<<
>>

§ 2 Межбюджетные отношения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации

Ст. 129 БК РФ определяет межбюджетные отношения как отношения между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Излишне говорить, что законо-датель определил межбюджетные отношения только в самом общем виде и не совсем точно. Поскольку бюджет является собственностью Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований, то субъектом меж-бюджетных отношений также будут Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования, вступающие в эти отношения через свои представительные и исполнительные органы. Чтобы уяснить какое содержание вкладывает законодатель в понятие «межбюджетные отношения», следует использовать системное толкование, и в частности необходимо обратиться к ст. 1 БК РФ, в которой перечисляются правоотношения, регулируемые БК РФ. С

229 В литературе широко критикуется слишком широкий подход, используемый законодателем при определении понятия межбюджетных отношений. См. Бабич A.M., Павлова Л.И. Государственные и муниципальные финансы. М., 1999. С. 147.; Бежаев О.Г. Межбюджетные отношения: теория и практика реформирования / Под. ред. докт. экон. наук M.A. Яхъяева. М., 2001. С. 16-17.

121

учетом положений этой статьи к межбюджетным отношениям следует отнести отношения между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями в ходе бюджетного процесса по поводу формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и осуществления государственных (муниципальных) заимствований. Более точно определить содержание межбюджетных отношений поможет анализ гл. 16 БК РФ «Межбюджетные отношения». В соответствии с положениями гл. 16 БК РФ межбюджетные взаимоотношения Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований могут возникать по поводу: -

передачи регулирующих доходов (п.

3 ст. 130 БК РФ); -

распределения на постоянной основе расходов между бюджетами различных уровней (п.п. 1, 2 ст. 130 БК РФ); -

передачи отдельных государственных полномочий и возмещения возникающих при этом расходов (п. 4 ст. 130 БК РФ); -

возмещения расходов, связанных с принятием решений, вызвавших дополнительные расходы или потери доходов других бюджетов (ст. 131 БК РФ);

- предоставления финансовой помощи бюджетам других уровней (ст.ст. 133, 139 БК РФ).

Однако возникающие на практике межбюджетные отношения более многообразны. Так, например, в гл. 16 БК РФ никак не регулируются отношения, возникающие между органами власти одного уровня. «Такие взаимоотношения возможны, целесообразны и на практике имеют место обычно в форме объеди-нения усилий бюджетов одного уровня для решения общих проблем» . В частности, возможно совместное финансирование бюджетных учреждений, обслуживающих население нескольких территорий (как правило, это практикуется на уровне муниципальных образований); предоставление бюджетных ссуд и бюджетных кредитов.

Таким образом, межбюджетные отношения — это основанные на правовых нормах общественные отношения между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями по поводу распределения на постоянной основе доходов и расходов между бюджетами различных уровней, пере-

230 Бежаев О.Г. Межбюджетные отношения: теория и практика реформирования / Под. ред. докт. экон. наук М.А. Яхъяева. М., 2001. С. 18.

122

дачи отдельных государственных полномочий и возмещения, возникающих при этом расходов, возмещения расходов, связанных с принятием решений, вызвавших дополнительные расходы или потери доходов других бюджетов, а такэ/се в связи с предоставлением финансовой помощи, предполагающие как вертикальные взаимодействия, так и взаимодействия между органами власти одного уровня. Так, например, в ходе бюджетного процесса Иркутской области уполномоченные органы (Губернатор, Законодательное Собрание, Главное финансовое управление) вступают в отношения с государственными органами, представляющими Российскую Федерацию, субъекты РФ, а также с органами местного самоуправления для решения вышеобозначенных вопросов.

Но прежде чем перейти к подробному рассмотрению всех перечисленных направлений межбюджетных отношений, особо следует отметить, что необходимость сохранения федеративного государства (а Россия вряд ли может нормально существовать при другой форме государственного устройства) требует сохранения и укрепления целостности бюджетной системы РФ.

В связи с этим, прежде всего, необходимо четко определить соотношение централизованных и децентрализованных подходов по формированию бюджетно-налоговой политики.

Возможны две крайности. С одной стороны, максимальная децентрализация бюджетной системы может превратиться в фактор усиления экономического и политического кризиса: ослабит ещё более федеральный бюджет, активизирует дележ федеральных налогов. Актуальна угроза того, что радикальные меры бюджетной децентрализации могут реально проявится. Руководители южноуральского региона выработали концепцию нового федерализма, одним из ключевых элементов которой является бюджетная децентрализация с переходом к системе построения бюджетных отношений снизу вверх231. Реализация этой концепции может привести к подрыву финансовых основ функционирования государственных институтов, а, следовательно, и самого государства. С другой стороны, высокая степень концентрации финансовых ресурсов в федеральном бюджете страны снижают значение региональных и местных бюджетов в решении жизненно важных для населения задач. Стремление к тотальной бюджет-

251 Ермаков В.Г. Конституционно-правовое регулирование процесса федерализации государственного устройства России: Лвтореф.... докт. юрид. наук. М., 2001. С. 27.

123

ной централизации опустошит региональные бюджеты и может подтолкнуть субъектов РФ к отказу от перечисления причитающихся налогов в федеральный бюджет.

Разумно децентрализованная бюджетная система, в которой принимаются решения на разных уровнях, более эффективна. Избежать ненужной централизации позволит такое разделение расходов, при котором они будут максимально приближены к территории, в интересах которой эти расходы осуществляются. Социальные, правоохранительные функции, здравоохранение, образование и т.п. следует передавать регионам и местным властям. Но при этом регионам необходимо распоряжаться не менее чем 70% доходов консолидированного бюджета государства. В такой системе будут прослеживаться прямые связи между уровнем налогообложения регионов и качеством получаемых населением регионов бюджетных услуг, четко и более полно собранные налоги, поступающие в бюджет, начнут приносить обществу большую отдачу. По пути децентрализации, начиная с 80-х - 90-х годов, пошли практически все страны с развитой рыночной экономикой - США, страны Западной Европы, Япония.

В бюджетной системе России в 1992-1997 гг. (в период становления федерации нового типа) наблюдалось значительное снижение доли расходов федерального бюджета. В консолидированном бюджете она снизилась с 84,8% в 1992 г. до 54% в 1997 г.232 Одновременно в рассматриваемый период резко возросли доли региональных и местных бюджетов и внебюджетных фондов. Так, например, в бюджете Иркутской области с 1992 по 1997 гг. расходы возросли с 50,63 млн. рублей до 9596 млн. рублей . Таким образом, в 1992-1997 гг. наблюдалась децентрализация расходов бюджетной системы РФ. Данное явление объясняется тем, что федеральный центр освобождался от ряда управленческих функций и финансирования ряда социальных программ, которые в развитых федеративных государствах осуществляются на региональном и местном уровне.

В настоящее время в России значительная часть расходов ложится на бюджеты субъектов федерации и местные бюджеты. Однако при этом наблюдается

Борескова Е.В., Китова Е.Н. Некоторые особенности межбюджетных отношений на субфедеральном и местном уровнях // Финансы. 2000. № 5. С. 12. 233 См. Программа финансовой стабилизации Иркутской области. Иркутск, 1998. С. 40.

124

обострение взаимоотношения между различными уровнями управления в РФ по поводу разграничения расходных полномочий. Как нами ранее уже указывалось, принятие Бюджетного кодекса эту проблему не решило. Наличие в ст. 85 БК РФ довольно обширного перечня расходов, финансируемых совместно из бюджетов различных уровней, по существу означает, что большинство из указанных в ст. 85 БК РФ расходов будут реально финансироваться из бюджетов нижестоящих уровней бюджетной системы РФ (вследствие принятия вышестоящими органами власти решений об этом в одностороннем порядке). Однако передача на нижестоящий уровень расходных полномочий и ответственности зачастую не подкрепляется соответствующей финансово-бюджетной и экономической базой.

В международной практике финансовые обязательства, возложенные на региональные бюджеты решениями вышестоящих властей без определения источников финансирования, называют «нефинансируемыми мандатами»234. Согласно п. 1 ст. 83 БК РФ, если принимается федеральный закон либо другой правовой акт, предусматривающий увеличение финансирования по существующим видам расходов или введение новых видов расходов бюджетов, которые до принятия законодательного акта не финансировались ни одним бюджетом, указанный правовой акт должен содержать нормы, определяющие источники и порядок финансирования новых видов расходов бюджетов, в том числе в случае необходимости передачу финансовых ресурсов на новые виды расходов в бюджеты других уровней.

Зачастую на федеральном уровне не соблюдается требование о том, чтобы все законодательные акты, влекущие увеличение расходов в территориальных бюджетах принимались только при наличии соответствующих источников финансирования. В результате органы власти субъектов РФ не имеют возможности обеспечить сбалансированность своих бюджетов, и, кроме того, широкое распространение получили судебные иски к региональным властям с после-

Христенко В.Б., Лавров A.M. Новый этап реформы межбюджетных отношений,'/ Финансы. 1999. № 2. С. 4.

125

дующим списанием средств с бюджетных счетов по исполнительным листам . Причиной этого является непродуманность механизма реализации принципа возмещения расходов, вызванных решениями органов власти других уровней. Во-первых, п. 3 ст. 83 БК РФ допускает финансирование новых расходов или увеличение финансирования существующих расходов не только при наличии соответствующих источников дополнительных поступлений в бюджет, но и при сокращении расходов по отдельным статьям. Во-вторых, не закреплено право отказа финансировать те или иные расходы, по которым вышестоящие органы не произвели компенсации. В-третьих, отсутствует механизм судебной защиты нарушенных в этом случае прав субъектов РФ. В части четвертой БК РФ ничего не говорится ни о судебном способы защиты бюджетных прав , ни о том, что передача «нефинансируемых мандатов» является нарушением бюджетного законодательства, за которое должны бы применяться меры ответственности.

Одновременно с децентрализацией расходов бюджетной системы должна происходить определенная децентрализация бюджетных доходов.

