<<
>>

2.2. Методы оценки эффективности налоговой политики

Под налоговой политикой можно понимать «эффективность налогового управления», где управляемым объектом выступает налоговая система. Соответственно, оценка эффективности сводится к оценке его результатов, то есть изменений налоговой системы, происходящих в силу реализации той или иной налоговой политики.

Однако для того, чтобы оценить эти изменения, необходимо иметь -

набор количественных показателей, характеризующих состояние налоговой системы на определенный момент времени; -

критерии, позволяющие давать качественную оценку наблюдаемым сдвигам в системе проводимой налоговой политики.

Количественная характеристика налоговой политики может быть дана на основе двух групп показателей. К первой относятся универсальные базовые показатели состояния налоговой системы.

Любая политика проявляется в виде налогов, налоговых процедур и их изменений, а отслеживание и оценка этих изменений во времени отражают ее направление и эффективность. То есть, эти показатели фиксируют текущее внутреннее состояние системы налогов и необходимы для осуществления контроля за ходом реализации любой налоговой политики. В группу базовых показателей входят данные налоговой отчетности, которые не только характеризуют общее состояние системы налогов, но и служат исходной информационной базой для расчетов общей налоговой эффективности (оценки налоговой политики). Минимальный, перечень таких показателей должен включать следующие блоки и группы данных: -

«налогоплательщики» - характеризует динамику и изменение структуры налогоплательщиков, в том числе процессы постановки на учет и снятия с него; -

«налоговые платежи» - характеризует поступление платежей по основным видам налогов и уровням бюджетов в региональном и отраслевом разрезах; -

«задолженность» - характеризует налоговую задолженность по основным видам налогов и уровням бюджетов в региональном и отраслевом разрезах; -

«налоги и бюджет» - характеризует пропорции между налоговыми доходами, доходами бюджета и его расходами, в том числе по регионам; -

«налоговые льготы» - характеризует «налоговые расходы» государства по основным видам налогов и уровням бюджетов, в том числе в региональном разрезе; -

«налоговый контроль» - характеризует работу контрольных органов: численность работников и расходы на их содержание, количество проверок и их результаты, доначисленные суммы, оспариваемые суммы, возврат и т.п.; -

«налоговое бремя» - эта группа показателей заключает в себе перечень базовых характеристик налоговой системы и одновременно занимает промежуточное место при переходе к аналитическим показателям.

Такие данные, как налоговое бремя отраслей и регионов, в сопоставлении со средними значениями, уже несут существенную качественную информацию о налоговой системе. Сюда же можно отнести и расчеты налоговой нагрузки предприятий и населения.

Вторая группа показателей - специальная. Она опирается на показатели первой группы и используется для наблюдения и оценки налоговых мероприятий регулирующего характера. Заранее перечень таких показателей составить проблематично, поскольку налоги в любой момент могут быть задействованы по тем или иным тактическим соображениям. Их выбор будет зависеть от уровня, масштабов и временных горизонтов решаемых задач, но наиболее значимым, с точки зрения эффективности налогов представляется исследование связи базовых налоговых показателей с основными характеристиками развития производства и социальной сферы.

В той мере, в какой налоги следуют своей фискальной природе, они подчиняются этим законам, выработанным в ходе многовековой истории налогообложения и отраженным в финансовой науке и мировой практике. Соответствие этим законам, внутренним принципам построения и действия налоговых систем - главный признак правильности, разумности, эффективности налогов, а приближение к ним налоговой системы - верный критерий эффективности проводимой налоговой политики.

Может показаться, что данный подход слишком упрощает проблему оценки налоговой политики, сводит ее в основном к фискальной стороне дела и тем самым сужает оцениваемую область действия налогов, в частности, исключая из оценочных показателей регулирующий эффект налогообложения. Такой вывод справедлив только в одном случае, а именно: если фискальные отношения трактовать в предельно узком смысле, сводя их исключительно к максимальному одномоментному

128

изъятию средств.

Однако грамотное фискальное действие налогов предполагает развитие производства и обеспечение условий для роста налоговых поступлений. Встречающаяся критика налогообложения вообще (но не отдельных налоговых решений) за их фискальную суть, за «угнетение» производства нелогична, ибо, «угнетая» производство, налог уничтожает собственную основу и самое себя.

