Глава 9 ПОЛИТЭКОНОМИЯ ВОЙНЫ
Клинтон Росситер
Действия государства во время Второй мировой войны во многом напоминают его действия во время Первой мировой.
Вновь с помощью конгресса и благодаря уступчивости Верховного суда исполнительная ветвь федерального уровня власти охватила своим влиянием всю экономику. Призывая в армию, распределяя материалы, фиксируя цены, строя целые отрасли и управляя ими, федеральная власть использовала те же полномочия, что и в 1917—1918 гг. Но на этот раз почти все шло с гораздо большим размахом. По сравнению с деятельностью периода 1941 — 1945 гг. экономические мероприятия правительства времен Первой мировой войны кажутся скромными, бессистемными и неэффективными. В ходе Второй мировой войны была создана военная экономика, вызывающая чувство благоговейного трепета. (Получить представление о грандиозном размахе экономической деятельности правительства в период Второй мировой можно из перечня военных ведомств, приведенного в приложении к этой главе.) Если верить национальной экономической статистике, что весьма рискованно в отсутствие полноценного рыночного ценообразования, похоже, что на пике усилий, в 1943 — 1944 г., на цели войны шло примерно 40% объемов производства в неизменных ценах и намного большая часть промышленного производства1. Оставшаяся гражданская экономика работала в условиях множества дополнительных государственных обременении и ограничений.1 U.S. Council of Economic Advisers, Annual Report (Washington, B.C.: U.S. Government Printing Office, 1984), pp. 220-221; War Records Section, U.S. Bureau of the Budget, The United States at War: Development an£ Administration of the War Program by the Federal Government (Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 1946), p.
104.347
Часть II. История
Есть несколько причин, по которым правительство в 1940— 1945 гг. занималось регулированием экономики с куда большим размахом и напрямую участвовало в хозяйственной дея -тельности. Одна из этих причин связана с масштабом событий. Вторая мировая была, как говорят военные, Большой Войной . Администрация Вильсона к концу 1918г. нарастила численность армии и военно-морского флота до 4 млн человек. Рузвельт и его помощники в 1945 г. командовали более чем 12 млн человек. В Первую мировую США находились в состоянии войны около полутора лет, и большая часть этого времени ушла на подготовку к участию в боевых операциях. Вторая мировая продолжалась почти четыре года, сражаться американцам пришлось куда больше, а расходы в долларах выросли в десять раз.
Важную роль сыграли и разные предварявшие войну обстоятельства. До вступления в войну в 1917г. американцам более полувека не приходилось вести масштабных боевых действий. А в 1941 г. были живы воспоминания о предыдущей мировой войне, и многие из тех, кто имел заметную власть или влияние во время Первой мировой (Рузвельт, Стимсон, Барух, Фран-кфуртер), все еще обладали властью или влиянием. У них были определенные представления о том, что делать, потому что они уже «побывали в деле». К тому же за годы Нового курса федеральные чиновники получили широкие полномочия и приобрели определенный опыт управления, а бизнесмены приспособились ладить с чиновниками. Поэтому становление системы экономического регулирования в период Второй мировой шло заметно быстрее, чем в Первую. В самом деле, правительство закрепило за собой множество полномочий, в том числе право призывать в армию до того, как страна официально вступит в войну. Хотя в обоих случаях вступлению американцев в войну предшествовали более двух лет формального нейтралитета, во второй раз войне предшествовала длительная депрессия, а в первый — период экономического роста и сравнительно полной занятости. В ходе мобилизации экономики в начале Второй мировой американцы могли использовать куда больше незанятых в производстве ресурсов, чем в 1917г.
Иными были и условия, вызвавшие объявление войны. США вошли в Первую мировую, когда немцы в конце концов достали Вильсона, тогда как видимой причиной вступления во Вторую мировую была непосредственная реакция на внезапное
348
Глава 9. Политэкономия войны
нападение японцев на Перл-Харбор. Это вероломство поразительным образом сплотило американский народ. В отличие от конгресса 1917 г., когда 6 сенаторов и 50 конгрессменов проголосовали против войны, конгресс 1941 г. одобрил вступление в войну фактически единодушно. (Против войны с Японией был подан всего один голос, и ни одного против войны с Германией.) Всеобщее чувство гнева облегчило правительству расширение своей экономической власти, потому что согласие с целями войны (сокрушение военных машин Японии и Германии) порождало согласие и со средствами. Вот что сообщает современник событий: «Поражает, как много административных сложностей и препятствий удалось устранить одним махом 7 декабря 1941 г.»2.
Различия в масштабах, предпосылках и обстоятельствах привели к тому, что в сравнении с гигантским размахом командной экономики периода Второй мировой все, что было прежде, кажется карликовым. Поэтому и наследие ее проникло куда глубже. Более того, послевоенные международные отношения наложились на тенденции, зародившиеся еще во время войны. Если после Первой мировой для США наступил период сравнительного международного спокойствия, то Большая Война почти сразу сменилась холодной, не говоря уже о корейской, вьетнамской и ряде военных кампаний меньшего масштаба, которые США в разное время вели по всему миру на протяжении четыре десятилетий после 1945 г. Это надолго продлило жизнь военно-промышленного комплекса, впервые принявшего современные формы в ходе Второй мировой. Одного этого хватило бы, чтобы американский опыт 1940 — 1945 гг. оставил неизгладимый след в эволюции современной смешанной экономики. Как мы увидим, однако, наследие военного опыта далеко этим не исчерпывалось.
Часто говорят, что Вторая мировая была самой популярной из всех американских войн.
Возможно, так и есть. Но частое повторение этого тезиса оказало усыпляющее воздействие на исследователей войны. Многие, в том числе ряд ученых, из сравнительной популярности Второй мировой войны делают2 Luther Gulick, Administrative Reflections from World War II ( Uni -versity: University of Alabama Press, 1948), p. 110. См. также: Roland Young, Congressional Politics in the Second World War (New York: Columbia University Press, 1956), p. 11.
349
Часть II. История
поспешный вывод, о том, что действия правительства пользовались почти единодушной поддержкой и сотрудничеством. Такая оценка далека от истины. На самом деле внутри войны бушевало множество других «войн»: фермеров против всех остальных, мелких бизнесменов против крупных, членов профсоюзов против работодателей и всех остальных рабочих и т.д. Словом, повседневные политико-экономические конфликты никуда не исчезли. Более того, проблема «пушки вместо масла» затронула всех. Во время Первой мировой Вильсон заявил, что «политика отложена» [politics is adjourned], а в ходе Второй мировой Рузвельт настаивал, что «политика отсутствует» [politics is out] и что место д-ра Новый курс занял д-р Победим-в-войне, но сообщения о смерти политики были преувеличены. Обычные политические конфликты лишь чуть ослабли под давлением проблем национальной обороны и безопасности. А центральным аспектом всех конфликтов было стремление заинтересованных групп переложить реальные издержки войны на других. При этом правительство стремилось прежде всего скрыть подлинные военные издержки.
формальный нейтралитет и фактическое участие в войне, 1939-194' гг.
В определенном смысле Первая мировая закончилась только в 1945 г. Возможно, когда-нибудь историки станут рассматривать эти две мировые войны как два этапа одной, затянувшейся. Версальский договор, обложивший Германию суровыми репарациями, вызвал у проигравшей стороны глубокое возмущение и стремление отомстить. Это способствовало приходу к власти нацистов, и после 1933 г.
возобновление вооруженного конфликта между европейскими державами было практически предрешено. Хищнический захват Гитлером Австрии и Судет в 1938 г. был знаком того, что, несмотря на французскую и английскую политику умиротворения, Европа балансирует на грани войны. Информированные люди знали, что она уже близко.Ужасы во тьме витают, Псы по всей Европе лают, Прячась в ненависть, народ,
350
\ Глава 9. Политэкономия войны
Затаившись, что-то ждет; Тупость расцвела на роже В каждом встречном и прохожем. Скованным лежит во льдах Море жалости в глазах3.
Но даже если война в Европе была неизбежна, оставался открытым вопрос о том, в какой форме и в какой степени в ней будет участвовать Америка.
Вопрос этот обрел остроту после вторжения Германии в Польшу в сентябре 1939 г. и последовавшего объявления войны западноевропейскими державами. Президент Рузвельт немедленно выступил с заявлением о нейтралитете Америки, но на сердце у него было иное. «Наша страна останется нейтральной, — заявил он в радиообращении 3 сентября, — но я не могу просить каждого американца сохранять нейтралитет и в мыслях»4. Рузвельт симпатизировал британцам и испытывал отвращение к Гитлеру. Он хотел, чтобы США больше помогали тем, кто сопротивлялся нападению нацистов, и мастерски добивался своей цели. При этом он опирался на поддержку своего компетентного и политически проницательного кабинета, большей части деловых кругов, многих интеллектуалов и преобладающего общественного мнения южных и северо-восточных штатов. Но на огромном пространстве от Огайо до Скалистых гор подавляющее большинство было, наоборот, против политики, которая могла сделать Америку участницей европейской бойни. Президент, неизменно чуткий к политическим настроениям низов, действовал гибко, заботясь о том, чтобы его отрыв от граждан был не слишком заметен.