Отношения по разграничению на постоянной основе доходных источников между Федеральным центром и регионами являются одним из важнейших направлений межбюджетных отношений. Согласно ст. 7 БК РФ к компетенции органов государственной власти РФ в области регулирования бюджетных правоотношений относится разграничение налогов и других доходов между уровнями бюджетной системы, а также распределение в порядке межбюджетного регулирования собственных доходов федерального бюджета. Однако в ст. 52 БК РФ «Передача собственных доходов федерального бюджета в бюджеты других уровней» предусматривается передача доходов федерального бюджета в бюджеты других уровней только в форме регулирующих доходов. На наш взгляд, ст. 52 БК РФ следует дополнить абзацем «федеральные налоги полностью или

235 Так., например, решением в Иркутской области решением облсуда от 22.04.2002 года о несоответствии за конодательству ст. 26 Закона Иркутской области «Об областном бюджете на 2002 год», которая устанавливает что повышение заработной платы работникам организаций бюджетной сферы в связи с принятием Федер&ть- ного закона «О тарифной ставке (окладе) первого разряда Единой тарифной сетки по оплате труда работникам бюджетной сферы» производится в соответствии со ст. 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации за счСт средств федерального бюджета. Таким образом, на органы государственной власти Иркутской области пере ложена ответственность за принятое федеральными органами решение.

236 В ранее действующем законодательстве (Законе РФ «Об основе бюджетных прав ...» закреплялись гаран тии судебной зашиты. В частности в ст. 32 Закона было установлено, что в случае нарушения соответствую щим вышестоящим органом власти положений Закона соответствующий представительный или исполнитель ный орган власти вправе обратиться за защитой своих прав в арбитражный суд.

126

частично могут передаваться в бюджеты других уровней бюджетной системы РФ на постоянной основе при условии внесения изменений в законодательство РФ о налогах и сборах».

На протяжении последнего десятилетия довольно остро стоит проблема рационального разграничения на постоянной основе доходных источников за разными уровнями бюджетов. Целью разграничения доходов является создание исходных условий для сбалансированности бюджетов на каждом уровне исходя из имеющегося на данной территории потенциала.

«Яблоком раздора» между центром и регионами являются и налоговые доходы, которые в структуре бюджетных доходов всех экономически развитых государств занимают наибольший удельный вес. Так, например, во Франции налоговые доходы составляет около 95% доходов государственного бюджета, в США - более 90%, в Японии - 75% . В Российской Федерации в соответствии с ФЗ РФ от 30.12.2001 года № 194-ФЗ «О федеральном бюджете на 2002 год» за счет налоговых поступлений формируется 81% доходов федерального бюджета. В доходах консолидированных бюджетов субъектов РФ доля налогов составля-ет около 67% .

В настоящее время представляется возможным выделить три формы распределения налоговых доходов между бюджетами различных уровней бюджетной системы РФ и соответственно возникающих при этом взаимодействий органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Условно их можно обозначить как: «разные налоги», «разные ставки», «разные доходы»239.

В первом случае каждый уровень государственной власти вводит свои налоги и сборы, доходная часть каждого бюджета формируется исключительно за счет законодательно закрепленных за данным уровнем бюджета налогов. При этом возможно полное разделение прав и ответственности различных уровней власти в установлении налогов на конкретной территории. В этом случае региональные власти могут самостоятельно устанавливать налоги и сборы, кото-

237 Козырни А.Н. Налоговое право зарубежных стран: вопросы теории и практики. М., 1993. С. 7.

238 См. Отчеты об исполнении консолидированных бюджетов субъектов РФ за 2001 год// Официальный сайт Министерства финансов РФ http://vv\v\v.minfin.ru

239 Левин А.Н. Налоговая реформа: территориальный аспект // Финансы. 1997. № 12. С. 27.; Налоговое право: Учебное пособие/ Под ред. С.Г. Пепеляева.- М., 2000. С. 310-315.

127

рые необходимы в данный момент . Чтобы защитить население региона от фискального произвола властей субъекта федерации центр может устанавливать предельный уровень налоговых изъятий на территории региона. Однако и в этом случае возможно существенное ущемление интересов отдельных категорий налогоплательщиков. Поэтому на практике чаще используется второй вариант формы «разные налоги». Федеральные органы власти устанавливают закрытый перечень региональных налогов, и региональным властям остается лишь выбрать налоги из этого перечня и ввести их на своей территории241.

При использовании «разных ставок» как формы налогового взаимодействия между бюджетами, центральные органы власти устанавливают виды налогов, условия их взимания, а также ставки, по которым эти налоги должны зачисляться в бюджеты разных уровней. Таким образом, один и тот же налог налогоплательщики вносят одновременно в разные бюджеты по отдельным ставкам. Примером применения механизма «разных ставок» является зачисление налога на прибыль в соответствии со ст. 284 НК РФ в федеральный бюджет по ставке -6%, в бюджеты субъектов РФ - 16%, в местные бюджеты - 2%.

К данной форме разграничения налогов относится установление региональных и местных надбавок к федеральным и территориальным налогам. Размеры надбавок при этом офаничиваются законодательно. В настоящее время этот метод не используется. Однако он применялся в послеоктябрьский период. Так, в соответствии с декретом ВЦИК и СНК от 16 ноября 1922 г. «О доходах, обращаемых на усиление местных средств» надбавки к государственным налогам были введены по таким видам поступлений, как промысловый налог, судебная пошлина, нотариальный и гербовый сборы. Но после включения местных бюджетов в состав единого государственного бюджета страны и с переходом на систему отчислений от регулирующих доходов и налогов надбавки в пользу ме-

Так, например, в СШЛ федеральное законодательство не устанавливает ограничений на налоги, которыми власти штата в пределах своих полномочий считают нужным обложить определенные виды экономической деятельности. При этом Штаты не имеют права облагать налогами международную торговлю - устанавливать импортные или экспортные пошлины. В Австралии также список собственных налогов штаты определяют самостоятельно. Федеральному правительству принадлежит прерогатива устанавливать налоги на производство и распределение товаров. // Аналитическая записка Центра фискальной политики «Общая характеристика межбюджетных отношений в федеративных государствах, подготовленная по запросу Департамента межбюджетных отношений Минфина РФ http://www.minfin.ru 241 Именно эта система используется в настоящее время в России и Индии. См. там же.

128

стных бюджетов перестали использоваться . Своеобразной формой интерпретации данного способы разграничения налогов являлось распределение до вступления в силу гл. 25 НК РФ налога на прибыль. Субъектам РФ предоставлялось право зачислять налог на прибыль по ставкам, устанавливаемым законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации, в размере не свыше 19 процентов.

Таким образом, посредством использования этих двух форм - «разные налоги» и «разные ставки», налоговые доходы полностью или частично закрепляются за бюджетами различных уровней на постоянной основе. При этом важно учитывать следующие особенности. Во-первых, необходимо, чтобы региональные и местные органы власти имели источники бюджетных поступлений, на которые они смогли бы реально влиять, а так же те, использование которых обеспечивало бы наибольшую степень возвратности налогов через социальные и другие услуги, предоставляемые жителям соответствующей территории243. К числу таких налогов следует отнести налог на прибыль, налог на доходы физических лиц. С одной стороны, региональные и местные власти могут прямыми и косвенными методами способствовать увеличению налоговой базы налогов на прибыль, на доходы физических лиц, и чтобы они были заинтересованы в этом, необходимо закрепить за ними на постоянной основе эти налоги полностью или частично. С другой стороны, граждане, передающие часть своих доходов, прибыли в распоряжение государства должны получать взамен комплекс социальных услуг. А поскольку предоставление основной массы социальных услуг финансируется из региональных и местных бюджетов, то эти налоги следует за ними частично закрепить. Данный шаг повысит ответственность органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления за эффективное использование собранных налогов перед населением. Основываясь на этом критерии разграничения налогов, за региональными и местными бюджетами следует также закрепить налоги на имущество, налог с продаж, земельный налог, поскольку именно эти органы власти смогут обеспечить наиболее полный и точный учет объектов недвижимости, объемов розничной торговли, и

Родионова В.М. Бюджетная реформа: содержание и проблемы //Финансы. 1994. № 8. С. 11. Там же. С. 12.

129

как следствие этого - наиболее полное поступление перечисленных налогов в казну.

Во-вторых, следует учитывать и другие — организационные и экономические факторы. Так, например, отнесение НДС к федеральному уровню обусловлено технико-юридическими аспектами, поскольку для его правильного исчисления и взимания необходима информация о предпринимательской деятельности в рамках национальной экономики244.

В-третьих, «необходимость обеспечения государственной целостности объективно требует закрепления за федеральным центром таких доходных источников, через которые осуществляется бюджетное регулирование»245. Именно в связи с этим, к федеральным налогам в настоящее время отнесены наиболее крупные в фискальном плане - НДС, акцизы, налог на прибыль и др. При этом следует помнить, что данное положение является одним из основных при разграничении доходов между уровнями бюджетной системы, но не единственным. Ведь сам принцип федерализма базируется на сочетании интересов центра и регионов, финансовая политика должна сводиться не только к максимальному усилению федерального бюджета, но и регионы должны иметь определенную финансовую самостоятельность и нести ответственность за свои действия. Только лишь учитывая все три вышеперечисленные особенности распределении налогов, можно построить сильную федерацию, проводящую регионально ориентированную политику.

Система налогов и сборов в Российской Федерации на сегодняшний день находится на стадии становления. Еще не вступили в действие ст.ст. 13-15 НК РФ, и возможно, что до их введения они еще претерпят изменение. Однако уже сейчас можно наметить тенденцию разграничения налоговых источников. Из 28 установленных НК РФ налогов и сборов — 16 закрепляются за федеральным уровнем, 7 за регионами и 5 отнесены к местным налогам и сборам. При этом за федеральным уровнем закрепляются все наиболее значимые в фискальном плане налоги (НДС, акцизы, налог на прибыль, налог на доходы физических

Налоговое право: Учебное пособие/ Под ред. С.Г. Пепеляева. М., 2000. С. 311. Крохина Ю.А. Бюджетное право и российский федерализм. М., 2001. С. 256.

