<<
>>

1.2. Специфика государственного управления

  Реалии нашего времени, действительность, в которой мы живем, находятся в прямой зависимости от эффективности государственного управления и неразрывно связаны с ней. Между государством и обществом всегда существует взаимодействие, качество и уровень которого определяются эффективностью политики в сфере управления.
Если государственное управление стремится добиться успеха, то оно должно обеспечить гражданам комфортные условия существования в соответствии с обещаниями, сделавшими это управление легитимным. Не секрет, что выполнить обещанное в ситуации ограниченности ресурсов (как кадровых, так и материальных) весьма затруднительно. Задача обеспечения потребностей нашего общества в нынешней ситуации является почти неразрешимой. Следует подчеркнуть, что для решения ее государственные структуры обладают во многом неадекватными системами управления. Организация взаимовыгодного и эффективного сотрудничества с частным сектором и общественностью требует реорганизации или, вернее сказать, реструктуризации системы государственного управления.

Многие авторы основанием для разграничения видов управления признают природу и субстанциональную специфику субъектов управления, исходя из чего выделяют государственное управление (субъект управляющих воздействий — государство), общественное управление (субъект управляющих воздействий — общество и его структуры), менеджмент (субъект управляющих воздействий — предприниматель, собственник). Среди всех видов управления государственное управление занимает особое место, так как характеризуется только ему присущими свойствами. Рассмотрим важнейшие из них.

gt; 1. Определяющее влияние на характер воздействий, осуществляемых данным видом управления, оказывает его субъект, то есть государство, и заложенная в нем властная сила. Государство тем и отличается от общественных структур, что реализует по отношению к людям государственную власть, которая имеет в источнике правовую обусловленность (легитимность), а в реализации силу государственного аппа-

27

рата, обладающего средствами принуждения.

Это силовое давление ведет к тому, что поставленные в управлении цели, содержащиеся в нем организационные моменты и установленные им нормы должны быть исполнены. Следовательно, все проблемы, связанные с государственным управлением, носят исторический характер: каково государство, что и как оно делает, какие ставит перед собой цели.

gt; 2. Особенности государственного управления также характеризуют границы его распространения. Они могут быть определены как проходящие не в рамках всего общества, выходящие за его рамки и проявляющиеся во внешней политике данного государства. Нормальный вариант взаимосвязи государства и общества отличается тем, что общественная жизнь людей обладает большим объемом свободы и самоуправления, границы же данной автономии определяются как общественными институтами, так и государством. Государство посредством законодательства устанавливает основные типы и нормы поведения людей во всех сферах жизни и обеспечивает их соблюдение своей властной силой. В данном контексте проблемой является «распространенность государственного управления на общество», так как речь идет не о технологических изменениях, а об анализе состояния самого общества, его способности к саморегуляции и адаптации к чему-то новому. Очевидно, что государственное управление будет сохранять свое влияние на общество, а глубина этого влияния призвана отражать и воспроизводить в себе состояние общества. Управление должно находиться в коррелятивной связи с тем процессом и явлениями, на которые оно направляет свои целеполагающие, организующие и регулирующие воздействия.

v Таким образом,  государственное управление  -это практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизне деятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу.

Термин «государственное управление» широко используется в научной литературе, а также в законодательстве многих стран. Более 70 лет он употреблялся и у нас, давая тем самым

28

конституционные основания для выделения данного вида государственной деятельности.

Оценка и анализ состояния государственного управления Республики Беларусь и поиски решений повышения его результативности на данный момент затруднены, так как нет окончательной ясности по ряду общественно-политических и особенно обострившихся экономических проблем. Прежде всего мы должны ответить на принципиальные вопросы, без ясного понимания ответов на которые государственное управление как технология их реализации не имеет большого значения:

/. В каком направлении мы движемся?

В данном контексте следует ответить на вопросы, являющиеся концептуальными, системообразующими: определиться, какое общество мы желаем и действитель

но можем построить; определить адекватность ресурсов, которыми мы распо

лагаем, и охарактеризовать ту политическую волю, которой мы

обладаем.

