<<
>>

1.2. Принципы и методы регионального планирования рационального использования земель и их охраны в субъектах Российской Федерации

Планирование рационального использования земель и их охраны в субъектах Российской Федерации должно отвечать основополагающим принципам социально-экономического развития региона: устойчивости, энерго- и ресурсосбережению, экологической безопасности, социальной приемлемости, экономической эффективности и другим.

Также принято выделять так называемые «системные» принципы планирования использования земель: объективности и обоснованности, реальности осуществления, комплексности, вертикальной и горизонтальной связи, непрерывности планирования и проектирования землепользования, нормативности, территориальной непрерывности, открытости и доступности, природного равновесия, интенсификации.

Традиционные принципы землеустройства, содержащиеся в учебниках, сформулированы с учетом изложенных требований: соблюдение общенародных интересов и земельных законов, приоритет охраны природы и сельскохозяйственного производства, соответствие между устройствами земли и организацией производства, перспективность проектных решений, учет природных и экономических условий.

Принципы планирования рационального использования и охраны земель субъекта Российской Федерации развивают указанные положения. Так, к наиболее существенным из них профессор С.И. Носов относит [103]:

- адаптивная направленность планирования использования земель и их ох­раны, учет отраслевой пригодности зе­мель;

- формирование достаточной и устойчивой земельно-ресурсной базы отраслей, административных образований, предприятий и хо­зяйств;

- стимулирование развития систем землепользований и земельных отношений, способов использования земель на основе многообразия форм собственности и хозяйствования;

- научная обоснованность намечаемых мероприятий, обеспечение высокой экологической, социальной и экономи­ческой эффективности организации и охраны земель администра­тивно-территориальных образований;

- комплексное планирование использования земель и их охраны земель с учетом их производственных и общественных функций;

- использование материалов мониторинга и кадастра земель, организации производства, ведения земледелия.

Профессор О.Б. Леппке основное внимание при планировании использования земель уделяет функциональному зонированию территории. «Территориальное планирование и межотраслевое распределение земель могут быть опосредованы в функциональном зонировании территории», основной принцип которого, «согласованность экономической политики региона с хозяйственной природой территории. Поэтому по своей сути функциональное зонирование территории является ничем иным, как долгосрочным прогнозом территориального развития» [91].

Основной принцип планирования использования земель можно вывести на основе статьи 1 пункта 1 Земельного кодекса Российской Федерации от 25.10.2001 №136-ФЗ, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле, как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы; главном средстве производстве в сельском и лесном хозяйстве; и, одновременно, как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю [6].

Использование земли в качестве природного объекта и главного средства производства уже длительное время и в широком объеме изучались в землеустроительной науке, в частности, в трудах Н.Н.

Агапова, М.В. Андриишина, Т.В. Артеменко, В.Г. Брыжко, П.Г. Важенина, В.А. Вашанова, Г.В. Дудко, Т.А. Емельяновой, Г.А. Карцева, В.А. Синдеева, В.Ф. Спиридонова, В.П. Троицкого, С.А. Удачина, В.М. Чупахина и др. [32, 33, 34, 36, 39, 41, 43, 66, 67, 132, 125, 138, 145].

Серьезное внимание к вопросам использования земли как объекта социально-экономических отношений обозначилось только сейчас благодаря работам С.Н. Волкова, Н.В. Комова, О.Б. Леппке, П.Ф. Лойко, А.В. Петрикова, А.З. Родина, С.И. Сая, В.Н. Хлыстуна, и др. [42, 45, 46, 47, 48, 51, 52, 53, 83, 84, 91, 92, 119, 141].

Наиболее полно освещен данный вопрос у академика РАСХН С.Н. Волкова: «оценивая землю как объект социально-экономических и, прежде всего земельных отношений, следует учитывать, что она (земельный участок) выступает в трех основных качествах: как объект недвижимого имущества, товар и объект хозяйственной деятельности» [51].

Земельный участок как объект недвижимого имущества должен иметь собственника (пользователя), определенные границы, местоположение, площадь, регистрацию в реестре недвижимого имущества, а также законодательно зарегистрированные условия землепользования.

Согласно законодательству, лица, имеющие в собственности земельный участок, имеют право распоряжаться им по своему усмотрению: продать, подарить, передать по наследству, сдать в аренду и т.д. Это право приводит к возникновению земельного оборота, который в свою очередь предполагает наличие земельного рынка. Таким образом, земельный участок приобретает качества товара и объекта хозяйственной деятельности.