Поражение Франции в июне 1940 г. существенно изменило расстановку сил в Америке. Во второй половине 1940 г. доля тех, кто считал, что «важнее помочь Англии, чем не дать себя втянуть в войну», выросла с примерно 35% до почти 60%.
Доля тех, кто «предпочел бы пойти на риск войны с Японией, чем позволить ей продолжать свою агрессию», тоже постепенно росла со второй половины 1940 г. до конца 1941 г. Тем не менее лишь малая часть опрошенных — даже в октябре3 У. X. Оден «Памяти,^. Б. Йейтса». Пер. М. Фельдмана.
4 Рузвельт, цит. по: Edgar Eugene Robinson, Roosevelt Leadership,
1933-1945 (Philadelphia: Lippincott, 1955), p. 242.
351
Часть П. История
Глава 9. Политэкономия войны
1941 г. таких было около 20% — считала, что США должны вступить в войну, а подавляющее большинство полагало, что на национальном референдуме они не отдали бы свои голоса за войну с Германией5.
Учитывая раскол общественного мнения, Рузвельт действовал осмотрительно, но при этом неустанно работал над втягиванием ПИТА в конфликт. Он маневрировал: «...тормозил, шел на попятный, темнил, давал немыслимые обещания, а порой просто лгал». Продажа британцам эсминцев в 1940 г., принятие закона о ленд-лизе в марте 1941 г. и серия провокационных ограничений на торговлю с Японией подталкивали страну к войне. В разгар президентской кампании 1940 г. Рузвельт решительно пообещал «американским матерям», что «ваших парней не пошлют ни на какую иностранную войну». Подобно лозунгу Вильсона 1916 г. («Он уберег нас от войны»), обещание Рузвельта улучшило его шансы на переизбрание — на этот раз на беспрецедентный третий срок6.
Сторонники войны очень часто хотят, чтобы воевал на ней кто-то другой, и 1940 год не исключение: вокруг вопроса о призыве развернулась ожесточенная политическая борьба. Почти никто не принимал всерьез возможность укомплектовать
5 Arthur S. Link and William B. Catton, American Epoch: A History of the United States since 1900, 4th ed. (New York: Knopf, 1973), p. 223.
6 Alonzo L. Hamby, Liberalism and Its Challengers: FDR to Reagan (New York: Oxford University Press, 1985), pp. 37—43 (quotation from p. 40). См. также: Link and Catton, American Epoch, pp. 214—247; Barry D. Karl, The Uneasy State: The UnitedStates from 1915 to 1945 (Chicago: University of Chicago Press, 1983), pp. 182 — 204; James MacGregor Burns, Roosevelt: The Soldier of Freedom (New York: Harcourt Brace Jovanovich, 1970), p. 6; Clinton L. Rossiter, Constitutional Dictatorship: Crisis Government in the Modern Democracies (Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1948), pp. 266—268. Отмечая «малопристойный спектакль, разыгрываемый президентом Рузвельтом и Уэнделом Уилки, которые обещают стране [в ходе предвыборной кампании 1940 г. ], что нашим парням не придется воевать на чужой земле», Бенджамин Андерсон вопрошал с отвращением: «Неужели у нас больше не будет кандидатов в президенты, которые говорят людям правду?» См.: Benjamin M. Anderson, Economics and the Public "Welfare: A Financial and Economic History of the United States, 1914 —1946 (Indianapolis: Liberty Press, 1979), p. 505.
352
войска, предложив рекрутам достойную оплату и привилегии. По состоянию на 30 июня 1940 г. численность вооруженных сил составила всего 458 000 человек. Для настоящего вступления в войну США требовалась массовая мобилизация. Руководство вооруженных сил, включая почтенного Генри Стимсо-на, которого Рузвельт в июле 1940 г. призвал в правительство, предпочитало призыв. Американский легион («мы свое отслужили и теперь позаботимся, чтобы отслужили и вы») активно выступал за призыв. Сам президент по политическим соображениям до августа не высказывался в поддержку законопроекта о призыве7.
В мирное время призыв на военную службу не имел прецедентов в истории Америки, и влиятельные люди решительно выступили против нарушения этой традиции. Примечательно, что противники призыва были изоляционистами. (Оппонируя политике, нет стимулов скрывать ее издержки: в таких случаях, разумеется, противник политики только рад раскрыть ее полные издержки.) В сенате Артур Ванденберг назвал призыв в мирное время «несовместимым с духом демократии и республиканских учреждений», Генри Эшхерст выступил против «кандалов милитаризма, надеваемых на американский народ», а Уолтера Джорджа тревожило, что конгресс не наделит президента правом на это и тем самым «убедит американский народ в том, что мы не готовы, мы не смирились и не согласны сделать этот окончательный, неизбежный, короткий шаг к войне». Однако после капитуляции Франции оппозиция
7 U.S. Bureau of the Census, Historical Statistics of the United States, Colonial Times to 19 70 (Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 1975),p. 1141; Henry L. Stimson and McGeorge Bundy, On Active Service in Peace and War (London: Hutchinson, 1947), pp. 161 — 162; Albert A. Blum and J. Douglas Smyth, „Who Should Serve: Pre-World War II Planning for Selective Service," Journal of Economic History 30 (June 1970): 379—404. Примечательное исключение: сенатор Роберт Тафт предложил, чтобы «в армию набирали не призывников, а добровольцев. Если увеличить жалованье солдат до 1000 долл. в год и тратить по 40 долл. в месяц на питание и одежду, армия легко сможет набрать 750 000 человек. .. В конце дышавшего ужасом лета 1940 г. сенат 55 голосами против 32 отверг предложение Тафта, ограничив армию мирного времени 500 000 человек и 1 500 000 резервистов». См.: James Т. Patterson, Mr. Republican: A Biography of Robert A. Taft (Bos-
« ton: HoughtonMifflin, 1972), p. 241.
\
353
23-2647
Часть II. История
призыву ослабла как в обществе, так и в конгрессе. Немного смягчив условия призыва и всячески подчеркивая его временный и чрезвычайный характер, его сторонники 16 сентября 1940 г. приняли нужный закон8.
Напичканный внутренними противоречиями закон об выборочной военной подготовке и службе 1940 г. [Selective Training and Service Act] объявлял, что «в свободном обществе обязательства и привилегии военной подготовки и службы в вооруженных силах должны разделять все в соответствии с честной и справедливой системой выборочной обязательной военной подготовки и службы»9. Чтобы оправдать призыв Национальной гвардии на действительную воинскую службу, закон отождествил «нашу традиционную военную политику с законом о национальной обороне 1916 г. Он потребовал, чтобы каждый мужчина в возрасте 21—35 лет зарегистрировался в призывной комиссии, и уполномочил президента, «независимо от того, находится государство в состоянии войны или нет», призвать в вооруженные силы «столько, сколько, по его мнению, необходимо», но не более 900 000 человек в мирное время, на тренировочные базы или на действительную службу в сухопутных силах, в зависимости от ассигнований конгресса. Призывники должны были служить двенадцать месяцев, «но если конгресс объявит, что национальным интересам угрожает опасность, то президент может увеличить двенадцатимесячный срок настолько, насколько понадобится в интересах национальной обороны». Закон содержал важную оговорку, включенную по настоянию изоляционистов, что призывники «не должны использоваться за пределами Западного полушария», если речь не идет о территориях и владениях США. Закон предусматривал отсрочку от службы для должностных лиц, священнослужителей и, по усмотрению президента, для лиц, имеющих иждивенцев или занятых важным трудом. Отказники по политическим или религиозно-этичес-
8 Ванденберг, цит. по: Richard Gillam, „The Peacetime Draft: Voluntarism to Coercion," in The Military Draft: Selected Readings on Conscription, ed. Martin Anderson (Stanford, Calif.: Hoover Institution Press, 1982), p. 100 (also pp. 101-104); Эшхерст и Джордж, цит. по: War Records Section, United States at War, p. 36 (также р. 37 об изменении отношения общественного мнения к призыву в 1940 г.).
9 54 Stat. 885 (Sept. 16, 1940) (курсив добавлен. - Р.Х.).