Фискальная функция налогов самодостаточна, она естественным образом находит свое воспроизводство в развивающейся экономике и не нуждается в «регулирующих производство» противовесах, подпорках или оправданиях.

Для определения эффективности проводимой налоговой политики весьма важны региональные и отраслевые аспекты поступления налоговых платежей. Центральной проблемой продолжает оставаться неупорядоченность отношений регионов и центра, при которой многие регионы перечисляют в федеральный бюджет существенно меньшую, чем должны, долю собираемых на их территории налогов.

В 1992-2000 гг. Татарстан отдавал центру значительно меньшую долю, чем средняя по стране. Если использовать такой показатель, как средний (средневзвешенный) удельный вес платежей в федеральный бюджет за девять лет, то при значении показателя в целом по России 41,0 % для Татарстана он составит 13,4%. Ситуация, при которой один из наиболее благополучных в финансовом отношении субъектов Федерации вносит на общегосударственные нужды в 2-3 раза меньше, чем все другие, указывает на то, что налоговая политика подвержена мощному влиянию внеэкономических и внефинансо- вых факторов. В данном случае мы сталкиваемся с финансовыми последствиями прошлых политических ошибок.

По набору налогов российская налоговая система соответствует хорошо зарекомендовавшим себя мировым образцам и, в принципе, стабильна. Другое дело, что в этой достаточно устойчивой систе-

ме налогов происходят такие внутренние процессы, которые не всегда можно оценить положительно.

Экономический кризис, высокая степень субъективизма в государственной политике и низкий уровень налоговой культуры как у налогоплательщика, так и у законодателя предопределили значительные колебания в структуре налоговых поступлений. Так, в платежах, контролируемых МНС в период 1992-2000 гг., доля подоходного налога составляла от 9,0 до 14,0 %, НДС - от 25,0 до 43,0, налога на прибыль - от 19,0 до 44,0, акцизов - от 4,0 до 12,0, а имущественных налогов - от 1,0 до 8,0-9,0 %.

В отраслевом аспекте можно выделить рост налоговых платежей в электроэнергетике на 226,8% в 2000 г., что, скорее, обусловлено не столько увеличением суммы платежей, сколько крайне низкой базой сопоставления: в 1999 г.

в отрасли резко возросла сумма задолженности, и налоговые поступления оказались даже ниже уровня предыдущего года. В этой связи нельзя не указать на необходимость четкого разграничения налоговой и ценовой политики. Как государственный монополист РАО ЕЭС обязано исходить в ценообразовании из народно-хозяйственной эффективности, но как субъект рынка и налогоплательщик оно вправе требовать оплаты поставляемой продукции и должно платить налоги.

К 2000 г. доля промышленности в налоговых поступлениях возросла главным образом за счет топливных отраслей, налоги от которых составили 40,0 % платежей промышленности. Их доля в общей сумме налоговых поступлений увеличилась на 40% Но в данном случае благоприятный результат обусловлен действием временных внешнеэкономических факторов, тогда как налоговая политика играет здесь существенную роль.

Значительные региональные вариации показателя налогового бремени (доля налогов в валовом региональном продукте) обусловлены многими объективными причинами: природно-гео- графическими, отраслевыми, демографическими и др. Но

необходимо отметить одну зависимость: меньшее бремя несут регионы с меньшей долей платежей в федеральный бюджет. Это вполне объяснимо. Ведь, завышая остающуюся у них часть общих налоговых сборов и обеспечивая себя «дополнительными» финансовыми ресурсами, такие регионы могут позволить и менее жесткий контроль, и расширенный круг льгот, а в целом -

пониженное налоговое бремя.

И если считать регионы обособленными территориально-хозяйственными единицами, самостоятельными социально-экономическими субъектами с достаточно высокой административноуправленческой автономией, то их платежи в федеральный бюджет можно рассматривать в качестве внешнего платежа, или «единого федерального налога». Более высокая доля общего налогового сбора, которую оставляют у себя отдельные регионы, фактически обеспечивает более низкое (причем, существенно) «федеральное налоговое бремя». Но налоговое бремя прямо отражается на социально-экономическом положении плательщика, а низкая налоговая нагрузка ведет к развитию и процветанию.

