<<
>>

Анализ социальных рисков, связанных с переходом к бюджетному финансированию вузов на основе базовых нормативов финансирования и коэффициентов дифференциации

 

Современная система российского высшего образования не во всем адекватно отвечает на вызовы экономического развития. Одна из главных задач высшей школы в сегодняшних условиях состоит в обеспечении оптимального сочетания количества и структуры выпускников с учетом реальных и прогнозируемых потребностей рынка труда.

Внедрение нормативного подушевого финансирования вузов помимо положительных сторон может привести к возникновению определенных социальных рисков. Одним из главных социальных рисков перехода к бюджетному финансированию вузов на основе базовых нормативов финансирования и коэффициентов дифференциации может стать усиление расслоения вузов. При сокращении численности выпускников школ и соответственно потенциальных абитуриентов одним из основных аргументов в выборе ими вуза может стать качество образования. Востребованные вузы получат возможность наращивать численность бюджетных студентов и тем самым увеличивать получаемый ими объем государственного финансирования. В то время как вузы, не пользующиеся спросом со стороны потребителей образовательных услуг, могут недобрать значительное количество студентов и, следовательно, оказаться перед необходимостью сокращения своей деятельности.

Вузы, положение которых может осложниться, сосредоточены преимущественно в менее экономически развитых дотационных регионах. Их закрытие, в свою очередь, может породить целый ряд вторичных негативных социально-экономических последствий для регионального развития. В частности, такие регионы лишатся источника подготовки кадров, необходимых для регионального рынка труда.

Сравнительный анализ региональных изменений в объемах бюджетного финансирования вузов при переходе к бюджетному финансированию на основе базовых нормативов финансирования и коэффициентов дифференциации программ высшего профессионального образования по федеральным округам за 2007 г.

и 2008 г. представлен на рис. П3.1—П3.14 приложения 3 (действующее финансирование по вузам принято за 100%).

Следует отметить, что наряду с низким качеством подготовки именно неумение или нежелание многих провинциальных вузов изменить структуру подготовки стало причиной низкой востребованности их услуг. Так, значительную долю всех высших учебных заведений по-прежнему составляют педагогические вузы, которые продолжают «поставлять» педагогические кадры, несмотря на насыщенность региональных рынков труда педагогическими кадрами и демографические тенденции сокращения численности обучающихся.

В случае сокращения деятельности вузов встает проблема трудоустройства педагогических кадров. Учитывая возрастной состав педагогического корпуса и особенности региональных рынков труда, им будет трудно найти новое место работы. Особенно остро эта проблема может встать в регионах, где число высших учебных заведений ограничено.

Итак, социальный риск состоит в том, что наиболее востребованные вузы, помимо наращивания приема бюджетных студентов, смогут увеличить прием на места «с полным возмещением затрат», менее востребованные вузы будут лишены такой возможности. В условиях обострения проблемы финансового обеспечения своей деятельности со стороны бюджета вузы оказываются существенно зависимы от численности платных учебных мест. Необходимость привлечения платного студента приведет к дальнейшему увеличению доли псевдовостребованных «модных» специальностей, и прежде всего тех, по которым в настоящее время уже наблюдается переизбыток специалистов.

Тот путь, по которому стала развиваться российская система высшего образования в ответ на растущий спрос, во многом предопределил возможности возникновения социальных рисков при переходе к бюджетному финансированию вузов на основе базовых нормативов финансирования и коэффициентов дифференциации. Растущий спрос на образование стал удовлетворяться в первую очередь за счет приема на платные учебные места. Негосударственные вузы, которые появились одновременно с началом приема на внебюджетные места в государственных вузах, сначала смогли захватить довольно большую часть рынка платных услуг.

В 1993 г., первом году, когда негосударственные вузы стали официально функционировать, примерно 50% приема на внебюджетные места приходилось на негосударственные вузы. Однако уже к 2003 г. доля негосударственных вузов во внебюджетном приеме упала до 13%. В настоящее время доля негосударственного сектора в системе высшего профессионального образования в целом остается достаточно низкой. Исключения составляют только столичные города. В 2006/2007 учебном году доля негосударственных вузов в общем приеме составила менее 13%.

