<<
>>

§ 2 Понятие бюджета и его место в финансовой системе региона

В соответствии со ст. 6 БК РФ бюджет - это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.
По сравнению с ранее действующим законодательством (Законом РСФСР "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР" от 10 октября 1991 года), где под бюджетом понималась форма образования и расходования денежных средств для функционирования органов государственной власти, вышеприведенное определение улучшено. Так, существование бюджета перестало увязываться лишь с необходимостью финансирования государственных органов, кроме того, учитывается обособление органов местного самоуправления от системы органов государственной власти. Последнее подтверждается наличием ст. 14 БК РФ, в которой отдельно указывается, что бюджет муниципального образования представляет собой форму образования и расходования денежных средств, предна-

30

значенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления.

Мнения ученых сходятся в том, что термин "бюджет" имеет несколько значений, употребляется в разных смыслах. Так, например, Пискотин М.И. отмечает следующее: "Когда речь идет о составлении, принятии и исполнении бюджета, он понимается как финансовый план государства, как смета или роспись его доходов и расходов, сбалансированных друг с другом. ...Когда говорят о финансировании из бюджета, под бюджетом разумеется государственный фонд денежных средств. С третьим значением мы сталкиваемся в связи с его официальным оформлением, когда он утверждается соответствующим органом, т.е. это государственный акт, устанавливающий финансовый план государства"35.

Химичева Н.И. выделяет следующие значения термина "бюджет":

а) бюджет в материальном смысле представляет собой государственный централизованный фонд денежных средств, материальное содержание которого подвижно, меняется объем денежных средств, виды денежных средств, направ ления расходов.

б) бюджет как экономическая категория — это система экономических от ношений, посредством которых на основе планового распределения и перерас пределения национального дохода собирается и используется централизован ный фонд денежных средств;

в) бюджет как правовая категория — это основной финансовый план образо вания, распределения и использования денежного фонда государства или муни ципального образования, утверждаемый соответствующим представительным органом государственной власти или местного самоуправления.

Этот финансо вый план закрепляет юридические права и обязанности участников бюджетных правоотношений36.

Подобным образом определяют категорию «бюджет» и другие авторы -Т.С. Ермакова, Ю.А. Крохина . Вышеназванные значения термина «бюджет»

35 Пискотни М.И. Советское бюджетное право (основные проблемы). М., 1971. С. 16.

36 Химичева Н.И. Бюджетное право и бюджетное устройство в Российской Федерации //Финансовое право: Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. М., 1999. С. 139.

37 Ермакова Т.С. Понятие бюджета и бюджетного устройства Российской Федерации // Финансовое право: Учебник / Отв. ред. М.В. Карасева. М., 2002. С. 179-180.; Крохина Ю.А. Понятие бюджета и бюджетной сис темы Российской Федерации // Карасева М.В., Крохина Ю.А. Финансовое право / Под ред. М.В. Карасевой. М. 2001. С. 98-99.

31

выделяются также в учебном пособии «Бюджетное право России» О.Н. Горбу-новой, А.Д. Селюкова, Ю.В. Друговой . Однако есть и противники такого подхода. Авторы учебника «Бюджетная система Российской Федерации» определяют бюджет как «систему императивных денежных отношений, в процессе которых образуется и используется бюджетный фонд»39. Вместе с тем, они указывают, что «бюджетом» не следует называть документ, так как для этого есть более точный термин «государственная роспись», «бюджетный план». В процессе исполнения «бюджетного плана» образуется и используется «бюджетный фонд». То есть трем понятиям должны соответствовать три термина40. Представляется, что, развивая данную точку зрения, бюджет как экономическую категорию следует назвать не «бюджет», а «бюджетные отношения», это лишь усложнит сложившийся понятийный аппарат.

Рассмотренные значения термина «бюджет», а также приведенный выше исторический экскурс свидетельствуют о том, что сложившаяся к настоящему моменту категория «бюджет» имеет следующие признаки:

Во-первых, это финансовая основа государства и государственных образований в виде централизованного фонда денежных средств. При этом необходимо обратить особое внимание на то обстоятельство, что в соответствии со ст.