Безусловно, на данном этапе идет реструктуризация общественно-экономической формации, произошел переход к частной собственности, мы находимся в плоскости рыночных отношений и живем в демократической стране со всеми недостатками этой модели в рамках нашего, специфического общества. Но данные ценности и завоевания являются общим выбором и весьма неопределенным. На основе выбора в пользу данных ценностей нельзя построить и сформулировать новую концепцию государственного управления. Надо определить специфику нашего общества и выделить общее и частное в рамках мирового опыта, принимая во внимание огромный спектр факторов от исторической специфики до особенностей менталитета.

2. В чем истоки преобразуемого нами общества?

Этот вопрос органически связан с предыдущим, так как выбор пути включает в себя отбор и сохранение элементов накопленных знаний и их целевое использование. Ведь нельзя полностью отторгать идеи социализма и считать, что они невостребованы. Многие идеи и принципы социализма взяты и практически реализованы во многих странах. Только при условии глубокого и критического анализа можно вычленить, что является функциональным для развития будущего общества, а

Jamp;

29

что выявило свою несостоятельность.

Необходимо ранжировать общественные элементы, произвести их селекцию, выделить те, которые могут быть адаптированы. Уже более 10 лет мы живем в переходном обществе, и систему государственного управления необходимо адаптировать к интересам всего социального состава общества, ни в коем случае не допуская социального антагонизма.

3. Какие действия нужно совершать в переходный период?

Достижение любых целей всегда связано с использованием соответствующих средств, ресурсов, форм и методов, которые в определенной мере накладывают отпечаток на конечный результат. В современном обществе накоплен большой опыт действий по выходу из кризисного состояния. Но рассмотрение переходного общества через призму аналогий теряет свою проблематику без учета специфики страны, на материале которой делается анализ.

Целесообразно остановиться на основополагающем и очень сложном этапе формирования целей государственного управления. Как известно, цели выполняют обширные побудительные, стимулирующие и регулирующие функции. Цели государственного управления возникают на основе целей, лежащих в основе жизнедеятельности данного общества, и являются их производными.

Цели государственного управления на этапе создания сильной и процветающей Беларуси: обеспечение внутренней и внешней безопасности страны; развитие и укрепление общественных институтов, обеспе

чивающих устойчивое и надежное демократическое развитие

страны; конституционная защита прав и свобод граждан РБ, об

щая административно-правовая регуляция; формирование государственной политики, направленной

на повышение благосостояния людей; поддержание позитивной экологической обстановки; поддержание рыночных механизмов; грамотное, взаимовыгодное сотрудничество регионов и

Центра.

Перечислены весьма общие цели, которым призвано служить государственное управление. Но архиважным является создание «дерева целей», в котором были бы оперативные и

30

стратегические, конечные и промежуточные, общие и частные цели.

Цели должны представлять собой симбиоз, синтез, т.е. некую целостность. Однако данную целостность нужно соединить с адекватными средствами, методами и формами их реализации, ибо в противном случае даже правильно поставленные цели в процессе их реализации будут искажены.

Функции государственного управления — объективно обусловленные виды властных, целеполагающих, организующих и регулирующих воздействий государства на общественные процессы. Это специфическое воздействие государства, причем важно отметить, что оно является целостным. На набор функций государственного управления влияют состояние, структура, самоуправляемость общественных процессов, т.е. совокупности управляемых объектов и, безусловно, место и роль государства в обществе. Можно сделать умозаключение, что государство и государственное управление как его производное является, с одной стороны, тем элементом, который осуществляет насилие, т.е. так называемым «легитимным насилием», а с другой стороны, оно играет подчиненную обществу роль и определяется потребностями, желаниями и интересами общественного развития. Говоря о таком противоречии, хочется в первый момент ограничить, а точнее, вообще ликвидировать «насилие». Но, устранив данную функцию, нужно заполнить чем-то «вакантное место» и очевидно, что механизмом самоуправления. В противном случае мы будем поставлены перед фактом, когда организующие и регулирующие механизмы будут девальвированы и настанет так называемый вакуум управляющего воздействия, т.е. хаос, произвол.