130

лиц) . Таким образом, просматривается нейтралистская тенденция при распределении налоговых доходов, направленная на укрепление федерации.

Суть формы «разные доходы» заключается в том, что суммы собранных налогов делятся между бюджетами в порядке и сроки, установленные центральной властью. Данный метод распределения бюджетных доходов сводит к минимуму свободу региональных властей. Иными словами, в данном случае речь идет о регулирующих доходах.

В настоящее время не представляется возможным провести на постоянной основе разграничение доходных источников между центром и регионами таким образом, чтоб и федеральный бюджет и все региональные бюджеты оказались самодостаточными, скорее всего это задача не достижима. Следует учитывать, что существенно различаются и базы налогообложения, и суммы налогов, собираемых в регионах. Если бюджеты регионов будут формироваться исключительно за счет собственных доходов, то вследствие различного экономического потенциала регионов неизбежно встанет проблема неравенства в бюджетной обеспеченности регионов. И, как правило, возникающее при этом различие душевых бюджетных доходов, обуславливается не реальным вкладом населения в экономику преуспевающих регионов, а особенностями экономики страны в целом (в качестве примера можно привести Ханты-Мансийский автономный округ, который в силу своего природного положения, наличия полезных ископаемых - нефти и природного газа, является одним из «самых богатых» субъектов РФ и Республику Бурятия, где преобладает животноводство и сельское хозяйство, где общая сумма собранных налогов даже не покрывает расходов регионального бюджета). Поэтому распределению регулирующих доходов в существующей в Российской Федерации системе межбюджетных отношений отводится важное место. При чем в качестве регулирующих доходов, передаваемых в бюджеты субъектов РФ, главным образом, используются федеральные налоги.

Доля регулирующих налогов в налоговых доходах бюджетов трех исследуемых в работе регионов в среднем в 2001 году составила 53%. Наиболее крупными регулирующими доходами региональных бюджетов являются налог

По мнению Правительства РФ, это является довольно высокой, даже по меркам унитарных государств, централизацией налогово-бюджетных полномочий. См. Программу развития бюджетного федерализма в РФ на период до 2005 года.

131

на доходы физических лиц, на который приходится около 40% и акцизы — 6% от всех налоговых доходов бюджетов субъектов РФ.

Использование метода регулирующих доходов на практике вызывает ряд проблем. Так, например, в литературе подвергается критике механизм централизованно устанавливаемых нормативов отчислений от регулирующих дохо-дов. Однако представляется, что предоставление субъектам Федерации права участвовать в процессе утверждения нормативов отчислений от регулирующих доходов может подорвать финансовые основы центра (федеральный бюджет), что в конечном итоге отразится на целостности государства и его экономической безопасности.

Наиболее дискуссионным вопросом при использовании данной формы распределения налогов является установление видов регулирующих доходов, и определение подлежащей передачи в бюджеты других уровней доли, квоты248 налогов.

Как уже отмечалось, метод регулирующих доходов широко применялся и в СССР. В целях сбалансированности нижестоящих бюджетов при утверждении размеров нормативов учитывались индивидуальные особенности каждой территории и устанавливались дифференцированные нормативы отчислений от регулирующих доходов. Таким образом, количество дотационных региональных бюджетов сводилось к минимуму. Указанная особенность применения метода регулирующих доходов в СССР имела и негативную сторону. Фактор субъективности, наблюдавшийся при установлении нормативов отчислений, не позволяющий обеспечить единый подход ко всем территориям, вызывал недовольство у тех регионов, которым утверждали невысокие нормативы, казавшиеся им заниженными.

В конце 80-х - начале 90-х годов стали устанавливаться единые нормативы отчислений по регулирующим доходам, которые применяются и по сей день на уровне Федерация - субъекты Федерации. В Указе Президента РФ «О формировании республиканского бюджета РФ и взаимоотношениях с бюджетами

Родионова В.М. Бюджетная реформа: содержание и проблемы // Финансы. 1994. № 8. С. 7; Борескова Е.В., Китова E.H. Некоторые особенности межбюджетных отношений на субфедеральном и местном уровнях // Финансы. 2000. № 5. С. 13.

248 Квота (от латинского quota - часть, приходящаяся на каждого) - экон. - доля, часть, норма чего-либо допускаемого // Комлев Н.Г. Словарь иностранных слов. М., 1999. С. 168.

132

субъектов РФ в 1994 году» от 22 декабря 1993 г. впервые заложена норма единых ставок расщепления федеральных налогов, которая затем продублирована в ФЗ «О федеральном бюджете на 1994 год». Таким образом, единственным критерием распределения налоговых поступлений стал объем фактического сбора налога, что делает эту систему распределения малоэффективным инструментом горизонтального выравнивания. В результате, резко возросло число дотационных регионов, в которых не покрывался минимальный бюджет.

По мнению специалистов 4 , существующая система установления нормативов отчислений от регулирующих налогов не решает задач бюджетного выравнивания территорий, как это могло бы произойти в случае установления единых формул расчетов при распределении регулирующих налогов, в результате чего процентные доли регулирующих налогов были бы не едиными, а дифференцированными250. Действительно, это позволяло бы в определенной степени учитывать особенности той или иной территории и воздействовать на выравнивание душевых налоговых ресурсов до минимально необходимого уровня и отпала бы необходимость в получении дополнительной финансовой помощи. Однако главную проблему для претворения в жизнь такого подхода распределения налоговых доходов составляет проблема разработки методики дифференциации процентных долей регулирующих налогов . И, кроме того, возникнет необходимость внесения изменений в ст. 132 БК РФ, которая устанавливает, что принцип равенства бюджетов субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетов предполагает установление единых для всех субъектов РФ нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов в бюджеты субъектов РФ. На наш взгляд, применение данной методики на практике никак

Кальван Г.Г. Нужно ли отказываться от регулирующих налогов?// Финансы. 2000. № 10. С. 14.; Игудин Л.Г., Попонова Н.Л. Некоторые проблемы межбюджетных отношений в Германии и России // Финансы. 1999. № 4. С. 50.; Большаков Н.С. Необходимость совершенствования бюджетной системы // Финансы. 1999. № 7. С. 19.

250 Такая система используется в Германии, где, основным инструментом бюджетного выравнивания является регулирующий налог - налог на добавленную стоимость. Поступления от НДС с 1995 г. делятся между Федерацией и землями в соотношении 56:44. При этом 75% средств, получаемых землями, делится между ними исходя из численности населения конкретных земель. Оставшиеся 25% собранной суммы НДС направляется на выравнивание налогового потенциала «слабых» земель, у которых среднедушевые налоговые доходы ниже 95% от среднего уровня по всем землям. Квоты распределения НДС в пользу земель устанавливаются на долговременной основе и подлежат пересмотру только в случае устойчивого возрастания финансовых потребностей Федерации или земель, которые не могут быть компенсированы за счет краткосрочных мероприятий. Кроме того, сумма НДС, перечисляемая в конкретные земли ежегодно корректируется исходя из таких факторов как численность населения и налоговый потенциал.

В отличие от Германии необходимо принимать во внимание не только численность население, но и географический фактор, оказывающие значительное влияние на данной территории.

133

не нарушит указанный принцип. Действительное равенство субъектов РФ в бюджетных взаимоотношениях с Российской Федерацией обеспечивается не едиными нормативами отчислений регулирующих доходов, а единым подходом к определению этих нормативов (применяются же единые методики исчисления финансовой помощи).

В альтернативу данному варианту предлагается основное внимание перенести на увеличение нормативов отчисления от регулирующих налогов252. В литературе указывается, что распределение поступлений от системообразующих налогов (налога на доходы физических лиц, НДС, акцизов и др.) между центром и регионами не имеет достаточного обоснования, а является результатом эмпирического определения долей поступления, и что авторы бюджетных законов недооценивают масштабов вертикальной несбалансированности бюджетной системы (утверждая слишком малые доли распределения регулирующих доходов, передаваемых на нижестоящие уровни).253 Так, например, В.В. Кислякова считает, что использование в качестве регулирующего налога НДС, который представляет собой форму изъятия в бюджет части прироста стоимости, создаваемой на всех стадиях производства в конкретном регионе, способствовало бы повышению заинтересованности региональных властей в сборе налога и позволило бы уменьшить до 50% сумму трансфертов254. Действительно на сокращении доходной базы многих российских регионов сказался отказ федерального центра от перечисления в региональные бюджеты части НДС . О значении НДС для регионов можно судить по следующему примеру. За 2001 год в федеральный бюджет Иркутской областью перечислено 3495,6 млн. рублей НДС, по сравнению с 2000 годом сумма поступлений увеличилась на 1856,8 млн. рублей (или в 2 раза) . При этом за счет финансовой помощи в 2001 году финансировалось 24% всех бюджетных расходов, что составляет 2330,95 млн. рублей, за счет трансфертов финансировалось 3,2% (316,86 млн. рублей). Согласно ФЗ РФ «О федеральном бюджете на 2002 год» в 2002 году предполагается перечислить

252 Лайкам К.Э., Шаромова В.В. Место и роль налоговой политики в совершенствовании межбюджетных отношений // Финансы. 1998. № 6. С. 13-14.; Кислякова В.В. О проблеме финансирования территориальных бюджетов // Финансы. 2000. № 6. С. 59-60.

255 Богачева О.В., Амиров В.Б. Проблемы укрепления бюджетов субъектов Федерации и местного самоуправления // Финансы. 1997. № 9. С. 18.

254 Кислякова В.В. О проблеме финансирования территориальных бюджетов // Финансы. 2000. № 6. С. 59-60.

255 См. ФЗ РФ «О федеральном бюджете на 2001 год», ФЗ РФ «О федеральном бюджете на 2002 год».

256 Данные предоставлены Управлением МНС по Иркутской области.