354
Глава 9. Политэкономия войны
ким убеждениям должны были служить в нестроевых частях. Поведение призыва было возложено на местную гражданскую администрацию — мудрость Первой мировой не забылась. Уклонение от призыва наказывалось пятилетним тюремным заключением или штрафом в 10 000 долл.
Помимо призыва солдат, закон уполномочил президента размещать обязательные к исполнению заказы на продукцию и материалы, которые будут «иметь преимущество перед всеми другими заказами и договорами». За неподчинение предусматривалось наказание трехлетним тюремным заключением или штрафом в 50 000 дол. Кроме того, президент был уполномочен «немедленно вступать по владение любым [неподчинившимся] предприятием и использовать его в соответствии с потребностями страны. За тот период, когда их собственность будет находиться в руках государства, владельцы получат «честную и справедливую» компенсацию10.
После того как в конце 1940 г. вступила в силу выборочная система военной службы, вооруженные силы быстро выросли. К 30 июня 1941 г. на действительной военной службе состояло около 1 800 000 человек11. Но срок годичной призывной службы подходил к концу, и возникла перспектива, что сформированная армия распадется, если конгресс не увеличит срок службы. Лидеры конгресса сомневались в том, что удастся добиться увеличения срока службы даже в условиях зловещей международной ситуации. Хотя закон 1940 г. предусмотрел увеличение этого срока в случае, если конгресс объявит, что «национальным интересам угрожает опасность», мало кто из политиков горел желанием взять на себя ответственность за нарушение обещания призывникам. И Рузвельт, прежде чем призвать конгресс увеличить срок службы, вновь заколебался.
В конгрессе оппозиция организовала ожесточенное сопротивление, и принять билль о продлении срока службы стало почти невозможно. Конгрессмен Гамильтон Фиш, презираемый президентом представитель его родного округа, назвал предложение об увеличении срока службы призывников «час^ тью гигантского заговора» по вовлечению США в войну. Сенатор Бартон Уиллер использовал право бесплатной рассылки писем, чтобы разослать миллион антивоенных открыток, в чем
10 Ibid., р. 892.
11 U.S. Bureau of the Census, Historical Statistics, p. 1141.
355
Часть П. История
ультрапатриот Стимсон усмотрел акт предательства. После того как администрация пошла на ряд компромиссов, в том числе на ограничение увеличенного срока службы восемнадцатью месяцами, конгресс 14 августа принял закон о продлении срока службы. Победа была одержана с минимальным перевесом: 203 голоса за и 202 — против. Призыв удалось отстоять большинством в один голос!12
После официального вступления США в войну в закон о призыве стали периодически вносить поправки. Возраст призывников был расширен в обе стороны и теперь охватывал все мужское население от 18 до 45 лет, а срок службы был определен как срок окончания войны плюс полгода. Права на отсрочку от службы оставались противоречивыми, особенно общее освобождение от призыва сельскохозяйственных рабочих, на что пришлось пойти из-за давления фермерского лобби в конгрессе. Впрочем, система вполне удовлетворяла правительство.
Из 16 млн человек, отслуживших в вооруженных силах во время войны, 10 млн были призывниками. (Популярная война? ) К тому же многие пошли в армию добровольцами только из-за неизбежности призыва, а некоторые добровольно записывались во флот, чтобы избежать тягот и опасностей службы в пехоте. Военный министр Стимсон, как и его предшественник в Первую мировую, считал проведение призыва через местные органы власти «триумфом децентрализации». До принятия в 1940 г. закона о призыве приток добровольцев в вооруженные силы был крайне незначителен, зато не составило труда укомплектовать добровольцами призывные комиссии. В них бесплатно служили более 100 000 человек13. Около 6000 лиц, отказавшихся по политическим или религиозным мотивам служить в вооруженных силах или занять указанные правительст -вом рабочие места, отправились в тюрьму14.
12 Burns, Roosevelt, p. 120; Stimson and Bundy, On Active Service, pp. 184- 186.
13 U.S. Bureau of the Census, Historical Statistics, p. 1140; Stimson and Bundy, On Active Service, p. 162; War Records Section, United States at War, pp. 38—41.
14 Arthur A. Ekirch, Jr., Ideologies and Utopias: The Impact of the New Deal on American Thought (Chicago: Quadrangle Books, 1969), p. 254. После того как в начале 1943 г. закон о военной службе был дополнен поправкой Тайдингса, освободившей от призыва фактически всех сельскохозяйственных рабочих, сельское хозяй -
356
Глава 9. Политэкономия войны
\ Мало кто из ученых по достоинству оценил то, в какой степени легитимность всей командной экономики военного времени зависела от существования воинской повинности. Вопрос проясняет отрывок, который влиятельный экономист Уэсли Митчелл написал в 1943 г. Мистически вообразив, что в военное время «буквально все воли сливаются в одну», Митчелл заявил, что «господство единой цели» победить «гарантирует общее согласие на мобилизацию экономических ресурсов под руководством государства». Все это особенно верно, когда солдаты служат по призыву: «Знаковым свидетельством готовности уплатить любую цену, какая потребуется, является принятие закона о воинской повинности, требующего от людей, пригодных к военной службе, оставить свои дома и привычные занятия, согласиться на низкую оплату, физические неудобства и необходимость рисковать собственной жизнью на этой чудовищной работе по убийству других людей. Как только общество смиряется с этим законом, гражданские лица морально обязываются принимать все менее значительные жертвы, которые возлагает на них война». «Если даже человеческая жизнь рассматривается как средство [достижения победы в войне], — пишет Митчелл, — что уж тут говорить о собственности»15. Если принять эти исходные допущения, аргумент делается убедительным, и мы встретимся с ним еще не раз: когда будем рассматривать всеобщую воинскую повинность, которая стала важным политическим вопросом в ходе войны, при рассмотрении решений Верховного суда в военное время и во множестве других контекстов.
Если в 1940—1941 гг. в наращивании вооруженных сил администрация Рузвельта действовала с предельной осмотрительностью, то подготовка к мобилизации экономики шла и вовсе нерешительно. По словам историка экономики, за три года до нападения на Перл-Харбор подготовка к мобилизации экономики отличалась «плохим управлением, неразберихой
ство превратилось в «рай для уклонистов». См.: Jacob J. Kaufman, „Farm Labor during World War II," Journal of Farm Economics 31 (Feb. 1949): 134-137.
15 Wesley C. Mitchell, „Wartime 'Prosperity' and the Future," National Bureau of Economic Research Occasional Paper 9 (March 1943), pp. 2 — 3. См. также: Jordan A. Schwarz, The Speculator: Bernard M. Baruch in Washington, 1917— 1956 (Chapel Hill: University of North Carolina Press, 1981), pp. 332-333.
357
Часть II. История
и заметной политизированностью». В 1939 г. Рузвельт для изучения экономической мобилизации назначил Совет по военным ресурсам во главе с Эдвардом Стеттиниусом из U.S. Steel. Многие деятели Нового курса, видевшие в совете сборище баронов-разбойников, и многие изоляционисты, воспринявшие его как заговор милитаристов, поспешили напасть на него. Встревоженный такой реакцией, президент распустил совет и спрятал его отчет. Последовала череда временных комитетов и советов для планирования и координации мобилизации экономики: Консультативная комиссия по национальной обороне (создана 29 мая 1940 г.), Управление по руководству производством (7 января 1940 г.), Управление по регулированию цен и гражданскому снабжению (11 апреля 1941г.), Совет по первоочередности поставок и распределения (28 августа 1941 г.). Ни одна из этих организаций не имела реальных полномочий, административной независимости или толкового руководителя. Все они были созданы указами президента, который тщательно воздерживался от делегирования значительных полномочий в этой чувствительной области. Нарушая все законы науки управления, Рузвельт сознательно разделил полномочия Управления по руководству производством между бизнесменом Уильямом Кнудсеном и профсоюзным деятелем Сиднеем Хиллманом. Возглавивший Управление по регулированию цен и гражданскому снабжению Леон Хендерсон, не имея законных полномочий на регулирование цен, тщетно пытался сдержать рост цен с помощью политического давления и угроз лишить фирму государственных контрактов. Президент вовсе не хотел появления «царя» экономики или экономического «диктатора», каким во время Первой мировой был, по общему мнению, Бернард Барух. «Я постоянно настаивал на том, что контроль над военной экономикой должен быть поручен одному человеку, — рассказывал позднее Барух, — и президента это раздражало, а порой даже сердило». Рузвельт последовал совету старого боевого коня только после нападения на Перл-Харбор16.