В настоящее время уже ни у кого не вызывает сомнения тот факт, что вовлеченные в оборот земельные ресурсы могут приносить немалый доход в бюджеты всех уровней. Понимая это, разработчики Земельного кодекса Российской Федерации особое внимание уделили рассмотрению земли как объекта недвижимого имущества. Позитивной инициативой, реализованной в кодексе, является то, что все прочно связанные с земельными участками объекты недвижимости следуют судьбе земельного участка. Но до настоящего времени не решен один из основных вопросов в сфере земельных отношений, продекларированный в Конституции Российской Федерации – разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность. Вопрос собственности на землю – один из краеугольных камней управления, планирования и организации рационального использования и охраны земель, а вместе с ним и существования развитого земельного оборота и цивилизованного земельного рынка. Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования являются субъектами различных отношений, в том числе гражданско-правовых [5]. Не обладая собственностью, нельзя быть полноправным участником таких отношений. На указанных субъектах лежит и обязанность формирования доходной части их бюджетов, что затруднительно без вовлечения земли в экономический оборот. Земельный налог, арендная плата за земельные участки, находящиеся в государственной и муниципальной собственности, составляют существенную часть доходов бюджета [2].

Основу для совершенствования форм и механизмов распоряжения земельными ресурсами до 1 июля 2006 года составлял Федеральный закон "О разграничении государственной собственности на землю", принятый в июле 2001 году. Согласно закону, право собственности на земельные участки у РФ, субъектов РФ и муниципальных образований возникали с момента регистрации права собственности на земельные участки в соответствии с действующим законодательством. Основанием для регистрации являлись акты Правительства РФ об утверждении перечней земельных участков, прошедших процедуру согласования между уровнями власти.

По состоянию на 1 января 2005 г. было проведено разграничение и зарегистрировано право собственности Российской Федерации на 33,6 тыс. земельных участков площадью 401,8 млн. га, что составило 25,2% от общей площади земель, подлежащих разграничению. Оформление земельных участков в собственность субъектов Российской Федерации и муниципальных образований идет на порядок медленнее, а в Московской области, практически, не доводится до официальной регистрации.

С 1 июля 2006 года вступили в силу поправки к

ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», поправки к ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации» и поправки к ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» [12].

Суть предложенных изменений сводится к отмене

необоснованно тяжелой процедуры разграничения, а также ущемления прав муниципальных образований и субъектов Российской Федерации.

Новый законопроект предполагает автоматическое определение права на земельные участки в соответствии с их принадлежностью, т.е. на федеральные, региональные и муниципальные.

К собственности Российской Федерации или субъекта Российской Федерации соответственно будут относиться земельные участки:

а) занятые недвижимостью собственности РФ (субъекта РФ);

б) предоставленные для органов власти РФ (субъекта РФ) или их территориальным органам, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным федеральными (субъекта РФ) органами государственной власти.

К муниципальной собственности поселений, городских округов, муниципальных районов будут относиться земельные участки:

а) занятые недвижимостью собственности соответственно поселения, городского округа, муниципального района;

б) предоставленные органам местного самоуправления соответственно поселения, городского округа, муниципального района, а также казенным предприятиям, муниципальным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным указанными органами местного самоуправления;

в) иные предусмотренные федеральными законами и законами субъектов РФ земельные участки.

Земли, не подпадающие под указанные критерии, будут считаться неразграниченными, и ими будут распоряжаться органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов.

Высокий уровень исполнения всех рассмотренных выше функций земли в общественном производстве невозможен без соблюдения

конкретных принципов, т.е. правил формирования, обоснования и организации разработки плановых документов. К основным принципам регионального планирования рационального использования земель и их охраны в субъектах Российской Федерации можно отнести:

1. Системность. Учет всех факторов землепользования и функций земли (важнейший принцип);

2. Объективность и обоснованность. Схема землеустройства в идеале должна быть вневедомственным и неполитичным документом: исходная информация и ее анализ отражают реальную ситуацию, прогноз всегда строго научный, а проектные решения принимаются на основе наиболее эффективного научно-методического обеспечения;

3. Реальность осуществления. Всегда должна существовать принципиальная возможность реализации намеченного схемой;

4. Динамичность явлений. Анализ использования земельных ресурсов и перспективный баланс дается в динамике за прошедшие годы и на планируемый период;

5. Принцип вертикальной и горизонтальной связи. Должны со­блюдаться преемственность и взаимосвязь как различных уровней планирования (от основных направлений по стране до плана или схемы муниципального образования и далее до конкретных проектов и мероприятий по их реализа­ции), так и различных прогнозных и проектных документов всех ведомств и органов управления, связанных с проблемами землепользования;

6. Вариантность. Разработка различных вариантов планирования в условиях неопределенности будущей среды объекта планирования;

7. Непрерывность. Корректировка планов по мере поступления новых данных;

8. Территориальная непрерывность. Перспективное пла­нирование землепользования должно проводиться на всей территории субъекта Российской Федерации;

9. Рентабельность. Повышение экономической эффективности использования земельных ресурсов.

