<<
>>

Приоритеты бюджетной политики в 2ОО2 году

На протяжении последних трех лет бюджетная политика Правительства Российской Федерации, несмотря на ряд достаточно громких деклараций о ее социальной направленности, практически сориентирована на приоритеты, обеспечивающие максимальную концентрацию финансовых ресурсов на уровне федерального бюджета для обслуживания и погашения государственного долга.

Ежегодно Правительство Российской Федерации формулирует основные направления бюджетной политики на предстоящий финансовый год исходя из прогноза социально-экономического развития страны.

Разработанные Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации сценарные условия функционирования экономики в 2002 г. и на период до 2004 г. базируются на оценке посткризисной экономической ситуации.

Однако в прогнозных сценариях социально-экономического развития Российской Федерации не приводятся данные, характеризующие степень влияния отдельных мероприятий в области бюджетной и налоговой политики на динамику ВВП и потенциал экономического развития как в целом по стране, так и в региональном разрезе. Таким образом ориентировки бюджетной политики на макроэкономические показатели весьма условны и не определяют реальные параметры функционирования бюджетной системы страны. Позиция системного подхода к формированию финансовой стратегии с учетом реально сложившихся особенностей российской действительности по-прежнему не нашла отражения в разработке бюджетной политики на 2002 год.

В разработанном Министерством финансов Российской Федерации документе, который носит название "Об основных подходах к формированию проектировок основных характеристик федерального бюджета на 2002 год и на период до 2004 года", в отличие от аналогичных документов, принимавшихся в прошлые годы, не сформулированы основные задачи, на решение которых направлена бюджетная стратегия. В нем лишь отмечается, что "проектировки основных характеристик федерального бюджета на 2002 год исходят из необходимости обеспечения устойчивой сбалансированности федерального бюджета в среднесрочной перспективе и отражают основные приоритеты расходов на трехлетний период". По сути это означает, что Правительство Российской Федерации продолжает реализовывать любой ценой только одну задачу — обеспечение самодостаточности фискальной позиции федерального бюджета. Таким образом, поставленная Президентом задача обеспечения финансовой стабильности страны трансформирована в задачу самодостаточности фискальной позиции федерального бюджета. Соответственно, все механизмы, задействованные при формировании параметров федерального бюджета, по-прежнему сориентированы на решение задачи бездефицитности федерального бюджета в ущерб интересам экономического развития государства в целом, причем такая ориентация бюджетной политики с каждым годом усиливается.

Если в 2001 г. Правительство сформировало только бездефицитный бюджет (хотя реально бюджет был исполнен с существенным перевыполнением), то в 2002 г. уже предусматривается профицит федерального бюджета в размере 1,26% к ВВП. Растет также и размер первичного профицита, что означает по существу наращивание расходов по обслуживанию государственного долга, и это в существенной мере сокращает государственный спрос, являющийся одним из главнейших механизмов развития. Так в 2000 г. первичный профицит планировался в размере 3,18% к ВВП, на 2001 г. он предусмотрен в размере 3,93% к ВВП, в проектировках федерального бюджета на 2002 г., первичный профицит уже составляет 4,07% к ВВП.

Причем уже в первоначальных проектировках параметров федерального бюджета Министерство финансов предусматривает возможность превышения прогнозируемого профицита.

Закладывая в федеральный бюджет огромный первичный профицит, Правительство Российской Федераций одновременно наращивает федеральные бюджетные доходы за счет перераспределения налогового потенциала страны в пользу федерального центра, и за счет этого финансируются прежде всего расходы на обслуживание государственного долга. При этом объемы социальных расходных полномочий субъектов Российской Федерации постоянно увеличиваются, а их налоговый потенциал снижается.

Если за точку отсчета в системе государственного бюджетного регулирования как самоцель берется необходимость сбалансированности только федерального бюджета, то это по существу означает, что интересы государства сконцентрированы исключительно на фискальных задачах центрального Правительства, а не на поиске компромисса интересов Правительства, граждан и предпринимателей в развитии экономического потенциала общества. Логическим следствием неправильной целевой переориентации бюджетной политики является и неверный выбор главного критерия эффективности бюджетной политики — бездефицитности федерального бюджета, которая может быть достигнута либо за счет роста налоговой нагрузки, либо за счет сокращения бюджетных расходов. Поскольку Минфин РФ декларирует необходимость снижения налогового бремени, то соответственно выбран второй путь достижения бездефицитности федерального бюджета — сокращение бюджетных расходов, естественно, прежде всего, расходов социального и инвестиционного характера, поскольку процентные расходы по обслуживанию государственного долга при такой политике становятся защищенными статьями.

И действительно, динамика непроцентных расходов федерального бюджета достаточно четко фиксирует тенденцию их снижения. Так, если в 2001 г. непроцентные расходы федерального бюджета должны составить 12,62% к ВВП, то в 2002 г. они проектируются в размере 11,91% к ВВП, в 2003 г. — 11,62% к ВВП, а в 2004 г. — 11,47% к ВВП.