Таким образом, основная часть предложения платных учебных мест исходит в настоящее время от государственных вузов. В государственных вузах прием на места, финансируемые за счет средств бюджета, также увеличился: с 1992 по 2007 г. он вырос на 49%. Но, учитывая, что общий прием в вузы за тот же период подскочил в 2,9 раза, понятно, что увеличение спроса на высшее образование удовлетворялось преимущественно за счет увеличения предложения платных образовательных услуг в высшем профессиональном образовании. В результате к 2006/2007 учебному году доля студентов, поступивших на места «с полным возмещением затрат на обучение» достигла в общем приеме в государственные вузы 57%.

Одной из главных причин увеличения приема на платные учебные места стало хроническое недофинансирование вузов со стороны государства. По имеющимся оценкам, общие расходы (государственные и частные) на высшее образование в России составляют 1,1% ВВП. Но размеры финансирования зависят, естественно, не только от общей суммы расходов, но также от демографической структуры (численности населения в «учащихся» возрастах), а также от степени охвата населения образованием. Итоговым показателем, учитывающим влияние всех перечисленных факторов, служит отношение расходов на одного учащегося по уровням образования к величине среднедушевого ВВП.

Менее богатые страны обычно поддерживают расходы в сфере высшего образования на одного студента в пределах 100—150% от подушевого ВВП. Это позволяет хотя бы частично компенсировать разрыв в уровне финансирования с наиболее богатыми странами и уменьшить различия в его качестве.

В России же этот показатель оказывается даже ниже, чем в богатых странах, со всеми вытекающими отсюда последствиями.

Поскольку по массовости высшего образования Россия опережает даже наиболее богатые страны, а по абсолютной величине расходов на эту сферу уступает большинству стран с примерно таким же уровнем доходов, по показателю подушевого финансирования в сфере высшего образования наша страна оказывается на одном из последних мест в мире. Все это не может не влиять на качество высшего образования, степень его соответствия современным требованиям. Именно поэтому переход к бюджетному финансированию вузов на основе базовых нормативов финансирования и коэффициентов дифференциации в соответствии с требованиями Концепции модернизации российского образования на период до 2010 г., при которых расчет годового нормативного объема расходов на оплату труда работников высшего учебного заведения осуществлялся бы исходя из размера среднемесячной оплаты труда в экономике в расчете на одного студента, является актуальным.

В то же время в условиях недостаточности финансирования вузов на основе базовых нормативов финансирования и коэффициентов дифференциации исходя из расходных обязательств Российской Федерации в сфере высшего профессионального образования со всей остротой встает вопрос об эффективном расходовании имеющихся средств, организации системы подготовки специалистов таким образом, чтобы выпускники высших учебных заведений были востребованы на рынке труда.

Возникновение социальных рисков, связанных с переходом к бюджетному финансированию вузов на основе базовых нормативов финансирования и коэффициентов дифференциации, во многом предопределяется тенденциями и последствиями развития российского профессионального образования в пореформенный период. Остановимся на некоторых из них.

Во-первых, резко возросла доступность высшего образования. Практически все оканчивающие школу молодые люди становятся студентами вузов. Последние годы во многих регионах России студентами становятся и те молодые люди, которые плохо усвоили даже школьную программу.

Те, кто недобирали необходимых баллов при поступлении на бюджетные места, могли поступить на платные места в государственных вузах либо идти в негосударственный вуз. Во многих негосударственных вузах часто даже не проводятся вступительные экзамены, а зачисление проходит либо по результатам упрощенных тестов, либо в результате простого собеседования. Главным регулятором поступления в эти вузы являются не знания, а платежеспособность семьи абитуриента.