ст. 214, 215 ГК РФ, бюджет - это часть государственной (муниципальной) казны. Из этого следует, что бюджет - это имущество государственных образований (Российской Федерации, субъектов РФ) или местного сообщества (п. 4 ст. 214 ГК РФ указывает «средства бюджета и иное государственное имущество...»), а бюджетные права - часть (разновидность) имущественных прав. При этом собственниками бюджета (бюджетных средств) является не какой-либо орган государственной власти (местного самоуправления), а государственные или муниципальные образования.

Во-вторых, это фонд денежных средств, создаваемый, распределяемый и используемый на основании финансового плана, утвержденного соответствую-

38 Горбунова ОМ., Селюков А.Д., Другова Ю.В. Бюджетное право России: Учебное пособие. М, 2002. С. 7-8.

39 На наш взгляд более точное понятие бюджета как экономической категории дает В.М. Родионова: бюджет - это денежные отношения, возникающие у государства с юридическими и физическими лицами по поводу пе рераспределения национального дохода в связи с образованием и использованием бюджетного фонда. См. Финансы / В.М. Родионова, Ю.Я. Вавилов, Л.И. Гончаренко и др.; Под ред. В.М. Родионовой. М. 1995. С. 252.

40 Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / М.В. Романовский и др.; Под ред. М.В. Романовско го, О.В. Врублевской. М. 2000. С. 12-13.

32

щими представительными органами. Чтобы бюджет приобрел юридическое значение необходимо соблюдение установленной правовой формы. Ст. 11 БК РФ устанавливает, что федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются в форме федеральных законов, бюджеты субъектов РФ и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов РФ, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления, либо в порядке, установленном уставами муниципальных образований.

В-третьих, это фонд денежных средств, образуемый и распределяемый посредством системы экономических отношений по плановому распределению и перераспределения национального дохода страны.

В-четвертых, бюджетные доходы не закрепляются за конкретными видами расходов, что позволяет государству наиболее целесообразно расходовать финансовые ресурсы с учетом постоянно меняющегося положения в обществе. Исключения составляют лишь организованные в составе бюджета специальные целевые фонды, а также средства, полученные в порядке целевой финансовой помощи41.

С учетом вышеизложенного можно дать следующее определение бюджета. Бюджет - это централизованный фонд денежных средств, являющийся финансовой основой его собственника — государственного или муниципального образования, образуемый и используемый посредством системы экономических отношений по распределению и перераспределению национального дохода страны на основании финансового плана, утвержденного соответствующими представительными органами государственной власти (местного самоуправления), и позволяющий государству (муниципальному образованию) вследствие отсутствия закрепления доходов за конкретными видами расходов наиболее целесообразно расходовать финансовые ресурсы с учетом постоянно меняющегося положения в обществе.

Социально-экономическая роль бюджета раскрывается через реализацию распределительной и контрольной функций.

41 Данное положение нашло свое развитие в закрепленном ст. 35 БК РФ принципе общего (совокупного) покрытия расходов.

33

Контрольная функция бюджета заключается в контроле над распределением общественного продукта на фонды и расходованию их по целевому назначению. При реализации этой функции общество получает сведения о том, как складываются пропорции в распределении денежных средств, своевременно ли поступают финансовые ресурсы в распоряжение субъектов хозяйствования, насколько они экономно и эффективно используются и пр.

Бюджет является ценным информационным источником. «В бюджете каждого государства, как в фокусе, отражаются его социально-экономическая и политическая природа, содержание его деятельности»42. Они обнаруживаются как в способах и источниках получения доходов, в доле национального дохода, поступающей в бюджет, в направлениях расходов, так и в построении бюджета, в порядке его составления и утверждения.

На неразрывную связь государственного бюджета со всем народным хозяйством обращает внимание С.Д. Цыпкин, указывая при этом, что данная непрерывная связь «обеспечивает систематическую информацию о положении дел во всех подразделениях общественного воспроизводства, в предприятиях, объединениях, министерствах» .

О.Н. Горбунова также указывает, что «финансы - это исчерпывающий источник информации о состоянии всего государственного организма»44.

Действительно, от того - своевременно или с запозданием поступают доходы в бюджет, как они используются можно судить об эффективном воспроизводственном процессе или о возникающих сбоях и проблемах. Поэтому нельзя до конца понять и оценить социальную природу любого государства, его характер и особенности, выполняемые им функции, не проанализировав его бюджет, систему бюджетного права.