Однако негативное влияние на экономику страны оказывает не только фискальная ориентация бюджетной стратегии государства, но и отсутствие реальных макроэкономических ориентиров на этапе составления бюджетов.

Это достаточно наглядно просматривается при оценке качества прогноза макроэкономических показателей, использованных в расчетах к проекту федерального закона "О федеральном бюджете на 2000 год". Утвержденные объемы доходов и расходов федерального бюджета рассчитывались исходя из валового внутреннего продукта в сумме 5350,0 млрд. руб., уровня инфляции — 18%, цены на нефть — 16,4 доллара США за 1 баррель.

Фактически объем ВВП в 2000 г. превысил расчетный на 1596 млрд. руб. (на 30%), уровень инфляции — на 2,2%, средняя цена на нефть оказалась выше в 1,7 раза.

Соответственно доходы федерального бюджета были увеличены в 1,4 раза по сравнению с первоначально утвержденными объемами. Однако, несмотря на перевыполнение доходной части федерального бюджета в 2000 г., расходная часть исполнена не в полном объеме (94,3% от утвержденного годового показателя). Причем в отчете Счетной палаты отмечается, что анализ исполнения расходной части федерального бюджета показал, что треть общей суммы расходов исполнена в IV квартале 2000 г., при этом половина расходов федерального бюджета осуществлена в декабре отчетного года. Это свидетельствует о неравномерности финансирования расходов федерального бюджета, что привело в определенной степени к росту остатков средств федерального бюджета на счетах Министерства финансов Российской Федерации (с 66,3 млрд.

руб. по состоянию на 1 января 2000 г. до 135 млрд. руб. — на 1 января 2001 г.).

По информации Счетной палаты непропорциональное распределение полученных доходов по разделам функциональной классификации расходов федерального бюджета не позволило в 2000 г. исполнить в соответствии с утвержденными бюджетными назначениями такие разделы бюджетных расходов, как "Здравоохранение и физическая культура" (88,6%), "Образование" (88,3%), "Наука" (88,5%). Таким образом, получение уже в первой половине 2000 г. значительных объемов дополнительных доходов создало условия для их расходования в течение второго полугодия с нарушением требований бюджетного законодательства Российской Федерации.

Аналогичная ситуация наблюдается и с исполнением федерального бюджета в 2001 г. При бездефицитном бюджете, определенном законом за I квартал текущего года, доходная часть исполнена в размере 26,6% от годовых проектировок, а расходная часть соответственно на 22,5%. Таким образом, уже в I квартале сформирован бюджетный профицит в размере 49,2 млрд. руб. Остатки средств федерального бюджета на счетах Министерства финансов Российской Федерации возросли со 135 млрд. руб. на 1 января 2001 г. до 150,8 млрд. руб. по состоянию на 1 апреля 2001 г. При этом финансирование по статье "Образование" произведено на 14,4% от годовых назначений, по статье "Здравоохранение и физическая культура" — на 13,3%, "Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу" — на 12,9%, "Промышленность, энергетика и строительство" — на 8,5%, "Сельское хозяйство" — 5,6%, "Транспорт и дорожное хозяйство" — на 11,7%, в то время как статья "Обслуживание государственного долга" профинансирована за первый квартал в размере 36% от годовых назначений. В том числе обслуживание государственного внешнего долга — в размере 41% от годовых назначений. Следует отметить, что по сравнению с аналогичным периодом прошлого года произошло значительное увеличение расходов на обслуживание государственного долга (с 2% к объему ВВП до 4,7%).

Все это происходит на фоне инфляции, превышающей параметры, заложенные в расчеты основных характеристик федерального бюджета.

Фактически прогноз уровня инфляции ориентирован только на методы денежного регулирования. Активных мер для поддержания низкого уровня инфляции в промышленности и создания условий для экономического роста — повышение конкурентоспособности отечественной продукции за счет снижения затрат на производство Правительством не предусматривается. В первую очередь это касается правительственной политики регулирования цен в сфере .естественных монополий, которая является одним из важнейших условий достижения обозначенной цели.

Таким образом, формируя основные параметры федерального бюджета на заведомо заниженных характеристиках макроэкономических показателей, Правительство стремится защитить федеральный бюджет от возможных колебаний рыночной конъюнктуры и создать определенный запас для достаточно произвольного маневра финансовыми ресурсами в течение года. Сама по себе задача — понятная, но беда в том, что решается она за счет подрыва экономического потенциала страны в целом. В этих условиях федеральный бюджет перестал быть экономическим регулятором, обеспечивающим финансовую стабилизацию экономики, он используется лишь в рамках узких интересов центрального Правительства. Причем изобретаются все новые, достаточно запутанные и экономически не обоснованные схемы формирования федерального бюджета.

Так, при составлении прогнозных параметров федерального бюджета на 2002 год Правительство формально ориентируется на прогнозы макроэкономических показателей, но при этом для проектировок доходной и расходной частей федерального бюджета берутся показатели из различных прогнозных вариантов. А именно, проект доходной части бюджета рассчитан исходя из прогноза мировых цен на нефть по оптимистическому варианту (22 доллара за баррель), а параметры непроцентных расходов рассчитываются исходя из оценки мировых цен на нефть по пессимистическому варианту прогноза (17 долларов за баррель). Даже при таком "вольном" обращении с прогнозными параметрами доля непроцентных расходов в ВВП по сравнению с прошлым годом снижается.