134

трансфертов из ФФПР на сумму 205 млн. рублей . Таким образом, если в порядке бюджетного регулирования в регионы перечислять хотя бы 15% от всех поступлений НДС, то существенно снизится потребность регионов в трансфертах, а в Иркутской области поступления части НДС полностью перекроют необходимость в трансфертах. Кроме того, использование НДС в качестве инструмента бюджетного регулирования способствует увеличению заинтересованности региональных властей в развитии торговли и сферы услуг, что сказывается на увеличении товарооборота.

В каждом конкретном государстве с учетом экономических, политических, демографических и иных факторов могут использоваться комбинации этих трех форм взаимодействия между бюджетами по поводу распределения налоговых доходов.

Условно можно выделить два типа систем распределения налогов между звеньями бюджетной системы, к которым тяготеют большинство экономически развитых стран.

Первая система («американская») отличается тем, что региональные власти имеют достаточно большую свободу в сфере налогообложения. В США региональные бюджеты формируются в основном за счет собственных региональных налогов. Данная система распределения налогов характерна для Японии, Франции, Швеции.

«Германская» система характеризуется тем, что региональные бюджеты формируются главным образом за счет общенациональных налогов, которые расщепляются между уровнями бюджетной системы. В Германии общие налоги составляют около 70% налоговых доходов консолидированного бюджета страны (и лишь 30% приходится на федеральные налоги, налоги земель и местные налоги). Доли налогов, поступающих в тот или иной бюджет, определяются центральными органами власти, региональные же власти имеют право лишь совещательного голоса. Данная система используется также в Австрии, Нидер-

258

ландах .

См. приложение 11 к ФЗ РФ «О федеральном бюджете на 2002 году». 258 Общая характеристика межбюджетных отношений в федеративных государствах // Официальный сайт Министерства финансов РФ http://www.minfin.ru; Левин A.H. Налоговая реформа: территориальный аспект // Финансы. 1997. № 12. С. 28-29.

135

Ведется оживленная дискуссия о том, какую из указанных систем внедрить

259

в России. В.М. Родионова считает , что в настоящее время нельзя продолжать отдавать центру преобладающую массу доходных источников, перераспределяя их затем между нижестоящими бюджетами в порядке бюджетного регулирования. Это разграничение должно осуществляться строго в соответствии со структурой полномочий, определяющих функциональные обязанности каждого органа власти. Развивая данную точку зрения можно сделать вывод о необходимости реализации в России «американской системы». В литературе260 приводится ряд аргументов в обоснование данной позиции. Во-первых, собранные собственные доходы наиболее бережно и рационально расходуются, непосредственно ощущается связь между уплатой налогов и развитием региона. Во-вторых, повышается ответственность региональных властей, поскольку теряется возможность ссылаться на отсутствие финансирования из Центра. В-третьих, усилия региональных властей направляются не на выбивание финансовой помощи, а региональное развитие.

А.Н. Левин наоборот утверждает, что предоставление большей самостоятельности субъектам Федерации в определении налоговой политики на своей территории представляется нецелесообразным В России целесообразно использовать как базовую систему взаимоотношений между различными уровнями бюджетной системы - «разные» доходы, предусматривающую минимум самостоятельности для региональных властей. А также установить «германскую» систему, когда между бюджетами делятся суммы уже собранных налогов .

Необходимо довольно осторожно подходить к решению данной проблемы, которая имеет ярко выраженную «политическую окраску». Это объясняется несколькими причинами. Во-первых, в условиях перехода к рыночной системе хозяйствования федеральные органы власти должны иметь значительное количество рычагов воздействия на экономику. Управление с помощью финансов -самый эффективный способ управления государством, позволяющий избегать прямого административного воздействия. Предоставляя финансовые ресурсы

Родионова В.М. Бюджетная реформа: Содержание и проблемы // Финансы. 1994. № 8. С. 9.

Налоговое право: Учебное пособие / Под ред. С.Г.Пепеляева. М., 2000. С. 307.

Левин А.Н. Налоговая реформа: территориальный аспект//Финансы. 1997. № 12. С. 27.

136

тем или иным регионам и контролируя их целевое использование, федеральные органы власти точнее и быстрее достигнут поставленных целей.

Во-вторых, значительная самостоятельность регионов в налоговой сфере может привести к нарушению единства экономической политики государства. Законотворческая деятельность региональных властей в налоговой сфере неизбежно будет направлена на поддержание предприятий конкретного региона. Это в свою очередь может привести к нарушению экономических связей, экономическому обособлению отдельных регионов, созданию внутри страны искусственных барьеров для свободного перемещения товаров.

В-третьих, для сохранения целостности государства необходимо сосредоточить достаточные финансовые ресурсы в руках центра, что позволит управлять экономикой страны, и, в свою очередь, будет препятствовать центробежным тенденциям и сепаратизму. Мировой опыт показывает, что значительная налоговая самостоятельность возможна либо в мононациональных государствах (Япония, Скандинавские страны, Дания), либо в условиях политической стабильности, отсутствия центробежных тенденций и проявлений сепаратизма (США, отчасти Франция). В странах, где явно проявляются центробежные тенденции, налоговая самостоятельность сводится к минимуму. В Великобритании региональные и местные бюджеты формируются на 80-90% за счет средств, поступающих из общегосударственного бюджета, это является одним из рычагов воздействия на такие проблемные районы как Уэллс, Северная Ирландия, Шотландия262. Этот фактор особо следует учитывать и в России.

Нереалистично полное обособление уровней бюджетной системы. Как справедливо отмечает Н.И. Химичева, в едином государстве бюджеты не могут быть полностью обособленными, поскольку данное обстоятельство препятствовало бы проведению общих основ федеральной политики социально-экономического развития. Поэтому суть проблемы заключается в достижении оптимального сочетания общегосударственных и региональных интересов при распределении доходных источников263. Представляется, что основной интерес регионов заключается в том, чтобы поступающих в бюджет финансовых ресур-

Левин А.Н. Налоговая реформа: территориальный аспект//Финансы. 1997. № 12. С. 30. 263 Химичева Н.И. Новые явления в Российском налоговом праве // Вестник Саратовской государственной академии права. 1995. № 3. С. 49.

137

сов было достаточно для поддержания не только текущей жизнедеятельности региона, но и для его развития. И именно это какими-либо способами должны обеспечивать центральные органы власти.

Таким образом, на сегодняшний день проблема распределения налоговых доходов остается открытой. К сожалению, эта проблема не была затронута на проходившем с 16 по 20 сентября в г. Иркутске Байкальском экономическом форуме. Основные докладчики на круглом столе «Федеральный центр и регионы: межбюджетные отношения (среди которых были представители Совета Федерации РФ, Минфина РФ, региональные лидеры) рассматривая вопросы разграничения расходных полномочий, распределения финансовой помощи, и пр. ничего не говорили о сущности перераспределения налоговых доходов.

В настоящее же время практически всем субъектам РФ закрепленных за ними доходов и отчислений процентов от регулирующих доходов недостаточно для финансирования необходимых расходов. Поэтому все большее внимание в последнее время уделяется проблемам оказания финансовой помощи. Значимость оказания финансовой помощи из федерального бюджета подтверждается тем фактом, что все 89 субъектов РФ в той или иной форме получают финансовую помощь.

Согласно ст. 133 БК РФ для выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ предоставляются дотации. Выделение дотаций как формы предоставления финансовой помощи по сравнению с использованием метода регулирующих доходов менее предпочтительно, так как не способствует стимулированию субъектов РФ к наращиванию налогового потенциала, а вырабатывает лишь иждивенческие настроения. Регионы не заинтересованы в увеличении налоговой базы на своей территории, в усилении контроля за поступлением доходов в бюджеты, потому что федеральный центр в любом случае обеспечит их финансовыми ресурсами, необходимыми для осуществления самых необходимых расходов - предоставления населению комплекса социальных услуг.

Ст. 135 БК РФ устанавливает, что «размер данной финансовой помощи определяется на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных услуг в целях финансирования расходов, обеспечивающих мини-

138

мальные государственные социальные стандарты». Поскольку до сих пор не разработана система МГСС размер дотаций был ориентирован на выравнивание душевого дохода бюджетов субъектов РФ. Как совершенно справедливо указывает Ф.Х. Банхаева, данный показатель неоправданно усредняет реальный уровень социальной обеспеченности 6 , следует обязательно учитывать географические, климатические, демографические особенности различных регионов. В РФ существуют регионы, даже в пределах которых указанные факторы существенно различаются. Например, в Иркутскую область, Республику Бурятия входят районы Крайнего Севера, а также районы, приравненные к северным (такие районы есть в Читинской области) 5, предоставление государственных (муниципальных) услуг в которых обойдется областному бюджету несколько дороже, чем в иных районах. Особо учесть все эти факторы придется и при разработке нормативов финансовых затрат на оказание государственных услуг, входящих в МГСС. При этом должна обеспечиваться единая методика расчета минимальной бюджетной обеспеченности, призванная искоренить проявление субъективизма в сфере межбюджетных отношений. В связи с этим необходимо также пояснить значение использованного в абзаце втором ст. 133 БК РФ словосочетание «выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности». Речь идет не об уравнивании по сумме минимальной бюджетной обеспеченности, а об обеспечении всем регионам финансовых возможностей предоставлять населению минимальные услуги, гарантированные Конституцией РФ, стоимость которых может существенно различаться вследствие вышеприведенных факторов. БК РФ определяет лишь основные условия предоставления дотаций (ст. 134 БК РФ). Во-первых, субъект РФ - получатель данного вида финансовой помощи должен заключить соглашение об исполнении регионального бюджета через Федеральное казначейство РФ. Во-вторых, субъект РФ не имеет права ставить государственных служащих, финансируемых за счет средств регионального бюджета, в лучшие условия по сравнению с государственными служащими федеральных учреждений. Кроме этого, субъект РФ не может предоставлять бюд-

264 Банхаева Ф.Х. Совершенствовать методические подходы в сфере межбюджетных отношений //Финансы. 1999. №11. С. 57.

