ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРЕДЛАГАЕМЫХ РЕШЕНИЙ
Важнейшими причинами низкой эффективности и результативности политики государственной поддержки территориального развития в 90-х годах являются ее несистемность и правовая неупорядоченность.
Выйти из создавшегося критического положения просто за счет увеличения объема законотворческой деятельности, принятия новых, как бы недостающих нормативно-правовых актов невозможно, поскольку требуются качественные изменения. Необходимо принципиально пересмотреть сам подход к правовому упорядочению политики государственной поддержки территориального развития, на что потребуется не одно десятилетие. Соответствующая правовая база должна формироваться:* целенаправленно, то есть исходя из заранее выработанного представления о конечной конфигурации формируемого правового поля, его качественных и количественных параметрах;
* комплексно, то есть каждый раз принимая конкретный нормативно-правовой акт необходимо четко представлять его место в общей структуре источников этой отрасли права и обеспечивать их непротиворечивость и взаимоувязанность;
* поэтапно, то есть не одномоментно заменой действующего законодательства блоком вновь разработанных нормативных актов, а путем постепенного и последовательного введения в действие новых законов, внесения дополнений и изменений в действующие акты, отменой устаревших решений;
* согласованно, то есть обеспечивая необходимое соответствие законодательных и иных правовых актов, принимаемых на федеральном и субфедеральном уровнях.
Непротиворечивое решение этих задач может быть достигнуто только в том случае, если организация нормотворческого процесса будет опираться на единую, то есть поддержанную всеми субъектами федерации, и правозакрепленную концепцию государственного регулирования территориального развития. Наличие такой концепции, в свою очередь, придаст смысл проведению инвентаризации действующего законодательства, которая позволит выявить степень его соответствия концептуальным требованиям и определить практические меры по его упорядочению, то есть обновлению, дополнению и изменению на основе сформулированных выше принципов.
Ключевым условием результативности этой деятельности является обеспечение эффективного участия субъектов федерации в подготовке проектов федеральных законов и иных нормативно-правовых актов в сферах совместного ведения, отражающих интересы государства в целом и его отдельных регионов.
Процесс правового упорядочения политики государственной поддержки территориального развития на основе единых концептуальных представлений о его смысле и механизмах вполне реален и при наличии определенной политической воли может быть осуществлен достаточно быстро. Этот процесс может получить концептуальную направленность и реализовываться в наиболее конструктивном направлении, при закреплении его основных положений в специальном федеральном законе "Об основах государственной селективной поддержки территориального развития".
Целью этого закона должно было бы стать правовое установление предмета, субъектов, принципов, форм и методов государственной селективной поддержки территориального развития. Именно этот закон мог бы дать правовые основания и перевести в сферу упорядоченных и соответствующих государственно-политическому устройству ныне разрозненные и во многом нелегитимные действия федерального регулирования процессов территориального развития.
Во-первых, предлагаемый закон должен установить именно основы государственной селективной поддержки территориального развития, оставив значительную свободу действий субъектам федерации в отношении мер, предпринимаемых ими для поддержки местного самоуправления. Закон должен определить, что его предметом является формирование принципов и механизмов реализации правоотношений по поводу любых конкретных действий государства, корректирующих условия развития всех или отдельных субъектов федерации, а также отдельных административно-территориальных образований (в том числе населенных пунктов). Иначе говоря, закон должен установить кто, на каком основании, в каких формах (политического, финансового и иного характера), и в ходе каких организационно-правовых процедур может от лица федерации оказывать поддержку тем или иным территориям с учетом интересов всей федерации.
Во-вторых, закон должен установить субъекты вышеуказанных отношений ("центр", субъекты федерации, межрегиональные объединения, отдельные административно-территориальные образования, отдельные хозяйствующие субъекты). При этом представляется крайне важным закрепить представления о "центре" как о федерации в целом, а не как о "Москве". Предлагаемая трактовка "центра" при ее правовом закреплении неизбежно повлечет обновление механизмов государственной поддержки территориального развития.
В-третьих, закон должен закрепить развернутые представления о принципах государственной селективной поддержки территориального развития. При этом следует определить, что соответствие тех или иных действий указанного регулирования предлагаемому закону оценивается по тому, насколько указанные действия отвечают духу и букве перечисленных принципов.
В-четвертых , предлагаемый закон должен дать исчерпывающий перечень форм (видов) государственной селективной поддержки территориального развития (подобно тому, например, как такой исчерпывающий перечень налогов устанавливается в Налоговом кодексе). Субъективно и без ведома федерации устанавливаемые региональные льготы или отдельные виды "поддержки регионов" должны быть исключены, а в особых случаях, при государственной необходимости, новые виды и формы рассматриваемой поддержки должны вводиться специальным законом.