Иначе говоря, Правительство балансирует федеральный бюджет по пессимистическому варианту макроэкономического прогноза, но при этом фиксирует объем возможных дополнительных доходов, федерального бюджета в условиях сохранения благоприятной динамики цен на нефть в сумме 129 млрд. руб., закладывая их в профицит бюджета, который предусматривается направить на погашение внешнего долга. В этом случае всего на погашение долга будет направлено 418,8 млрд. руб., или 25,5% к доходам федерального бюджета.

Между тем в современных условиях результативность бюджетной политики в значительной мере зависит от того будет ли с опережением погашаться государственный долг, а прежде всего от решения вопроса: каковы должны быть масштабы и границы оправданного государственного участия в экономике. Достаточным свидетельством этому может служить тот факт, что в ряде восточноевропейских стран, уже вышедших на стадию роста, доля бюджетных расходов в ВВП не уменьшалась, а в некоторых даже увеличивалась именно в периоды трансформационного спада.

В России же, напротив, за последние годы произошло резкое сокращение реального объема государственных расходов: их относительная величина составляет менее трети ВВП при почти двукратном сокращении его объема. Это означает возрастающую неспособность государства предоставлять населению минимально необходимый объем базовых социальных услуг. Но в этом случае главной становится не проблема сбалансированности федерального бюджета, и даже не проблема погашения государственного долга, а проблема сбалансированности экономики в целом.

Правительство же пытается реализовать задачи экономической стабилизации посредством маневрирования размерами бюджетного профицита и публично продемонстрировать способность в принципе расплатиться с государственным долгом.

Между тем наличие значительных .объемов первичного бюджетного профицита является дополнительным и весьма существенным фактором сжатия государственного спроса, поскольку означает резкое сокращение реальных расходов федерального бюджета внутри страны.

По своей экономической сути первичный профицит федерального бюджета — это прямые инвестиционные изъятия из экономики страны. Соответственно, если конструкция федерального бюджета формируется не из объективных финансовых возможностей и потребностей реального сектора, социальной сферы и других необходимых затрат, а исходя из максимально возможного (а, по существу, невозможного) уровня изъятия финансовых ресурсов из производственной сферы и ограничения внутреннего потребления, то это означает, в конечном счете, продолжение курса, все более ослабляющего само государство.

Переориентация текущих бюджетных расходов на обслуживание внешнего государственного долга таит в себе и еще одну опасность. Сумма, предусмотренная в расходах бюджета на обслуживание долга в рублевом эквиваленте, автоматически возрастает при росте курса рубля, и автоматически же сокращаются все другие непроцентные расходы бюджета, в том числе в первую очередь расходы социального характера. Для российской экономики в условиях роста инфляционных ожиданий — это еще одна реальная возможность пережить очередной бюджетный кризис.

При этом в федеральном бюджете 2002 г. по-прежнему не решается главная задача, как обеспечить экономический рост, занятость, повышение доходов населения, всего платежеспособного спроса и тем самым создать положительные импульсы в самом рыночном механизме. Одной из важнейших причин этого является крайне неэффективная система расходования бюджетных средств через федеральные министерства и ведомства, когда бюджетные средства практически бесконтрольно растекаются по чрезвычайно негибкой, излишне усложненной системе центральных органов управления.

Проблема правильного выбора приоритетов расходной политики, а также изменение самой технологии бюджетного финансирования приобретает особое значение в связи с возможностью получения дополнительных доходов за счет изменений в бюджетно-налоговой системе. С точки зрения технологии, целесообразно, прежде всего, перейти от сложившегося "ведомственного" подхода, когда идет по сути "распыление" бюджетных средств через существующую у нас чрезвычайно негибкую и излишне усложненную систему органов управления к программно-целевому методу бюджетного финансирования.

Другой важнейшей задачей является привязка бюджетных расходов к четко определенному конечному результату, который должен быть достигнут за счет этих расходов. Причем в данном случае речь идет не только о прямой связи распорядителей бюджетных средств с бюджетополучателями, но и об опосредованном влиянии бюджетных расходов на деятельность хозяйствующих субъектов различных форм собственности. Поскольку в системе конкурентного рыночного равновесия государство достаточно активно может влиять на формирование совокупного внутреннего спроса, не только предоставляя определенные услуги, но и определяя параметры функционирования экономики в виде основных прогнозных макроэкономических показателей. Задача государства — дать достаточно точный макроэкономический прогноз и разумно использовать финансовые механизмы федерального бюджета как экономические рычаги влияния на развитие остальных сфер деятельности.

Не менее важное значение имеет и политика формирования доходов бюджетной системы, которая определяется прежде всего размерами и механизмами поступлений налоговых платежей. Сегодня ни у кого не вызывает сомнения необходимость налоговой реформы. Вопросы налоговой реформы ставятся на протяжении последних по крайней мере 5—6 лет.