265 См. Перечень районов Крайнего Севера и местностей, приравненных к районам Крайнего Севера, на кото рые распространяется действие указов ПВС СССР от 10.02.1960 года и 26.09.1967 года о льготах для лиц, ра ботающих в этих районах и местностях утв. Постановлением СМ СССР от 10.11.1967 года № 1029 (с послед. изм. на 18.07.1994 года) // СП СССР. 1983. № 5. Ст. 21.

139

жетные кредиты юридическим лицам в размере, превышающем 3% расходов бюджета субъекта Российской Федерации и предоставлять государственные гарантии субъекта Российской Федерации в размере, превышающем 5% расходов бюджета субъекта Российской Федерации.

Данные положения находят свое развитие в федеральных законах о федеральном бюджете. В частности, ст. 51 ФЗ РФ «О федеральном бюджете на 2002 год» устанавливает, что в 2002 году продолжается перевод субъектов Российской Федерации, получающих дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности из Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации на кассовое обслуживание исполнения их бюджетов органами федерального казначейства, что осуществляется на основании заключенных соглашений и на безвозмездной основе. Особо законодатель выделяет необходимость кассового обслуживания органами федерального казначейства исполнения бюджетов высокодотационных субъектов Российской Федерации. Согласно приложению 12 к ФЗ РФ «О федеральном бюджете на 2002 год» Читинская область и Республика Бурятия относятся к высокодотационным субъектам РФ

Основной объем дотаций, получаемых субъектами РФ, выплачивается из ФФПР. Так, согласно ФЗ РФ «О федеральном бюджете на 2002 год» (ст. 48, приложение 11) в 2002 году в бюджет Республики Бурятия планируется перечислить — 4604357 тыс. рублей, в бюджет Читинской области — 4431026 тыс. рублей, в бюджет Иркутской области - 90410 тыс. рублей .

Перечисление дотаций в региональные бюджеты осуществляется также из Фонда софинансирования социальных расходов. В частности, из Фонда софи-нансирования социальных расходов в 2002 году направляются дотации на частичное возмещение расходов на повышение оплаты труда работников организаций бюджетной сферы (приложение 14 ФЗ РФ «О федеральном бюджете на 2002 год») в бюджет Республики Бурятия - в размере 162764 тыс. рублей, в бюджет Иркутской области - 429334 тыс. рублей, в бюджет Читинской области - 142862 тыс. рублей.

См. ст. 48, приложение 11 ФЗ РФ «О федеральном бюджете на 2002 год».

140

ФЗ РФ «О федеральном бюджете на 2002 год» предусмотрено также перечисление в региональные бюджеты дотаций на возмещение убытков от содержания объектов жилищно-коммунального хозяйства и социально-культурной сферы, переданных в ведение органов местного самоуправления (Иркутская область - 57231,7 тыс. рублей, Республика Бурятия - 2319,4 тыс. рублей). Эти суммы финансовой помощи подлежат распределению органами государственной власти субъектов РФ между муниципальными образованиями267.

Субвенции в межбюджетных отношениях стали применяться в 1924 году, однако в 1931 году расходы, на которые они выделялись, стали покрываться отчислениями от регулирующих доходов, а наравне с которыми для сбалансирования бюджета стали использоваться дотации. И только в 90-х годах стали вновь применяться субвенции, что было связано с обострением необходимости более экономного и эффективного использования бюджетных средств. Дело в том, что, предоставляя финансовую помощь в форме субвенций, указывается их целевое назначение, что в последующем контролируется предоставителями финансовой помощи. Таким образом, исключается возможность нерационального использования полученной финансовой помощи. Это же происходит и при предоставлении субсидий.

Порядок предоставления и расчет субвенций и субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации определяются специальным федеральным законом либо федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Однако в настоящее время такой закон (также как и закон о предоставлении дотаций) не принят. В ст. 67 ФЗ РФ «О федеральном бюджете на 2002 год» установлено, что операции со средствами, переданными в форме субвенций и субсидий, в рамках исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации осуществляются в порядке, установленном для получателей средств федерального бюджета, через счета по учету средств бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, открытые в органах федерального казначейства. Такой порядок обеспечивает контроль за целевым использованием субвенций и субсидий. При этом устанавливается, что средства, использованные не по целевому назначению в 2002 году, подлежат изъятию в федеральный бюджет.

См. ст. 63, приложение 10 ФЗ РФ «О федеральном бюджете на 2002 год».

141

Большинство субвенций и субсидий выделяется из специально созданных в составе расходов федерального бюджета фондов, что обеспечивает финансовыми ресурсами социально значимые мероприятий субъектов РФ, которые довольно сложно финансировать из средств региональных бюджетов. Прежде всего, к числу таких фондов относятся ФФПР и Фонд компенсаций. В 2002 году в бюджет Иркутской области из ФФПР предполагается направить 12125 тыс. рублей в форме субсидий на государственную финансовую поддержку закупки и доставки нефти, нефтепродуктов, топлива и продовольственных товаров (за исключением подакцизных) в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченными сроками завоза грузов для снабжения населения, предприятий и организаций социальной сферы и жилищно - коммунального хозяйства. Такие же субсидии поступят в бюджеты Читинской области в размере 121520 тыс. рублей.

Из Фонда компенсаций, образованного в соответствии со ст.ст. 54-57 ФЗ РФ «О федеральном бюджете на 2002 год» в бюджеты субъектов РФ предоставляются такие виды финансовой помощи как субсидии на реализацию ФЗ РФ «О социальной защите инвалидов в РФ», субвенции на реализацию ФЗ РФ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», субсидии на возмещение льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг, услуг связи, проезда отдельным категориям граждан (лица, подвергшиеся радиационному воздействию, военнослужащие, работники органов внутренних дел, налоговой полиции и пр.)268.

Всего из фонда компенсаций в бюджет Иркутской области в 2002 году поступит 850801 тыс. рублей, что составляет % от всех запланированных расходов областного бюджета, в бюджет Республики Бурятия — 390811 тыс. рублей, в бюджет Читинской области - 447227 тыс. рублей.

Для осуществления субвенционного финансирования используются также непосредственно бюджетные средства. Так, например, в разделе «дорожное хозяйство» функциональной классификации расходов федерального бюджета на 2002 год предусмотрено выделение субвенций и субсидий в бюджеты субъек-

См. Приложение 13 к ФЗ РФ «О федеральном бюджете на 2002 год».

142

тов РФ: Иркутская область — 709,829 млн. рублей, Читинская область — 110,204

"7AQ

млн. рублей, Республика Бурятия - 222,951 млн. рублей .

Анализ статей расходов федерального бюджета показывает, что основной объем финансовой помощи субъектам РФ в течение последних лет предоставляется из ФФПР, что наглядно демонстрирует нижеприведенная таблица.

Таблица 2.2.1. Доля ФФПР в бюджетных расходах федерального бюджета270

2000 год 2001 год 2002 год Всего расходов, млн. рублей 855 073 1 193 482,9 1 947 386, 3 Доля ФФПР в расходах федерального бюджета 6,7% 8,4% 7,5% Доля финансовой помощи, оказываемой бюджетам других уровней 8% 15% 13% В связи с этим, особую роль в межбюджетных отношениях РФ и ее субъектов играет распределение трансфертов. Об использовании данного метода для регулирования бюджетов Иркутской, Читинской областей и бюджета Республики Бурятия можно судить по данным из приведенной ниже таблице.

Таблица 2.2.2. Финансовая поддержка Иркутской области, Читинской области,

республики Бурятия через ФФПР в 2000 - 2002 годы

271

Год Республика Бурятия Читинская область Иркутская область

Доля в ФФПР, % Сумма, тыс. руб. Доля в ФФПР, % Сумма, тыс. руб. Доля в ФФПР, % Сумма, тыс. руб. 2000 2,67 1530178 2,57 1474819 1,09 625740 2001 2,65 2664351 2,59 2602737 0,17 170198 2002 3,31 4894769 3,08 4552546 0,07 102535 269 См. Приложение 16 к ФЗ РФ «О федеральном бюджете на 2002 год».

270 Таблица была составлена на основании ФЗ РФ «О федеральном бюджете на 2000 год», ФЗ РФ «О феде ральном бюджете на 2001 год», ФЗ РФ «О федеральном бюджете на 2002 год».

Таблица была составлена на основании ФЗ РФ «О федеральном бюджете на 2000 год», ФЗ РФ «О федеральном бюджете на 2001 год», ФЗ РФ «О федеральном бюджете на 2002 год».

143

Иркутская область в течение последних лет получает трансферты из ФФПР. Однако она не всегда была дотационным регионом. В 1994 году и в 1996 году область была регионом-донором. В последние годы наблюдается существенное снижение доли Иркутской области в ФФПР с 1,09% в 2000 году до 0,07% в 2002 году. Читинская область и Республика Бурятия по-прежнему остаются одними из самых высокодотационных регионов и получают значительную поддержку из ФФПР путем перечисления трансфертов.

Таким образом, предоставление безвозвратной финансовой помощи способствует достижению горизонтального и вертикального выравнивания. Кроме того, решается политическая задача - оказание воздействия на процесс принятия решений о расходах на региональном уровне в соответствии с задачами цен-тральных органов власти . Однако не следует забывать и о том, что при оказании финансовой помощи должна решаться и экономическая задача — «стимулирование региональных налоговых усилий»273. В мировой практике бюджетного планирования считается, что сбалансированность бюджетов — это функция, прежде всего, самих органов власти на соответствующем уровне. Государство же должно содействовать созданию необходимых исходных условий (например, путем разграничения доходов между уровнями бюджетной системы). Но поскольку в России господствует несколько иная идеология, в настоящее время одной из основных проблем перераспределения финансовой помощи из федерального бюджета-это проблема поиска стимулов для регионального развития. Особенно это относится к порядку распределения трансфертов.