Информационная природа финансов в целом и бюджета в частности позволяет осуществлять финансовый мониторинг.

Мониторинг - это наблюдение, слежение за какими-либо явлениями и процессами. Финансовый мониторинг — это постоянное наблюдение, слежение за

42 Пискотин М.М. Советское бюджетное право (основные проблемы). М., 1971. С. 3

43 Цыпкин С.Д. Финансово-экономичекие институты, их роль в совершенствовании финансовой деятельности Советского государства. M., 1983. С. 43.

44 Горбунова О.Н. Проблемы совершенствования основных финансово-правовых институтов в условиях пере хода к рынку: Дисс. ... докт. юрид. наук, в виде научного доклада, выполняющего также функции авторефера та. М., 1996. С. 13.

34

различными процессами социально-экономической жизни общества с помощью такого инструмента как финансы. Отслеживая денежные отношения, государство получает возможность управлять всеми общественными процессами, воздействовать на них. При чем это воздействие будет осуществляться с помощью этих же денежных отношений, а вернее их разновидности - финансовых отношений45. Таким образом, деньги - это мониторинг в широком смысле слова. В связи с этим представляется правильной позиция О.Н. Горбуновой, которая определяет финансовый мониторинг как «слежение рублем за успешным (или менее успешным) развитием государства и общества в целом, и, что самое важное, осуществляется государственное влияние и прямое воздействие на их разви-

46

тие» .

Отсутствие финансового мониторинга приводит к различным негативным явлениям и процессам, одним из которых явился отток финансовых ресурсов за рубеж. Чтобы искоренить это явление, в 2002 году в Российской Федерации начал свою работу Комитет по финансовому мониторингу (КФМ)47. Основной целью деятельности КФМ является противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, для чего он наделяется такими полномочиями как право получать необходимую информацию, проверять достоверность этой информации, при необходимости направлять эту информацию в правоохранительные органы и пр. Отслеживая все крупные сделки с денежными средствами и оперативно реагируя на все выявленные при этом нарушения, КМФ выполняет поставленные перед ним задачи.

Так, например, если в ходе исполнения бюджета органы государственной власти, исполняющие бюджет, выявляют тенденцию постоянного снижения поступлений налога на вмененный доход от определенной деятельности, то можно предположить, что бремя налогообложения оказалось слишком велико, и это повлекло разорение многих предпринимателей. Ответным шагом со стороны государства в целях укрепления экономики должно стать либо уменьшение ставок налога, либо предоставление этой группе предпринимателей каких-либо финансовых льгот. Все эти действия включаются в систему финансового мониторинга.

46 Горбунова О.Н. Проблемы совершенствования основных финансово-правовых институтов в условиях пере хода к рынку: Дисс. ... докт. юрид. наук, в виде научного доклада, выполняющего также функции авторефера та. М., 1996. С. 13.

47 Этот орган был создан в соответствии со ст. 8 Ф3 РФ от 07.08.2001 года № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем» (СЗ РФ. 2001. № 33 (часть I). Ст. 3418.); Указом Президента РФ от 01.11.2001 года № 1263 «Об уполномоченном органе по противодействию легали зации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем» (СЗ РФ. 2001. № 45. Ст. 4251.). В своей дея тельности Комитет руководствуется постановлением Правительства РФ от 26.11.2001 года № 820 «Вопросы Комитета РФ по финансовому мониторингу» (СЗ РФ. 2001. № 49. Ст. 4628.); Положением о комитете РФ по финансовому мониторингу, утв. постановлением Правительства РФ от 02.04.2002 года № 211 (СЗ РФ. 2002. № 14. Ст. 1311).

35

К сожалению, на сегодняшний день, территориальные подразделения КМФ открыты только в центрах федеральных округов, в связи с чем в Иркутской области, для которой характерна высокая концентрация промышленности, денежного капитала, подразделение КМФ отсутствует.

Суть распределительной функции заключается в том, что через нее реализуется общественное назначение бюджета- обеспечение каждого субъекта хозяйствования необходимыми ему финансовыми ресурсами, используемыми в фор-

ЛЯ.