Анализ социально-экономического положения регионов, оставляющих у себя заметно большую (чем другие) часть собираемых налогов, показал, что такие регионы не достигли даже среднероссийского уровня экономического роста. Ни по абсолютным значениям, ни по динамике ВВП, инвестиций, задолженности и других важных показателей эти регионы не продвигаются вперед. Единственное исключение - Татарстан. По всем параметрам эта республика имеет самые высокие темпы роста по сравнению с остальными регионами. Но надо учитывать, что, во- первых, Татарстан характеризуется наименьшей долей отчислений в федеральный бюджет за весь период реформ. Во-вторых, он относится к группе высокоразвитых в экономическом отношении субъектов федерации. Так что оставляемые в его распоряжении дополнительные суммы налогов были весьма внушительными. Еще одной важной особенностью Татарстана стало то, что налоговое

бремя лишь незначительно отличалось от общероссийского. Власти республики, если и не отдавали федеральному центру деньги, то, по крайней мере, сумели ими разумно распорядиться - не распыляли, инвестировали, развивали производство.

Предварительный анализ современной налоговой политики в России позволяет сделать вывод о ее неустойчивости и противоречивости. При всех очевидных достижениях серьезные проблемы сохраняются в области фискального федерализма, льгот, контроля и др. Нестабильность налоговой политики проявляется в ее незащищенности, сильной зависимости от субъективных и конъюнктурных факторов. Особенно тревожит то, что эти факторы приобрели доминирующее значение в условиях, располагающих к финансовому благодушию, что в другой ситуации может серьезно осложнить финансовое положение государства. Поэтому систематические «замеры» налоговой системы и критическая оценка их результатов должны стать важными инструментами совершенствования налоговой политики.

В силу своей природы налоги всегда находятся на стыке общественных и частных интересов и зачастую подвергаются критике со стороны как граждан и предприятий, недовольных «непосильным налоговым бременем», так и государственных виновников.

Последние не удовлетворены тем, что налоги не в полной мере выполняют возложенные на них функции по регулированию экономических отношений внутри страны и пополнению доходной части бюджета. В этой связи важную роль играет не столько природа самого налога, сколько правильное его применение в сложившейся ситуации, поскольку один и тот же налог на разных стадиях экономического цикла может иметь диаметрально противоположные последствия для экономики.

Увеличение ставок налогов с оборота приводит, как правило, к уменьшению свободных денежных средств у предприятий, что ограничивает предпринимательскую активность. В конечном счете рост ставок налогов с оборота способствует снижению прибыли

компании или стимулирует уменьшение затрат. Чрезмерные ставки налогов с оборота вызывают недостаток ликвидных средств, приводящий к уходу контрагентов с рынка или их переходу на полулегальное существование в «теневой сектор» экономики.

Снижение ставок налогов с оборота стимулирует рост наличности, находящейся в распоряжении предприятия, увеличение оборотов, более широкое использование денежных средств на инвестиционные цели (правда, не последним фактором здесь служит величина ставок налогов на капитал). Однако избыток денежных средств способен создать иллюзию благополучия, когда «обилие» наличности воспринимается руководством предприятия как признак прибыльности его экономической деятельности, что может быть ошибочным. Кроме того, если в экономике совокупный спрос удовлетворяется полностью, увеличение оборотов агентов рынка приводит к перепроизводству, как случилось в период Великой депрессии в США в 1930-е годы.

Налоги на прибыль взимаются непосредственно с полученной прибыли предприятия по итогам данного периода времени. От размеров их ставки зависит величина прибыли, которая остается в распоряжении предприятия. Таким образом, неслоги на прибыль определяют величину ресурсов, используемых им и для обеспечения дальнейшего роста, и объем накопленного в экономике страны инвестиционного потенциала, необходимого для ее развития в ближайшие годы.

Рост ставок налогов на прибыль ведет к уменьшению прибыли, остающейся в распоряжении предприятий, к общей убыточности отдельных проектов и текущей деятельности в целом. Сужаются возможности увеличения деловой активности. Из-за нехватки собственных средств усиливается зависимость предприятий от заемных средств, что ограничивает автономию отдельного предприятия в процессе его деятельности. Снижение ставок налогов на прибыль непосредственно увеличивает прибыль компаний, что способствует росту инвестиционных вложений и экономической активности. Если же в экономике велики ставки налогов на капитал, то полученная прибыль будет направляться не на дальнейшее развитие компании, а на потребление («проедание») прибыли или ее вложение в иностранную экономику с более благоприятным налоговым режимом («бегство капитала»).