«Отдавая должное выравнивающей функции, нельзя недооценивать стимулирующую функцию межбюджетных отношений»274. Все попытки учесть при бюджетном выравнивании налоговые усилия региональных властей оказываются малоэффективными, в результате чего субъекты РФ заинтересованы не столько в повышении собираемости налогов, сколько в сокрытии налоговой базы (в частности, в разного рода внебюджетных фондах) и выбивании у центра дополнительной финансовой помощи. Возникала ситуация, при которой регионами-донорами становились регионы, производящие расходы в соответствии с

Другова Ю.В. Бюджетный федерализм: правовой аспект: Дисс. ... кап. юрид. наук. М., 1999. С. 143.

Там же.

Кальван Г.Г. Нужно ли отказываться от регулирующих налогов?// Финансы. 2000. № 10. С. 15.

144

собственными доходами, а регионами-реципиентами те, которые производят расходы свыше получаемых доходов. У субъектов Федерации отсутствовали стимулы к поиску внутренних источников финансирования расходов, однако проявилась тенденция к увеличению своих расходов с дальнейшим их покрытием за счет средств федерального бюджета. Более того, практика показывает, что действующий механизм бюджетного выравнивания ведет к росту на местах экономически и социально неоправданных расходов, в частности, субсидий жи-лищно-коммунальному хозяйству . Кроме того, следует отметить, что закономерностью стал тот факт, что чем больше отдается в федеральный бюджет, тем хуже живется тому, кто отдает276. В тех регионах, которые дотировали бюджет, зачастую более низкая социальная обеспеченность, чем в тех, которые получали трансферты. Происходит это главным образом потому, что объем планируемой финансовой помощи из федерального бюджета субъектам Федерации фактически определяется без учета финансового потенциала территории277, резервов экономики региона. Во внимание берется сложившееся в регионе положение дел, которое, как правило, в силу недостаточно эффективного управления территорией часто бывает неудовлетворительным.

Акцентировав наибольшее внимание на бюджетном регулировании через трансферты, долгое время остались в стороне проблемы совершенствования других форм бюджетного перераспределения. Трансферты из ФФПР определяются с учетом текущих расходов и не оказывают влияния на территориальное перераспределение государственных инвестиций. Тем самым закрепляются сложившиеся различия в уровне бюджетной обеспеченности регионов, ограни-

Улюкаев А.В. Система межбюджетных отношений в Российской Федерации //Финансы. 1998. № 2. С. 15.

276 Дьяконова Л.А. Организация управления финансовыми ресурсами в регионе // Финансы. 1999. № 8. С. 10.

277 В связи с этим следует затронуть проблему определения налогового потенциала территории. Длительное время налоговая база регионов фактически оценивалась прямым методом «от достигнутого». Однако слово «потенциал» означает возможность, способность. Следовательно, налоговый потенциал - это налогоспособ ность региона. Реально определенные налоговые возможности регионов позволят снять обострение межбюд жетных отношений, так как при этом уменьшается вероятность субъективного подхода к оценке действитель ной потребности в помощи, повышается самостоятельность регионов. И.В.Горский предлагает в практических целях под налоговым потенциалом региона понимать сумму потенциалов всех действующих в регионе от дельных налогов, а под потенциалом конкретного налога- максимально возможную за определенный период сумму поступлений по данному налогу (См. Горский И.В. Налоговый потенциал в механизме межбюджетных отношений // Финансы. 1999. № 6. С. 28.). Не вдаваясь в тонкости методики расчета налогового потенциала региона, поскольку это требует отдельного рассмотрения и не относится к предмету настоящей работы, отме тим, что с организационной стороны И.В.Горский предлагает возложить на региональные ГНИ по согласова нию с финорганами. Налоговые инспекции не только обладают наиболее достоверной информацией, но и сво им федеральным статусом способны обеспечить единство применения методики расчета налогового потен циала на всей территории страны.

145

чиваются возможности развития региональной инфраструктуры, снижается эффективность использования бюджетных капиталовложений. Стратегически важно достигнуть баланс между текущей финансовой поддержкой и капитальной финансовой поддержкой. Необходимым условием реализации принципов финансового федерализма является целостное регулирование регионального развития.

Государственная поддержка регионального развития осуществляется по нескольким каналам - прямым и косвенным. Прямые — это перечисление в бюджеты субъектов РФ денежных средств на инвестиционные и инновационные цели. Косвенными видами государственной поддержки являются поступления федеральных финансовых средств на социально-экономическое развитие территорий по каналам поддержки отраслей народного хозяйства.

Если субъекты федерации и местные сообщества отстают в экономическом развитии от средних по стране показателей, то в качестве прямой государственной поддержки для выравнивания их экономического и финансового положения следует использовать субвенции, которые, как правило, выделяются из специальных фондов, консолидированных в федеральном бюджете.

Для инвестиционной поддержки обеспечения социального развития в соста-ве федерального бюджета создается Фонд Регионального Развития . В рамках ФРР осуществляется консолидация расходов федерального бюджета, в том числе по реализации федеральных целевых программ, которые направлены на создание на всей территории РФ социальной инфраструктуры, минимально необходимой для реализации установленных Конституцией и федеральным законодательством гарантий. Распределение средств ФРР осуществляется в форме субсидий (т.е. фактически происходит софинансирование капитальных вложений из бюджетов субъектов РФ) с учетом объективно обусловленных различий в бюджетных потребностях регионов по основным направлениям бюджетных расходов. При этом должны учитываться природно-климатические и социально-экономические особенности субъектов РФ, влекущие за собой специфику расходов региональных бюджетов. Однако методика распределения средств ФРР небезупречна. Ф.Х. Банхаева отмечает, что нечеткое определение понятия

Далее по тексту ФРР.

146

«законодательно установленного набора социальных государственных услуг» неизбежно приведет к субъективизму при согласовании инвестиционного плана субъекта РФ, и, следовательно, к определению размера субвенций . В связи с этим методика распределения ФРР в настоящее время совершенствуется: вве-ден конкурсный отбор инвестиционных проектов . Кроме того, в силу различных причин размер этого фонда невелик, и при определении размера субвенций решающим моментом является не потребности, выраженные минимальными государственными социальными стандартами, а возможности ФРР. По данным на 2002 г. объем ФФПР превосходит объем ФРР (17491700,0 тыс. рублей) в 8,5 раз, что не позволяет существенно сократить разрыв между субъектами РФ в обеспеченности объектами социальной инфраструктуры.

Способствует развитию региональной инфраструктуры также распределе-ние Фонда реформирования региональных финансов (в дальнейшем в соответствии с Программой он будет называться Фонд развития региональных финансов). По своему статусу данный фонд является целевым бюджетным фондом, поскольку формируется за счет особых источников - займа средств в Международном банке реконструкции и развития (МБРР). Расходуются средства ФРРФ путем предоставления субсидий субъектам РФ, отобранным на конкурсной основе, которые направляются на реформирование и оздоровление региональных финансов, развитие социальной инфраструктуры, повышение эффективности бюджетных расходов, поддержку экономических реформ. Порядок отбора субъектов РФ для предоставления субсидий из ФРРФ, а также порядок предоставления и расходования субсидий определяются Правительством РФ в соответствии с соглашением о займе с МБРР.

Косвенная государственная поддержка регионального развития осуществляется посредством распределения Бюджета развития, который также представляет собой целевой фонд, консолидированный в федеральном бюджете. Порядок и условия формирования Бюджета развития определяются ФЗ РФ от 26 но-

279 Банхаева Ф.Х. Совершенствовать методологические подходы в сфере межбюджетныч отношений // Финан сы. 1999. № 11. С. 58.

280 В 2002 году из ФРР будут направлены субсидии на реализацию федер&пьных целевых программ - в Рес публику Бурятия - 192,0 млн. рублей, Читинскую область - 25,0 млн. рублей, Иркутскую область - 130 млн. рублей.

Далее по тексту ФРРФ. 282 Согласно ст.54 ФЗ РФ «О федеральном бюджете на 2002 год» ФРРФ составляет 1200000,0 тыс. рублей.

147

ября 1998 года № 181 -ФЗ «О бюджете развития». Указанный Федеральный закон определяет правовые и организационные основы формирования и расходования средств федерального бюджета, предназначенных для осуществления на конкурсной основе государственной поддержки инвесторов, финансирующих высокоэффективные инвестиционные проекты либо путем предоставления им государственных гарантий, либо путем непосредственного выделения им средств на условиях возвратности, платности и срочности (то есть в форме бюджетных кредитов). Полагаем, что условие возвратности в данном случае совершенно справедливо, поскольку речь идет о вложении капитала в производственную сферу, где возможно получение прибыли от реализации экономических проектов. Однако условие конкурсного размещения средств Бюджета развития предопределяет направление инвестиций в более благополучные районы, где достаточно благоприятный инвестиционный климат. Следовательно, разрыв между регионами в экономическом развитии будет только увеличиваться.

Таким образом, фондовая форма распределения финансовой помощи способствует развитию наиболее приоритетных для государства направлений. Однако следует иметь в виду, что в результате создания большого количества специализированных фондов при федеральном бюджете возможно снижение их значимости в силу распыления средств, либо усилится финансовая нагрузка на наиболее благополучные регионы.

Значительная часть межбюджетных отношений между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ связана с распределением возвратных форм финансовой помощи. Как нами уже указывалось, регионы особенно заинтересованы в получении такой формы возвратной финансовой помощи как бюджетная ссуда, которая может предоставляться безвозмездно, однако она должна быть погашена до окончания финансового года.