ме денежных фондов специального целевого назначения . Основная роль бюджета выражается в том, что он создает финансовую базу функционирования государства и муниципальных образований, выполнения ими своих задач.

Создание крупных централизованных денежных фондов обеспечивает возможности для наиболее целесообразного размещения производительных сил в стране, равномерного развития экономики и культуры на всей территории РФ, осуществления политических и хозяйственных задач общегосударственного значения. Кроме того, бюджет является мощным орудием претворения в жизнь программы социально-экономического развития страны. Бюджет представляет собой универсальный финансовый план, поскольку его показатели охватывают практически все области и сферы экономического и социального развития. Таким образом, бюджет - это необходимый атрибут любого государства, основа его суверенитета, поскольку без финансовой самостоятельности нельзя говорить о независимости любого отдельно взятого государства.

Значение государственного бюджета определяется не только величиной концентрируемых им денежных средств. Ему принадлежит ведущая и координирующая роль в финансовой системе. В непосредственной взаимосвязи с бюджетом и под его воздействием развиваются финансы предприятий и все другие звенья финансового механизма. Все финансовые планы в рамках государства формируются и увязываются в целостную систему под влиянием бюджета.

Распределительная функция финансов и бюджета, как отдельного их звена, реализуется в соответствии с теми задачами, которые стоят перед государством на данном этапе его развития. Государственный бюджет, представляя собой

48 Землин Л.И. Бюджетное право: Схемы и комментарии / Под ред. докт. юрид. наук Е.Ю. Грачевой. М., 2001. С. 4.

36

важнейшую форму организации финансовых отношений, является проводником финансовой политики государства. В современных условиях переходной экономики России финансы (и особенно бюджет) остаются единственным реальным инструментом регулирования социально-экономических процессов в стране: только за счет налоговой политики, системы финансирования государственного заказа, управления банковской, фондовой и страховой системами удается регулировать экономические процессы как в государстве в целом, так и в отдельных его регионах.

Функционирование бюджета (состояние бюджетной системы) определяется общим направлением всей государственной политики49, от которой, следовательно, в сильной степени зависит и состояние финансов страны. Однако с другой стороны, состояние финансов в целом и бюджета в частности, всегда отражается на характере его общей политики. Это связано с тем, что финансы, финансовая система практически почти зеркально отображают развитие жизни общества (экономическую, социальную и иные сферы) в целом и ее состояние в какой-то определенный момент.

История дает много примеров, когда общая политика государства разоряла финансовую систему, и таких, - когда, наоборот, потрясения в государстве являлись результатом расстроенных финансов. При этом неизбежно из первого следует второе. В качестве примера можно привести ситуацию, имевшую место в 90-х гг. XX века. На стихийно сложившуюся банковскую систему, при отсутствии четкого правового регулирования этой сферы, было возложено кассовое исполнение бюджетов. Кредитные организации, преследующие основную цель своей деятельности - получение прибыли, не торопились проводить необходи-

В соответствии со ст. 80 Конституции РФ Президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, в том числе и финансовую политику, для чего он ежегодно не позднее марта направляет в Федеральное Собрание Бюджетное послание. Так, например, на 2002 год в качестве основных, приоритетных направлений бюджетной политики определены следующие: -

в области доходов главный акцент должен делаться на увеличение бюджетных доходов не за счет увеличения налоговой нагрузки на экономику, а за счет расширения налогооблагаемой базы благодаря созданию благоприятных условий для развития частного бизнеса и сокращения нелегального теневого оборота; -

необходимо продолжать работу по инвентаризации и оценке эффективности расходов с целью их оптимизации; -

продолжить сокращение «нефинансируемых мандатов» путем отмены действия законодательных норм, не обеспеченных источниками финансирования; -

продолжать работу по совершенствованию методики распределения финансовой помощи с целью выравнивания бюджетной обеспеченности регионов при одновременном создании стимулов для проведения в регионах рациональной бюджетной политики. См. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике на 2002 год» // Российская газета. 2002. № 79 (24 апреля).

37

мые государству операции с бюджетными средствами, и вкладывали поступающие бюджетные доходы в высоколиквидные, приносящие большую прибыль активы. В результате этого была разорена бюджетная система, в стране возник кризис неплатежей, задержка выплаты заработной платы, возросло социальное напряжение, пострадали все сферы общественной жизни.