Во-вторых, произошло значительное смещение в подготавливаемых профессиях. С одной стороны, можно оценить как положительное увеличение доли гуманитарных профессий в общем числе студентов, что соответствует мировым тенденциям. Для анализа общих тенденций в профессиональной структуре третичного образования мы ограничимся выделением двух крупных областей, которые условно обозначим как «обществознание» и «естествознание». К первой области можно отнести области образования 1—3 по МСКО (образование; искусство и гуманитарные дисциплины; социальные науки, бизнес и право), ко второй — области 4—8 (естественнонаучные, инженерные, сельскохозяйственные дисциплины, здравоохранение и др.).

На всех уровнях высшего образования спрос на обучение в сфере «обществознания» увеличивался намного быстрее, чем спрос на «естествознание». Конечно, внутри этих больших секторов имелись значительные различия в темпах роста спроса на отдельные дисциплины и специальности — так, в рамках «обществознания» особенно быстро расширялся спрос на такие группы специальностей, как «право» и «экономика и управление». В свою очередь в рамках «естествознания» рекордными темпами растет спрос на группы специальностей «информатика и вычислительная техника», «сервис», «экология и природопользование». Но общий сдвиг от «естествознания» к «обществознанию» был весьма отчетливым в минувшее десятилетие.

Благодаря этим изменениям российскому высшему образованию в сравнительно короткие сроки удалось отойти от традиционной советской структуры подготовки специалистов со средним и высшим образованием, смещенной в военно-техническую область, и приблизиться к нормальной структуре, типичной для стран с рыночной экономикой.

В 2006 г. доля поступивших на специальности в области «обществознание» составила в вузах 63%, в аспирантуре — 49%.

Переориентация вузов на обучение профессиям, которые с известной долей условности можно отнести к «обществознанию», в целом отвечало потребностям современного рынка труда. Однако многие вузы в погоне за платным студентом стали предлагать получение образования по востребованным специальностям, для нормального обучения которым у них не было ни методических, ни преподавательских ресурсов. Вузы, определяя структуру предложения по областям подготовки, стали ориентироваться преимущественно на ажиотажный спрос со стороны потребителей образовательных услуг, которые хотели обучаться по наиболее «модным» специальностям, т.е. по экономическим и юридическим. Так, в 2006—2007 гг. в государственных вузах по специальности «экономика и управление» обучалось 29% всех студентов, в то время как среди платных студентов их доля составила 76%. Таким образом, удовлетворение спроса на рыночные специальности происходило в государственных вузах главным образом за счет увеличения численности студентов на платные учебные места. Результатом подобной политики стало обострение проблемы качества получаемого образования.

Свидетельством неблагополучия в системе высшего образования стали сигналы, поступающие с рынка труда. Хотя в стране наблюдаются значительные масштабы производства специалистов, одновременно постоянно звучит мотив о существенной нехватке квалифицированных кадров. И хотя речь идет в первую очередь о рабочих специальностях, многие предприятия, по их заявлениям, испытывают недостаток в значительном количестве профессий высшего уровня квалификации.

Решение проблемы дефицита определенных специальностей возможно несколькими путями: привлечение дополнительных кадров, используя механизм международной миграции, повышение относительной заработной платы работникам дефицитных профессий, развертывание широкой системы переподготовки кадров, в том числе в рамках отдельных компаний. При всей важности перечисленных путей решения, а точнее сказать, смягчения проблемы дисбаланса структуры спроса и предложения на рынке труда важнейшим продолжает оставаться выпуск специалистов нужной квалификации системой высшего образования.

В последние годы резко поползла вверх динамика вакансий. Конечно, этот процесс характерен для периода экономического подъема, который приводит к росту спроса на рабочую силу (хотя здесь зависимость не всегда прямолинейная). Но в то же время резкий взлет численности вакансий может свидетельствовать о существовании на рынке труда неудовлетворенного спроса на отдельные профессии и специальности.