БК РФ предусматривает, что в случае, если предоставленные бюджетные ссуды не погашены до конца финансового года, остаток непогашенной ссуды погашается за счет средств финансовой помощи, оказываемой бюджету субъекта Российской Федерации из федерального бюджета в очередном финансовом году (ст. 137). Если бюджет субъекта Российской Федерации не получает финансовой помощи из федерального бюджета в очередном финансовом году, не-

148

погашенная часть бюджетной ссуды погашается за счет отчислений от федеральных налогов и сборов, зачисляемых в бюджет субъекта Российской Федерации. Однако на практике зачастую наблюдаются отступления от данного правила. Нами уже приводились примеры пролонгации бюджетных ссуд. По нашему мнению, пролонгация, равно как и реструктуризация просроченной задолженности субъектов РФ должна являться исключительной мерой (в данном случае имеется в виду не только задолженность по бюджетным ссудам). В связи с этим представляется верным решение Правительства РФ о том, что необходимо разработать и критерии и процедуру отнесения субъектов РФ к «регионам, находящимся в финансовом кризисе» (с временным ограничением налогово-бюджетных полномочий региональных администраций)283. И только в отношении таких регионов следует применять вышеназванные меры (пролонгацию и реструктуризацию).

Рассматривая межбюджетные отношения Российской Федерации с субъектами РФ, следует отметить то, что ст. 8 БК РФ гарантирует органам государственной власти субъектов РФ право совместно с органами государственной власти РФ устанавливать порядок и условия предоставления им финансовой помощи. В последнее время ставится под сомнение фактическая возможность реализации этого права. Во-первых, само это право и раньше ограничивалось предоставлением субъектам РФ так называемого «права совещательного голоса». А во-вторых, в соответствии с Программой развития бюджетного федерализма в будущем планируется разрабатывать методику распределения ФФПР «без применения процедур согласования с субъектами РФ, ведущих к усилению субъек-тивизма и нарушению равноправия субъектов РФ» .

В качестве направления реформирования межбюджетных отношений в литературе называется необходимость создания единой властной вертикали компетентных в бюджетной политике государственных органов с четко определенной соподчиненностыо, обязанностями и правами, действующая на единой методологической базе, в основу которой должны быть заложены объективные, обоснованные и «сквозные» (т.е. действующие на всех уровнях бюджетной сис-

См. Программу развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года. Там же.

149

темы) нормы и нормативы, прежде всего социальные . Представляется, что создание подобной структуры вряд ли решит проблемы бюджетного выравнивания, потому что, во-первых, довольно сложно разработать указанную методику, исключающую влияние субъективного фактора, а, во-вторых, это потребует дополнительных финансовых затрат (и при чем немалых) на содержание аппарата. Кроме того, такой шаг может повлечь усиление коррупции в системе государственного аппарата РФ.

Довольно остро стоит проблема установления единого налогово-бюджетного режима для всех субъектов РФ, которая является одним из первоочередных направлений реформирования межбюджетных отношений.

Несмотря на провозглашенное в Конституции РФ и БК РФ равенство всех субъектов Федерации во взаимоотношения с центром, ряд регионов, например, Татарстан, Башкортостан, на основании договоров, заключенных с федеральным центром, имели особые бюджетно-налоговые преимущества286. В частности, в соответствии с пятилетним соглашением о бюджетных взаимоотношениях между Федерацией и Татарстаном, заключенным в 1994 году, Татарстан для реализации делегированных Федерацией полномочий, а также для осуществления совместных программ, производил платежи в федеральный бюджет по твердым фиксированным нормативам по наиболее значимым налогам (НДС, налог на прибыль, подоходный налог). Подобный способ взаимоотношений между Федеральным центром и регионами в некоторых источниках называется «одноканальная модель» 7. Такое положение, безусловно, нарушало принцип равенства субъектов РФ.

Договорная практика взаимоотношений между федеральным центром и субъектами Федерации породила много проблем. Ученые неоднозначно высказываются по данному вопросу. Ряд авторов, в частности С. М. Шахрай288, отмечают, что договоры о разграничении предметов ведения и полномочий являют-

285 Дьяконова Л.Л. Организация управления финансовыми ресурсами в регионе // Финансы. 1999. № 8. С. 9.

286 Однако не только заключение договоров и соглашений между Федерацией и ее субъектами является при чиной неравенства регионов России. Зачастую бюджетно-налоговая асимметрия имеет скрытую форму: про является через те или иные преимущества, полученные от федеральных властей. Выходом из данной ситуации является совершенствование налогового законодательства (например, в части регулирования создания и функционирования зон с особыми налоговыми режимами), разработка и внедрение более объективных мето дов бюджетного регулирования и пр.

287 Христенко В.Б., Лавров A.M. Новый этап реформы межбюджетных отношений// Финансы. 1999. № 2. С. 7.

288 Шахрай С. М. Роль договорных процессов в укреплении и развитии российского федерализма // Право и экономика. 1998. № 1. С. 6-9.

150

ся одним из наиболее эффективных инструментов нормализации и конкретизации взаимоотношений федеральных и региональных властей. Другие ученые289 считают, что подобные договоры и соглашения ставят в неравное положение субъекты РФ. Ермаков В.Г. полагает, что при условии соблюдения принципа равенства всех субъектов Федерации возможно заключение договоров между Федерацией и регионами. Данной позиции придерживается и Совет Федерации РФ. Полагаем, что практика создания режимов финансовых преференций для определенных регионов на основании договоров имеет крайне негативное воздействие на межбюджетные отношения и бюджетную систему в целом, и, кроме того, противоречит Конституции и федеральному законодательству. Перенесение «договорного права» на сферу межбюджетных отношений чревато такими последствиями как усиление неравномерности в бюджетной обеспеченности регионов, создание условий для игнорирования федерального законодательства, формирование полусепаратистских режимов власти в отдельных субъектах Федерации, блокировка перечисления причитающихся федеральному бюджету налогов и платежей. Следствием этого будет нарушение системы закрепления доходных источников за бюджетами разных уровней. Усилия региональных властей в такой ситуации будут направлены не на рациональное использование бюджетных ресурсов и повышение налогового потенциала территорий, а на «выбивание» из Центра как можно более низкого «федерального оброка» и как можно более высокой федеральной помощи. В конечном итоге будет нарушено единое сначала бюджетно-налоговое, а затем и экономическое пространство. При этом бюджетный федерализм трансформируется в бюджетный феодализм. Давая такую категоричную оценку практики заключения договоров между Российской Федерацией и ее субъектами, следует помнить, что любое правило всегда имеет исключение. Подписание 15 февраля 1994 года договора с Татарстаном было наиболее оптимальным решением, компромиссом между федеральным центром и руководством республики, направленным на сохранение территориальной целостности государства. Следует согласиться с В. Г. Ермаковым, который считает, что, опробовав в 1994 году два подхода в

289 Иванов В.В. Внутрифедератиные договоры 1998 года: первые шаги в сторону индивидуализации федеративных отношений // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1999. № 2. С. 47-57.; Лысенко В.Н. История повторяется трижды // Российская газета. 2000. 16 мая.; Золотарева М.В. Асимметрия в федеративном устройстве России// Вестник МГУ. Серия 11, Право. 1999. № 1. С. 74-84.

151

решении конфликтных ситуаций между Центром и субъектами Федерации (силовой — примененный в Чечне, договорный - с Татарстаном и другими республиками), необходимо выбрать подход, ориентированный на поиск компромиссов в разрешении внутрифедеральных проблем290. Действительно, если отношения с Чеченской Республикой до сих пор нестабильны, то в Татарстане, во-первых, уже не стоит вопрос о выходе из состава Российской Федерации, а во-вторых, постепенно отменяются бюджетно-налоговые преимущества. Таким образом, в некоторых случаях целесообразно установление особых бюджетно-налоговых режимов с неизбежным постепенным переходом к единым для всех субъектов Федерации финансовым правилам .

Договорная практика разграничения предметов ведения и полномочий коснулась и Иркутской области: 27 мая 1996 года был подписан Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Иркутской

'7Q')

области и входящего в ее состав Усть-Ордынского автономного округа . Следует отметить положительное значение данного Договора, так как он, во-первых, с учетом специфических географических, природных, экономических и национально-культурных особенностей региона разфаничил полномочия по предметам совместного ведения. При этом никаких бюджетно-налоговых преимуществ данных регионов по сравнению с другими субъектами РФ Договор не устанавливает. Во-вторых, было установлено, что при передаче осуществления конкретных полномочий федеральными органами исполнительной власти органам исполнительной власти Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, а также при передаче осуществления конкретных полномочий органами исполнительной власти Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа федеральным органам исполнительной власти в соответствующем соглашении предусматриваются необходимые условия пере-

290 Ермаков В. Г. Конституционно-правовое регулирование процесса федерализации государственного устрой ства России: Автореф. дис.... д-ра юрид. наук. М., 2001. С. 22.

291 Так, например, ст.43 ФЗ РФ «О федеральном бюджете на 2001 год» установлено. Что в целях урегулирова ния межбюджетных отношений с Республиками Татарстан и Башкортостан Правительство РФ вправе в преде лах поступления доходов от уплаты федеральных налогов и сборов в федеральный бюджет с территории ука занных субъектов РФ осуществлять оказание всех видов финансовой помощи из федерального бюджета.

292 Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Рос сийской Федерации и органами государственной власти Иркутской области и входящего в ее состав Усть- Ордынского автономного округа от 27.05.1996 года // Восточно-Сибирская правда. 1996. 19 июня.

152

дачи и осуществления этих полномочий (условия финансирования, материаль-но-технического обеспечения и другие) . И, в-третьих, что очень важно, Договор раскрывает некоторые вопросы правового положения Иркутской области как сложноустроенного субъекта РФ.

Сложноустроенный субъект - это государственно-территориальное образование, включающее наряду с административно - территориальными единицами и муниципальными образованиями другое государственно-территориальное образование, являющееся субъектом РФ, что порождает между ними особую правовую связь, основывающуюся на признании территории и населения входящего субъекта РФ частью территории и населения сложноустроенного субъекта РФ, наличие взаимных обязанностей, а также конституционно установленных форм нормативно-правового регулирования отношений между ними294.

