<<
>>

Программа структурной реформы и её обсуждение

Наконец, 18 мая 2001 г. Постановлением Правительства РФ № 384 была утверждена «Программа структурной реформы на железнодорожном транспорте» (далее — Программа), которая как предполагалось, должна была реализовываться в три этапа: первый этап — 2001—2002 годы; второй этап — 2003—2005 годы; третий этап — 2006—2010 годы.

Программа предусматривала «полное отделение функций государственного регулирования от хозяйственных функций уже на начальном этапе реформирования» '.

Согласно Программе, на первом (подготовительном) этапе функции хозяйственного управления выделяются из ведения МПС РФ и передаются единому хозяйствующему субъекту — открытому акционерному обществу «Российские железные дороги», 100% акций которого будут принадлежать государству.

В соответствии с Программой ОАО «Российские железные дороги» на первом (подготовительном) этапе реформ осуществляет следующие основные виды деятельности и выполняет следующие функции:

• предоставление услуг инфраструктуры железнодорожного транспорта (в том числе собственникам подвижного состава) и ее содержание. К инфраструктуре железнодорожного транспорта относятся: путь и искусственные сооружения, подразделения по обеспечению их содержания и ремонта, станции, системы электрификации и технологической связи, системы сигнализации, централизации и блокировки, информационные комплексы 1 управления движением и система управления перевозками, здания и сооружения, занятые в обеспечении перевозочного процесса; эксплуатация локомотивного парка и предоставление услуг локомотивной тяги; эксплуатация собственного грузового вагонного парка и предоставление услуг грузовых перевозок собственным вагонным парком; грузовые перевозки для государственных нужд, воинские и специальные перевозки; эксплуатация парка пассажирских вагонов локомотивной тяги и предоставление услуг дальних пассажирских перевозок; эксплуатация мотор-вагонного парка пригородного сообщения и предоставление услуг пригородных пассажирских перевозок (возможно с участием субъектов Российской Федерации); эксплуатация иных технических средств, связанных с перевозочным процессом; оперативное управление перевозочным процессом (формирование графика движения, диспетчеризация и другие функции управления технологическим процессом перевозки); организация и контроль обеспечения безопасности движения и т.п.

Для обеспечения выполнения перечисленных видов деятельности открытое акционерное общество «Российские железные дороги» наделяется имуществом федерального железнодорожного транспорта по следующим основным группам: инфраструктура железнодорожного транспорта; локомотивный парк МПС России, локомотивные депо, пункты технического обслуживания локомотивов; грузовой вагонный парк МПС России, вагонные депо, пункты технического обслуживания грузовых вагонов; парк пассажирских вагонов локомотивной тяги ', пассажирские депо обслуживания и ремонта вагонов локомотивной тяги, пункты технического обслуживания вагонов; мотор-вагонный парк пригородного сообщения, мотор-вагон- ные пассажирские депо, пункты технического обслуживания мотор-вагонного подвижного состава; имущество предприятий, входящих в структуру федерального железнодорожного транспорта и обеспечивающих производство, строительство и ремонт инфраструктуры, подвижного состава и технических средств железнодорожного транспорта (за исключением предприятий, выводимых из структуры федерального железнодорожного транспорта).

Таким образом, вся хозяйственная деятельность и имущество закрепляется Программой за новым субъектом транспортного рынка, имеющего форму открытого акционерного общества.

На долю же обновлённого МПС (судьба которого на момент формирования программы ещё не была ясна окончательно и которое, заметим, забегая вперёд, впоследствии будет ликвидировано с передачей нормотворческих функций в Минтранс), оставались функции государственного регулирования: проведение государственной политики в области железнодорожного транспорта, разработка, утверждение и надзор за исполнением нормативных документов в областях технической эксплуатации железных дорог и установления обязательных требований к техническим средствам, а также лицензирование, сертификация, стандартизация на железнодорожном транспорте и т. п.

Следует также отметить, что согласно Программе, на втором этапе реформ ремонтные предприятия подлежали реструктуризации, необходимой для универсализации их деятельности и повышения конкуренции между ними.

По мере реструктуризации, указанные ремонтные предприятия должны выделяться из ОАО «РЖД», в частности, в самостоятельные или дочерние открытые акционерные общества либо в составе холдинговой компании. Сфера деятельности ремонтных предприятий должна будет постепенно открываться для частных акционеров.

В сфере обслуживания пассажиров (сервис) и продажи билетов проводится организационное отделение соответствующих подразделений и открытие их для частной собственности.