Принимая решение по бюджетным вопросам, всегда необходимо учитывать, что государственные финансы, частные финансы являются органично взаимосвязанными элементами одной системы, изменение одного элемента неизбежно приводит к изменению всех других элементов системы . При этом финансовая система является системой открытого типа, активно взаимодействующей с окружающей средой, она как воздействует на нее, так и изменяется под ее влиянием.

В связи с этим, одной из важнейших задач здравой финансовой политики следует считать установление правильного соотношения между государственными финансами и доходами граждан в государстве. Нарушение такого соотношения (например, проведение финансовой политики, носящей исключительно фискальный характер) приводит к утечке денежных средств за рубеж, к сокрытию реальной налогооблагаемой базы, свертыванию материального производства и сферы услуг51, что, в конечном счете, влечет очень тяжелые последствия для экономики государства. Осуществляя фискальные функции, государство не должно ослаблять рыночные стимулы предпринимательства. Поэтому бюджетная политика должна строиться на синтезе рыночного и государственного механизмов регулирования.

Таким образом, между финансами и всею государственной жизнью существует самая тесная связь.

50 Как отмечал A.M. Бирман, финансы - это система сообщающихся сосудов, недобор или переизбыток средств в каком-либо звене финансовой системы приводит к тому, что начинает лихорадить систему в целом. См. Бирман Л.М. Очерки теории советских финансов. М., 1980. С. 173.

51 Наглядно демонстрирует изложенное введение в действие в декабре 2001 года единого налога на вмененный доход для розничной торговли, бытовых и парикмахерских услуг. ГФУ Иркутской области при подготовки законопроекта преследовало главным образом фискальную цель - сделать налог надежным источником, ком пенсирующим налог с продаж после его отмены в 2004 году. Однако чрезмерно высокие ставки налога и ис ключение добровольности перехода на единый налог на вмененный доход вызвали социальный взрыв, сопро вождающийся демонстрациями владельцев торговых точек, и реальной угрозой массовой ликвидацией торго вых фирм. Подобная ситуация наблюдается и в Томске, где naioni по сравнению с предыдущим годом воз росли в 3-4 раза, а в ряде случаев в 10-40 раз. Подробнее см. С введением единого налога на вмененный доход возможен социальный взрыв // Экономика. Право. Менеджмент. 2001. № 47. С.4.; Чей закон «вменяемей»? // Экономика. Право. Менеджмент. 2002. № 7. С. 5.

38

Подводя итог вышеизложенному, сделаем вывод, что, с одной стороны бюджет — это финансовая основа функционирования государства, а с другой стороны бюджет - это мощный управляющий механизм государства.

Значение финансового механизма, частью которого является бюджетная система, все более возрастает, когда речь заходит о проблеме децентрализации управления в государстве. В последнее десятилетие наблюдается регионализация экономических и социальных процессов. Все в большей мере функции регулирования этих процессов переходят от центральных уровней государственной власти к регионам - субъектам Российской Федерации. «Любые сколько-нибудь значительные мероприятия по развитию децентрализации в области управления не могут иметь успеха, если они не сопровождаются соответствую-

ел

щими мероприятиями в финансовой сфере» . Именно поэтому роль региональных финансов усиливается, а сфера их использования расширяется.

Основу региональных финансов составляет бюджетная система - бюджет субъекта РФ и внебюджетные фонды. Внебюджетные фонды53 обеспечивают дополнительными средствами приоритетные сферы экономики, а также гарантируют финансовое обеспечение ряда конституционных прав граждан (например, на социальное обеспечение по возрасту, охрану здоровья). Иными словами, они гарантируют своевременное финансирование таких расходов, которые ни в коем случае не могут быть урезаны даже при образовании бюджетного дефицита. Однако как показывает практика, создание внебюджетных фондов на уровне субъекта РФ имеет свои негативные последствия, и в первую очередь это связанно с потерей контроля над финансовыми ресурсами региона. Ряд ученых считает, что если имеется острая необходимость отдельного финансирования каких-то расходов, то, в крайнем случае, допустимо создание целевых бюджетных фондов54. Интересна позиция по этому вопросу законодателя, который, предусматривая возможность функционирования государственных внебюджет-

52 Пискотин М.И. Социализм и государственное управление. М., 1994. С. 227.