Налоги на капитал (налог на имущество, налог на землю и т.д.) представляют собой наиболее стабильную и легко собираемую группу налогов, поскольку экономическим агентам сложно искусственно занизить налогооблагаемую базу. Поэтому величина налогов данной группы является важным фактором при принятии отдельной компанией решения об осуществлении инвестиционных вложений и обновлении основных средств. В то же время налоги на капитал выполняют «санитарную» функцию, вынуждая предприятия избавляться от простаивающих мощностей и более рационально использовать оставшиеся основные средства, чтобы не платить «лишние» налоги.

Таким образом, увеличение ставок налогов на капитал способствует сокращению инвестиций, направляемых на обновление основных фондов и обеспечение роста фондовооруженности компании. Усиливаются старение и моральный износ основного капитала, что приводит к росту издержек, утрате национальной экономикой своей конкурентоспособности и нарастанию ее отставания от развитых стран.

Снижение ставок налогов на капитал стимулирует рост капиталовложений в основные средства, применение новейших технологий. Однако существует риск нерационального использования основных фондов (особенно, если чрезмерно велики налоги с оборота), поскольку при малых налогах на капитал выгодно сохранять свои средства в имуществе, что приводит к

134 избыточной фондовооруженности при постоянно падающей фондоотдаче. Здесь мы сталкиваемся с симптомами «голландской болезни», когда значительный производственный капитал, накопленный в экономике страны, не соответствует деловой активности (оборотам) национальных агентов, что в итоге ведет к снижению конкурентоспособности страны на мировом рынке и структурному кризису в ее экономике.

Из сказанного следует, что нельзя однозначно определить воздействие той или иной группы налогов на национальную экономику. Необходимо предварительно выяснить, в какой стадии экономического цикла она находится. Если это стадия подъема, то налоговая политика должна носить более либеральный «облегченный» характер. В стадии циклического пика она должна быть «ограждающей», направленной на сдерживание расширения производства при сбалансированном и устоявшемся спросе, чтобы избежать кризиса перепроизводства. Что касается структуры экономики, здесь важно учитывать, какие отрасли в ней доминируют. Если в экономике широкое развитие получил торгово-посреднический сектор, то она будет чувствительна к изменениям ставок налогов с оборота, поскольку торговые предприятия, как правило, располагают минимумом основных средств, а расходы приходятся, главным образом, на оборотные средства. В индустриальной экономике с множеством крупных производственных предприятий важную роль играют налоги на капитал.

Но и учет вышеизложенных тенденций совсем не гарантирует достижения «правильных» результатов от использования тех или иных налогов. Здесь важно предусмотреть последствия взаимодействия разных групп налогов между собой, ведь эффекты от их применения могут быть разнонаправленными. Нужно оценить, соответствует ли проводимая налоговая политика прочим инструментам государственного регулирования. И если отношение предприятий к налогам хорошо известно: «чем меньше налоги, тем лучше», то с точки зрения бюджета не все так просто. Например, если теоретически снижение ставки налога на прибыль будет служить стимулом к росту инвестиций, то применительно к конкретной ситуации этого может не произойти, поскольку высоки ставки налогов двух других групп. В подобных условиях владельцу компании невыгодно инвестировать свободные средства во внеоборотные активы или увеличивать оборот.

Противоречие между налогами существует и в российской действительности, в частности, между единым социальным налогом (ЕСН) и налогом на прибыль. Оно возникает из-за особенностей налогооблагаемых баз данных налогов, поскольку фонд оплаты труда и начисления на нее входят в расходы компании при исчислении налога на прибыль. Таким образом, при увеличении фонда оплаты труда возрастает величина ЕСН, но уменьшается начисленная сумма налога на прибыль. Другой пример. При повышении ставки НДС из оборота компании изымаются дополнительные средства, что уменьшает общую рентабельность ее деятельности и ограничивает деловую активность. Но, если в то же время Центральный банк снизит ставки по депозитам (в России - ставка рефинансирования), тогда свободные средства предприятий, до этого находящиеся на счетах в банках, «перекочуют» в их оборотные активы, что приведет к росту коэффициента оборачиваемости, и чистые (очищенные от налогов) обороты предприятий не уменьшатся.