Однако, оценивая возможности реформирования существующей налоговой системы, необходимо признать, что в рамках действующей налоговой структуры мы не можем ориентировать налоговую систему на решение неотложных социально-экономических задач, и она становится в принципе "не улучшаема".

Разрабатывая проектировки бюджета на 2002 год правительство ориентировалось на итоги нового этапа налоговой реформы, но при этом изначально действовала оговорка, что налоговая реформа не означает коренной ломки действующей системы налогов и сборов. Делая такую оговорку, правительство по существу остается под влиянием иллюзии о том, что косметический характер налоговой реформы способен принести желаемые плоды. И хотя цели реформы, которые декларирует Правительство в своих документах, звучат адекватно социальным ожиданиям общества, механизмы, которые предлагаются для их реализации, не способны реально сориентировать всю налоговую систему на достаточную экономическую эффективность ее функционирования.

Рассмотрим более подробно, какие именно механизмы предлагает Правительство задействовать для достижения намеченных целей. Причем следует отметить, что целый ряд нововведений, несомненно, носит положительный характер и нацелено на реализацию заявленных целей.

Анализ изменений доходной базы бюджетной системы Российской Федерации в условиях изменения налогового законодательства и нормативов распределения налоговых доходов по уровням бюджетной системы по проекту бюджета на 2002 г. показывает, что в результате проведения второго этапа налоговой реформы снижение доходов консолидированного бюджета оценивается в сумму 30,6 млрд. руб., тогда как бюджеты субъектов Российской Федерации теряют в 2,5 раза больше — 76,6 млрд. руб.

Наибольшее влияние на формирование налогового потенциала бюджетной системы в 2002 г. окажут изменения в механизмах налога на прибыль организаций и введение налога на добычу полезных ископаемых.

Реализация мер, предусмотренных в главе Налогового кодекса Российской Федерации "Налог на прибыль организаций", обеспечит снижение налогового бремени на налогоплательщиков в общей сумме порядка 115 млрд. руб., что составляет 1% к ВВП.

В результате изменения налогооблагаемой базы налога на прибыль и снижения общей ставки налогообложения с 35 до 24% бюджета субъектов Российской Федерации теряют 181,9 млрд. руб., а федеральный бюджет — 114,1 млрд. руб. Эти потери в процентах к налоговому потенциалу бюджетов субъектов Российской Федерации составят около 10%. Частично предполагается компенсировать эти потери за счет отмены налоговых льгот — 43,8 млрд. руб. и изменения ставок налогообложения — 19,47 млрд. руб. Всего потери составляют около 58 млрд. руб.

Эти потери распределятся по территории России неравномерно. И основной удар приходится на наиболее развитые регионы страны. В частности, расчетные показатели по Москве показывают, что она может потерять 15 млрд. руб. Ханты-Мансийский округ — 7 млрд. руб., по 2—3 млрд. теряют Санкт-Петербург, Татарстан, Московская и Пермская области, Красноярский край. Всего на эти семь регионов приходится 26 млрд. руб., или более 40% суммарных потерь от уменьшения налогооблагаемой базы по налогу на прибыль.

При этом многократно декларируемая поддержка инвестиционной активности на деле оборачивается ее свертыванием: ликвидируются все стимулы к обновлению производственных фондов, развитию цивилизованных рынков муниципальных ценных бумаг, строительству жилья, расширению малого предпринимательства. Адресные льготы сохраняются, в то же время упраздняются льготы, направленные на стабилизацию и подъем в промышленном секторе экономики. С учетом прогнозируемого уровня собираемости, заложенного в расчетах к проекту федерального бюджета на 2002 год, налоговые льготы, предоставляемые в соответствии с федеральным налоговым законодательством, включая льготы, предоставленные органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в 2001 г. должны составить по федеральному бюджету 214,5 млрд. руб. По прогнозу на 2002 год с учетом предложенных изменений в налоговом законодательстве в федеральном бюджете эта сумма увеличится до 225,9 млрд. руб.

Налоговые ограничения направлены в значительной мере против регионов-доноров, промышленных центров, многих других субъектов хозяйственной деятельности, формирующих доходную часть федерального бюджета. Предложенные правительством меры приведут к ликвидации всех точек роста в экономике страны, к дальнейшему ухудшению ситуации в финансовой сфере.

Введение с 1 января 2002 г. нового налога на добычу полезных ископаемых с одновременной отменой действующих в настоящее время налога на недра, отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы и акциза на нефть по утверждению Правительства "обеспечит снижение налогового бремени без потерь доходов бюджетной системы. Что положительно скажется на создании благоприятного инвестиционного климата".

Действительно, от введения нового налога бюджетная система в целом теряет 1,7 млрд. руб. Но при этом реальные и очень существенные потери несут бюджеты субъектов Российской Федерации.

