<<
>>

5. Оценка эффективности политики регулирования государственного долга

Политика управления внешним долгом в 2002 г. и программа внешних заимствований. Проект федерального бюджета на 2002 г. свидетельствует о неспособности правительства решить проблему сокращения внешнего долга и снизить долговое бремя, несмотря на беспрецедентную централизацию доходов и их перераспределение на уплату внешних долгов.

Проект федерального бюджета на 2002 г.

предусматривает следующие способы решения задач долговой политики:

а) использование профицита федерального бюджета в сумме 126,5 млрд. руб. как источника погашения госдолга;

б) создание за счет источников финансирования дефицита федерального бюджета финансового резерва (без установления в законе его предельных размеров);

в) использование для погашения внешних долгов, в том числе и выплат, сокращающих долговые обязательства будущих периодов, свободных остатков средств федерального бюджета по состоянию на 1 января 2002 г. и дополнительных доходов, которые будут получены в процессе исполнения доходной части федерального бюджета, рассчитанной по «консервативному», т.е. заниженному варианту;

г) предоставление правительству полномочий направлять на осуществление выплат, сокращающих долговые обязательства Российской Федерации, доходы от операций на рынке государственных ценных бумаг, приватизации госимущества; суммы от реализации государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней (до 30,6 млрд. руб.); средства финансового резерва; кредиты международных финансовых организаций, иностранных правительств, банков и фирм.

Однако, несмотря на такое массированное отвлечение ресурсов национальной экономики, выбранная стратегия долговой политики не дает ожидаемого эффекта в освобождении России от долговой зависимости (табл. 3).

Таблица 3 Параметры внешнего долга, млрд. долл. 1. Государственный внешний долг: на 1 января 2000 г. 158,4 на 1 января 2001 г. 144,4 на 1 января 2002 г. 146,6 2.

Расходы федерального бюджета в 2002 г. (проект):

на обслуживание внешнего долга 7,4 на погашение внешнего долга 6,8 3. Внешний долг на 1 января 2003 г. (прогноз) 142,0 Наиболее значительное сокращение внешнего государственного долга было достигнуто в 2000 г. за счет реструктуризации задолженности кредитов Лондонского клуба и переоформления ее в задолженность России по внешним облигационным займам.

В 2001-2002 гг. тактика действий в области внешнедолговых обязательств сместилась в сторону «модели исправного, учредительного должника», что привело к резкому росту затрат по обслуживанию и погашению внешнего долга и усилению давления на бюджетную систему и экономику страны. Суммарные затраты по обслуживанию и погашению внешнего госдолга составят по проекту федерального бюджета на 2002 г. 14,2 млрд. долл. - 444,6 млрд. руб. (33,6% к сумме расходов на внутренние потребности страны, без учета отчислений от единого социального налога). При этом объем внешнего долга планируется снизить лишь до 142 млрд. долл., или на 3,2% к уровню 2001 г. Таким образом, чтобы снизить уровень внешнего долга на 1 млрд. долл., государство в 2002 г. израсходует 3,1 млрд. долларов. Полное погашение существующего внешнего госдолга при пролонгации условий 2002 г. потребует 440,2 млрд. долл. и 10-15 лет тяжелейшего напряжения финансовой системы страны.

В реальной действительности ситуация весьма изменчива, причем не обязательно в благоприятную сторону (проблема колебаний цен на нефть, новые заимствования, изменения «пиков» платежей и т.д.). Так, по прогнозу структуры государственного внешнего долга в 2002 г. намечается рост обязательств по государственным ценным бумагам Российской Федерации (по еврооблигационным займам) с 37,8 до 41,9 млрд. долларов. Таким образом, актуальность пересмотра стратегии управления внешним долгом подтверждается и показателями проекта федерального бюджета на 2002 г. и среднесрочную перспективу.

Следует отметить наметившуюся тенденцию более рационального подхода во внешних заимствованиях (табл.

4).