Ключевым аспектом концепции структурной реформы с точки зрения национальной экономики и с точки зрения потребителей транспортной продукции является демонополизация отдельных сфер деятельности федерального железнодорожного транспорта и доступность инфраструктуры железных дорог для пользователей различных форм собственности.

Основная идея структурной реформы заключалась в разделении монопольного и конкурентного секторов на федеральном железнодорожном транспорте.

К монопольному сектору относятся: инфраструктура железнодорожного транспорта (железнодорожные пути и путевое хозяйство, системы и устройства электроснабжения, сигнализации и связи, локомотивное хозяйство, станции); услуги, оказываемые предприятиями и организациями инфраструктуры железнодорожного транспорта; технические и информационные системы железнодорожного транспорта, в том числе обеспечивающие управление движением поездов.

К конкурентному сектору на железнодорожном транспорте относятся: доставка грузов и пассажиров; услуги, оказываемые грузовыми и пассажирскими компаниями, а так же весь комплекс транспортно-экспедиционных услуг.

В первом варианте «Концепции структурной реформы...» предполагалось разделение инфраструктуры железных дорог на ремонтный и эксплуатационный комплексы. За образец была выбрана Великобритания, где приватизированы все депо крупного ремонта, конкурирующие между собой, предоставляя услуги по ремонту компаниям-операторам подвижного состава '. В разработанной МПС «Концепции развития структурной реформы.» подобное разделение не было предусмотрено.

В доработанной совместно с Министерством по антимонопольной политике и Министерством экономического развития и торговли «Программе структурной реформы.» это положение возродилось, и было распространено также на другие виды услуг, например, продажу пассажирских билетов.

Одно из наиболее важных положений концепции разделения конкурентного и монопольного секторов — это создание компаний — опе- Мелитт Б. Режим эксплуатации на железных дорогах Великобритании после приватизации // Железные дороги мира. — 1998. — № 9. — С. 15—19.

раторов подвижного состава. Предполагалось, что компании-операторы будут двух типов, отличающихся характером перевозок: компании, осуществляющие общесетевые перевозки и компании, осуществляющие технологические перевозки от производителя сырья к переработчику или от производителя готовой продукции к потребителю.

В соответствии с «Программой структурной реформы...» по мере создания необходимых условий, начиная со второго этапа реформ, будет развиваться частная собственность на локомотивы (за счет покупки новых грузовыми операторскими и пассажирскими компаниями, а не продажи существующего локомотивного парка владельца инфраструктуры).

По мнению разработчиков «Программы.», постепенное увеличение доли парка грузовых вагонов, находящегося в частной собственности, целесообразно по следующим причинам: будет повышен уровень конкуренции в грузовых перевозках, стимулирующий рост их эффективности и качества; будут привлекаться частные инвестиции и обеспечиваться доступ к финансовым ресурсам третьих сторон; за счет принадлежащей владельцу инфраструктуры необходимой части вагонного парка будут обеспечиваться перевозки для государственных нужд, воинские и специальные перевозки (эти перевозки могут при необходимости осуществляться и частными компаниями).

Вместе с тем сохранение интеграции инфраструктуры и грузовых перевозок не гарантирует равноправного доступа независимых частных перевозчиков к инфраструктуре. Именно по этой причине в Великобритании в процессе реформ было осуществлено полное организационное разделение инфраструктуры и перевозочной деятельности: компании, владеющей инфраструктурой, запрещено иметь собственный подвижной состав, ибо концентрация такой экономической власти в одних руках чревата злоупотреблениями.

Это, как если бы один из футболистов, был бы по совместительству и судьёй матча. Эта проблема должна решаться с помощью соответствующих механизмов регулирования доступа.

В соответствии с «Программой.» в России по мере развития структурной реформы на железнодорожном транспорте также «могут складываться условия, при которых возможно полное организационное отделение инфраструктуры от перевозочной деятельности. Решение о полном организационном отделении инфраструктуры может быть принято с учетом международного опыта» '.

На третьем этапе реформ в соответствии с «Программой...» осуществляются мероприятия по повышению уровня конкуренции на рынке грузовых перевозок на участках сети, имеющих параллельные ходы (возможно, в европейской части России). При этом создаются условия и стимулы для дальнейшего развития частной собственности на подвижной состав. Программой было предусмотрено, что на данном этапе реформирования большая часть вагонного парка и часть локомотивного парка будет находиться в частной собственности; на базе предприятий промышленного железнодорожного транспорта, отдельных подъездных путей и строящихся новых отдельных железнодорожных линий могут создаваться вертикально интегрированные железнодорожные компании, владеющие подъездными путями и линиями, подвижным составом. На основе системы лицензирования данные компании получают возможность выходить на магистральные сети и осуществлять грузовые перевозки.