Следует подчеркнуть, что на этапе экономического роста рынок труда в целом благоприятно воспринял увеличение притока лиц с высшим образованием. Судя по такому важнейшему показателю, как уровень безработицы, также можно сделать вывод о том, что рынок труда не «отторгнул» соискателей с высшим образованием. На протяжении всего периода реформ уровень безработицы имел устойчивую обратную зависимость от уровня образования, достигая минимума среди лиц, имеющих высшее образование. О востребованности рынком труда лиц с высоким уровнем образования свидетельствует также устойчивая надбавка к заработной плате, которую получают выпускники вузов. Как показали расчеты И. Денисовой, величина надбавки за высшее образование в терминах зарплаты базовой категории (т.е. по отношению к заработной плате лиц с образованием на уровне средней школы) составляет от 15 до 35% для мужчин, и от 65 до 78% для женщин [10]. Таким образом, увеличение выпуска специалистов с высшим образованием не привело к росту безработицы в соответствующих образовательных группах, а ее уровень среди этой группы оставался устойчиво низким.

В то же время высокий уровень занятости и низкая безработица среди лиц с высшим образованием не означает, что во «взаимоотношениях» рынка труда и системы образования не существует никаких проблем. Одна из болевых точек сферы высшего образования — качество подготовки выпускников. К сожалению, нынешние формальные показатели распространения высшего образования во многом просто не соответствуют фактическому положению дел. Многие вузы, несмотря на переименование в академии и университеты, по сути, являются в лучшем случае колледжами или техникумами, пользуясь советской терминологией. В свою очередь негосударственные вузы часто не обладают ни материальной базой, ни квалифицированными преподавателями для организации эффективного и качественного обучения студентов.

Одной из причин снижения качества образования является увеличение приема на заочную и вечернюю формы обучения. С 1992 по 2007 г. доля очных студентов при приеме в целом в государственных и негосударственных вузах сократилась с 63 до 51%. Представляется, что в сфере высшего образования степень распространения не очного обучения уже является чрезмерной. Об этом свидетельствуют, в частности, данные межстрановых сопоставлений. В наиболее развитых странах с рыночной экономикой доля не очного обучения в системе высшего образования колеблется от 9% в Японии до 37% в США. В таких странах, как Германия и Италия высшее образование можно получить, только занимаясь на очных отделениях вузов.

Также можно говорить о снижении качества образования и на дневных отделениях, но уже из-за изменения поведения студентов — речь идет о широком участии студентов дневных отделений в трудовой деятельности, что не позволяет им полноценно учиться. В то же время надо отметить, что и для студентов начало трудовой деятельности до окончания формального срока обучения является своего рода необходимостью. Подобным образом они пытаются восполнить те пробелы в знаниях, которыми система образования не обеспечила их в нужной мере: коммуникативные навыки, исполнительскую культуру, дисциплину труда, умение ориентироваться в реальной профессиональной ситуации.

О недостаточном качестве образования, особенно полученного в предыдущие годы, свидетельствует и быстрое увеличение среди поступивших в учреждения третичного образования числа лиц, уже имеющих профессиональное образование. Так, с 1995 по 2007 г. среди поступивших в государственные вузы доля лиц, уже имеющих среднее профессиональное или высшее профессиональное образование выросла, с 20 до 32%. Хотя формально обучение в учреждениях профессионального образования всех уровней предполагает прямой выход на рынок труда после их окончания, фактически многие выпускники вынуждены впоследствии «доучиваться» или переучиваться.

Можно констатировать, что массовость и доступность получения высшего образования, участие в образовательном процессе учебных заведений, не имеющих достаточной материальной и кадровой базы для полноценного процесса обучения, обернулась значительным снижением качества образовательных услуг. Это в свою очередь ведет к деформациям на рынке труда, обесценивает профессиональное образование и уменьшает отдачу на него. Само по себе наличие диплома о высшем профессиональном образовании перестало быть свидетельством уровня подготовки специалистов. Работодатели вынуждены или снижать общую оценку уровня квалификации всех нанимаемых молодых сотрудников (с соответствующими последствиями для их заработной платы), или нести существенные дополнительные издержки, связанные с проведением оценки качества дипломов.