Таким образом, речь должна идти о проработке, выборе и оценке тех общественных институтов, которые способны взять на себя функции государственного управления и обеспечить их должную реализацию. Оптимальным вариантом было бы нахождение некоего баланса, так как в современном обществе наблюдается уменьшение государственного сектора (приватизация в данный момент рассматривается как один из основных способов повышения эффективности в государственном секторе) и в то же время повышение роли государственного регулирования в организации и разработке политики в сфере организации рыночных отношений.

_              _                                          31

К функциям государственного управления относятся:

функция планирования. Определяет, чем, как, где, когда достигается цель. Стратегически важная функция;

функция организации. Ее задачей является создание условий по взаимодействию людей для достижения желаемого результата;

функция регулирования. Направлена на то, чтобы человек в рамках организации выполнил соответствующий объем деятельности;

функция работы с персоналом. В мировой практике данной функции уделяется все большее внимание;

функция контроля. Так называемая обратная связь для всех перечисленных функций.

К сожалению, постулат неоконсерваторов о всеобщем, пронизывающем все сферы общественной жизни рыночном регулировании в рамках нашей страны не может найти подтверждение. В наших условиях важно определить специфические функции государства. И чтобы они не ушли на откуп рыночным механизмам, государство должно определить объем данных функций на национальном уровне и на уровне рыночных механизмов. Результативность в данном случае должна осуществляться на уровне налогов, льгот, инвестиций — это и есть контроль в сфере рыночной экономики.

К специфическим функциям следует отнести: научно-техническое развитие, регулирование и контроль за сферой трудовых отношений и, естественно, финансовую систему. Эти функции стоят особняком и требуют стоожайшего контроля со стороны государства, так как в противном случае можно говорить об угрозе безопасности страны, т.е. при их реализации необходимо учитывать все особенности развития страны, ее специфику.

Известно, что многие трансформации и преобразования в государственном управлении проходят хаотично и весьм? субъективно, без методологически целостного подхода. Не существует и комплексного механизма е создании, трансформации структур как на национальном, так и на местном уровне. В чем особенность принципов государственного управления? Принцип (от лат. principium — первоначало, основа) как понятие теории отражает в системе государственного управления закономерности, отношения, взаимосвязи между ее элемента-

32

ми. Эти закономерности и отношения общественно-политической жизни, содержания, организационной структуры и жизнедеятельности компонентов государственного управления выражены в виде определенных научных положений, закрепленных в большинстве своем правом и применяемых в теоретической и практической управленческой деятельности людей. Проблема принципов государственного управления выделяет три взаимосвязанных и взаимообусловленных аспекта. Онтологический (этот аспект включает в себя генезис

принципов, их взаимосвязи с природой, сущностью, местом и

ролью тех закономерностей, отношений и взаимосвязей, кото

рые они отражают). Гносеологический (анализ характера принципов, языка,

логики и структуры их, адекватной научной интерпретации).

gt;• Методологический (указывает на механизмы теоретического и практического применения принципов).

На данный момент нельзя говорить о полном познании всех закономерностей, отношений и взаимосвязей и описании их посредством принципов. Практическое же осуществление принципов государственного управления не зависит от них самих, а определяется отношением к ним людей. Не столь важно досконально знать принципы, важно уметь ими пользоваться в практической деятельности, в практическом управлении, поскольку принцип государственного управления призван вначале в научной, а потом в правовой форме выражать закономерности, отношения, взаимосвязи, объективно существующие в государственном управлении и имеющие особое значение для его организации и функционирования. Говоря о технологии выявления и обоснования принципов государственного управления, можно предложить следующие индикаторы (требования): отражение существенных закономерностей, отношений и

взаимосвязей; их устойчивость; закономерности, отношения и взаимосвязи должны быть

присущи государственному управлению, как целостному соци

альному явлению;

•              отражение специфики государственного управления.

Систематизация принципов государственного управления

сложна, о чем свидетельствует ее неоднородность. К принципам государственного управления относятся:

33

общественно-политические (сформулированные в результате познания социальной природы государственного управления, общих закономерностей и основных особенностей его развития);

функционально структурные (раскрывающие закономерности структуры государственно-управляющих воздействий);

организационно-структурные (отражающие характер, закономерности и специфику организационной структуры государственного управления и служащие отправными моментами при ее формировании и совершенствовании, а также при организации государственно-управляющих воздействий);

государственно-управленческой деятельности (раскрывающие закономерности, отношения и взаимосвязи методов, форм и стадий управленческой деятельности государственных органов при формировании и реализации управленческих функций).