В сфере пассажирских перевозок дальнего следования, которые организационно должны быть выделены в несколько самостоятельных региональных пассажирских компаний, откроется доступ частному капиталу. Региональные пассажирские компании будут иметь право осуществлять пассажирские перевозки поездами своего формирования на всей территории страны вне зависимости от региона расположения той или иной компании.

На этом этапе формируются условия для создания вне системы ОАО «РЖД» частных пассажирских компаний на всех направлениях пассажирских перевозок; с целью повышения эффективности деятельности пригородных пассажирских перевозок заинтересованным компаниям, прошедшим соответствующую сертификацию, предоставляется возможность покупки лицензий на право осуществления пригородных перевозок в течение определенного периода (франшиз); Программа структурной реформы на железнодорожном транспорте (с комментариями) / составители и авторы комментариев: А.С.

Мишарин, А.В. Шаронов, Б.М. Лапидус, П.К. Чичагов, Н.М. Бурносов, Д.А. Мачерет. М.: МЦФЭР, 2001. - 240 с. проводится продажа пакетов акций ремонтных предприятий частным собственникам; в неосновных видах деятельности, не связанных с перевозками, происходит дальнейшее развитие конкуренции, направленное на повышение эффективности деятельности и качества услуг, и полное их открытие для частного капитала.

Программа структурной реформы вызвала неоднозначную реакцию в среде учёных-транспортников. Особенно негативное отношение вызывал институт операторов подвижного состава — частных компаний, владеющих вагонами и независимых от МПС. Так, по мнению проф. Д.э.н. В. А. Персианова, эти предприятия, «как правило, не меняют своего экономического поведения в вопросах тарифной, производственной и маркетинговой политики, не стремятся реинвестировать прибыль в развитие производственных мощностей» ', проф. Д.т.н. Ю. М. Дьяков высказывал сомнения в том, будут ли частные операторские компании осуществлять инвестиции в подвижной состав [113] [114]. Кроме того, если Н. С. Конарев утверждал (как теперь нам известно — ошибочно), что «очень скоро выявится иллюзорность надежд на конкуренцию между владельцами вагонного парка», поскольку «возможности компаний вагоновладельцев снизить тарифы весьма малы» [115], то в исследованиях Л. А. Мазо и В. И. Лукашева выявлены сегменты с высоким уровнем конкуренции (перевозка нефтеналивных грузов, контейнеров) [116].

Разные точки зрения вызывала и сама идея разделения «министерских» и «хозяйственных» функций МПС. Н. С. Конарев считал, что нецелесообразно разделение хозяйственных и государственных функций: «Эффективное управление железнодорожным транспортом возможно только при наличии единого органа, наделённого функциями и государственного и хозяйственного управления» [117]. Кроме того, Н. С. Конарев активно выступал в защиту сохранения действовавшей в СССР системы

управления: «Железнодорожный транспорт должен функционировать как единый государственный комплекс» '. С противоположной точкой зрения выступал Президент национальной ассоциации транспортников д.э.н. Г. Е. Давыдов, — один из авторитетных учёных-транспортников, который писал: «Надо ли отделить функции хозяйственного ведения от функций государственного управления, соединяемые сейчас в лице МПС России? Бесспорно надо» [118] [119].

В статье к.э.н. А. Л. Браславского, д.э.н. В. Н. Лившица и д.т.н. Э. И. Позамантира, утверждается, что потенциальная сфера конкуренции на железнодорожном транспорте ограничена, что «делает эффективность использования собственных локомотивов весьма сомнительной» [120]. Аналогична, по мнению авторов, ситуация с использованием собственных вагонов вследствие того, что «сторонние вагоновладельцы практически не имеют преимуществ» [121].

В работе д.э.н. А. Г. Мартынова высказывалось предположение, что «создание компаний-перевозчиков груза не принесёт снижения транспортных издержек», кроме того, этот автор полагает, что вследствие создания операторских компаний (или перевозчиков) «и сами компании-перевозчики и дороги окажутся на грани банкротства» [122].

В процессе обсуждения Программы структурной реформы наблюдалась поляризация мнений по вопросу о формах собственности на железнодорожном транспорте.