За счет введения нового налога на добычу полезных ископаемых в федеральный бюджет дополнительно поступят 55,57 млрд. руб. (однако отмена акциза на нефть, платежей за пользование недрами и отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы снизит доходы бюджета на 55,65 млрд. руб.), но при этом дополнительно в федеральный бюджет за счет усиления централизации налоговых поступлений от вновь вводимого налога на добычу полезных ископаемых в размере 80% в федеральный бюджет поступит 62,5 млрд. руб.

Соответственно чистые потери бюджетов субъектов Российской Федерации составят (с учетом увеличения платежей нового налога на добычу полезных ископаемых в сумме 1,2 млрд. руб.) 61,3 млрд. руб., а дополнительные поступления в федеральный бюджет с учетом потерь по платежам за природные ресурсы составят 50,7 млрд. руб.

При этом не соответствует действительности и утверждение Правительства о том, что такое перераспределение налоговых платежей положительно скажется на выравнивании бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, поскольку большая часть этих дополнительных отчислений в федеральный бюджет идет на формирование бюджетного профицита, предназначенного на финансирование расходов по обслуживанию государственного долга.

Из дополнительно концентрируемых отчислений налога на добычу полезных ископаемых (50,7 млрд. руб.) в Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации будет направлено только около 7 млрд. руб. (14%), из них, как минимум, необходимо направить около 5 млрд. руб. на частичную (далеко не полную) компенсацию потерь регионов. Если сопоставить сумму дополнительных трансфертов за счет этих поступлений с объемом этого Фонда в текущем году, то она составит около 2% от общего объема Фонда. Можно ли при этом говорить о том, что нуждающиеся регионы могут получить за счет этой операции дополнительные трансферты.

Вред же от подобного перераспределения может быть весьма ощутим. Всего, по данным Министерства финансов Российской Федерации, потери бюджетных ресурсов от введения налога на добычу полезных ископаемых произойдут в 41 субъекте Российской Федерации, причем это коснется не только Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов, но и Республик Саха — Якутия, Татарстан, Башкортостан, Коми, Красноярского, Краснодарского и Ставропольского краев, Архангельской, Волгоградской, Оренбургской, Пермской, Томской, Сахалинской областей и т.д.

По регионам эти потери будут иметь неоднородную картину распределения, поскольку неравномерно размещенные природные ресурсы, о которых идет речь, сосредоточены в России в основном в труднодоступных территориях со сложными климатическими и экономическими условиями. Только за счет ресурсных платежей удается решать здесь сложнейшие социальные задачи, от которых государство практически отказалось ввиду отсутствия достаточных средств в федеральном бюджете.

Именно в этих территориях в результате предлагаемых нововведений изымается от 20 до 60% собственного доходного потенциала. В результате наносится существенный ущерб подавляющему большинству бюджетов северных и приравненных к ним территорий, превращая их из дотационных в высокодотационные территории.

Даже если Правительство предложит компенсировать эти потери за счет дополнительной финансовой помощи (пока эти компенсации в проекте бюджета на 2002 год не предусмотрены), это будет крайне неэффективный, давно уже себя дискредитировавший способ "обратного движения финансовых потоков".

Разумная бюджетная политика предполагает осуществление ее целенаправленного воздействия на экономический рост. Для этого необходима прежде всего координация действий всех ее составляющих (бюджетной, налоговой и денежно-кредитной политики) в направлении ориентации государственного влияния на восстановление инвестиционной активности в реальном секторе и проведение жестких мер государственного регулирования роста денежных доходов населения.

При этом ценовые прогнозы роста макроэкономических показателей должны быть увязаны не только с проекти-ровками1 денежной массы и кредитными ресурсами в стране, но в первую очередь с прогнозным балансом межотраслевых пропорций по поставкам товаров (услуг) для государственных нужд как на федеральном, так и на региональных уровнях, а также с обязательным проведением инвентаризации бюджетных затрат (государственных услуг) на содержание ведомственного ЖКХ и социальной сферы, включаемых в соответствующие тарифы.

Конкретных разработок в этом направлении Правительство Российской Федерации не предусматривает, и это ставит под сомнение реальность удержания им в предстоящем году инфляции на прогнозируемом уровне только методами денежного и налогового регулирования. Это также вызываёт сомнения в реальности прогнозных оценок роста ВВП и других макроэкономических показателей, определяющих основные параметры функционирования бюджетной системы страны в 2002 г.

Комплексный подход к формированию единой системы финансовой политики в стране и, главное, радикальной переориентации ее на интересы экономического развития государства остается самым слабым звеном современной политики федерального центра. Отсюда вытекает преимущественно тактический и весьма противоречивый характер финансовой политики с негативными стратегическими последствиями.

Установившаяся закономерность между искусственным снижением инфляции, ростом неплатежей и спадом экономической активности позволяет сделать вывод о том, что и в 2002 г. цели и параметры Прогноза объективно достигнуты быть не могут, поскольку он зиждется на сценарии, уже неоднократно отвергнутом реальной жизнью. Отсюда следует, что Правительство намерено проводить все ту же политику, негативные результаты которой со всей очевидностью проявили себя в предшествующий период.