Другая проблема российского высшего образования, которая широко обсуждается в последнее время, — это несоответствие специальности работника по диплому и занимаемого им рабочего места. По данным социологических опросов, примерно половина выпускников педагогических, медицинских, инженерных и сельскохозяйственных вузов не работают по специальности. Данная проблема имеет и еще один аспект. Многие выпускники вузов заняты на рабочих местах, не требующих высокого уровня профессиональной подготовки. Хотя проблема соответствия уровня образования и занимаемого работником рабочего места требует дальнейшего эмпирического исследования, существует много фактов, которые подтверждают этот тезис.

В условиях, когда на рынке существует избыток молодых людей с высоким уровнем квалификации, многие работодатели не столько используют профессиональную подготовку и навыки, которые молодой человек или девушка получили в вузе, сколько рассматривают обладателя диплома как достаточно высоко культурного, интеллигентного и ответственного работника. Все это говорит о том, что работодатели не очень высоко оценивают качество многих дипломов, получаемых в сфере высшего образования.

Здесь следует подчеркнуть, что государство, определяя масштабы подготовки кадров для системы образования, может оказывать лишь косвенное влияние на принятие индивидами решения посвятить себя работе в том секторе экономики, для которого он готовился системой высшего образования. Готовность и мотивация к работе в данной сфере в первую очередь подчиняется законам рынка. Совокупное предложение труда формируется как сумма независимых решений индивидов, оценивающих свои возможности и перспективные выгоды на рынке труда, где данный сектор является лишь одной из альтернативных сфер занятости. Складывающиеся в итоге тенденции проявляются как равнодействующая сложного и неоднозначного взаимодействия государственного регулирования и сил рынка. В силу этого возможности государства влиять на выбор индивидом места работы после окончания системы вузовской подготовки очень ограничены.

Все особенности российского образования, о которых мы говорили выше, предопределили возможность возникновения социальных рисков, связанных с переходом к бюджетному финансированию вузов на основе базовых нормативов финансирования и коэффициентов дифференциации, которое во многом ориентирует вузы на повышение качества высшего образования, его более эффективную «связку» с рынком труда. Преодоление расслоения вузов по качеству образования, являющегося основной причиной социальных рисков при переходе к нормативно подушевому финансированию высшего профессионального образования, невозможно без устранения дисбаланса между спросом со стороны рынка труда и предложением образовательных услуг.

Определение количества подготавливаемых специалистов с помощью установления государственного задания оказалось малоэффективным для решения проблемы несоответствия структуры спроса на рабочую силу и структуры предложения со стороны учебных заведений. И дело не только в том, что реальный порядок размещения государственных заданий существенно отличается от конкурсного идеала. В реальности объективные возможности прогнозирования перспективной потребности экономики в работниках отдельных специальностей, даже укрупненных, очень ограничены. Здесь существуют как труднопреодолимые методологические проблемы, так и чисто информационные ограничения.

При замене государственного задания на подготовку специалистов с высшим профессиональным образованием на модель, когда вузы сами определяют структуру подготавливаемых специальностей, хотя в определенной степени может позитивно повлиять на качество предлагаемого обучения, не изменит основной недостаток сложившейся на сегодняшней день системы. В обоих случаях вузы фактически конкурируют за бюджетные места. При этом оценки и предпочтения студентов никак не влияют на число учебных мест, финансируемых государством. В ситуации превышения спроса на бюджетные места над предложением любой набор этих мест, даже если подготовка ведется по устаревшим специальностям, будет востребован.