Организация государственного управления строится на общих принципах, свойственных любой системе управления социальными системами, и специфических. Среди последних следует особо выделить такие принципы, как руководство деятельностью организации со стороны высшей исполнительной власти и соблюдение законности.

Принцип руководства со стороны высшей исполнительной власти является важнейшим принципом управления деятельностью государственного аппарата. Он закреплен в Конституции Республики Беларусь, других основополагающих документах и является главным условием успешного выполнения возложенных задач.

Принцип соблюдения законности нашел свое отражение в Конституции и законах Республики Беларусь, регламентирующих деятельность государственных органов управления. Он включает: правовое регулирование задач, функций, методов и струк

туры государственного управления; определение мер должного и возможного поведения субъ

ектов государственного управления; закрепление системы взаимоотношений органов (органи

зации) с другими органами и гражданами; закрепление норм соблюдения всеми сотрудниками пра

вовых предписаний.

3 С.  Н.  Князев

34

Правовая регламентация различных сторон организации и деятельности системы управления создает предпосылки для четкого осуществления возложенных на нее задач на основе соблюдения интересов и защиты прав личности, общества и государства.

Принцип соблюдения законности в государственном управлении требует от руководителей всех уровней всесторонней правовой подготовки. Реализация этого принципа предусматривает выполнение субъектами управления требований государственной дисциплины. Причем они должны не только сами соблюдать законность, но и обеспечивать ее соблюдение подчиненными.

Вопрос о распределении управленческих полномочий между органами государственной власти является для Беларуси на всех этапах ее развития концептуальным, центральным, так как аккумулирует в себе несколько особенно актуальных проблем: обеспечение демократизма и рациональности государ

ственного управления в масштабах всей страны; построение системы государственного управления; целостность, рациональность, эффективность государст

венного управления; единство законодательного регулирования и дифферен

циации применения правовых норм в зависимости от конкрет

ных условий, факторов и обстоятельств; прочность государственно-правовых устоев.

Не решенные на высшем уровне проблемы построения работоспособной системы, способной к саморегуляции и адаптации, проецируются на региональный, а затем на местный уровень.

В исследованиях, которые проводились в Беларуси, эффективность государственного управления рассматривается как результат сложного взаимодействия различных факторов, среди которых доминирующее положение занимают человеческий и социально-экологический факторы. С этой точки зрения эффективность власти должна оцениваться по степени защищенности сбалансированных интересов общества и государства. Работу госаппарата можно признать действительно эффективной лишь в том случае, если он успешно решает проб-

35

лему оптимальной защиты интересов государства и оптимальной защиты интересов населения, социальных групп и каждого человека. В этой двуединой задаче — важнейшая сторона понятия эффективности государственного управления.

Таким образом, можно выделить следующие критерии эффективности государственного управления: степень соответствия направлений, содержания и резуль

татов деятельности управленческих структур и работников тем

ее параметрам,  которые определены функциями и статусом

управленческого работника; законность решений и действий соответствующих управ

ленческих структур и работников, ибо соблюдение правовых и

иных установленных норм является элементарной предпосыл

кой эффективности управления; реальность влияния управленческой деятельности на

состояние и развитие управленческих объектов; глубина учета и выражения в управленческих решениях

и действиях конкретных и комплексных потребностей, интере

сов и целей людей; характер и объем взаимосвязей с трудовыми коллектива

ми, широким кругом людей, демократизм деятельности, кото

рый при любых издержках всегда повышает ее обоснованность

и результативность; авторитетность решений и действий управленческих

структур и работников; правдивость и целесообразность управленческой информа

ции, выдаваемой управленческими структурами и работниками.

Перестройка государственного управления требует прежде всего восстановления отношений доверия, взаимопонимания, искренности и честности между государством и гражданами, между государственными органами и общественными структурами. Необходимо достигнуть разумного соответствия между государственно-правовым регулированием и естественностью жизни, ее опытом и традициями, устойчивостью и адаптивностью, многослойностью и самоуправляемостью. Речь идет о широкой социализации государственного управления, в процессе которой оно сблизится, сольется с обществом, станет общественно актуальным компонентом его свободной, демократической и эффективной организации и функционирования.