53 Л.Н. Древаль определила внебюджетные фонды как денежные средства, привлекаемые в государстве для финансирования определенных общественных потребностей и расходуемые строго в соответствии с целевым назначением на основе оперативной самостоятельности, не консолидированные в бюджетах, пополнение ко торых осуществляется из установленных законодательством источников // Древаль Л.Н. Финансово-правовое регулирование внебюджетных фондов в Российской Федерации (пути совершенствования): Дисс. ... канд. юрид. наук. Хабаровск., 2000. С. 13.

54 В частности, М.Е. Чичилев считает что уже сегодня целесообразнее финансировать нз федерального бюд жета расходы предусмотренных ст. 144 БК РФ внебюджетных фондов. См. Чичилев М.Е. О реструктуризации бюджетной системы // Финансы. 1999. № 5. С. 23.

39

ных фондов на уровне субъекта РФ (ст. 10 БК РФ), в то же время рекомендует субъектам Российской Федерации консолидировать в соответствующих бюджетах средства внебюджетных фондов, образованных в соответствии с решениями законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации за счет специальных налогов, сборов и иных поступле-

"55 НИИ .

Вместе с тем, в настоящее время существует множество законодательных коллизий, подвергающих сомнению возможность создания территориальных внебюджетных фондов. Так, в противоречие с абзацем третьим ст. 10 БК РФ, включающем во второй уровень бюджетной системы наряду с бюджетами субъектов РФ бюджеты территориальных внебюджетных фондов, вступают главы 2 и 17 БК РФ. Ст. 7 БК РФ к компетенции органов государственной власти Российской Федерации относит определение перечня и порядка формирования государственных внебюджетных фондов, управление их деятельностью (абзац 21), а в ст. 8 БК РФ среди вопросов, отнесенных к ведению субъектов РФ, составляющих компетенцию органов государственной власти субъектов РФ, не указывается возможность создания и управления государственным внебюджетными фондами. В гл.17 БК РФ о территориальных государственных внебюджетных фондах вообще не упоминается. В п. 2 ст. 143 БК РФ установлено, что правовой статус, порядок создания, деятельности, ликвидации государственных внебюджетных фондов определяются федеральным законом, принятым в соответствии с БК РФ. Кроме того, в ст. 144 БК РФ, где устанавливается закрытый перечень государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, территориальные государственные внебюджетные фонды не указываются. Однако на возможность функционирования государственных внебюджетных фондов субъектов РФ указывают иные федеральные законы. В ст. 11 Налогового кодекса РФ5 , где дается понятие внебюджетных фондов, указываются государственные внебюджетные фонды, образуемые вне бюджетов субъектов РФ (т.е. речь идет о региональных внебюджетных фондах). Ст. 5 ФЗ РФ от 6 октяб-

ря 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»57 управомочивает законодательный (представительный) орган субъекта РФ установить в законе порядок образования и деятельности внебюджетных фондов субъекта РФ.

На практике в связи с противоречиями в действующем законодательстве возникал ряд проблем, находивших свое разрешение в судебных инстанциях.

Так, Законом Республики Бурятия от 18 октября 2000 года «О бюджетной системе и бюджетных правоотношениях в Республике Бурятия» в бюджетную систему республики были включены республиканские государственные внебюджетные фонды. Детально статус таких фондов, порядок их образования и упразднения, взаимоотношения фондов с бюджетами, формы контроля за их деятельностью урегулированы Законом республики Бурятия от 6 сентября 1995 года «О республиканских государственных внебюджетных фондах Республики Бурятия»59. В частности, данным Законом предусмотрено учреждение Народным Хуралом Республики Бурятия60 республиканских государственных внебюджетных фондов для целевого инвестирования приоритетных направлений и объектов производства, природоохранных мероприятий, поддержки развития социальной инфраструктуры и социальной защиты низкооплачиваемых слоев населения61. Однако, ряд положений Закона Республики Бурятия «О бюджетной системе и бюджетных правоотношениях в Республике Бурятия», касающиеся республиканских государственных внебюджетных фондов (ст.ст. 4, 5, 24, 47, 45, 49) были признаны 22 декабря 2000 года Верховным Судом Республики Бурятия недействующими и не подлежащими применению как противоречащие федеральному законодательству, и в частности БК РФ. Определением Судебной Коллегии по гражданским делам Верховного суда РФ от 22 мая 2001 года указанное решение оставлено без изменения, а кассационная жалоба Председателя