Рассмотренные принципы определяют и требования, которые необходимо выполнять в процессе планирования использования земель и их охраны:

‑ соблюдение приоритета охраны земли как важного компонента природы и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляется собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде;

‑ соблюдение приоритета охраны жизни и здоровья человека при осуществлении деятельности по использованию и охране земель, предотвращение негативного (вредного) воздействия на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат;

- сохранение и восстановление целостности природных систем, в том числе предотвращение их фрагментации в процессе хозяйственной деятельности, при создании гидротехнических сооружений, автомобильных и железных дорог, газо- и нефтепроводов, линий электропередачи и других линейных сооружений;

‑ обеспечение единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами;

‑ изъятие ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель лесного фонда, занятых лесами первой группы, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия и др. для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами. Установление данного требования не должно толковаться как отрицание или умаления значения земель других категорий;

‑ деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территории и требованиями законодательства;

- проведение районирования территории региона как способ выявления территориальных различий земель по эколого-хозяйственным, ландшафтным, агроэкологическим признакам, локализации территорий-аналогов для адаптации унифицированных способов, форм и технологий использования и охраны земель, установления правовых и организационно-хозяйственных ограничений и режимов землепользования;

‑ проведение разграничения государственной собственности на землю в границах субъекта Российской Федерации на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований, согласно которому правовые основы и порядок такого разграничения устанавливаются федеральными законами;

- учет тенденций и направлений в использовании земель и их охране, определяемых характером земельных отношений в субъекте Российской Федерации и темпами развития экономики на его территории;

- согласованное ведение процесса планирования и организации использования и охраны земель субъекта Российской Федерации в землеустроительных и градостроительных документах, ослабление конкуренции землеустроительной, градостроительной и природоохранной деятельности, затрагивающей всю территорию региона;

‑ сочетание интересов общества и законных интересов правообладателей земельных участков и граждан, проживающих на территории субъекта Российской Федерации, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком;

- экономия финансовых, материальных и трудовых ресурсов при осуществлении намечаемых мероприятий;

- эффективное и полное использование природного и экономического потенциала субъекта Российской Федерации.

В условиях перехода к рыночной экономике планирование имеет еще большее значение, чем в условиях стабильной, устойчивой экономики.

Вопросы методических подходов при планировании рационального использования земель и их охраны изучались целым рядом ученых в области землеустройства и сельского хозяйства.

Были предложены такие методы, как балансовый, нормативный, программно-целевой, поисковый, расчетно-конструктивный, экстраполяции, экономико-статистический, экономико-математический, природно-сельскохозяйственного районирования, экспертных оценок и другие, нашедшие отражение в трудах В.Н. Апретова, А.Н. Безгинова, М.Е. Браславца, Я.Н.Бречко, С.Н. Волкова, А.А. Жученко, К.Я. Оленева, С.А. Сая, В.А. Синдеева, О.Н. Ткаченко, Л.Н. Усенко, В.Я. Узуна, Т.П. Федосеевой, А.В. Чаянова, В.Н. Шерешкова и других ученых. [35, 50, 69, 115, 119, 125, 139, 142].

С помощью этих методов решаются различные задачи планирования рационального использования земель, которые были представлены выше.

Балансовый метод широко используется в практике учета, отчетности и оценки землепользования, так как он координирует и увязывает все показатели, характеризующие состав, соотношение земельных угодий и производимые на них продукты питания. Этот метод может применяться при определении по периодам динамики перераспределения земель по категориям и угодьям.

При нормативном методе планирования определя­ются пути и сроки достижения перспективного состояния ис­пользовании земель на основе заранее заданных норм. Сегодня этот метод также может быть использован при определении потребности в земельных ресурсах на перспективу для различных отраслей экономики, строительства новых или реконструкции существующих объектов промышленности, энергетики, транспорта и иного специального назначения, которая устанавливается по прогнозным показателям строительства или реконструкции объектов и сооружений, по укрупненным нормативам землеемкости, разработанных с учетом ожидаемых отраслевых тенденций научно-технического прогресса.

