§ 3. Рассмотрение и утверждение бюджетов

Органы исполнительной власти, органы местного самоуправления вносят проект закона (решения) о бюджете на очередной финансовый год на рассмотрение законодательного (представительного) органа, представительного органа местного самоуправления в срок, определенный для федерального бюджета — Бюджетным кодексом РФ (26 августа), бюджета субъекта Российской Федерации — законом субъекта Российской Федерации, местного бюджета — правовыми актами местного самоуправления.

Порядок рассмотрения и утверждения федерального бюджета предусматривает, что Правительство РФ представляет Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации проект федерального закона о федеральном бюджете на предстоящий год со следующими документами и материалами: o

предварительными итогами социально-экономического развития Российской Федерации за текущий год, концепцией и прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации на следующий год; o

основными направлениями бюджетно-налоговой политики Российской Федерации на предстоящий бюджетный год; o

проектом Сводного финансового баланса по территории Российской Федерации на следующий год; o

основными принципами и характеристиками взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами субъектов Российской Федерации в предстоящем бюджетном году; o

проектом консолидированного бюджета Российской Федерации на планируемый год; o

федеральных программ по развитию экономики и регионов, предусмотренных к финансированию за счет средств федерального бюджета в предстоящем году с указанием источников финансирования; o

оценкой ожидаемого исполнения федерального и консолидированного бюджетов за текущий год и отчетом об исполнении федерального и консолидированного бюджетов за предыдущий календарный год; o

расчетами ко всем статьям и разделам федерального бюджета на предстоящий год.

Правительство РФ также представляет Государственной Думе проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов на предстоящий год, не консолидированных в федеральном бюджете.

Одновременно с этим Правительство РФ направляет для сведения субъектам Российской Федерации следующую информацию: o

изменения по сравнению с предшествующим годом размеров отчислений от федеральных налогов и сборов; o

принципы бюджетного регулирования, объемы и формы оказываемой из федерального бюджета финансовой поддержки регионов; o

перечень расходов, передаваемых в бюджеты субъектов Федерации, финансирование которых осуществлялось за счет федерального бюджета, с указанием сумм и источников их возмещения.

Проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год вместе с перечисленными выше документами, в соответствии со ст.

Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете на предстоящий год в четырех чтениях.

В течение 30 дней со дня внесения Правительством РФ проекта федерального закона о федеральном бюджете Государственная Дума рассматривает его в первом чтении. До рассмотрения проекта федерального закона в первом чтении комитеты и комиссии Государственной Думы представляют в Комитет Государственной Думы по бюджету заключения по указанному законопроекту, на основании которых этот Комитет готовит сводное заключение комитетов и комиссий Государственной Думы по проекту закона и представляет его на рассмотрение Государственной Думы.

При рассмотрении проекта федерального закона в первом чтении Государственная Дума обсуждает концепцию проекта федерального закона, основные направления бюджетно-налоговой политики, основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета с бюджетами субъектов Российской Федерации, проект программы внешних заимствований Российской Федерации в части источников внешнего финансирования покрытия дефицита федерального бюджета, а также основные характеристики бюджета. Дума заслушивает доклад Правительства РФ и содоклад председателя Комитета Государственной Думы по бюджету и принимает решение о принятии за основу либо об отклонении в первом чтении данного законопроекта.

При отклонении проекта федерального закона о федеральном бюджете в первом чтении Государственная Дума принимает одно из следующих решений:

а) создает согласительную комиссию из представителей Государственной Думы, Совета Федерации и Правительства РФ по корректировке проекта федерального бюджета, исходя из рекомендаций, изложенных в сводном заключении.

б) возвращает указанный законопроект на доработку Правительству РФ. В течение последующих 20 дней Правительство представляет в Государственную Думу новый проект федерального закона с учетом рекомендаций, изложенных в сводном заключении. Возвращение указанного законопроекта осуществляется один раз. В случае повторного его отклонения Государственная Дума может выразить недоверие Правительству РФ или принять решение о создании соответствующей согласительной комиссии. При передаче проекта в согласительную комиссию она разрабатывает согласованный вариант основных характеристик бюджета, после чего проект вновь вносится на рассмотрение в первом чтении в Государственную Думу. По итогам рассмотрения проекта в первом чтении принимается постановление Государственной Думы о принятии проекта закона о федеральном бюджете в первом чтении.

При рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий год во втором чтении Государственная Дума рассматривает и утверждает основные характеристики федерального бюджета по разделам функциональной классификации в пределах общего объема расходов федерального бюджета, утвержденного в первом чтении, и размер Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, к которым относятся: o

распределение доходов от федеральных налогов и сборов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации; o

доходы федерального бюджета; o

размеры несбалансированности федерального бюджета в абсолютных суммах и в процентах к расходам; o

расходы федерального бюджета.

Если Государственная Дума отклоняет проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год во втором чтении, она передает указанный законопроект в согласительную комиссию из представителей Государственной Думы и Правительства РФ, которая в течение 10 дней готовит приемлемый вариант основных характеристик бюджета, после чего проект федерального закона выносится на заседание Государственной Думы во втором чтении.

При рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете в третьем чтении Государственная Дума утверждает ассигнования по статьям и разделам федерального бюджета, по федеральным программам, распределение ассигнований по кварталам года, определяет перечень защищенных статей федерального бюджета и верхний предел ассигнований по защищенным статьям федерального бюджета в процентах к расходам федерального бюджета. Таким образом, Государственная Дума в третьем чтении рассматривает и утверждает расходы федерального бюджета по подразделам функциональной классификации, распределение средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации по субъектам Российской Федерации, расходы по федеральным целевым программам, Федеральной адресной инвестиционной программе в пределах расходов, утвержденных во втором чтении, перечень защищенных статей федерального бюджета, Программу государственных внешних заимствований Российской Федерации, программы предоставления гарантий Правительства РФ, программы предоставления средств федерального бюджета на возвратной основе по каждому виду расходов, Программу государственных внешних заимствований Российской Федерации.

При рассмотрении в четвертом чтении проект федерального закона выносится на голосование в целом.

После принятия федерального закона о федеральном бюджете на предстоящий год Государственной Думой рассматриваются и утверждаются проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов на соответствующий год, не консолидированных в федеральном бюджете.

Установленная Бюджетным кодексом РФ продолжительность рассмотрения проекта следующая: в первом чтении — 30 дней со дня внесения законопроекта в Государственную Думу, во втором — 15 дней со дня принятия его в первом чтении, в третьем — 25 дней со дня принятия его во втором чтении, в четвертом — 15 дней со дня принятия его в третьем чтении.

Принятый Государственной Думой федеральный закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год в течение 5 дней со дня его принятия передается на рассмотрение Совета Федерации, который рассматривает закон в течение 14 дней со дня представления его Государственной Думой и голосует на предмет его одобрения в целом. Одобренный закон в течение 5 дней со дня одобрения направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. В случае отклонения проекта Советом Федерации он передается в согласительную комиссию, перерабатывается и передается в Государственную Думу для утверждения его в одном чтении, а затем повторно передается в Совет Федерации для окончательного утверждения. Вето Совета Федерации может быть преодолено Государственной Думой повторным голосованием за закон не менее чем 2/3 голосов. В случае не подписания закона Президентом в течение 14 дней, закон направляется в согласительную комиссию и вновь рассматривается Федеральным Собранием. Для преодоления вето Президента требуется не менее 2/3 голосов Федерального Собрания.

В случае непринятия Государственной Думой проекта закона о федеральном бюджете до 15 декабря текущего года или не вступления его в силу по другим причинам до 1 января очередного года Государственная Дума может принять федеральный закон о финансировании расходов из федерального бюджета в I квартале очередного финансового года.

Однако следует отметить, что непринятие закона о федеральном бюджете на предстоящий финансовый год до его наступления не только дестабилизирует финансовую ситуацию в стране, но и предоставляет исполнительной власти, и особенно Министерству финансов РФ, возможность волюнтаристского вмешательства в бюджетный процесс.

Таков принятый действующим законом сценарий рассмотрения и принятия федерального бюджета.

Следует отметить, что эмоциональные проявления в процессе утверждения парламентом бюджета характерны практически для всех стран. Особенностью России является лишь то, что еще не отработаны механизмы обеспечения соблюдения парламентом бюджетной дисциплины.

В настоящее время ничто не может помешать парламентариям проголосовать после третьего чтения бюджета за такие программы расходов, которые приведут к существенному увеличению бюджетного дефицита, утвержденного при втором чтении проекта закона о бюджете. Кроме того, отдельные законы, принятые либо сразу после принятия закона о бюджете, либо даже в процессе его рассмотрения, могут также привести к увеличению уже утвержденного бюджетного дефицита. Это, например, законы о внесении изменений и дополнений в налоговое законодательство, законы об увеличении минимальной заработной платы, различных пособий, пенсий и т. д.

Сложность процедуры, многочисленные перерывы в ходе бюджетных слушаний, недостаточный профессионализм парламентариев или просто лоббирование интересов отдельных групп зачастую влекут затягивание принятия бюджета и откладывание его на следующий год, что в итоге приводит по существу к бесконтрольному исполнению бюджета.

Региональные и местные законодательные органы по сей день, недостаточно четко представляют свою роль и место на данном этапе бюджетного процесса. Нередко они не имеют достаточно профессионального финансового аппарата, получают недостаточно полную и адекватную информацию, как от федеральных, так и от местных финансовых служб, редко проводят публичные слушания, не принимают надлежащих мер для публикации своих бюджетов и отчетов об их исполнении. Стремление получить максимальную выгоду от бюджетной децентрализации порой оборачивается для региональных бюджетов значительными издержками и потерями.

В этой связи важное значение имеет правильное и экономически обоснованное распределение всех видов платежей и ассигнований утвержденного федерального бюджета, осуществляемое по бюджетной росписи доходов и расходов — основному оперативному плану распределения доходов/расходов по подразделениям бюджетной классификации, в котором проставляются сроки поступления налогов и других платежей и расходования бюджетных средств в течение года.

При совершенствовании процесса рассмотрения и принятия бюджета Федеральным Собранием должна быть пересмотрена сама процедура внесения поправок, влекущих за собой увеличение бюджетного дефицита.

Право вето органов исполнительной власти всех уровней может быть трансформировано в более гибкий инструмент, предусматривающий право вето по отдельным статьям, вместо пересмотра всего бюджета при несогласии с отдельными его статьями.

Роль региональных и местных законодательных органов в бюджетном процессе должна быть определена более четко. Федеральное Правительство могло бы разработать базовый перечень процедур и нормативных актов, на основе которых региональные и местные законодатели могут принять свои собственные процедурные правила.