Таблица 4 Сумма заимствования в 2002 г., млн. долл. Срок погашения, лет 1. Несвязанные (финансовые) заимствования 2190 5-17 2. Целевые иностранные заимствования 685 5-20 Всего 2875 - На 2002 г. планируется весьма осторожное привлечение ресурсов с международных финансовых рынков капитала, в основном с целью выявления кредитного рейтинга Российской Федерации. Сохраняется, однако, практика привлечения достаточно крупных средств от международных финансовых организаций на проекты реформирования в плане стратегии модернизации. В основном эти проекты, как и прежде, служат каналами проведения западного влияния на курс российских реформ и не согласуются с объявленной Президентом Российской Федерации линией на самостоятельную финансово-экономическую политику и отказ от иностранных кредитов на консультационные услуги зарубежных специалистов и организаций.

Формирование и регулирование внутреннего государственного долга. В 2002 г. продолжится взвешенная политика в сфере управления внутренним долгом. На этот сегмент государственных долговых обязательств приходится около 13% совокупной кредиторской задолженности государства. Рынок государственного внутреннего долга фактически преодолел последствия финансового кризиса августа 1998 г. и способен выполнять функции аккумулирования источников бюджетного дефицита, стабилизации денежного оборота и инструмента регулирования ликвидности банковской системы. Основные параметры государственного внутреннего долга представлены в табл. 5.

Таблица 5 Параметры проекта федерального бюджета на 2002 г. 1. Объем внутреннего госдолга, млрд. руб.: по состоянию на 1 января 2002 г. 604,9 по состоянию на 1 января 2003 г. 652,1 прирост 47,2 в % 7,8 2. Пропорции и стоимость обслуживания и погашения:

соотношение с ВВП, % 6,15 расходы по обслуживанию, млрд. руб. 119,8 сумма среднесрочных заимствований, млрд. руб. 106,5 сумма краткосрочных заимствований (ГКО), млрд. руб. 48,0 соотношение объемов внутреннего и внешнего госдолга, % 14,7 Рынок внутреннего госдолга обладает значительными потенциальными возможностями развития без угрозы дефолта для бюджетной системы.

Вместе с тем еще далеки от решения вопросы использования долгосрочных финансовых инструментов

и привлечения средств населения из-за низкой и относительно непрозрачной системы размещения и обслуживания государственных ценных бумаг, предназначенных для населения. В основном выгоду от этих займов извлекает Сберегательный банк Российской Федерации, используя государственный кредит для выгодных вложений своей огромной ликвидности.

Рынок внутреннего госдолга пока не стал инструментом поддержки экономического роста и инвестиционной активности. Существует чрезмерный уклон в сторону применения инструментов долговых обязательств государства для ограничения роста рублевой денежной массы, что блокирует в долгосрочном аспекте монетизацию оборота в реальном секторе экономики, преодоление дефицита денежного капитала в экономике и нормализацию функционирования платежной системы.

Долговые проблемы субфедерального уровня. Единая система управления государственным долгом, о необходимости создания которой говорится в Бюджетном послании Президента Российской Федерации на 2002 г., должна охватывать и субфе- деральный уровень. Для бюджетов субъектов Федерации, включая местные бюджеты, обслуживание и погашение долгов имеет все еще актуальное значение, хотя и не такое критическое, как в 1998-1999 гг. Так, по данным за I полугодие 2001 г., на субфеде- ральный уровень пришлось 5,8% расходов на обслуживание государственного долга, отвлекшего из бюджетов территорий 7,8 млрд. рублей.

С принятием Бюджетного кодекса РФ, особенно с уточнением и развитием его положений Федеральным законом от 5 августа 2000 г. № 116-ФЗ, введены в действие общие нормы регулирования государственного долга субъекта Российской Федерации и муниципального долга. В соответствии с действующим законодательством Российская Федерация не несет ответственности по долговым обязательствам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, если указанные обязательства не были гарантированы Российской Федерацией.

Предельный объем государственного долга субъекта Российской Федерации, муниципального долга не должен превышать объем доходов соответствующего бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней Российской Федерации. Регулирование долговых обязательств субфедерально- го и местного уровней достигается введением предельных нормативов дефицита: у субъекта Федерации он не может превышать 15% объема доходов бюджета, утвержденного Законом о бюджете данного субъекта Федерации, без учета финансовой помощи федерального центра, а у муниципального образования -

10% объема доходов местного бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней.

В материалах к проекту федерального закона «О федеральном бюджете на 2002 г.» определены сумма расходов бюджетов территорий на обслуживание государственного и муниципального долга в размере 30,208 млрд. руб., что составляет 2,2% расходов территориальных бюджетов, и сумма погашения долга в размере 54,5 млрд. руб., источником которой должен служить профицит бюджетов территорий.

В отношении субъектов Федерации и местных органов проводится, следовательно, достаточно жесткая ограничительная политика регулирования долговых обязательств, достигаемая преимущественно сдерживанием их расходов.

С учетом существенного перераспределения налоговых доходов в сторону федерального бюджета ограничительная политика расходов на субфедеральном и местном уровнях оказывает стагнирующее влияние на экономическое развитие регионов и решение социальных вопросов, отнесенных к их компетенции. Необходимо рекомендовать центральной власти наряду с ограничительной бюджетной и долговой политикой создавать больше возможностей регионам по наращиванию их бюджетного потенциала, отказаться от искусственной практики бездефицитности региональных и местных бюджетов в пределах норм, допускаемых Бюджетным кодексом РФ, а также не форсировать в регионах применение санкций в отношении практики зачетов встречных обязательств в ходе исполнения бюджетов территорий, поскольку не преодолена кризисная полоса экономического развития и не достигнуто кардинального улучшения в функционировании платежной системы и рублевой монетизации экономики.

Необходимо в то же время подчеркнуть, что не следует драматизировать проблему 2003 года.

Действительно, в этом году предстоит выплатить крупные суммы (19,5 млрд. руб.). Однако нынешние ежегодные платежи составляют порядка 14,5 млрд. долл. плюс часть средств может быть накоплена и зарезервирована в 2002 году. Кроме того, существенными золотовалютными запасами располагает ЦБ РФ (порядка 37 млрд. долл.). Конечно, брать в долг у Центробанка правительству не очень приятно. Однако это позволит пережить критический год по внешним платежам. К тому же заем может быть оформлен как покупка государственных необращающихся ценных бумаг без процентов или под очень низкие проценты, да и международные финансовые организации не могут выставить серьезных аргументов против такого займа. Этот источник может быть использован и в 2002 г., хотя необходимость в этом вряд ли возникнет.

В условиях появления чрезмерной задолженности управление государственным долгом должно осуществляться не от случая к случаю, а быть системным и требует формирования специальной стратегической программы. Стратегия управления государственным долгом должна быть нацелена на смягчение пиков платежей, улучшение структуры долга, снижение затрат на его обслуживание, приведение в соответствие величины долга с возможностями страны по его обслуживанию и погашению. В представленных документах имеется лишь упоминание на эту тему в «Основных направлениях бюджетной политики на 2002 г. и среднесрочную перспективу». Между тем такая программа должна быть разработана и представлена на рассмотрение Государственной Думы.

Мерами регулирования государственного долга являются контроль за его размером, установление предельных величин задолженности, рационализация его состава и структуры, форм и методов обслуживания и др. Это предполагает создание единой системы мониторинга и управления государственным долгом, включая внешние займы субъектов Федерации и органов местного самоуправления, формирование программы погашения и обслуживания государственного долга. Программа должна содержать нормативы, при нарушении которых принятие новых долговых обязательств автоматически приостанавливается. Одновременно должен быть обеспечен мониторинг внешней задолженности банков и предприятий.

Сложность проблемы заключается в том, что государственный долг разнороден, составляющие его элементы нуждаются в специфических механизмах регулирования с использованием различных финансовых инструментов. Многие составляющие имеют высокую степень неопределенности и нуждаются в специальном анализе для выбора наиболее эффективных методов решения.

Стратегическая программа уменьшения чрезмерного государственного долга должна согласовываться с методами управления государственным бюджетом в целом, размерами его дефицита и регулированием общей экономической ситуации в стране.

На первый план выходят следующие методы регулирования государственного долга: -

сбалансирование налоговых и неналоговых доходов бюджета и эмиссионной деятельности с размерами государственного долга, его динамикой, имея в виду стабилизацию и возможность уменьшения государственного долга, прежде всего внешнего; определение и использование стабилизационных инструментов с целью управления динамикой долга; -

уменьшение внешнего долга; -

возможности рефинансирования задолженности государства; -

меры по реструктуризации государственного долга и аннулированию ее кредиторами; -

уменьшение расходов по обслуживанию государственного долга с учетом инфляционного обесценения основной суммы долга и затрат на его обслуживание; -

сокращение государственных расходов; -

источники валюты для погашения и обслуживания внешней задолженности; -

контроль за заимствованиями на региональном уровне; -

контроль за заимствованиями субъектов хозяйствования.

Для определения стратегии страны по погашению и обслуживанию государственного долга необходимо ответить на вопрос о том, может ли она выйти из долговой ямы за счет собственных средств и при каких условиях. После этого можно определяться в вопросе о масштабах возможности реструктуризации долга, целесообразности рефинансирования внешнего долга за счет новых займов и в других вопросах.

В целях более уверенного управления государственным долгом могут создаваться государственные фонды погашения долга, формируемые за счет отчислений органов государственного управления. Наличие такого фонда способствует возникновению атмосферы доверия к государству-должнику и содействует нормальному функционированию рынка государственных ценных бумаг. Основной задачей таких фондов является ответственное и упорядоченное погашение государственного долга. Вместе с тем фонды погашения могут иметь инвестиционный портфель, используемый для управления ликвидностью и максимизации доходов по ценным бумагам. Подготовка и реализация такой программы требуют системной работы квалифицированных специалистов.

<< | >>
Источник: Л.И. Абалкин. Логика экономического роста. М.: Институт экономики РАН. - 228 с.. 2002

Еще по теме 5. Оценка эффективности политики регулирования государственного долга:

  1. 7.5. Правовое регулирование государственного кредита и государственного долга в РФ
  2. Оценка эффективности государственного регулирования
  3. Государственный долг: внутренний и внешний. Социально-экономические последствия бюджетного дефицита и государственного долга. Проблемы бюджетного дефицита и государственного долга в Республике Беларусь
  4. Оценка результатов неоконсервативной политики государственного регулирования рыночной экономики
  5. Глава 1. Развитие теории государственного долга и практики государственных заимствований
  6. Глава 2. Необходимость и сущность государственного кредита и государственного долга
  7. 2.2.3 Эффективность и качество государственного регулирования.
  8. Понятие внешних государственных заимствований и государственного долга, их формы
  9. 6.6. Антимонопольное регулирование Необходимость государственного регулирования деятельности монополий. Основные принципы антимонопольной политики
  10. Проблема государственного долга
  11. Налоговая политика в системе государственного регулирования экономики
  12. Лекция 2. Задачи государственного регулирования по совершенствованию управления финансовой политикой России.
  13. Глава 5 Денежно-кредитная политика как инструмент государственного регулирования экономики
  14. Опасен ли рост государственного долга?
  15. Национальное богатство и принципы определения эффективности государственной промышленной политики.
  16. Определение и экономическая сущность государственного долга
  17. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ МЕТОДЫ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ФАС
  18. Причины роста государственного долга
  19. Перспективы развития внутреннего государственного долга
  20. Стремительный рост государственного долга
- Бюджетная система - Внешнеэкономическая деятельность - Государственное регулирование экономики - Инновационная экономика - Институциональная экономика - Институциональная экономическая теория - Информационные системы в экономике - Информационные технологии в экономике - История мировой экономики - История экономических учений - Кризисная экономика - Логистика - Макроэкономика (учебник) - Математические методы и моделирование в экономике - Международные экономические отношения - Микроэкономика - Мировая экономика - Налоги и налолгообложение - Основы коммерческой деятельности - Отраслевая экономика - Оценочная деятельность - Планирование и контроль на предприятии - Политэкономия - Региональная и национальная экономика - Российская экономика - Системы технологий - Страхование - Товароведение - Торговое дело - Философия экономики - Финансовое планирование и прогнозирование - Ценообразование - Экономика зарубежных стран - Экономика и управление народным хозяйством - Экономика машиностроения - Экономика общественного сектора - Экономика отраслевых рынков - Экономика полезных ископаемых - Экономика предприятий - Экономика природных ресурсов - Экономика природопользования - Экономика сельского хозяйства - Экономика таможенного дел - Экономика транспорта - Экономика труда - Экономика туризма - Экономическая история - Экономическая публицистика - Экономическая социология - Экономическая статистика - Экономическая теория - Экономический анализ - Эффективность производства -