Поэтому достаточно расплывчатую ориентацию бюджетной политики нынешнего правительства на "максимальную защищенность от воздействия внешнеэкономических факторов" целесообразно было бы заменить четкой задачей приостановления процесса деиндустриализации экономики страны и переориентации ее структуры на ресурсосберегающие технологии.

При этом задача состоит в том, чтобы обеспечить устойчивость российской экономической системы к колебаниям конъюнктуры мировых рынков, создать условия расширенного воспроизводства на основе преимущественно внутренних накоплений и инвестиционных возможностей.

В этих условиях Правительство Российской Федерации и Банк России должны будут исходить из необходимости сбалансированного подхода к определению ключевых параметров макроэкономической политики на предстоящий период, прежде всего темпов инфляции и экономического роста.

Основным условием достижения сбалансированного бюджета является его ориентация не на ежегодные макроэкономические параметры, а на ориентиры целого экономического цикла в стране (включающие как стадию экономического спада, так и стадию экономического роста). В этом случае в зависимости от стадии экономического цикла бюджетная политика ориентируется либо на опережающий рост доходов бюджета, обеспеченный экономическим ростом, либо на опережающий рост расходов (на стадии экономического спада) при обязательном эффективном контроле над расходными статьями. Источником роста доходов бюджета должны являться, в первую очередь, доходы, генерируемые экономическими агентами в результате экономического роста.

В то же время показатели, установленные в законах о бюджете, должны стать действенным инструментом укрепления финансовой дисциплины на всех уровнях власти, и дополнительные расходы могут осуществляться исключительно при крайней необходимости.

Для современной России особый статус принимает проблема финансового контроля. Причем речь идет не только о традиционных формах государственного контроля в сфере экономических и правовых отношений, но и о выработке сравнительно новых для России механизмов контроля бюджетного процесса.

В целом же необходимо отметить, что к настоящему времени в России уже сложились и начинают работать современные формы контроля.

Развивается институт парламентаризма в России, работают его комитеты и комиссии, выполняя в том числе и функции парламентского контроля, усиливается деятельность Счетной палаты Российской Федерации. Здесь, как представляется, скрыты значительные резервы для федерального и регионального контроля за движением финансов, доходами и расходами, ходом приватизации государственного имущества, за созданием новой системы бюджетного администрирования.

Сегодня в России стала очевидной ущербность сложившейся системы исполнения бюджетов всех уровней. Причиной этого является прежде всего неотлаженность взаимодействия ветвей и уровней власти при формировании и исполнении бюджета и как следствие — проведение исполнительными финансовыми органами в явочном порядке бюджетной политики, существенно отличающейся от утвержденных законодательной властью параметров бюджетов. При этом положение с исполнением расходной части бюджета осложняется необходимостью финансирования не предусмотренных в бюджетах расходов, отражающих предпочтение, которое отдается политическим решениям перед решением экономических проблем. Результатом такой плохо организованной и слабо контролируемой системы исполнения бюджетов всех уровней стало:

во-первых, обострение проблемы задолженности бюджетов по расходам, реально подрывающее платежную систему в рамках всей экономики страны, создающее дополнительные сложности со сбором налогов;

во-вторых, неэффективное управление денежными ресурсами федерального и региональных бюджетов в интересах федеральной бюджетной системы в целом, повлекшее за собой существенную несбалансированность исполнения региональных бюджетов по доходам и расходам.

Именно четко отлаженный механизм исполнения бюджета должен стать основой для создания действенной системы финансового контроля. Только детально расписанный на законодательном уровне порядок финансирования, полномочия и ответственность как распорядителей бюджетных средств, так и бюджетополучателей позволят контролировать соблюдение норм законов и применять действенные меры к их нарушителям.

Между тем проблема бюджетного контроля в России не исчерпывается тем, что не существует законодательно установленной ответственности за неправильное, нецелевое использование бюджетных средств. Одна главных причин существующего положения заключается в том, что доходные и расходные части бюджета оказались оторванными друг от друга.

Органы, несущие ответственность за финансирование бюджетных программ, фактически отстранены от контроля над поступлением доходов государства, что ведет к постоянному обострению противоречий между запросами и возможностями. Кроме того, сегодня фактически вне контроля со стороны государства остаются огромные суммы федеральных государственных средств, сосредоточенных во внебюджетных фондах, а также средства, существующие в виде государственного имущества.

Проблемы, с которыми сегодня сталкиваются федеральный и многочисленные территориальные бюджеты, настоятельно требуют от органов государственной власти преобразований не только качественного и количественного состава бюджетных показателей, но и принципов организации бюджетной системы, и прежде всего реформирования ее законодательной базы.

Большие надежды в связи с этим возлагаются на разработанный и частично принятый Налоговый кодекс РФ, ведь именно налоги, формируя финансовую базу деятельности государства, создают предпосылки для успешного проведения бюджетного регулирования. Налоговый кодекс является своего рода налоговой конституцией, определяет основы построения налогов, принципы федерализма и т. п. Он вобрал в себя множество отраслей права: гражданское, административное, уголовное, налоговое. Все же детали, связанные с конкретным налогообложением, — это предмет регулирования законодательства о бюджете, об отдельных видах налогов, о санкциях и т. п. С принятием Налогового кодекса и реальным разграничением налоговой базы в России осуществлен переход к качественно новой системе бюджетного федерализма.