Причиной возникновения проблемы сложноустроенных субъектов является использование в России при построении федерации асимметричной модели, которая заключается в том, что статус субъектов РФ несколько различается (субъектами РФ в соответствии со ст. 65 Конституции являются республики, края, области, автономная область, автономные округа, города федерального значения)295. Таким образом, находящиеся на территории областей и краев автономные округа получили статус самостоятельных субъектов РФ, в результате возникли такие сложноустроенные субъекты как Иркутская область (в которой находится Усть-Ордынский Бурятский автономный округ), Читинская область (Агинский Бурятский автономный округ) и др.

Взаимоотношения (в том числе и бюджетные) сложноустроенных субъектов РФ с входящими в их состав автономными округами строятся на основе Конституции РФ, договоров и соглашений и регионального законодательства296. Именно с учетом этих нормативных актов автономные округа самостоятельно формируют и расходуют региональные бюджеты, являются самостоятельными субъектами межбюджетных отношений РФ, что в первую очередь выражается в

293 См. ч. 2 ст. 7 Договора.

294 Ульянов В.И. Сложноустроенные субъекты в системе федеративных отношений: Дисс. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 1999. С. 44.

295 То есть Российская Федерация отличается не формальным равенством субъектов РФ, а их равноправием, закрепленным в ст.5 Конституции РФ.

296 Например, основы взаимоотношений Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного ок руга урегулированы в ст.6 Устава Иркутской области от 10.02.1995 года № 34 // Восточно-Сибирская правда. 1995. №29 (14 февраля).

153

том, что они имеют право на получение и получают финансовую помощь из федерального бюджета. В соответствии с указанным выше Договором Иркутская область и Усть-Ордынский Бурятский автономный округ вправе самостоятельно устанавливать и вводить областные или окружные налоги и сборы в соответствии с федеральными, областными и окружными законами (ст. 9 Договора). При этом контроль за внесением налогов в бюджет осуществляет Управление МНС по Иркутской области и Усть-Ордынскому Бурятскому автономному округу, созданное в соответствии со ст. 12 Договора, предусматривающей, что федеральные органы исполнительной власти могут создавать на территории Иркутской области единые для области и автономного округа территориальные органы. Следует также отметить, что в ходе исполнения окружного бюджета органы государственной власти Усть-Ордынского Бурятского автономного округа самостоятельно оказывают финансовую поддержку находящимся на их территории муниципальным образованиям.

Таким образом, автономные округа в настоящее время являются полноценными субъектами бюджетного права наряду с краями, областями и другими субъектами РФ, с которыми они могут вступать в межбюджетные отношения (например, по поводу получения или предоставления финансовой помощи).

Вместе с тем, уже сегодня четко прослеживается направленность государственной политики на укрупнение субъектов РФ, уменьшение их количества. Одним из направлений реализации этой политики является объединение Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа.

Такое объединение, на наш взгляд, может иметь негативные последствия. Во-первых, бурятская автономия потеряет прямой выход на федеральный центр, лишится права иметь своего представителя в Совете Федерации, который бы непосредственно отстаивал свои национальные интересы. Во-вторых, возникнет целый ряд финансовых проблем. Усть-Ордынский Бурятский автономный округ является «хронически» дотационным регионом. Так, например, в 2001 году доля финансовой помощи в доходах регионального бюджета составила 95%. Однако при этом бюджетная обеспеченность из расчета на одного жителя этого региона в два раза выше по сравнению с бюджетной обеспеченностью в Иркутской области, и составляет соответственно 8000 рублей на челове-

154

ка и 4000 рублей на человека. Возникает вопрос — согласятся ли жители автономного округа после объединения попасть в худшие финансовые условия. Думается, что нет. В таком случае, как можно будет обеспечить прежний уровень бюджетной обеспеченности для Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, если финансирование будет осуществляться из единого бюджета субъекта РФ? Вряд ли эту проблему можно решить, не ущемив интересы одной из сторон. Называются и иные отрицательные стороны такого объединения297.

Именно поэтому объединение Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа представляется нам нецелесообразным.

В целом, подводя итог проведенному исследованию межбюджетных отношений необходимо отметить следующее.

1). В настоящее время субъекты РФ, их бюджеты, несмотря на то, что в законодательстве РФ неоднократно провозглашался принцип их самостоятельности, весьма уязвимы и во многом зависят от политики федеральных органов власти. Это связано с тем, что формально Россия сохраняет крайне высокую степень централизации налогово-бюджетных полномочий. Вследствие большого разнообразия регионов РФ (вследствие географических, климатических и иных природных факторов) развивать и укреплять собственную доходную базу региональных бюджетов приходится при интенсивных перераспределительных финансовых процессах. При этом следует стремиться, во-первых, к оптимальному разграничению доходов на постоянной основе между уровнями бюджетной системы, которое отвечало бы принципу сочетания интересов каждого бюджета. Во-вторых, для совершенствования взаимоотношений между бюджетами разных уровней необходимо оптимизировать бюджетные потоки, устранить неоправданные встречные потоки денежных средств, одновременно создавая более благоприятные условия для стимулирования зарабатывания собственных средств в региональные и местные бюджеты. Одним из направлений должна стать замена большинства дотаций и трансфертов регулирующими налогами (поскольку в данном случае сокращаются встречные финансовые потоки «центр

297 Например, председатель Законодательного Собрания Иркутской области, докт. юрид. наук СИ. Шишкин считает, что в результате объединения Иркутской области и автономного округа произойдет «сталкивание федеральных мандатов на уровень субъектов РФ», то есть федеральный центр сможет уменьшить расходы федерального бюджета на выплату трансфертов Усть-Ордынскому Бурятскому автономному округу посредством переложения этих расходов на Иркутскую область. Данная проблема широко обсуждалась на Байкальском экономическом форуме (круглый стол «Федеральный центр и регионы: межбюджетные отношения»).

155

— регионы», повышаются стимулы для региональных властей способствовать расширению налоговой базы, а значит — развитию производства, торговли и пр.) и целевой финансовой помощью - субвенциями, субсидиями (при этом устранится возможность разворовывания полученной финансовой помощи и нецелесообразного ее использования, поскольку федеральные органы власти могут проконтролировать все направления целевых расходов).

2). Другая причина уязвимости (а иногда и несостоятельности) региональных бюджетов является плохо разработанный механизм распределения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы. Наличие в региональных бюджетах «нефинансируемых мандатов» с одной стороны не дает возможности обеспечить сбалансированность бюджетов субъектов РФ, а с другой стороны нагнетает социальную напряженность в обществе.

3). Проблема реализации в России принципов бюджетного федерализма, проблема реформирования межбюджетных отношений на сегодняшний день является не столько экономической или правовой, сколько политической. Поскольку основой независимости регионов является финансовая самостоятельность, обладая которой, у регионов начинает прослеживаться тенденция к сепаратизму, появляются «волны суверенитета». Руководству России в настоящее время необходимо найти «золотую середину», что распространялось бы на все звенья финансовой системы. В сфере межбюджетный отношений необходима очень гибкая, взвешенная политика, осторожное введение новых бюджетных инструментов и методов, терпеливое приспособление действующих механизмов к новым условиям функционирования. Прежде всего, эта политика должна строиться на принципе равенства всех субъектов с федеральным центром, именно с учетом этого должны использоваться все инструменты бюджетного регулирования. Отступление от данного принципа допустимо только в исключительных случаях (как, например, в случае с Татарстаном для обеспечения целостности РФ).

На сегодняшний день мировая практика не выработала, да и, скорее всего, не выработает какой-либо универсальной модели межбюджетных отношений. «Эффективность системы межбюджетных отношений определяется не степенью централизации/децентрализации бюджетной системы, не наличием или от-

156

сутствием регулирующих налогов, не долями доходов/расходов федерального правительства, не объёмом и способами передачи финансовой помощи, а чётко установленной и сбалансированной системой всех этих факторов, строго соответствующей особенностям данного федеративного государства»298. Конечным критерием эффективности любой модели межбюджетных отношений является качество и объем бюджетных услуг, предоставляемых населению на фоне всестороннего развития государства.

<< | >>
Источник: Арбатская, Юлия Валерьевна. Бюджет как основа финансовой системы субъекта Российской Федерации [Электронный ресурс]: Правовые аспекты : Дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.14 .-М.: РГБ, (Из фондов Российской Государственной библиотеки). 2004

Еще по теме § 2 Межбюджетные отношения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации:

  1. § 3 Межбюджетные отношения субъектов Российской Федерации и муниципальных образований
  2. структурная единица 1.5 Консолидированные бюджеты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации
  3. Приложение 2 УКАЗ Президента Российской Федерации «О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации»
  4. ПОСТАНОВЛЕНИЕ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ от 20 августа 1999 г. № 932 «ОБ УПОЛНОМОЧЕННОМ ОРГАНЕ ПО КОНТРОЛЮ ЗА ОСУЩЕСТВЛЕНИЕМ ОЦЕНОЧНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»
  5. Российская Федерация! субъекты Федерации и муниципальные образования, выступающие в качестве миноритарных акционеров
  6. Приложение 11 Российская Федерация ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН «ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ »
  7. Приложение 10 УКАЗ Президента Российской Федерации «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации»
  8. государственный долг Российской Федерации: понятие, структура, виды и срочность долговых обязательств Российской Федерации (ст. 97 и 98 БК РФ)
  9. Приложение 17 ФЕДЕРАЛЬНАЯ ПРОГРАММА «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» (Извлечения из Указа президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. № 1336)
  10. Закон Российской Федерации «Об организации страхового дела в Российской Федерации» 10 декабря 2003 года              №172-ФЗ Глава I. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ
  11. Министерство финансов Российской Федерации Приказ 17.07.2001 № 52н Об утверждении «Положения о порядке ограничения, приостановления и отзыва лицензии на осуществление страховой деятельности на территории Российской Федерации»
  12. Переводы без открытия банковского счета в Российскую Федерацию и из Российской Федерации
  13. Арбатская, Юлия Валерьевна. Бюджет как основа финансовой системы субъекта Российской Федерации [Электронный ресурс]: Правовые аспекты : Дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.14 .-М.: РГБ, (Из фондов Российской Государственной библиотеки), 2004
  14. Бюджетные полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации