<<
>>

§ 2. Составление проектов бюджетов

Составление проектов бюджетов осуществляется с целью определения объема денежных средств, необходимого для выполнения функций органов государственной власти и органов местного самоуправления по предоставлению населению полного перечня государственных услуг.

Поскольку именно государственным бюджетом, по сути, определяются приоритеты экономической политики страны, составлению проектов бюджетов предшествует разработка основных направлений бюджетной политики, прогнозов развития государства, отраслей и регионов, подготовка сводных финансовых балансов, на основании которых соответствующие органы исполнительной власти реализуют государственную политику. Проекты бюджетов составляются с учетом необходимости достижения минимальных государственных социальных стандартов на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг, а также в соответствии с другими установленными нормативами.

Составление проектов бюджетов — исключительная прерогатива Правительства РФ, соответствующих органов исполнительной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Непосредственное составление проектов бюджетов осуществляют Министерство финансов РФ, финансовые органы субъектов Федерации и муниципальных образований.

Основой при составлении проектов бюджетов служат: *

Бюджетное послание Президента РФ; *

прогноз социально-экономического развития соответствующей территории на очередной финансовый год; *

основные направления бюджетной и налоговой политики соответствующей территории на очередной финансовый год; *

прогноз сводного финансового баланса по соответствующей территории на очередной финансовый год; *

план развития государственного или муниципального сектора экономики соответствующей территории на очередной финансовый год.

На сегодняшний день в России действует следующий порядок составления проекта бюджета.

Президент РФ не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году, направляет Федеральному Собранию Бюджетное послание, в котором определяет бюджетную политику государства на очередной финансовый год.

После этого Министерство экономического развития и торговли РФ (бывшее Министерство экономики) и Министерство финансов РФ организуют разработку прогноза социально-экономического развития Российской Федерации и проекта федерального бюджета на очередной финансовый год.

При этом перед указанными ведомствами стоит задача обеспечения последовательности и преемственности социально-экономической политики государства.

Для решения данной задачи оба министерства совместно с другими федеральными органами исполнительной власти (отраслевыми министерствами и ведомствами) и Центральным банком РФ разрабатывают и представляют до 1 апреля года, предшествующего очередному финансовому году, в Правительство РФ сценарные условия функционирования экономики страны на очередной финансовый год, включающие в себя макропрогнозную оценку основных показателей, характеризующих состояние экономики, целевые параметры, основные решения и меры в области финансовой и экономической стабилизации, институциональной, социальной, инвестиционной, структурной, внешнеэкономической и региональной политики.

При этом Министерство экономического развития и торговли РФ с участием Государственного комитета РФ по статистике должно обеспечивать все органы исполнительной власти, участвующие в составлении этих документов, необходимыми материалами для анализа тенденций отраслевого и регионального развития и разработки отраслевых и региональных прогнозов, в том числе финансовыми балансами, включающими сценарные условия функционирования экономики, систему показателей прогнозов и методические рекомендации по их составлению.

Одновременно с этим Министерство финансов РФ совместно с Министерством экономического развития и торговли РФ и Центральным банком РФ представляет в Правительство РФ предложения по формированию основных направлений бюджетной политики на очередной финансовый год, совершенствованию налоговой системы и бюджетного федерализма. Кроме того, Центральный банк РФ представляет Правительству РФ информацию о кассовом исполнении федерального бюджета за истекший финансовый год, прогноз платежного баланса Российской Федерации, а также основные направления денежно-кредитной политики на предстоящий финансовый год.

После принятия (одобрения) Правительством РФ представленных основных направлений бюджетной политики Министерство финансов РФ должно обеспечить все органы исполнительной власти (включая и органы субъектов Федерации) методическими материалами по составлению заявок на финансирование в очередном финансовом году из федерального бюджета, в том числе федеральных целевых программ и мероприятий по развитию регионов.

Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации на основании этих материалов и собственных аналитических разработок составляют предварительные прогнозы социально-экономического развития отраслей экономики и регионов, а также планы развития государственного сектора экономики.

Министерство экономики РФ представляет в Министерство финансов РФ перечень федеральных и межгосударственных целевых программ, предлагаемых к финансированию из федерального бюджета, с указанием объемов и источников финансирования, и проект сводной бюджетной заявки.

Те исполнительные органы, которые являются государственными заказчиками федеральных целевых программ, должны уточнить объемы средств, необходимые для их реализации, и обеспечить проведение предконтрактной проработки размещения заказов для федеральных государственных нужд.

До конца мая года, предшествующего очередному финансовому году, все предварительные прогнозы представляются в Министерство финансов РФ. Органы исполнительной власти для составления прогноза консолидированного бюджета дополнительно представляют данные об утвержденных бюджетах на текущий год и отчеты об исполнении своих бюджетов за истекший период года по показателям единой бюджетной классификации. С этого момента начинается непосредственная работа по определению доходных и расходных показателей проекта федерального бюджета, в процессе которой все органы исполнительной власти могут представлять уточненные показатели прогнозов и проектировок бюджетных ассигнований.

Окончательный проект федерального закона о федеральном бюджете Правительство РФ представляет в Федеральное Собрание РФ (одновременно в Государственную Думу и в Совет Федерации) в первой половине сентября.

Описанный выше порядок составления проекта федерального бюджета является во многом лишь теоретическим сценарием. На практике же все происходит гораздо более сумбурно, потому что алгоритм составления проекта бюджета во многом еще несовершенен.

Совершенствование методов составления бюджета и укрепление институциональной базы абсолютно необходимы для создания работающей системы бюджетных отношений между органами власти, как различных ее ветвей, так и различных ее уровней.

В процессе формирования бюджетов различных уровней необходимо учитывать: o

отражение в доходных статьях бюджета всех источников формирования централизованных государственных ресурсов; o

введение в процесс формирования бюджета макроэкономических ограничителей; o

повышение микроэкономической эффективности государственных расходов.

Однако на формирование данных бюджетов негативное влияние оказывает то, что в настоящее время в бюджеты всех уровней не включается значительная доля государственных доходов и расходов, что, безусловно, нарушает принципы единства и универсальности государственных финансов.

Так, например, информация о наличии государственных финансовых ресурсов, которую дает сегодня бюджет, не включает всех правительственных гарантий, налоговых расходов (налоговых освобождений) и доходов от коммерческой деятельности государственных органов.

В связи с этим следует перейти к системе жесткого лимитирования и регулирования условных обязательств (правительственных гарантий) с предоставлением информации о совокупных обязательствах в приложении к бюджету. Кроме того, необходимо включать в бюджет все доходы и расходы, связанные с коммерческой деятельностью государственных ведомств. Все это потребует проведения всестороннего анализа государственного финансирования деятельности специальных министерств и ведомств с тем, чтобы определить, какие из них должны в основном зависеть от бюджетных ассигнований (например, школы и т.д.), а какие могут финансироваться за счет платежей потребителей. Для того чтобы сохранить заинтересованность государственных министерств и ведомств в повышении своих собственных доходов, им должно быть дано право оставлять за собой часть средств, которые они получают за счет собственной коммерческой деятельности, но при этом все доходы должны быть проведены по бюджетным статьям.

Важным условием эффективного управления бюджетом в процессе его составления является наличие точных 1 макроэкономических и бюджетных прогнозов. Если такие прогнозы слишком далеки от реальности, то на бюджет полагаться нельзя, что вносит значительную неопределенность в процессы бюджетного финансирования и существенно снижает эффективность бюджетных расходов.

Так, начиная с 1992 г. в нашей стране отмечались периоды улучшения экономической конъюнктуры в течение нескольких месяцев. Тем не менее слишком оптимистичные прогнозы, касающиеся макроэкономики и бюджетных доходов, составленные на основе этих краткосрочных позитивных тенденций, не оправдывались, что приводило к кризису бюджетного финансирования и хаотичному секвестированию расходов, поскольку фактические доходы оказывались значительно ниже ожидаемого уровня.

Бюджетные проектировки, ориентированные на заведомо заниженные темпы инфляции, по существу означают, что в будущем году сохранится ситуация, при которой бюджетные расходы будут существенно отставать от реальной потребности в денежных средствах.

Неизбежное в таких случаях секвестирование на этапе исполнения бюджета приводит к тому, что бюджет начинает рассматриваться как набор индикативных показателей, порождая цепочку неплатежей и способствуя введению в оборот различного рода денежных суррогатов. Это особенно негативно сказывается на инвестиционных проектах, где задержки оборачиваются очень большими издержками.

В конечном итоге не только парламент, но и правительство теряет контроль над бюджетом, поскольку фактические расходы существенно отличаются от утвержденных ассигнований.

В связи с этим сегодня в России особенно актуальна задача обеспечения реальных макроэкономических ориентиров на этапе составления бюджетов. Более того, необходимо встроить в бюджетный процесс ориентиры макроэкономической стабилизации и приступить к программированию основных бюджетных параметров на несколько лет вперед.

На стадии составления проектов бюджетов очень важное значение приобретает оценка микроэкономической эффективности государственных расходов.

С момента отказа от системы централизованного планирования экономики и соответствующего этой системе подхода к централизованному распределению бюджетных ассигнований в бюджетном процессе России произошло смешение новых и старых методов составления бюджета, что привело к большой путанице. Старые методы, основанные на "нормативном" подходе к составлению бюджета, при котором министерства и ведомства рассчитывали свои расходы в соответствии с подробным списком физических и стоимостных нормативов, в настоящее время практически не используются. Происходит это не только потому, что старые нормативы в условиях инфляции потеряли свое значение как экономические ориентиры, но и потому, что усиливающаяся структурная деформация, как в территориальном, так и в отраслевом аспекте, при общем и весьма существенном сокращении объемов централизованных государственных ресурсов провоцирует правительство на активное использование различных методов бюджетного выравнивания.

Уже стало правилом составление бюджета в разрезе ведомственной классификации на основе увеличения либо сокращения фактических параметров истекшего года.

Такой "приростный" подход к составлению бюджета используется во многих странах, однако в условиях переходной экономики он имеет ряд существенных недостатков, поскольку ориентирован на возобновление таких ассигнований, которые являются неэффективными или ограничены по своему использованию в быстро меняющейся экономической обстановке. Кроме того, приростный метод составления бюджета может использоваться только при наличии отработанной системы определения приоритетности расходов, направленных на макроэкономическую стабилизацию. В России такой системы нет, более того, и институциональная структура, и система стимулов, в рамках которых государственные органы осуществляют свою деятельность, не направлены на поощрение эффективного управления государственными ресурсами. Поэтому инвестиции, финансируемые правительством, к которым относятся значительные средства, направляемые в производственный сектор, производятся в отсутствие системы проведения экономической и финансовой оценки проектов.

Составление бюджета по приростному принципу должно сопровождаться стратегическим анализом государственных расходов и функций, а также оценкой экономических результатов государственных расходов.

Вместо того чтобы заняться практическим внедрением такой системы, российское правительство делает ставку на разработку "новых" нормативов бюджетной и социальной обеспеченности. Однако на данном этапе развития России разработка таких нормативов явно преждевременна. Для их введения необходимы как минимум следующие предпосылки: o

отсутствие ценовых колебаний как временного, так и структурного характера; o

структурная экономическая политика государства должна носить ярко выраженный и стабильный характер; o

осуществление реформы институциональной структуры, системы стимулов и оценки результатов; o

усовершенствование процесса финансового учета и отчетности для обеспечения достоверности данных, на основе которых будут разрабатываться такие нормативы.

Задача повышения микроэкономической эффективности государственных расходов на современном этапе становления бюджетного процесса — это одна из наиболее сложных и важных проблем. Ее решение требует полного реформирования системы бюджетных инвестиционных программ, которое должно осуществляться в соответствии со следующими принципами.

Органы исполнительной власти всех уровней должны ежегодно составлять программы капиталовложений на несколько лет, в которых бы четко оценивалось влияние осуществляемых и предлагаемых инвестиционных проектов на расходы и источники финансирования на текущий период.