По Налоговому кодексу реализуется в большей мере американская система налогового федерализма, где федеральные налоги (подоходный налог с физических лиц, налог на прибыль корпораций, на заработную плату, акцизы) на 100% поступают в федеральный бюджет, налоги штатов — только в бюджеты штатов, а местные налоги — только в местные бюджеты. Следует отметить, что налоговый федерализм США представляет собой сложнейшую систему взаимодействующих налогов: федеральная налоговая система — 69,7% общей доходной массы, налоговые системы штатов — 19,9%, налоговые системы местного уровня — 17,4%. При этом единство и эффективность бюджетного устройства США обеспечиваются доминированием федеральных налогов в сумме налоговых платежей, непререкаемостью полномочий федеральной власти в определении, установлении, взимании и обладании федеральными налогами; свободой движения капитала и доходов на всей территории государства; запретом штатам вмешиваться во внешнеэкономические связи и взимать таможенные налоги; четкой и жесткой системой администрирования федеральных налогов, включая эффективную систему мер принуждения, в случае нарушения федеральных установок.

Налоговый кодекс РФ устанавливает ряд особенностей: закон о федеральном бюджете или сам Кодекс могут в порядке исключения разрешать зачисление части федерального налога в бюджеты других уровней; перечень региональных и местных налогов находится в компетенции федеральной власти и устанавливается сверху. Допускается зачисление региональных налогов с согласия субъекта Федерации в местные бюджеты (вне системы трансфертов); вводится совместная компетенция региональных и местных властей в отношении нового налога на недвижимость и прекращения взимания налогов на землю, на имущество физических лиц и регионального налога на имущество предприятий.

Вариант налогового федерализма, основанный на Налоговом кодексе, в большей степени соответствует Конституции РФ, позволяет оградить федеральный центр от растущего числа "посягательств" на федеральную налоговую базу со стороны регионов, кардинально подойти к вопросу финансовой самообеспеченности субъектов Федерации и местных органов самоуправления. Устанавливая для всех субъектов единый перечень налогов и вводя федеральную систему налогов, Налоговый кодекс решает и вопрос с налоговой асимметрией, которая на сегодняшний день прослеживается как по статусу субъектов Федерации (преимущественное положение группы республик), так и по налогоплательщикам (различие экономических потенциалов, географических условий, производительности труда).

К проблемам современного бюджетного устройства следует отнести и чрезвычайную бюджетную децентрализованность, что мешает формированию единого общероссийского рынка, осложняет проведение общенациональной денежно-кредитной (в том числе и эмиссионной) политики, подрывает политику ограничения бюджетного дефицита, устойчивость денежной системы. В США, например, в бюджетном законодательстве действуют правила, предписывающие штатам и местным руководящим органам утверждать только сбалансированный, бездефицитный бюджет. Это правило желательно ввести и в Российской Федерации, чтобы предотвратить появление еще 89 эмиссионных центров.

Таким образом, сама жизнь настоятельно требует преобразования бюджетного устройства Российской Федерации. Принятый Налоговый кодекс упорядочивает вопросы формирования доходной базы бюджета. В целом же обновление бюджетного устройства России в настоящее время ведется следующим образом: *

обеспечивается формирования сильного федерального бюджета как гаранта устойчивости всей бюджетной системы, мощного инструмента государственного регулирования рыночной экономики; *

осуществляется переход к целевым финансовым трансфертам (грантам) территориям с аккумулированием федеральных и региональных бюджетных ресурсов с целью совместного финансирования инвестиционных и социальных программ; *

происходит отказ от предоставления бюджетно-налоговых преимуществ по признакам государственно-национального статуса субъектов Федерации; *

законодательно утверждается бюджетная асимметрия в соответствии с программами региональной экономической и социальной политики с использованием критериев деления регионов на "бедные" и "богатые" и других, утвержденных Федеральным Собранием, группировок.

Все это в совокупности значительно усовершенствует бюджетное устройство Российской Федерации, будет способствовать формированию нормальных рыночных межбюджетных отношений, основанных на принципах бюджетного федерализма, однако эти преобразования, являясь чрезвычайно важным аспектом реформирования всей бюджетной системы, затрагивают в основном лишь внутрибюджетные проблемы. Не менее важно и формирование рациональных внешних бюджетных отношений, т. е. отношений бюджета с конечными объектами государственного бюджетного регулирования — населением и предприятиями. Отсюда возникает необходимость рационализации бюджетных расходов, повышения их целевой направленности и оптимизации доходных поступлений. Эта проблема заключается в необходимости сбалансированности бюджета (управление бюджетным дефицитом и государственным долгом).

Решение проблемы сбалансированности бюджета в значительной мере связано с бюджетной политикой, основные приоритетные направления которой выделены Министерством финансов РФ. К ним относятся: *

осуществление налоговой реформы в соответствии с принятым Налоговым кодексом и повышение в связи с этим собираемости налогов; *

осуществление бюджетной реформы на основе принятого Бюджетного кодекса и упорядочение бюджетного процесса в Российской Федерации; *

полномасштабный переход на казначейское исполнение бюджетов Российской Федерации и ее субъектов, местных бюджетов и внебюджетных фондов; *

сокращение государственных расходов при полном выполнении бюджетных обязательств; *

сокращение дефицита федерального бюджета и в дальнейшем переход к его профициту; *

снижение объема государственных заимствований, увеличение сроков их погашения при уменьшении доходности государственных ценных бумаг и процентных ставок до уровня, обеспечивающего движение финансовых ресурсов в реальный сектор экономики; *

совершенствование межбюджетных отношений.

Анализ экономики России за последние несколько лет подтверждает действенность и в российских условиях важнейших составляющих успешной бюджетной политики, определенных на основе международного опыта. Базирующаяся на реалистичном уровне государственных обязательств политика жесткого ограничения государственных расходов обеспечивает низкий уровень или полное отсутствие бюджетного дефицита, способствует поддержанию на кредитном рынке низких процентных ставок и увеличению финансирования частного сектора. Такая политика содействует достижению устойчивых темпов экономического роста, снижению безработицы и, следовательно, повышению уровня народного благосостояния.

<< | >>
Источник: Годин А. М., Подпорина И. В.. Бюджет и бюджетная система Российской Федерации: Учебное пособие. — М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°». — 340 с.. 2002

Еще по теме Приоритеты бюджетной политики в 2ОО2 году:

  1. Приоритеты расходной политики. Бюджетный дефицит
  2. § 4.Кейнсианцы и неоклассики о приоритетах и результативности налогово-бюджетной и кредитно-денежной политики
  3. Приоритеты и направления ГНТП в начале XXI в. Приоритеты политики
  4. Распределение бюджетных средств в соответствии с выбранными приоритетами
  5. § 6.              Дискреционная и недискреционная (автоматическая) налогово-бюджетная политика. Встроенные стабилизаторы. Стимулирующая и сдерживающая налогово-бюджетная политика
  6. 14.1. Понятие бюджетно-налоговой политики. Общая характеристика бюджетной системы РФ
  7. Раздел 4 СТРУКТУРНАЯ ПОЛИТИКА И МАКРОСТРУКТУРНЫЕ ПРИОРИТЕТЫ
  8. Раздел 5 АГРОПРОМЫШЛЕННАЯ ПОЛИТИКА В МАКРОСТРУКТУРНЫХ ПРИОРИТЕТАХ
  9. ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ПРИОРИТЕТЫ ИНВЕСТИЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ
  10. Определение приоритетов государственной промышленной политики, направленной на повышение уровня              международной              конкурентоспособности национальной экономики РФ Концепция промышленной политики РФ, предложенная П. Фишером
  11. Приоритеты региональной интеграционной политики
  12. 3.4. Направления, приоритеты и инструменты перспективной политики в отношении ПИИ
  13. 3. Виды государственной налоговой политики и приоритеты ее развития в России
  14. Взаимосвязь политики бюджетных расходов и социальной политики
  15. ПРИОРИТЕТЫ ИННОВАЦИОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИНА РАЗЛИЧНЫХ УРОВНЯХ НАЦИОНАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКИ Влияние глобализации мировой экономической системы на приоритеты НИС
  16. Глава 22. НАЛОГОВО-БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА И НАЛОГОВО-БЮДЖЕТНАЯ ПОЛИТИКА
  17. ТЕМА 13. НАЛОГОВО-БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА И НАЛОГОВО-БЮДЖЕТНАЯ (ФИСКАЛЬНАЯ) ПОЛИТИКА
  18. Тема 2. Бюджетная политика государства
- Бюджетная система - Внешнеэкономическая деятельность - Государственное регулирование экономики - Инновационная экономика - Институциональная экономика - Институциональная экономическая теория - Информационные системы в экономике - Информационные технологии в экономике - История мировой экономики - История экономических учений - Кризисная экономика - Логистика - Макроэкономика (учебник) - Математические методы и моделирование в экономике - Международные экономические отношения - Микроэкономика - Мировая экономика - Налоги и налолгообложение - Основы коммерческой деятельности - Отраслевая экономика - Оценочная деятельность - Планирование и контроль на предприятии - Политэкономия - Региональная и национальная экономика - Российская экономика - Системы технологий - Страхование - Товароведение - Торговое дело - Философия экономики - Финансовое планирование и прогнозирование - Ценообразование - Экономика зарубежных стран - Экономика и управление народным хозяйством - Экономика машиностроения - Экономика общественного сектора - Экономика отраслевых рынков - Экономика полезных ископаемых - Экономика предприятий - Экономика природных ресурсов - Экономика природопользования - Экономика сельского хозяйства - Экономика таможенного дел - Экономика транспорта - Экономика труда - Экономика туризма - Экономическая история - Экономическая публицистика - Экономическая социология - Экономическая статистика - Экономическая теория - Экономический анализ - Эффективность производства -