее единство налоговой и бюджетной системы.

Как уже выше указывалось, термин «бюджетный федерализм» не употребляется в БК РФ, однако некоторые принципы, составляющие его содержание, провозглашаются. К числу этих принципов, по нашему мнению, можно отнести:

- во-первых, регламентированные в гл. 5 БК РФ принцип единства бюджетной системы, принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы РФ, принцип самостоятельности бюджетов, принцип сбалансированности бюджета;

120

- во-вторых, установленные в гл. 16 БК РФ принципы межбюджетных отношений, среди который особо важны принцип распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ, принцип разграничения (закрепления) на постоянной основе и распределения по временным нормативам регулирующих доходов по уровням бюджетной системы РФ, принцип равенства бюджетных прав субъектов РФ, принцип выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, принцип равенства всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом.

Указанные принципы федерализма материализуются в межбюджетных отношениях. Категории «бюджетный федерализм» и «меэ/сбюдлсетные отношения» соотносятся как форма и содержание. Таким образом, для анализа воздействия принципа федерализма на бюджетную сферу, следует остановиться на детальном исследовании сложившейся в Российской Федерации системы межбюджетных отношений.

<< | >>
Источник: Арбатская, Юлия Валерьевна. Бюджет как основа финансовой системы субъекта Российской Федерации [Электронный ресурс]: Правовые аспекты : Дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.14 .-М.: РГБ, (Из фондов Российской Государственной библиотеки). 2004

Еще по теме § 1 Понятие бюджетного федерализма и его проявление на уровне регионов:

  1. Глава 2 Бюджетный федерализм и его влияние на бюджет региона
  2. Глава 6. Бюджетный федерализм: его сущность, проблемы и пути совершенствования
  3. Теоретическиеосновы бюджетного федерализма. Модели бюджетного федерализма
  4. § 4 Бюджетный дефицит, его влияние на экономику региона и пути преодоления
  5. Тема 10. Бюджетный федерализм и межбюджетные отношения
  6. § 2 Понятие бюджета и его место в финансовой системе региона
  7. Межбюджетные отношения бюджетный федерализм 
  8. Глава 10 БЮДЖЕТНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ
  9. 3.1. Понятие бюджетного процесса и его этапы
  10. Тема 10. Межбюджетные отношения и бюджетный федерализм
  11. СТАНОВЛЕНИЕ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА
  12. ГЛАВА СЕДЬМАЯ ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА
  13. § 3 Правовое регулирование доходов и расходов бюджета региона. Понятие бюджетного регулирования.
  14. § 1. Сущность бюджетного федерализма
  15. 2.6. Сущность бюджетного федерализма. Межбюджетные отношения
  16. 2.5.МЕЖБЮДЖЕТНЫЕ ОТНОШЕНИЯ И БЮДЖЕТНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ
  17. Межбюджетные отношения и бюджетный федерализм
  18. МОДЕРНИЗАЦИЯ МОДЕЛИ "БЮДЖЕТНОГО ФЕДЕРАЛИЗМА"
  19. 1. Содержание и принципы бюджетного федерализма