36

Представляется, что государственное управление не может быть просто изжито, отброшено народом, а должно трансформироваться в него, стать его составной частью и занять то место, которое объективно обусловлено современным уровнем общественного развития и его собственными организующе-регулиру-ющими возможностями.

Исходя из анализа научной литературы, исторической практики и тенденций социального прогресса (в рамках и социализма, и капитализма, и смешанных форм), просматривается несколько направлений движения к данной цели. Особая роль принадлежит, разумеется, широким, откры

тым, полнокровным и активным прямым и обратным связям

между всеми компонентами субъекта государственного управ

ления,  их решениями и действиями с одной стороны,  и

различными единичными и массовыми проявлениями жизни

людей — с другой. Государство только в том случае может считаться адек

ватной формой выражения интересов гражданского общества,

если оно посредством системы своих органов, служащих аппа

рата и участников управленческих процессов,  во-первых,

воспринимает всю совокупность всенародных, коллективных

и   личных, общих и специфических, долгосрочных и кратко

временных, исторических и конкретных интересов населения

страны;  во-вторых,  объективно,  справедливо и оперативно

оценивает актуальность и приоритетность интересов и пред

ставляет их в своих правовых велениях   и организационных

действиях, равнозначно относится ко всем субъектам интере

сов; в-третьих, способствует своими ресурсами, возможностя

ми, силой практической реализации интересов, удовлетворе

нию запросов людей. При анализе взаимосвязей государства и общества сле

дует также учитывать, что социально-классовая и националь

ная структура общества находится в динамике, в стране идут

активные миграционные процессы, меняются половозрастной

состав населения и демографическая ситуация, а значит, все

время преобразовываются потребности и интересы людей,

установки и мотивы их поступков и действий. Равновесие отно

шений между государством и обществом не может быть устой

чивым, единожды заданным: оно будет постоянно нарушаться

37

и столь же постоянно восстанавливаться. Должный уровень социальности государственного управления немыслим без сильно развитых в его системе механизмов познания общественной среды, адаптации и самосовершенствования.

4. Высокие требования предъявляет общество к уровню демократичности государственного управления. Причем в самом понимании демократичности вырисовываются два аспекта. Первый определяет демократичность массовостью и действенностью участия населения в выработке, принятии и реализации государственно-управленческих решений. Второй связывает управление с государственной властью, что обеспечивает и гарантирует практическую реализацию государственно-управленческих решений. Управление без опоры на власть, без ее введения в управленческие процессы является мнимым, призрачным, создает нередко видимость деятельности. Оба аспекта взаимозависимы и в общественном движении представляют ценность тогда, когда выступают в единстве.

Начало XXI столетия актуализирует научную обоснованность государственного управления. Ведь сегодня, при всей значимости накопленного опыта, только наука обладает способностью и необходимыми данными объективного определения тенденций общественного развития. Опыт обращен обычно к прошлому, искусство — интуитивно, научное же знание может с достаточной степенью достоверности прогнозировать и даже программировать пути и средства движения в будущее. Конечно, для этого годится только подлинная наука, освобожденная от обязанности объяснять текущую политику или оправдывать неудавшуюся практику. Поэтому научная обоснованность государственного управления в перспективе будет определяться взаимодействием двух факторов: уровнем развития научного знания (общественного, естественного и технического) и готовностью, способностью и умением государственного управления его впитывать и использовать. Правда, в этом взаимодействии многое зависит и от самого государственного управления, которое может стимулировать и поддерживать науку.

Все более громкое звучание приобретает еще одно важное общественное требование к государственному управлению. Два столетия индустриального типа производства показали

38

ограниченность и опасность производственного, или, как чаще называют, технократического подхода к организации общественной жизни и, естественно, к государственному управлению. Именно под влиянием этого подхода глубоко гуманистические идеи Возрождения и Просвещения, взрастившие нашу цивилизацию, были отодвинуты в сторону. Человек обычно воспринимался лишь в двух ипостасях: как производитель и как потребитель, с применением к нему одного — экономического — критерия оценки развития. Фактически в системе таких координат со времен Тейлора развивалась и наука управления производством, многие постулаты которой позднее были взяты и восприняты теорией государственного управления. Положение, складывающееся на грани тысячелетий, требует конкретного изменения всей философии и методологии государственного управления. Во главу угла должен быть поставлен человек, государственное управление призвано приобрести подлинно гуманистическую окраску. Надо искать нетрадиционные формы взаимосвязей между людьми, людей с природой, со своим прошлым и будущим. А это возможно при широкой гуманизации государственного управления, при внимательном учете философских, социологических, психологических, правовых, педагогических знаний.

Именно с позиций интересов человека, его самосохранения, продления рода людского призвано государственное управление анализировать и оценивать имеющиеся и нововводимые технологии, орудия и предметы труда, используемое сырье и материалы, качество продукции, образ жизни, условия быта и многое другое.

И, конечно, общество хочет видеть государственное управление социально эффективным, а не «спешащим следом» за общественными процессами, сориентированным не только на экономику, но и владеющим комплексным подходом и прогностическим видением. Другими словами, управление, в котором широкое распространение получит опережающее, эвристическое начало, основанное на знании объективных закономерностей, способное сдерживать субъективные факторы, действенное, активное, эффективно решающее общественные проблемы и обеспечивающее прогрессивное развитие общества.

39

<< | >>
Источник: Князев С.Н.. Управление: искусство, наука, практика: Учеб. пособие. 2002

Еще по теме 1.2. Специфика государственного управления:

  1. 9.8. Специфика эффективного контроля в государственной организации
  2. Специфика государственного предпринимательства. Контрактации и квазирынки
  3. Специфика принципов взаимодействия субъектов государственной и частной собственности в ОЭЗ.
  4. § 1. Специфика управления денежными потоками ТНК
  5. Блок 2. управление государственными финансами. Государственный финансовый контроль
  6. структурная единица 2.4 Управление государственным и муниципальным долгом Управление государственным долгом
  7. Цели и функции государственного регулирования экономики. Система органов государственного управления
  8. Создание организационной структуры управления государственным долгом и полномочия органов государственной власти
  9. Четкое законодательное закрепление разделения компетенции между ветвями государственной власти в области управления государственным долгом.
  10. Глава 1 Из истории подготовки к профессиональной государственной службе в России и становления специальности «Государственное и муниципальное управление»
  11. 2.8.Государственный и муниципальный кредит. Управление государственным долгом
  12. Специфика оценки бизнес-направлений и бизнес-единиц в системе управления стоимостью предприятия
  13. 2.1. Субъекты управления. Структура органов управления государственными финансами
  14. Глава 9. Концепция формирования государственной и региональной промышленной и институциональной политики по управлению государственным унитарным промышленным предприятием
  15. Организация системы государственного управления
  16. Государственное антикризисное управление рынками
  17. Государственное управление экономикой
  18. Государственное управление реструктуризацией
  19. ГЛАВА 2 УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ФИНАНСАМИ
- Антикризисное управление - Деловая коммуникация - Документоведение и делопроизводство - Инвестиционный менеджмент - Инновационный менеджмент - Информационный менеджмент - Исследование систем управления - История менеджмента - Корпоративное управление - Лидерство - Маркетинг в отраслях - Маркетинг, реклама, PR - Маркетинговые исследования - Менеджмент организаций - Менеджмент персонала - Менеджмент-консалтинг - Моделирование бизнес-процессов - Моделирование бизнес-процессов - Организационное поведение - Основы менеджмента - Поведение потребителей - Производственный менеджмент - Риск-менеджмент - Самосовершенствование - Сбалансированная система показателей - Сравнительный менеджмент - Стратегический маркетинг - Стратегическое управление - Тайм-менеджмент - Теория организации - Теория управления - Управление качеством - Управление конкурентоспособностью - Управление продажами - Управление проектами - Управленческие решения - Финансовый менеджмент - ЭКОНОМИКА ДЛЯ МЕНЕДЖЕРОВ -