При программно-целевом методе планирования использования земель ставится цель развития и разрабатывается программа использования земельных ресурсов, содержащая систему программных приоритетов.

Так, в Московской области в области землепользования в настоящее время разработаны, утверждены и реализуются такие программы, как «Развитие земельной реформы», «Леса Подмосковья», «Стимулирование и развитие агропромышленного комплекса», «Зерно», и другие. Мы предлагаем с помощью этого метода формирование фонда перераспределения земель и иных специальных фондов для обеспечения земельными участками граждан и юридических лиц в целях развития садоводства, огородничества, личного подсобного хозяйства, при расселении беженцев, военнослужащих, продажи на конкурсах и аукционах и других целей.

По нашему мнению, три выше перечисленных методологических подхода при совершенствовании распределения земель в соответствии с перспективами развития экономики области (края) являются приемлемыми, если известны, наряду с удовлетворением местных потребностей в продуктах сельского хозяйства, потребности общероссийского фонда на отдаленную перспективу. Но как показала практика составления прогнозов, получить эти данные в области сложно. Требуется разработка дополнительных демографических, экономических, технических и других специальных прогнозов, что существенно усложнит составление собственного прогноза использования земель­ных ресурсов.

Поэтому для повышения научного уровня и качества разрабатываемых мероприятий схемы землеустройства в значительной мере необходимо использовать также расчетно-конструктивный (или вариантный) метод и методы экономико-статистического и экономико-математического моделирования.

Применение расчетно-конструктивного метода заключается в поиске экономически эффектного решения путем рассмотрения и анализа реальных альтернатив с разработкой различных вариантов технико-экономических показателей, материально-денежных затрат, балансовой увязки отраслей и т.д. В составе схемы объективно возможны и необходимы варианты: при опреде­лении структуры земельного фонда и земельных угодий, организа­ции территории административной единицы, совершенствования землепользовании и специализации хозяйств. Впервые этот метод был предложен в 20-х годах профессором А.В. Чаяновым, в последующем он нашел применение в разработке сценариев, оперативных и перспективных планов [142].

Экономико-статистическое и экономико-математическое моделирование позволяют определить количественную величину зависимостей результатов использования земель от имеющихся факторов, экономически проанализировать использование земель, установить оптимальный уровень интенсивности использования земли на перспективу, найти оптимальные значения землеустроительных показателей [35].

Кроме того, с помощью этих методов мы предлагаем определять динамику распределения земельного фонда по формам собственности на перспективу, обосновывать оптимальную структуру землевладений и землепользований в субъекте Российской Федерации и оценивать экономическую, экологическую и социальную эффективность организационно-территориальных мероприятий схемы землеустройства территории субъекта Российской Федерации.

Также возможно применение экспертных оценок перспектив развития и совершенствования административно-территориального деления, определения потенциальных резервов освоения новых и воспроизводства существующих угодий, уточнения и размещения границ территорий с особым правовым режимом и условиями использования, определения видов и местоположения объектов инфраструктуры на основе опыта и аналогии с хорошо известными исходными явлениями и процессами состояния земельного в регионе [35].

При планировании рационального использования земель сельскохозяйственного назначения и их охраны, локализации территорий-аналогов для адаптации унифицированных способов, форм и технологий использования и охраны земель практически не представляется возможным использование вышеперечисленных методов. По нашему мнению, при решении данных задач, эффективнее метод природно-сельскохозяйственного районирования территории субъекта Российской Федерации.

В целом предлагаемая нами систематизация методов планирования рационального использования земель представлена в таблице 1.

Таблица 1

Систематизация методов планирования рационального

использования земель и их охраны

№ п/п Задачи планирования рационального использования земель и их охраны Методы
1 Разработка предложений по совершенствованию административно-территориального деления территории субъекта Российской Федерации Экспертных оценок
2 Подготовка предложений по перераспределению земель по формам собственности Экономико-статистический,

экстраполяции

3 Определение по периодам динамики перераспределения земель по категориям и угодьям Балансовый,

расчетно-конструктивный, экстраполяции

4 Определение потребности в земельных ресурсах на перспективу для различных отраслей экономики Нормативный,