Значительная часть ученых-транспортников (Н. С. Конарев,

В.              А. Персианов, Л. С. Фёдоров) выступали за государственную собственность и управление. Вместе с тем, как писал д.э.н. А. А. Зайцев «в Санкт-Петербурге фактически возродилась школа рыночников на транспорте» [123], считающих, что «оптимальной для железнодорожного транспорта является акционерная форма собственности» '. Во всяком случае, на фоне остальных представителей транспортной науки их взгляды казались тогда относительно рыночными и либеральными: «Долгое время молчаливо предполагалось, что единственно адекватной железнодорожному транспорту является государственная собственность», но «зарубежный и отечественный опыт последних лет свидетельствует о том, что многие виды транспорта отказываются от государственной собственности, постепенно превращаются в акционерные компании» [124] [125].

Таким образом, за несколько лет, в процессе дискуссии, радикально изменилась парадигма, в которой существовала экономика железнодорожного транспорта как наука. На смену этатистским представлениям о роли государства пришло понимание того, что в 2000 г. на конференции в Красноярске сформулировал начальник Свердловской железной дороги Б. И. Колесников: «Структурные реформы в экономике России неминуемо ведут к уходу государства от прямого управления хозяйственной деятельностью» [126].

Несмотря на то, что без приватизации невозможна демонополизация (т. е. субъекты транспортного рынка должны иметь разных собственников), приватизация сама по себе, без внесения элементов конкуренции, не обязательно приведёт к росту эффективности, так как государственный монополизм может быть просто заменён монополизмом частной компании. Как отмечает А. Ослунд, «многие преувеличивали важность приватизации и недооценивали значение рынка, не понимая, сколь ограничены формальные права собственности без либерализации рынка»[127]. В действительности же, по всей видимости, невозможно добиться высокого качества работы, не прибегая к механизму конкуренции '. 

<< | >>
Источник: Хусаинов Ф. И.. Экономические реформы на железнодорожном транспорте: монография. 2012

Еще по теме Программа структурной реформы и её обсуждение:

  1. 1.3. Стратегия развития банка в условиях структурных реформ
  2. 1.3 Программы реформ
  3. Социальные издержки программ структурных корректировок
  4. § 1.1. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯЭКОНОМИЧЕСКОЙ РЕФОРМЫ РЕФОРМА СОБСТВЕННОСТИ
  5. КАК РАЗМЕСТИТЬ ИНФОРМАЦИЮ В ПРОГРАММЕ ИНТЕРНЕТ-ТРЕЙДИНГА (НА ПРИМЕРЕ ПРОГРАММЫ «АТОН-ЛАЙН»)
  6. Политика структурных корректировок Контекст структурных корректировок
  7. ПРОГРАММЫ ДЛЯ ЭВМ (КОМПЬЮТЕРНЫЕ ПРОГРАММЫ)
  8. Вопрос 3: Экономические реформы. Экономическая реформа 1987г
  9. • Обсуждение и участие
  10. Подготовка к обсуждению КС в классе
  11. МЕТОД ТВОРЧЕСКОГО КОЛЛЕКТИВНОГО ОБСУЖДЕНИЯ
  12. Обсуждение
  13. Обсуждение
  14. формы взаимодействия в процессе обсуждения КС
  15. Обсуждение
  16. ОБСУЖДЕНИЕ
- Бюджетная система - Внешнеэкономическая деятельность - Государственное регулирование экономики - Инновационная экономика - Институциональная экономика - Институциональная экономическая теория - Информационные системы в экономике - Информационные технологии в экономике - История мировой экономики - История экономических учений - Кризисная экономика - Логистика - Макроэкономика (учебник) - Математические методы и моделирование в экономике - Международные экономические отношения - Микроэкономика - Мировая экономика - Налоги и налолгообложение - Основы коммерческой деятельности - Отраслевая экономика - Оценочная деятельность - Планирование и контроль на предприятии - Политэкономия - Региональная и национальная экономика - Российская экономика - Системы технологий - Страхование - Товароведение - Торговое дело - Философия экономики - Финансовое планирование и прогнозирование - Ценообразование - Экономика зарубежных стран - Экономика и управление народным хозяйством - Экономика машиностроения - Экономика общественного сектора - Экономика отраслевых рынков - Экономика полезных ископаемых - Экономика предприятий - Экономика природных ресурсов - Экономика природопользования - Экономика сельского хозяйства - Экономика таможенного дел - Экономика транспорта - Экономика труда - Экономика туризма - Экономическая история - Экономическая публицистика - Экономическая социология - Экономическая статистика - Экономическая теория - Экономический анализ - Эффективность производства -