57 Ф3 РФ от 06.10.1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполни тельных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // С3 РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

58 Закон Республики Бурятия от 18.10.2000 года № 501-И «О бюджетной системе и бюджетных правоотноше ниях в Республике Бурятия» // Собрание законодательства Республики Бурятия. 2000. № 14.

59Закон Республики Бурятия от 06.09.1995 года № 180-1 «О республиканских государственных внебюджетных фондах Республики Бурятия» // Ведомости Народного Хурала Республики Бурятия. 1995. № 8.

60 Народный Хурал - это представительный орган Республики Бурятия.

61 Подобный законодательный акт принят также в Читинской области: Закон Читинской области от 26.10.1995 года № 21-340 «О целевых бюджетных и внебюджетных фондах Читинской области» // Забайкальский рабо чий. 1996. № 19 (30 января).

41

Народного Хурала Республики Бурятия - без удовлетворения. Народным Хуралом Республики Бурятия был направлен запрос в Конституционный Суд РФ о проверки конституционности ст. 5 ФЗ РФ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». При рассмотрении запроса Кон-ституционный суд указал , что -

во-первых, отнесение финансового, валютного, кредитного регулирования к ведению РФ не препятствует органам государственной власти субъекта РФ в пределах своих полномочий осуществлять меры по мобилизации и расходованию собственных финансовых ресурсов, к которым также относятся также средства региональных внебюджетных фондов63; -

во-вторых, в ранее вынесенном решении Конституционный суд уже устанавливал, что закрепление законодательным (представительным) органом субъекта РФ порядка образования и функционирования соответствующих внебюджетных фондов не могут квалифицироваться как нарушение Конституции РФ64; -

в-третьих, перечисление в ст. 144 БК РФ состава государственных внебюджетных фондов Российской Федерации не может рассматриваться как запрет на образование государственных внебюджетных фондов субъектов РФ. Данный вывод подтверждается отсутствием прямого запрета на формирование в субъектах РФ своих государственных внебюджетных фондов.

Таким образом, практика принятия решений представительными органами субъектов РФ о создании внебюджетных фондов, а, следовательно, и возможность существования таких фондов, была признана конституционной. Вместе с тем следует поставить вопрос о восполнении пробелов в БК РФ в части регламентации образования и функционирования внебюджетных фондов субъектов РФ.

62 См. Определение Конституционного суда РФ № 228-0 от 06.12.2001 года но запросу Народного Хурата Республики Бурятия о проверке конституционности подпункта «е» пункта 2 статьи 5 ФЗ РФ «Об общих прин ципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ // С3 РФ. 2001. № 12. Ст. 2523.

63 Подробнее см. Постановление Конституционного Суда РФ № 19-П от 10.12.1997 года по делу о проверки конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области // СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5877.

64 Постановление Конституционного Суда № 2-П от 18.01.1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края // СЗ РФ. 1996. № 4. Ст. 409.

42

Тем не менее, несмотря на признание законности существования территориальных внебюджетных фондов, основным звеном финансовой системы региона все же является бюджет субъекта РФ. Через бюджеты субъектов РФ финансируется большая часть расходов на экономику и социальное обеспечение граждан. При этом принимается во внимание социально-экономическое положение каждого конкретного субъекта РФ.

В Иркутской области к настоящему времени удалось полностью стабилизировать экономическое положение, и достичь определенного экономического роста. Были преодолены последствия финансового кризиса 17 августа 1998 г., сбалансировать доходы и расходы бюджета области. И основной задачей экономической политики на современном этапе уже является не финансовая стабилизация региона (поставленная в 1998 году6 ), а дальнейшее экономическое развитие области. Однако возможности области в социально-экономическом развитии без поддержки и участия Федерального центра являются весьма ограниченными. Морально и физически изношены основные производственные фонды. Прекратились крупномасштабные геологоразведочные работы, свернутые в последние годы, что не обеспечивает поддержания на должном уровне текущих и перспективных потребностей добывающих отраслей. Возросла сырьевая направленность материального производства и его энергоемкость, что в рыночных условиях ведет к прогрессирующему снижению эффективности хозяйства региона. Современное состояние экономики и социальной сферы Иркутской области совершенно не соответствует ее потенциальным возможностям.