В качестве отрицательного примера рассогласованности налоговой политики с другими инструментами государственного регулирования можно привести следующую ситуацию. Правительство намерено оказать поддержку инновационным предприятиям путем предоставления им прямых субсидий из бюджета, тем самым решая для них проблему привлечения денежных средств. Однако это благое начинание может ни к чему не привести, если в налоговом законодательстве не предусмотрены налоговые льготы для компаний, осуществляющих инвестиции.

Немаловажную роль в проведении эффективной налоговой политики играют соблюдение последовательности намеченных преобразований, а также четкое определение всех налогов, их налогооблагаемой базы, списка льгот и вычетов. Эти меры позволят избежать манипуляций с налогооблагаемой базой и предотвратить полулегальные способы ухода от уплаты налогов.

Контрольные вопросы для самопроверки 1.

Приведите основные показатели оценки эффективности

налоговой политики. 2.

Дайте определение налогового бремени. 3.

Охарактеризуйте универсальные базовые показатели. 4.

Изложите суть фискальной функции в практике налогообложения. 5.

Охарактеризуйте специальные показатели. 6.

В чем неустойчивость и противоречивость налоговой

политики, проводимой в современной России?

<< | >>
Источник: Перонко И.А., Горелко А.И.. Теория и история налогообложения: учебное пособие. - Краснодар: «Феникс-2000» , 512 с.. 2008

Еще по теме 2.2. Методы оценки эффективности налоговой политики:

  1. 4.3. Способы оптимизации налогов с использованием методов налогового учета в налоговой политике организации
  2. Модели оценки и оптимизации параметров налоговой политики. Оптимизация ставок налогов с учетом ошибок измерения налоговой базы
  3. Методы и приемы, используемые для повышения налоговой дисциплины и эффективности отбора налогоплательщиков
  4. 15.2. Субъекты, цели, модели и методы осуществления налоговой политики
  5. МЕТОДЫ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ИНВЕСТИЦИЙ
  6. 9. МЕТОДЫ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ИНВЕСТИЦИОННЫХ ПРОЕКТОВ
  7. Глава 6 МЕТОДЫ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ИНВЕСТИЦИЙ
  8. 9.3 Методы оценки эффективности инвестиций
  9. 5. Оценка эффективности политики регулирования государственного долга
  10. 14.2. Методы оценки эффективности систем управления
  11. 6.2. Метод сводной оценки эффективности
  12. 5.2. Методы оценки эффективности инвестиционных проектов
  13. Глава 5 Методы оценки эффективности инвестиционных проектов
  14. Главя3 МЕТОДЫ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ИНВЕСТИЦИОННЫХ ПРОЕКТОВ
  15. 13.4. методы оценки эффективности инвестиционных решений
- Бюджетная система - Внешнеэкономическая деятельность - Государственное регулирование экономики - Инновационная экономика - Институциональная экономика - Институциональная экономическая теория - Информационные системы в экономике - Информационные технологии в экономике - История мировой экономики - История экономических учений - Кризисная экономика - Логистика - Макроэкономика (учебник) - Математические методы и моделирование в экономике - Международные экономические отношения - Микроэкономика - Мировая экономика - Налоги и налолгообложение - Основы коммерческой деятельности - Отраслевая экономика - Оценочная деятельность - Планирование и контроль на предприятии - Политэкономия - Региональная и национальная экономика - Российская экономика - Системы технологий - Страхование - Товароведение - Торговое дело - Философия экономики - Финансовое планирование и прогнозирование - Ценообразование - Экономика зарубежных стран - Экономика и управление народным хозяйством - Экономика машиностроения - Экономика общественного сектора - Экономика отраслевых рынков - Экономика полезных ископаемых - Экономика предприятий - Экономика природных ресурсов - Экономика природопользования - Экономика сельского хозяйства - Экономика таможенного дел - Экономика транспорта - Экономика труда - Экономика туризма - Экономическая история - Экономическая публицистика - Экономическая социология - Экономическая статистика - Экономическая теория - Экономический анализ - Эффективность производства -