Составление бюджета на базе инвестиционных программ требует введения контрольных показателей, жесткого лимитирования сроков их выполнения, а также ежегодного контроля и оценки результатов их реализации. Эти критерии должны быть разработаны таким образом, чтобы отражать исключительный целевой характер тех или иных программ.

Определение приоритетности крупных инвестиционных проектов с учетом их экономической и социальной отдачи также предполагает, что такие проекты должны иметь определенную степень гибкости. В этом отношении может оказаться полезной разработка проекта в виде серии модулей, каждый из которых будет иметь собственное финансовое и экономическое обоснование. Для обеспечения адекватного финансирования инвестиций на протяжении всего периода существования инвестиционного проекта необходимо использовать механизм предоставления полномочий на расходование средств на ряд лет.

Однако реализация всех этих мер возможна только при условии, что институциональная структура и система стимулирования деятельности государственных ведомств будут перестроены таким образом, чтобы обеспечивать гибкость, независимость управления инвестиционным проектом и одновременно ответственность за его выполнение, конкуренцию при получении ресурсов. Число распределителей средств на федеральном уровне должно быть существенно сокращено за счет консолидации полномочий в рамках отраслевых министерств.

Таким образом, составление проектов бюджетов — это стадия бюджетного процесса, на которой не только определяются первичные параметры бюджета на предстоящий финансовый год, но и закладываются реальные основы для создания рациональной системы принятия экономических решений на высшем уровне и механизмов эффективного управления бюджетным процессом.

<< | >>
Источник: Годин А. М., Подпорина И. В.. Бюджет и бюджетная система Российской Федерации: Учебное пособие. — М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°». — 340 с.. 2002

Еще по теме § 2. Составление проектов бюджетов:

  1. § 2. Органы, осуществляющие составление проектов бюджетов. Этапы формирования бюджетов
  2. § 1. Основы составления проектов бюджетов
  3. 3.3. Основы составления проектов бюджетов
  4. 3.4. Составление проектов бюджетов
  5. 1. Основы составления проектов бюджетов
  6. 4.2.1. Составление бюджета
  7. 3. Особенности и порядок составления основных бюджетов
  8. 3.1 Организационный аспект составления бюджетов
  9. 3.2 Технический аспект составления бюджетов
  10. ПРОЦЕСС СОСТАВЛЕНИЯ БЮДЖЕТОВ
  11. Составление кассового бюджета
  12. 3.3 Методологический аспект составления бюджетов
  13. Способы составления бюджета
  14. § 5. Составление отчетов об исполнении бюджетов и их утверждение
  15. Составление, рассмотрение и утверждение бюджетов
  16. Временной период составления бюджетов
- Бюджетная система - Внешнеэкономическая деятельность - Государственное регулирование экономики - Инновационная экономика - Институциональная экономика - Институциональная экономическая теория - Информационные системы в экономике - Информационные технологии в экономике - История мировой экономики - История экономических учений - Кризисная экономика - Логистика - Макроэкономика (учебник) - Математические методы и моделирование в экономике - Международные экономические отношения - Микроэкономика - Мировая экономика - Налоги и налолгообложение - Основы коммерческой деятельности - Отраслевая экономика - Оценочная деятельность - Планирование и контроль на предприятии - Политэкономия - Региональная и национальная экономика - Российская экономика - Системы технологий - Страхование - Товароведение - Торговое дело - Философия экономики - Финансовое планирование и прогнозирование - Ценообразование - Экономика зарубежных стран - Экономика и управление народным хозяйством - Экономика машиностроения - Экономика общественного сектора - Экономика отраслевых рынков - Экономика полезных ископаемых - Экономика предприятий - Экономика природных ресурсов - Экономика природопользования - Экономика сельского хозяйства - Экономика таможенного дел - Экономика транспорта - Экономика труда - Экономика туризма - Экономическая история - Экономическая публицистика - Экономическая социология - Экономическая статистика - Экономическая теория - Экономический анализ - Эффективность производства -