Еще хуже обстоят дела в Читинской области и Республике Бурятия, основной объем социально-экономических расходов которых финансируются из получаемой финансовой помощи. Состояние экономики в этих регионах не позволяет обеспечивать удовлетворение всех необходимых потребностей. Для преодоления затяжного кризиса необходимы значительные инвестиции, которые бы осуществлялись в комплексе в другими мерами, направленными на развитие социально-экономической инфраструктуры66.

65 Программа финансовой стабилизации Иркутской области. Иркутск, 1998. С. 7-10.

66 Подробнее см. Региональная экономика: Учебное пособие / И.И. Синдяшкин, Е.И. Синдяшкина, В.И. Рыль- ский и др.; Под ред. М.В. Степанова. М., 2001. С. 380-386,404-411.

43

Решить все указанные проблемы возможно лишь при правильно организованной финансовой (и главным образом - бюджетной) деятельности в регионе. О том, какие возникают правовые проблемы организации бюджетного дела на уровне субъекта РФ и о том, как их следует решать — пойдет речь в следующих параграфах работы.

<< | >>
Источник: Арбатская, Юлия Валерьевна. Бюджет как основа финансовой системы субъекта Российской Федерации [Электронный ресурс]: Правовые аспекты : Дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.14 .-М.: РГБ, (Из фондов Российской Государственной библиотеки). 2004

Еще по теме § 2 Понятие бюджета и его место в финансовой системе региона:

  1. 1.1. СУЩНОСТЬ, СОДЕРЖАНИЕ ФИНАНСОВОГО АНАЛИЗА И ЕГО МЕСТО В СИСТЕМЕ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ЗНАНИЙ
  2. ФИНАНСОВАЯ СИСТЕМА. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ БЮДЖЕТ И ЕГО СТРУКТУРА
  3. Глава 2 Бюджетный федерализм и его влияние на бюджет региона
  4. § 1 Понятие бюджетного федерализма и его проявление на уровне регионов
  5. Вопрос: Сущность местных бюджетов, их место в составе бюджетной системы.
  6.   Раздел I. ФИНАНСОВЫЙ МЕНЕДЖМЕНТ И ЕГО (место В УПРАВЛЕНИИ ПРЕДПРИЯТИЕМ
  7. ЛИЧНОЕ СТРАХОВАНИЕ И ЕГО МЕСТО В СИСТЕМЕ СТРАХОВЫХ ОТНОШЕНИЙ
  8. § 3 Правовое регулирование доходов и расходов бюджета региона. Понятие бюджетного регулирования.
  9. Глава 1  Место фондового рынка РФ в системе экономических отношений и его роль в системе национальной экономической безопасности
  10. Глава 1 Понятие бюджета и его значение для субъекта Российской Федерации
  11. ВОПРОС Национальный банк Республики Казахстан, его место и роль в банковской системе.
  12. Тема 1. Содержание и значение государственного бюджета. Влияние бюджета на социально-экономические процессы Общественные финансы и функционирование финансовой системы: теоретические аспекты
  13. Понятие собственности и ее место в системе производственных отношений
  14. 16.1. Понятие, значение и задачи анализа финансового состояния предприятия и его финансовой устойчивости
  15. 3. Место и роль курса в системе экономико-финансовых дисциплин
  16. 1.2.1. Сущность и функции финансов предприятий, их место в финансовой системе РФ
  17. РОЛЬ, МЕСТО И ЗНАЧЕНИЕ ФИНАНСОВОГО РЫНКА В СИСТЕМЕ РЫНОЧНЫХ ОТНОШЕНИЙ
  18. Содержание и задачи экономического анализа, его место в системе экономических наук
  19. § 1.Государственный бюджет и его структура. Бюджеты центральных и местных органов власти