экстраполяции

5 Формирование фонда перераспределения земель и иных фондов для обеспечения земельными участками граждан и юрид. лиц в целях развития садоводства, ЛПХ, при расселении, военнослужащих, продажи на аукционах и др. Программно-целевой
6 Разработка мероприятий по упорядочению структуры землепользований и землевладений Экономико-математический
7 Разработка мероприятий по совершенствованию планирования рационального использования земель сельскохозяйственного назначения Природно-сельскохозяйственного районирования
8 Территориальная привязка всей системы природоохранных мероприятий по защите земель от негативных воздействий
9 Определение потребности в инвестициях, необходимых для осуществления организационно-территориальных мероприятий, намеченных в схеме землеустройства Нормативный,

10 Оценка экологической, экономической и социальной эффективности мероприятий по планированию рационального использования земель и их охраны в регионе Экономико-статистический,

экономико-математический

<< | >>
Источник: Н.И. ИВАНОВ. ПЛАНИРОВАНИЕ И ОРГАНИЗАЦИЯ РАЦИОНАЛЬНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬ И ИХ ОХРАНЫ В СУБЪЕКТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. 2008

Еще по теме 1.2. Принципы и методы регионального планирования рационального использования земель и их охраны в субъектах Российской Федерации:

  1. Н.И. ИВАНОВ. ПЛАНИРОВАНИЕ И ОРГАНИЗАЦИЯ РАЦИОНАЛЬНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬ И ИХ ОХРАНЫ В СУБЪЕКТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, 2008
  2. 1.1. Роль и значение планирования использования земель и их охраны на уровне субъекта Российской Федерации
  3. 2.4. Обоснование основных направлений планирования рационального использования земель и их охраны
  4. ГЛАВА IV. ЭКОНОМИЧЕСКОЕ ОБОСНОВАНИЕ И ЭФФЕКТИВНОСТЬ ПЛАНИРОВАНИЯ РАЦИОНАЛЬНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬ И ИХ ОХРАНЫ
  5. ГЛАВА III. ОРГАНИЗАЦИЯ РАЦИОНАЛЬНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬ И ИХ ОХРАНЫ
  6. Факторы и пути рационального использования мелиорированных земель. Инвестиционная политика Республики Беларусь в области мелиорации земель
  7. Использование средств бюджетов субъектов Российской Федерации
  8. 3.2. Мероприятия по организации рационального использования земель
  9. ГЛАВА II. СОСТОЯНИЕ И ПЕРСПЕКТИВЫ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬ И ИХ ОХРАНЫ В МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ
  10. структурная единица 1.5 Консолидированные бюджеты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации
  11. ТЕМА 2.2. ПРОБЛЕМЫ РАЦИОНАЛЬНОГО ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ОХРАНЫ ВОДНЫХ РЕСУРСОВ
  12. Приложение 11 Российская Федерация ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН «ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ »
  13. Приложение 2 УКАЗ Президента Российской Федерации «О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации»
  14. § 2 Межбюджетные отношения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации
  15. Инженерно-экономические обоснования размещения объектов строительства и комплексная градостроительная оценка территорий городов. Рациональное использование земель
  16. Российская Федерация! субъекты Федерации и муниципальные образования, выступающие в качестве миноритарных акционеров
  17. 1.3. Обоснование содержания схемы землеустройства территории субъекта Российской Федерации
  18. Глава 4 РЕГИОНАЛЬНЫЕ НАЛОГИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  19. Раздел III РЕГИОНАЛЬНЫЕ НАЛОГИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
- Бюджетная система - Внешнеэкономическая деятельность - Государственное регулирование экономики - Инновационная экономика - Институциональная экономика - Институциональная экономическая теория - Информационные системы в экономике - Информационные технологии в экономике - История мировой экономики - История экономических учений - Кризисная экономика - Логистика - Макроэкономика (учебник) - Математические методы и моделирование в экономике - Международные экономические отношения - Микроэкономика - Мировая экономика - Налоги и налолгообложение - Основы коммерческой деятельности - Отраслевая экономика - Оценочная деятельность - Планирование и контроль на предприятии - Политэкономия - Региональная и национальная экономика - Российская экономика - Системы технологий - Страхование - Товароведение - Торговое дело - Философия экономики - Финансовое планирование и прогнозирование - Ценообразование - Экономика зарубежных стран - Экономика и управление народным хозяйством - Экономика машиностроения - Экономика общественного сектора - Экономика отраслевых рынков - Экономика полезных ископаемых - Экономика предприятий - Экономика природных ресурсов - Экономика природопользования - Экономика сельского хозяйства - Экономика таможенного дел - Экономика транспорта - Экономика труда - Экономика туризма - Экономическая история - Экономическая публицистика - Экономическая социология - Экономическая статистика - Экономическая теория - Экономический анализ - Эффективность производства -