В-пятых , для каждой формы государственной селективной поддержки территориального развития в предлагаемом законе должны быть определены условия применения и контуры обязательных процедур обоснования использования той или иной формы поддержки.
В-шестых , предлагаемый закон должен установить механизмы и процедуры принятия решений по всем вышеуказанным позициям, в том числе механизмы различных согласительно-договорных процедур.
Предложенный федеральный закон имеет определяющее значение, но не исчерпывает всех допустимых направлений правового упорядочения государственной селективной поддержки территориального развития.
В идеале, указанный закон должен указать на необходимость разработки для каждой из форм государственной поддержки своего отдельного федерального закона. Например, закона о трансфертах, закона о дополнительной поддержке депрессивных территорий, закона о передаче в собственность субъектов федерации объектов федеральной собственности, закона о федерализации имущества и природных ресурсов субъектов федерации и т.п.
Тем самым речь должна идти о разработке и принятии целостного пакета законодательных актов, концептуально базирующихся на исходном для данного направления государственной политики федеральном законе "Об основах государственной селективной поддержки территориального развития". Значение и ожидаемая результативность этих законодательных предложений во многом определяется именно их "пакетностью", попыткой системного, одновременного упорядочения правового регулирования всех используемых в настоящее время в России форм государственной поддержки территорий. Естественно, что конкретный перечень законопроектов может быть уточнен, расширен и т.п., но сама идея представления "пакета" будущих законов является весьма продуктивной. В то же время реализация предложений будет зависеть от выбора технологии разработки, обсуждения и продвижения законопроектов.
В этой связи одним из наиболее ответственных этапов этой работы станет разработка концепций отдельных законопроектов - четких, аргументированных и кратких.
Концепция должна обосновать необходимость принятия закона, определить предмет законодательного регулирования, указать субъекты действий в рамках закона и характер их отношений, наметить механизмы реализации регулятивных действий, охарактеризовать логику и структуру закона, предусмотреть сопряженные правовые действия. Необходимость принятия закона должна обосновываться с двух позиций: предотвращения негативных последствий правовой неурегулированности тех или иных вопросов и эффекта правового упорядочения. Следует показать, почему нужен отдельный закон, а не поправки или дополнения к ныне действующим.
Предмет закона должен быть четко обозначен как перечень конкретных действий, которые с момента принятия закона должны исполняться в строго определенном порядке. Необходимо четко обозначить круг субъектов правоотношений (органы власти, юридические и физические лица), чьи действия по предмету закона будут регламентироваться именно предлагаемым законом. При этом в число субъектов целесообразно сразу же включить судебные органы. Указанные правоотношения должны быть конкретизированы в понятиях "ответственности", "исполнения", "делегирования полномочий" и др. Механизмы реализации регулятивных действий должны быть четко охарактеризованы применительно к каждому компоненту предмета закона (регламентируемому действию), при этом особое внимание должно быть уделено договорным механизмам. Следует представить логику построения закона в структуре его возможных разделов или групп статей. Оценивая сопряженные правовые последствия, следует предварительно определить масштаб пересмотра, изменения и т.п. перемен в действующем законодательстве. И наконец, текст концепции должен быть предельно лаконичным.Упорядочение системы государственной селективной поддержки территорий не должно ограничиваться изменениями только на федеральном уровне. Необходимые организационно-правовые меры требуются и на уровне субъектов Российской Федерации. Здесь уже накоплен большой положительный опыт, и в этом отношении отдельные субъекты федерации существенно опередили "центр".
Еще по теме ПРАВОВОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПРЕДЛАГАЕМЫХ РЕШЕНИЙ:
- Правовое обеспечение
- Правовое обеспечение качества
- Правовое обеспечение экологической безопасности.
- 2.4. Правовое и информационное обеспечение предпринимательства
- Правовое обеспечение качества продукции
- Правовое обеспечение долга
- 2.4.3.Нормативно-правовое обеспечение международных перевозок
- 14.4. Правовое обеспечение взаимоотношений банка с клиентами
- 1.3. Нормативно-правовое обеспечение управленческой деятельности
- 2.2.3.0 правовом обеспечении занятий банками лизинговым бизнесом
- Законодательно-правовое и нормативное обеспечение безопасности и качества
- Принцип правовой защищенности управленческого решения
- Обеспечение правовой основы деятельности экономических агентов