Переход к бюджетному финансированию вузов на основе базовых нормативов финансирования и коэффициентов дифференциации может стать инструментом смягчения существующих диспропорций. В демографических условиях сокращения численности выпускников школ и потенциальных абитуриентов конкуренция за хорошего студента вынудит вузы быстрее адаптировать программы обучения в соответствии с потребностями современной экономики, постоянно улучшать качество предлагаемого образования. Вузам придется более четко позиционировать себя на рынке образовательных услуг, привлекать высокопрофессиональные преподавательские кадры. Внедрение элементов конкуренции вузов за бюджетных студентов может в среднесрочной перспективе повысить качество обучения в сфере высшего образования.

Однако переход к бюджетному финансированию вузов на основе базовых нормативов финансирования и коэффициентов дифференциации, как было показано выше, помимо положительных сторон может привести к возникновению определенных рисков, причем как для вузов, так и для студентов, а также для образовательной системы в целом. Так, сокращение численности приема в некоторые региональные вузы может поставить в неравные условия проживающую в этих регионах молодежь. Конечно, с распространением приема в вузы по результатам ЕГЭ расширяются возможности способной молодежи из глубинки поступить в хорошие, в том числе столичные вузы, поскольку помимо прочего отпадает необходимость поездки в другой город на приемные экзамены. Однако не следует забывать, что в условиях нашей страны с ее огромной территорией и резкими различиями в материальной обеспеченности семей переезд в другой город на учебу не всегда является возможным. Для тех молодых людей, которые не могут или не хотят уезжать из родных мест, возможности получить высшее образование могут значительно сузиться.

При переходе к бюджетному финансированию вузов на основе базовых нормативов финансирования и коэффициентов дифференциации возникают риски потери заочных и экстернатных форм обучения. Как уже отмечалось выше, в пореформенные годы существенную долю студентов стали составлять учащиеся заочной, вечерней и экстернатной форм образования. Не секрет, что не очные отделения вузов обеспечивают менее качественное образование. Уровень подготовки учащихся на этих отделениях также значительно хуже, чем у абитуриентов, поступающих на очное образование. Необходимость реформирования не очных форм обучения очевидна. И в этом смысле снижение доли этих форм обучения может положительно сказаться на качестве подготовки специалистов с высшим образованием. Однако не следует забывать, что для многих людей, имеющих среднее специальное образование, заочное отделение вуза является практически единственной возможностью пройти переподготовку и повысить свой профессиональный уровень. Сказанное относится в первую очередь к учителям сельских школ. 

<< | >>
Источник: Абанкина И.В. и др.. Государственное финансирование высшего профессионального образования - Издательский дом ГУ ВШЭ, Москва. - 353 с.. 2008

Еще по теме Анализ социальных рисков, связанных с переходом к бюджетному финансированию вузов на основе базовых нормативов финансирования и коэффициентов дифференциации:

  1. Разработка предложений по нивелированию рисков, связанных с переходом к бюджетному финансированию вузов на основе базовых нормативов финансирования и коэффициентов дифференциации
  2. Результаты расчетной апробации нормативного финансирования с использованием базовых нормативов подушевого финансирования и дифференцирующих коэффициентов
  3. 4.1. Результаты расчетной апробации бюджетного финансирования вузов на основе нормативного подхода
  4. ПРОБЛЕМЫ ФИНАНСИРОВАНИЯ ВУЗОВ ПРИ ПЕРЕХОДЕ К ДВУХУРОВНЕВОМУ ОБРАЗОВАНИЮ
  5. 1.2. Бюджетное финансирование вузов в России
  6. Характеристика механизмов бюджетного финансирования вузов и направления их оптимизации
  7. 3.3. Методические основы минимизации рисков коммерческих банков при организации проектного финансирования
  8. 3.1. Анализ финансовой деятельности организации и разработка базовых параметров стратегии финансирования
  9. 4.4. Базовая модель инвестиционно-финансового анализа ЭЭ ИИП с учетом оценки стоимости капитала при финансировании инноваций
  10. 5.3. Бюджетное финансирование
  11. 7.21. ВЕНЧУРНОЕ (РИСКОВОЕ) ФИНАНСИРОВАНИЕ