16 О Совете по военным ресурсам см.: Albert A. Blum, „Birth and Death of the M-Day Plan," in American Civil-Military Decisions, ed. Harold Stein (Birmingham: University of Alabama Press, 1962), pp. 61 — 96; R. Elberton Smith, The Army and Economic Mobilization (Washington, B.C.: U.S. Army, 1959), pp. 99-105.
358
Глава 9. Политэкономия войны
В середине 1940 г. конгресс принял важный закон, расширивший полномочия Корпорации финансирования реконструкции, которой все еще правил политический долгожитель, консервативный демократ Джесси Джонс, в следующих направлениях:
«1) предоставлять ссуды или, когда того требует Федеральное управление кредитования с одобрения президента, выкупать основной капитал любой корпорации а) ради производства, приобретения и транспортировки стратегических и дефицитных материалов, как это определено президентом; и б) для строительства заводов, расширения оборудования и оборотных средств для использования корпорацией в производстве оборудования и продукции, необходимой для национальной обороны, на условиях и со сроками платежа, устанавливаемыми Корпорацией; и
2) по требованию главы Федерального управления кредитования и с одобрения президента создавать или организовывать корпорацию или корпорации, способные а) производить, приобретать и транспортировать любые стратегические и дефицитные материалы, как это определяет президент; б) приобретать и брать в аренду землю; приобретать, брать в аренду, строить и расширять заводы; и приобретать и производить оборудование, продукцию и механизмы для производства вооружения, боеприпасов и военного снаряжения; в) сдавать такие заводы в аренду частным корпорациям для производства всего этого; г) если президент сочтет необходимым, чтобы этим производством занималось правительство,
самой осуществлять производство всего этого
.17
«Плохое управление, неразбериха» из Robert Sobel, The Age of Giant Corporations: A Microeconomic History of American Business, 1914 — 1970 (Westport, Conn.: Greenwood Press, 1972), p. 158; Richard Polenberg, War and Society: The United States, 1941 — 1945 (New York: Lippincott, 1972), pp. 6 — 7; Bernard M. Baruch, Baruch: The Public Years (New York: Holt, Rinehart & Winston, 1960), p. 284 (also pp. 264, 280-283); Schwarz, The Speculator, pp. 358—388. Подробное описание развития административного аппарата мобилизации до нападения на Перл-Харбор см.: War Records Section, United States at War, pp. 50—63, 73—89. 17 54 Stat. 573 (June 25, 1940).
359
Часть II. История
Во время войны все эти полномочия, которые Джонс охарактеризовал как «пожалуй, самые широкие из тех, какими когда-либо наделяли какое-либо правительственное ведомство», будут использованы широчайшим образом, потому что федеральное правительство в военное время стало инвестором, производителем и коммерческим оператором, действующим через множество таких дочерних компаний: Корпорация финансирования реконструкции, как Компания снабжения металлами (производство и поставка металлов); Корпорация оборонных предприятий (производство военной техники, оружия и боеприпасов); Корпорация военных поставок (производство военной техники, оружия и боеприпасов); Компания снабжения резиной (поставка и производство натурального и искусственного каучука); Торговая компания США; Корпорация страхования от военных рисков; Чрезвычайные военные трубопроводы, Инк. и другие. Это был натуральный военный социализм в самом строгом смысле слова — государство владело, а иногда и управляло средствами производства. Джесси Джонс был настоящим царем экономики18. (Были и другие: руководитель программы ленд-лиза Гарри Гопкинс; Дональд Нельсон в Управлении военного производства и, разумеется, Джеймс Бирнс в Управлении военной мобилизации. Подробнее о них рассказывается ниже в этой главе.)
Когда на Перл-Харбор посыпались японские бомбы, уже нельзя было сказать, что США совсем не готовы к войне, а у правительства отсутствуют полномочия на мобилизацию экономических ресурсов страны. Закон о мобилизации наделял правительство правом приобретать и использовать людские и материальные ресурсы по ценам ниже рыночных. Различные регулирующие органы, наделенные правом устанавливать первоочередность использования необходимых материалов, научились действовать до известной степени согласованно. Корпорация финансирования реконструкции имела право становиться участником любой хозяйственной и производственной деятельности. И все же в стране еще не было полностью
18 Jesse H. Jones, Fifty Billion Dollars: My Thirteen Years with the RFC (New York: Macmillan, 1951), pp. 315-484 (quotation from p. 9). В конце 1941 г. о Джонсе говорили как о «втором по влиятельности человеке в правительстве». См.: „The War Goes to Mr. Jesse Jones, "Fortune 24 (Dec. 1941): 91.
360
Глава 9. Политэкономия войны
отмобилизованной и скоординированной военной экономики. Военное государство вышло из младенчества, но ему не хватало масштабности. Для достижения зрелости требовалось наделить правительство еще одним существенным правом.
Дополнительные полномочия и регулирование цен
9 декабря 1941 г. в радиообращении к нации Рузвельт призывал американский народ к сопротивлению «внезапным преступным нападениям могущественных и изобретательных гангстеров», которые «предательски нарушили освященный законом мир». Он признал, что новости ужасны. Но, нравится нам это или нет, «каждый мужчина, женщина и ребенок — участники самого грандиозного начинания в нашей американской истории». Война будет долгой и тяжелой, она потребует огромных денег, ресурсов, труда. И жизней. Но не нужно бояться: «Для любого мужчины, старого или молодого, служить в армии или на флоте — это не жертва. Это скорее привилегия. Для любого промышленника или наемного работника, для фермера или владельца магазина, для железнодорожного сцепщика или врача платить больше налогов, покупать больше облигаций, отказываться от дополнительной прибыли, работать больше или напряженнее там, где он может принести больше пользы, — это не жертва. Это скорее привилегия. Это не жертва — обходиться без многого, к чему мы привыкли, если того требует оборона страны». Президент выразил уверенность, что американцы «с готовностью» [cheerfully] примут большие налоги и необходимость обходиться без «тех вещей, от
1 9
которых их попросят отказаться» .
Но Рузвельт знал, что, с учетом цены, которую готово заплатить государство, американский народ не отдаст по доброй воле все, чего от него хотят. Его придется заставлять, и администрация Рузвельта поспешила заручиться полномочиями, необходимыми для достижения целей войны. Подстегиваемый
19 „President Roosevelt's Broadcast on the War with Japan," in Documents of American History, ed. Henry Steele Commager (New York:
•'.! Appleton-Century-Cjofts, 1948), II, pp. 637-639. Исследова-телей риторики может особенно заинтересовать использование Рузвельтом метафоры «гангстеры».
361
Часть П. История
Г лава 9. Политэкономия войны
встревоженными гражданами и настойчивыми требованиями к государству немедленно защитить страну от могущественных, решительных и коварных агрессоров, конгресс быстро принял четыре закона, наделившие исполнительную власть всеобъемлющими военными полномочиями.
Первый закон о военных полномочиях, вступивший в силу 18 декабря 1941 г., наделил президента правом «в вопросах, относящихся к ведению нынешней войны», по своему усмотрению перераспределять функции, обязанности, полномочия и персонал между существующими органами исполнительной власти. (Вспомните, как долго президенту Вудро Вильсону пришлось сражаться за закон Овермана, давший ему точно такие же полномочия. В 1941 г. достаточно было объяснить конгрессу, что предлагаемый закон просто дает Рузвельту те же права, какими в предыдущую войну наделили Вильсона.) Хотя закон запрещал правительству использовать договоры на основе «издержки плюс процент от издержек» или иным образом нарушать права поставщиков на получение прибыли, он все же давал исполнительной власти значительную свободу действий в отношениях с частными поставщиками. Президент мог уполномочить «любое министерство или правительственный орган, осуществляющий функции, связанные с военной экономикой... заключать договоры... и производить авансовые, промежуточные и прочие платежи без оглядки на положения закона, относящиеся к заключению, исполнению, дополнению или изменению договоров, если он полагает, что такие действия помогут ведению войны». Этот закон, в некоторых отношениях отличавшийся от закона о торговле с врагом 1917г., давал президенту широкие полномочия на регулирование международных финансовых операций и использование принадлежащей иностранцам собственности, расположенной на территории США. Он также узаконил цензуру на всех видах связи между США и любым иностранным государством20.
Второй закон о военных полномочиях, вступивший в силу 27 марта 1942 г., представлял собой собрание разнообразных законодательных актов, из которых первые четыре делегировали существенные экономические полномочия конгресса. Раздел I расширил полномочия Комиссии по торговле между
20 Young, Congressional Politics, pp. 29—30; 55 Stat. 838 (December 18, 1941) at 838-841.
362
L
штатами, наделив ее правом регулировать автоперевозчиков. Комиссия получила возможность требовать совместного использования оборудования, гаражей и других мощностей, могла изменять или приостанавливать действие заказов, лицензий и регулирования «в пределах, необходимых для помощи в ведении войны». Раздел II расширил право органов исполнительной власти приобретать посредством купли или принудительного отчуждения любую недвижимость и связанную с ней личную собственность, «которая может быть сочтена необходимой для нужд армии, флота или иных военных целей», и осуществлять немедленное вступление во владение указанной собственностью. Раздел III уполномочил министра ВМФ заключать договоры на поставку оговоренных товаров и услуг «с публикацией о проведении конкурса или без публикации, с проведением или без проведения конкурентных торгов, при условии, что цена справедливая и умеренная» (министр ВМФ Джозефус Дэниеле, сражавшийся за сохранение конкурентных торгов в Первую мировую, пролил бы скупую мужскую слезу); устанавливать приоритетность поставок законтрактованных товаров и услуг; и заключать договоры на основе «издержки плюс фиксированный гонорар», но не более 7% от предполагаемых издержек. Кроме того, этот раздел закона наделил президента огромной, практически неограниченной властью над размещением ресурсов: «Если президент согласен с тем, что удовлетворение потребностей обороны США приведет к нехватке материалов или оборудования для оборонных или частных нужд или для экспорта, он может распорядиться о размещении этих материалов или оборудования таким образом, на таких условиях и в таком объеме, как он сочтет необходимым или соответствующим государственным интересам и интересам национальной обороны» . Никогда еще конгресс не делегировал президенту более обширных экономических полномочий. Это положение закона стало правовой основой всеобъемлющего регулирования экономики в последние три года войны, которое велось через Управление военного производства. Раздел IV закона расширил право Федеральной резервной системы на покупку государственных ценных бумаг «без оглядки на сроки погашения либо на открытом рынке, либо непосредственно у Мини-
363
Часть II. История
стерства финансов21. Это позволило Министерству финансов использовать ФРС в качестве печатного станка, и этот станок работал на полную мощность, чтобы профинансировать постоянный гигантский бюджетный дефицит.
Но при всей широте прав, предоставленных двумя законами о военных полномочиях, правительство столкнулось с перспективой того, что ресурсы, необходимые для выполнения его амбициозной военной программы — только на 1942 г. Рузвельт потребовал, помимо прочего, предоставить 60 тыс. самолетов, 45 тыс. танков, 20 тыс. зенитных орудий и 8 млн т водоизмещения торгового флота, — можно получить только за счет политически опасного резкого роста цен на военную продукцию и используемые для ее производства сырье и оборудование22. Нежелание администрации и конгресса, особенно последнего, собирать достаточные суммы обычных налогов или продавать достаточное количество облигаций на свободном рынке, чтобы получить средства на финансирование военных программ, означало, что здесь не обойтись без скрытого налога в виде инфляции. Но и это решение было, в свою очередь, чревато проблемами. Быстро разгоняющуюся инфляцию, которая представляет собой растущий налог на все виды активов, цены которых устанавливаются в номинальных денежных единицах, люди в итоге начинают воспринимать как «грабеж», обогащающий либо государство, либо привилегированные круги частного сектора. (В конце концов, ловкачи всегда наживаются на инфляции, а государство, которое должно обществу огромные суммы в номинальных деньгах, в инфляционную игру всегда играет крапленой колодой.) Предвидя такую политическую реакцию, правительство предпочло ввести регулирование цен, чтобы скрыть инфляционный налог, ставший слишком заметным.
Администрация Рузвельта оценила эти политические реалии еще до формального вступления Америки в войну. Когда в 1941 г. начала разворачиваться предвоенная мобилизация экономики, уровень цен начал расти примерно на 1% в месяц, что показалось чрезмерной инфляцией людям, которые в пре-
21 56 Star. 176 (March 27, 1942) at 176-180 (курсив добавлен. -Р. X.). См. также: Edward S. Corwin, Total War and the Constitution (New York: Knopf, 1947), pp. 41-43.
22 Объемы военных поставок из: War Records Section, United States at War, p. 103.
364
Глава 9. Политэкономия войны
дыдущее десятилетие страдали сначала от дефляции, а потом от низких цен. Управление по регулированию цен и гражданскому снабжению (после 28 августа 1941 г. Управление по регулированию цен) пыталось сдерживать отдельные цены, но, не располагая действенными правовыми санкциями, без особого успеха. Чтобы укрепить это Управление, администрация в конце июля организовала внесение в конгресс законопроекта о регулировании цен. Согласно сардоническому Джону Кеннету Гэлбрейту, главному помощнику Хендерсона в Управлении по регулированию цен, этот закон был «самым спорным и противоречивым за всю Вторую мировую». Закон о мобилизации, столь энергично обсуждавшийся в конгрессе годом раньше, затрагивал «только жизнь и свободу подданных. Регулирование цен затрагивало деньги и собственность, а потому заслуживало более серьезного рассмотрения». После трех с лишним месяцев слушаний и споров палата представителей приняла билль о регулировании цен 28 ноября. Сенат медлил23.
После нападения на Перл-Харбор давление на сенаторов усилилось, и в январе 1942 г. они приняли зависший законопроект. Недовольный поправками, которые разные группы интересов навязали конгрессу, президент потребовал от членов согласительной комиссии вернуть закон в первоначальный вид. Его вмешательство помогло внести некоторые изменения в окончательный вариант, но закон, подписанный президентом 30 января 1942 г., все же не удовлетворял администрацию. Особенно сковывали способность правительства регулировать цены уступки, выбитые аграрным лобби. Сенатор Албен Бар-кли назвал его законом «о помощи фермерам»24.
Принятый в 1942 г. Чрезвычайный закон о регулировании цен содержал длинный перечень задач, в том числе: предотвращение «спекулятивного, неоправданного и аномального повышение цен и ставок арендной платы», устранение и предотвра-
23 Ibid., pp. 235—239; Hugh Rockoff, Drastic Measures: A History of Wage and Price Controls in the United States (New York: Cambridge University Press, 1984), pp. 87—90; Chester Bowles, Promises to Keep: My Years in Public Life, 1941-1969 (New York: Harper & Row, 1971), pp. 49—50; John Kenneth Galbraith, A Life in Our Times; Memoirs (New York: Ballantine Books, 1981), pp. 139— 143 (quotation from p. J 39).
24 War Records Section, United States at War, pp. 239—248; Burns, :^ Roosevelt, pp. 196-197.
365
Часть II. История
Глава 9. Политэкономия войны
щения «наживы, накапливания запасов, спекуляции и других разрушительных видов поведения», а также защита «лиц с относительно неизменными и ограниченными доходами». Самая разоблачающая его цель была в том, чтобы «гарантировать, что ассигнования на оборону не будут уничтожены чрезмерными ценами», — иными словами, гарантировать, что государству не придется платить рыночные цены за ресурсы, требующиеся для ведения войны25.
Закон сделал Управление по регулированию цен независимым ведомством и наделил его широкими полномочиями по регулированию цен и ставок арендной платы методом прямого регулирования или посредством лицензирования бизнесменов. Он также уполномочил главу Управления заключать такие коммерческие сделки и предоставлять такие субсидии, которые, «по его мнению, необходимы для получения наибольшего количества необходимой продукции». Этот закон объявлял незаконным, «независимо от любого договора, соглашения, аренды или других обязательств, заключенного до или после вступления в силу настоящего закона», продавать или покупать в нарушение правил, установленных Управлением (прощай, свобода заключения договоров). За нарушение закона предусматривалось наказание — год тюрьмы или 5000 долл. штрафа. Предвидя конфликты, закон установил процедуру опротестования установленных Управлением правил и создал Чрезвычайный апелляционный суд, обладавший исключительной юрисдикцией, так что отменить его решение мог только Верховный суд.
Некоторые цены и виды деятельности были освобождены от ценового регулирования, а именно: ставки заработной платы (уступка профсоюзам) и цены, взимаемые транспортными организациями общего пользования, предприятиями коммунальной инфраструктуры, страховыми компаниями, коммуникационными компаниями и поставщиками профессиональных услуг. Самым значительным исключением, однако, стало сельское хозяйство. Закон оговорил, что «ни одно из полномочий или функций, закрепленных законом за министром сельского хозяйства, не будет передано Управлению по регулированию цен или его руководителю». Далее закон оговаривал, что ни для одного вида сельскохозяйственной продукции не будет установлена максимальная цена ниже следующего уровня: 1) 110%
25 Public Law421, 77th Cong., 2ndSess., Chap. 26 (Jan. 30, 1942).
паритетной цены; 2) рыночной цены по состоянию на 1 октября 1941 г.; 3) рыночной цены по состоянию на 15 декабря 1941 г.; или 4) средней цены за период с 1 июля 1919 г. по 30 июня 1929 г.26 Эта сложная формула исключений, изобретенная совместными усилиями Американской федерации фермерских бюро и другими фермерскими лобби, министерства сельского хозяйства и фермерским блоком в конгрессе, создала массу возможностей для роста сельскохозяйственных цен.
После нескольких месяцев бессистемных действий по фиксированию цен 28 апреля 1942 г. Управление по регулирова- ' нию цен издало Общее постановление о максимальных ценах, которое сделало высшие цены марта 1942 г. допустимым законом максимумом на будущее для большинства потребительских товаров. Кроме этого, было издано еще 18 распоряжений, а также установлено регулирование арендной платы в 323 жилых районах, завершивших создание целостной системы27. После того как правительство заморозило цены, превышение спроса над предложением стало обычным делом, и повсеместно установилась практика неценового распределения (продажа дефицитной продукции друзьям, белым, хорошеньким барышням, первым в очереди), что угрожало известными материальными лишениями всем, кому не благоволят продавцы.
Чтобы не допустить такого политически взрывоопасного исхода, правительство прибегло к системе рационирования таких «жизненно необходимых товаров», как бензин, автомобильные шины, кофе, консервы, обувь, мясо, сахар и пишущие машинки. Скопировав опыт призывных комиссий,
366
26 Объяснение: положение 1) было особенно благоприятным для пшеницы, хлопка, овса, ячменя, батата, соевых бобов, арахиса и льняного семени; положение 2 ) было наиболее благоприятно для хлопковых семян и некоторых сортов табака; положение 3) было наиболее благоприятно для риса, яиц, крупного рогатого скота, молочных телят и шерсти; а положение 4) было особенно^ благоприятным для картофеля, конских бобов, хлопка, живых цыплят и овец. См.: War Records Section, United States at War, p. 247, fn. 26. Вспоминается, как Менкен охарактеризовал американского фермера: «Утратившее деловую хватку, эгоистичное и бесчестное млекопитающее, входит в группу человекоподобных высших приматов». См.;*Н. L. Mencken, Prejudices: A Selection, ed. James T. Farrell (New York: Vintage Books, 1955), pp. 159-160.
27 War Records Section, United States at War, p. 105.
367
Часть П. История
для проведения системы в жизнь Управление создало около 8000 местных комиссий по нормированию. Как отметил Ричард Поленберг, эти комиссии комплектовались солидными гражданами, «которые пользовались уважением окружающих, а потому их решения трудно было оспорить, но им... не всегда удавалось противостоять давлению сообщества». Поэтому в каждой такой империи мелких тиранов карточное распределение превращалось в систему социальной дискриминации .
А в верхнем течении системы регулирования цен задыхающийся от спешки отряд экономистов, учетчиков, юристов и клерков усердно, но тщетно пытался поспеть проконтролировать цены, ставки арендной платы и рационы, а также разобраться с сотнями протестов и требований о внесении изменений. «Прочная плотина сложных программ рационирования всех раздражала и всем мешала, — делится наблюдениями Честер Боулз, возглавлявший управление в последние годы войны. — Правила регулирования цен и ставок аренды, многие из которых были по необходимости весьма замысловаты, затянули многих бизнесменов в трясину канцелярщины»29.
Замена рыночной системы правительственным бюро регулирования цен породила хаос новых политических конфликтов между разными группами: «интересы горожан и сельских жителей сталкивались из-за цен на продукты; противостоящие фракции сражались за доминирование в местных комиссиях по нормированию; конгресс негодовал на высокомерие бюрократов из Управления по регулированию цен; а политические машины штатов порой сражались за то, чтобы помешать клиентам управления обратиться к конгрессменам». На кону стояли огромные прибыли и убытки, а правительственные чиновники держали руки на рычагах, контролировавших этот механизм. Политики, заметил Фьорелло Лагардиа (который неплохо знал эту породу), «захлебываются слюной и причмокивают в предвкушении поживы, стоит им вцепиться своими мерзкими когтями в регулирование цен»
30
28 Ibid., pp. 254—257; Polenberg, War and Society, pp. 31—33 (quotation from pp. 32—33).
29 Bowles, Promises to Keep, p. 62.
30 Лагуардиа, цит. по: Polenberg, War and Society, p. 33. См. также: Seymour E. Harris, Price and Related Controls in the United States (New York: McGraw-Hill, 1945), p. 28. Боулз (Bowles, Promises to
368
Глава 9. Политэкономия войны
К концу августа 1942 г. система регулирования цен столкнулась с нарастающим кризисом. Далеко не все подчинились правилам, особенно в мелкой розничной торговле. После того как в мае был установлен «общий максимум» цен, цены на продукты продолжали расти более чем на 1% в месяц, а цены на товары, не охваченные замораживанием цен, росли примерно на 3,5% в месяц. Видя столь высокие темпы падения покупательной способности своих заработков, наемные работники стали требовать повышения жалованья и заработной платы. Но если допустить рост издержек на рабочую силу, работодатели попадут в ловушку между растущими издержками и стабильными отпускными ценами, а выбраться из нее можно, только нарушив правила регулирования цен. Чтобы система не развалилась, требовалось заморозить цены, оставшиеся вне системы регулирования31.
В конце концов Рузвельт взял дело в свои руки. 7 сентября в речи, напоминавшей его первую инаугурационную речь, он предъявил конгрессу ультиматум. Рузвельту требовался закон о более эффективном регулировании цен, в том числе эффективное ограничение ставок заработной платы и цен на сельскохозяйственную продукцию. «Я прошу конгресс сделать это к 1 октября. Если вы не сделаете этого к указанному сроку, моя ответственность перед народом этой страны заставит меня позаботиться о том, чтобы хаос больше не угрожал военной экономике. В случае если конгресс не сможет действовать, причем действовать адекватным образом, я возьму ответственность на себя, и я начну действовать». До выборов оставалось всего два месяца, и конгрессу не хотелось уступать, но и пренебречь угрозой президента он не мог. 2 октября, через день после указанного Рузвельтом срока, законодатели приняли закон о стабилизации экономики 1942 г., дополняющий чрезвычайный закон о регулировании цен
32
Keep, p. 42) отметил, что после выборов в конгресс 1942 г. Управление по регулированию цен «начало постепенно превращаться в приют для потерпевших поражение [демократических] политиков V.
31 War Records Section, United States at War, pp. 259—267; Harris, •,; Price and Related Controls, pp. 111 — 112, 130; Bowles, Promisesto
Keep, p. 40.
32 Burns, Roosevelt, pp.,£60—262 (quotation from p. 261); War Records Section, United States at War, pp. 267—270. Корвин отметил, что ультиматум Рузвельта от 7 сентября «может быть истолкован
369
24-2647
Часть П. История
Президент получил дополнительные полномочия на регули -рование цен и заработной платы. Сельскохозяйственные цены остались в привилегированном положении: их потолок не мог быть ниже либо паритетного уровня, либо наивысшего уровня в период с 1 января 1942 г. до 15 сентября 1942 г. Хотя старое положение о 110% было ликвидировано, министр сельского хозяйства должен был включать в калькуляцию паритета трудовые издержки фермеров, а это означало, что фермеры почти ничего не потеряли. Новый закон установил нижний уровень заработной платы на высшем уровне, достигнутом между 1 января 1942 г. и 15 сентября 1942 г. Президент получил полную власть корректировать уровни цен и заработной платы, «чтобы помочь либо военной экономике, либо исправлению великой несправедливости», — иными словами, делать все, что ему заблагорассудится33.
На следующий день после подписания закона о стабилизации экономики Рузвельт издал указ о создании Управления по стабилизации экономики. Джеймс Бирнс, политический ветеран и друг Рузвельта, оставил недавно занятое им место в Верховном суде, чтобы стать главой управления, верховным координатором и арбитром для всех правительственных ведомств, прямо или косвенно причастных к регулированию цен. Бирнс должен был разработать «всеобъемлющую национальную экономическую политику в области регулирования покупательной способности гражданских лиц, цен, ставок арендной платы, ставок заработной платы, прибыли, норм потребления, субсидий и всего, что с этим связано».
Указ Рузвельта ориентировал главу Управления по стабилизации экономики устанавливать цены таким образом, чтобы исключить возможность «необоснованных или чрезмерных» прибылей. Это вызвало жалобы некоторых конгрессменов и бизнесменов на то, что, прикрываясь необходимостью в военное время регулировать цены, правительство пытается разрушить капитализм34. Критика попала в цель. У администрации Рузвельта, в сущности пользовавшейся моментом
только как угроза президента приостановить действие Конституции в ситуации, в которой, по его мнению, другого выбора у него не было». См.: Corwin, Total War and the Constitution, p. 64.
33 56 Stat. 765 (October 2, 1942).
34 War Records Section, United States at War, pp. 271—272, 388.
370
Глава 9. Политэкономия войны
и руководствовавшейся политической целесообразностью, не было общего плана разрушить капитализм, но факт остается фактом: экономика, в которой государство размещает ресурсы и директивно устанавливает цены, — это не капитализм. С 8 апреля 1943 г., когда президент издал указ «держитесь в рамках», практически заморозив все цены и ставки заработной платы, система цен не играла большой роли в определении того, кто, что и для кого будет производить, так что до конца войны система свободных рынков пребывала в состоянии клинической смерти. (Существовали, конечно, процветавшие черные рынки, но это ничего не меняет. В конце концов, черные рынки были даже в СССР, но никто не говорит, что там господствовал капитализм.) Называть ли существовавший тогда политико-экономический режим «военным социализмом», «военным фашизмом» или как-то еще, зависит исключительно от терминологических предпочтений, но капитализмом он определенно не был.
Экономисты и спустя четыре десятилетия после окончания войны не могут договориться об оценке эффективности регули -рования цен и всех его последствий35. Экономисты того времени, многие из которых работали в Управлении по регулированию цен, в целом превозносили программу. Их свидетельства и мнения не очень хорошо характеризуют теоретическую ком -петентность экономистов 1940-х годов и невольно раскрывают многое о движущей силе и обосновании программы. Сеймур Харрис, который оставил преподавание в Гарварде ради работы на ответственном посту в Управлении по регулированию цен в 1942—1943 гг., сочинил подробную апологию, воспроизводящую все классические ошибки и заблуждения о регулировании цен в военное время. В военное время, рассуждает он, призыв на венную службу делает легитимными требования
35 Hugh Rockoff, „Indirect Price Increases and Real Wages during World War II," Explorations in Economic History 15 (October 1978): 407—420; idem, „The Response of the Giant Corporations to Wage and Price Controls in World War II,* Journal of Economic History 41 (March 1981): 123-128; idem, „Price and Wage Controls in Four Wartime Periods," Journal of Economic History 41 (June 1981): 381—401; idem, Drastic Measures, pp. 127— 176; Paul Evans, „The Effects of General Price Controls in the United v States during World War II," Journal of Political Economy 90 (Oct. 1982): 944-966.
371
Часть П. История
к гражданским о принесении немалых жертв. «Никому не поз -волено получить больше того, что ему положено по справедливости», — писал он, безмятежно забывая о проблеме понятия «справедливой доли». Он считал инфляцию явной несправедливостью и на этом основании оправдывал регулирование цен. Более того, инфляция «увеличивает военные расходы» и, следовательно, должна быть подавлена. Системе свободных цен нет места в военное время, потому что «реакция на рост цен замедленна и непредсказуема». Хуже того, «нерегулируемые цены могут привести к перемещению труда и капитала в отрасли, от которых в военное время можно отказаться». (Ктотово-рит, что от них можно отказаться?) Если для мобилизации военной экономики в масштабах, желательных государству, полагаться исключительно на фискальные меры и систему цен, «потребуются фантастические налоги»36. (Разумеется.) Аналитическая ошибочность этого подхода давно показана. Поразителен всепроникающий этатизм взглядов Харриса, которым пропитаны буквально все современные ему толкования смысла и задач экономической политики в военный период. В войне против стран, где неистовый этатизм вышел из-под контроля, США надели цвета своего врага.
Вооруженные силы и экономика
Во Вторую мировую войну, как и в 1917—1918 гг., вооруженные силы ревностно охраняли то, что военный министр Стимсон назвал «естественными и традиционными функциями снабжения армии и флота». Обширная программа закупок неизбежно порождала конфликты между военным руководством и защитниками экономических интересов гражданских групп. Эта «война внутри войны», «постоянный конфликт, повышенная желчность и бюрократические склоки между военными и гражданскими ведомствами, сталкивавшимися в отстаивании противоположных интересов», весьма поучительна для исследователей государственного управления и политики37. Меня, однако, интересует другая сторона этого
36 Harris, Price and Related Controls, pp. 29—30, 58.
37 Stimson and Bundy, On Active Service, p. 269; Samuel P. Hunting-ton, The Soldier and the State: The Theory and Politics of Civil-Mil-
372
Глава 9. Политэкономия войны
опыта. Военная и промышленная мобилизация 1940—1945гг. создала новый институт (или ряд взаимосвязанных институтов) — военно-промышленный комплекс (ВПК), оказавший влияние на характер послевоенного политико-экономического устройства общества. Мы рассмотрим истоки и природу ВПК в условиях Второй мировой войны.
Под военно-промышленным комплексом понимаются институционализированные договоренности, в рамках которых руководство вооруженных сил, крупные корпорации и представители исполнительной и законодательной власти федерального уровня сотрудничают в рамках реализации гигантских программ по созданию, производству и развертыванию вооружений и соответствующей продукции. (Некоторые авторы включают профсоюзы, научно-исследовательские организации, университеты и других участников этих программ.) Не считая временных и ограниченных по масштабу программ 1917—1918 гг., до 1940 г. у военно-промышленного комплекса, действующего как в военное, так и в мирное время, не было значимых предшественников. Между мировыми войнами, как и всегда в прошлом в периоды мира, американские вооруженные силы лишь боролись за выживание. (Наращивание военно-морских сил на рубеже столетий было лишь незначительным исключением из правила.) Обычно конгресс выделял средства лишь на самое необходимое снаряжение и на минимально приемлемое число солдат и офицеров. Традиционное представление о регулярной армии мирного времени отказывало военным в уважении и высоком социальном статусе, что делало службу в вооруженных силах неблагодарным занятием — до тех пор, пока не начиналась стрельба.
После капитуляции Франции в июне 1940 г. ситуация поразительным образом изменилась. Откинув традиционную бережливость в военных ассигнованиях, конгресс утвердил рас -ходование миллиардов, потом десятков миллиардов и наконец сотен миллиардов долларов: за 1941 — 1945 гг. нахнужды
itary Relations (Cambridge, Mass.: Belknap Press, 1957), p. 316; John W. Eley, „Management Structures for Industrial Mobilization in the 1980s: Lessons from World War II," in Mobilization and the National Defense, ed.«Hardy L. Merritt and Luther F. Carter (Washington, B.C.: National Defense University Press, 1985), pp. 25—36; Smith, Army and Economic Mobilization, passim.
373
Часть П. История
вооруженных сил было истрачено более 300 млрд долл. — классический пример того, как для решения проблем «их заливают деньгами». Соответственно программа снабжения войск характеризуется как «стрельба по площадям». Огромные деньги были просто выброшены на ветер, но расходы были столь велики, что в любом случае удалось решить великие задачи38. После 1941 г. ведомства, занимавшиеся снабжением вооруженных сил, практически не знали бюджетных ограничений.
Более или менее выпустив из своих рук функцию контроля над расходами, конгресс уступил контроль над вооруженными силами исполнительной власти, где все вращалось вокруг президента и того, как он использует и делегирует военные полномочия, в том числе вокруг его решений как верховного главнокомандующего. Рузвельту, который предоставил военным полную свободу действий в решении задач снабжения, пришлось разрешать конфликты по использованию ресурсов. В январе 1942 г., смирившись с тем, что для тотальной мобилизации экономики необходим царь, он создал Управление военного производства и поставил во главе его Дональда Нельсона, бывшего руководителя компании Sears. Перед Нельсоном были поставлены следующие задачи: «Осуществлять общее руководство военным снабжением и производством» и «регулировать политику, планы, процедуры и методы ряда федеральных министерств, учреждений и ведомств в плане военного снабжения и производства»39. Нельсон не был лидером и привык к коллегиальному руководству, а потому вскоре стал объектом нападок со всех сторон.
Самой большой проблемой Нельсона было то, что полуавтономными, нескоординированными усилиями мобилизационные ведомства пытались добиться невозможного. В схватке за «бесплатные» ресурсы во второй половине 1942 г. министерства и ведомства заключили договоры на более чем 100 млрд долл., что намного превосходило возможности экономики. Возник хаос: «Для строительства торговых судов
38 Sobel, Age of Giant Corporations, pp. 166, 168; Burns, Roosevelt, p. 246. Было истрачено 303,7 млрд долл. См.: U.S. Council of Economic Advisers, Annual Report, p. 221. Если пересчитать расходы с учетом обесценения доллара, то в текущих ценах получилась бы в 7—8 раз большая сумма.
39 Burns, Roosevelt, p. 191; Huntington, Soldier and the State•, p. 340.
374
Глава 9. Политэкономия войны
перехватывали сталь у военно-морского флота, а металл для кораблей береговой охраны забирали у тех и других. ВМФ отбирал алюминий у авиастроителей. Резиновая промышленность отбирала арматуру у береговой охраны, у нефтяников и ВМФ. Трубопроводы поглощали сталь, необходимую для корабелов, машиностроителей и железных дорог. И на каждом шагу возникали требования союзников, которым нельзя было отказать, плюс необходимость строить новые заводы». Произошла «инфляция приоритетов», и система установления первоочередности задач полностью развалилась. Объем официально утвержденных запросов на ресурсы намного превос -ходил объем наличных ресурсов40.
На протяжении всего 1942 г. и даже в 1943 г. соперники отчаянно боролись, проталкивая свое решение проблемы организационного хаоса. О том, каким удалось это сделать (более или менее успешно, если судить по объемам производства), повествует долгая и запутанная история, исполненная политического шума и бюрократической ярости. По ходу дела за бортом оказалось много людей и еще больше правил. Осаждаемый со всех сторон Нельсон чудесным образом протянул до 1944 г., когда президент спровадил его в отставку. В 1942 г. Управление военного производства перед лицом абсурдно раздутых требований военных отказалось от роли арбитра и выступило на защиту гражданских потребителей ограниченных экономических ресурсов. В конгрессе зрела идея своего рода гражданского министерства военного снаряжения, которое бы взяло на себя производство, снабжение, распределение трудовых ресурсов, а также регулирование цен и заработной платы. Чтобы перехватить инициативу, Рузвельт создал нового верховного арбитра: 27 мая 1943 г. он распорядился о создании Управления военной мобилизации во главе с Бирнсом, который до этого возглавлял Управление по стабилизации экономики. Опытный и уважаемый посредник, пользовавшийся полным доверием и поддержкой президента, Бирнс умудрялся удерживать бои на Потомаке в приемлемых границах41.
40 War Records Section, United States at War, pp. JJ3 —114. cm. также: Burns, Roosevelt, pp. 246 — 247; Smith, Army and Economic Mobilization, pp. 154—158.
41 Huntington, Soldier and the State, pp. 340—342; Polenberg, War and Society, pp. 219—227; Paul A. C. Koistinen, „Mobilizing the
375
Часть II. История
На внутреннем фронте военные ведомства выиграли большинство сражений. «Они не только были представлены в каждом узле [Управления военного производства]... но и обладали возможностью отложить любое решение как по принципиальным политическим соображениям, так и из-за мельчайших деталей, если предложенное решение не отвечало их взглядам или желаниям»42. Когда Рузвельту приходилось делать выбор между избавлением военных от головной боли и лечением гражданских от авитаминоза, он обычно избирал лекарство, предписанное д-ром Победим- в-войне.
Снабженцы армии и флота имели дело преимущественно с крупными компаниями. По настоянию военного командования и с одобрения Рузвельта антитрестовское законодательство задвинули в угол до окончания войны. По заказам военных работали 18 000 подрядчиков, но 2/3 всех заказов досталось сотне фирм, тридцать три крупнейших получили примерно половину, а на одну только General Motors пришлось 8%. При этом не приходится говорить ни о каком сговоре. Военным нужна была продукция, причем быстро; цены их мало волновали, а вот качество и надежность имели главное значение. Большие фирмы располагали техническими и организационными возможностями для быстрого выполнения военных заказов. К тому же всегда проще иметь дело с небольшим числом подрядчиков. Если появлялась нужда в услугах малых фирм, генеральные подрядчики всегда могли привлечь их в качестве субподрядчиков43.
World War II Economy: Labor and the Industrial-Military Alliance," Pacific Historical Review 42 (Nov. 1973): 454; Schwarz, The Speculator, pp. 427—441. Подробный обзор см.: War Records Section, United States at War, chaps. 5, 10, 12, esp. pp. 129—131 280-281.
42 War Records Section, United States at War, p. 281. См. также: Koistinen, „ Mobilizing," p. 449.
43 Polenberg, War and Society, pp. 218—219; Harris, Price and Related Controls, pp. 248-249, 259-264; Koistinen, „Mobilizing," p. 446; John Morton Blum, V Was for Victory: Politics and American Culture During World War Я (New York: Harcourt Brace Jovanovich, 1976), pp. 117—146; Louis Cain and George Neumann, „Planning for Peace: The Surplus Property Act of 1944," Journal of Economic History 41 ( March 19 81): 12 9 — 13 5; Jones, Fifty Billion Dollars, pp. 338 — 339; Roger A. Beaumont, „Quantum Increase: The MIC [military - industrial complex] in the Second World War," in
376
Глава 9. Политэкономия войны
Хотя большинство крупных подрядчиков — такие компании, как General Motors, Ford, Bethlehem, Chrysler, DuPontn General Electric — давно занимали видные места, на волне войны в высшую лигу промышленности прорвались несколько неизвестных прежде фирм. В частности, авиастроители, прежде жившие на скудном пайке, неожиданно оказались за пиршественным столом. Превосходные возможности открылись перед «предпринимателями, готовыми сотрудничать с государством и биться за договоры или вступать в союз с крупными производителями». Судостроители Эндрю Джексон Хиггинс на северном побережье Мексиканского залива и Генри Кайзер на Западном побережье сказочно разбогатели на поставках флоту. Кайзеру нравилось думать о себе как о спасителе системы свободного предпринимательства, но, как отметил Джон Мор-тон Блюм, «государство предоставило ему капитал, оно было его рынком и гарантировало платежеспособность по принципу «издержки плюс», тем самым освобождая его от забот об эффективности издержек, выплачивало премии за скорость и практически гарантировало прибыль» . Хиггинсу, Кайзеру и их коллегам в других крупных корпорациях, выполнявших заказы военных, повезло (по крайней мере им лично), но это не было свободным предпринимательством. Что бы они ни думали, весь этот бизнес представлял собой отрицание рыночной экономики.
Впрочем, как ни назови эту ситуацию, она была сигналом из будущего. Бизнесмены, многие из которых были враждебны к Новому курсу с 1935 г., после 1940 г. научились без трений работать с правительственными чиновниками. «Взаимная подозрительность, медленные, педантично дотошные переговоры, типичные в отношениях между государством и бизнесом
War, Business, and American Society: Historical Perspectives on •? the Military-Industrial Complex, ed. Benjamin Franklin Cooling '* (Port Washington, N.Y.: Kennikat Press, 1977), pp. 127—128; 1 Smaller War Plants Corporation, Economic Concentration and •( World War Я (Washington, B.C.: U.S. Government Printing Of flee, • 1946), pp. 21—54; Smith, Army and Economic Mobilization,
pp. 262—266 and passim.
^* Sobel, Age of Giant Corporations, p. 165; Blum, V Was for Victory, p. 115. Джонс (Jones, Fifty Billion Dollars, p. 331) отмечал, что Кайзер «был готов пойти на все, если государство обещало увеличить оплату».
377
Часть П. История
в начале войны, по ходу войны быстро сменились взаимным доверием». Между руководителями корпораций и их военными заказчиками возникали дружеские отношения, что служило добрым предзнаменованием будущего взаимовыгодного сотрудничества. После 1945 г. холодная война, разработка все более сложных систем оружия и массовая миграция отставных военных в корпорации оборонной промышленности практически гарантировали, что военно-промышленный комплекс не только выживет, но и будет невероятно процветать, как это и происходило на протяжении четырех послевоенных десятилетий. За 1946—1985 гг. федеральные закупки товаров и услуг для нужд национальной обороны составили около 3 триллио -нов — немыслимую сумму 3 000 000 000 000 долл., что превратило Пентагон в одну из крупнейших в мире нерыночных систем размещения ресурсов45.
Работай или воюй
При вступлении США в войну рынок труда был переполнен. Когда молодых мужчин забрали в армию, их места на производстве заняли миллионы подростков, женщин и пожилых людей. В первые два года войны у государства не было необходимости регламентировать труд гражданских лиц, потому что простая доступность хорошо оплачиваемых рабочих мест в производстве военного снаряжения обеспечивала приток рабочих рук именно туда, куда требовалось государству.
Но цены на рынках труда быстро попали в поле зрения регуляторов, поскольку нерегулируемый рост ставок заработной платы угрожал пробить установленные потолки цен на товары и услуги гражданского назначения. Государство взяло под
45 Anderson, Economics and the Public Welfare, p. 555; Beaumont, „Quantum Increase," p. 132. Цифра З трлн долл. рассчитана по данным доклада U.S. Council of Economic Advisers, Annual Report, p. 221; U.S. Office of Management and Budget, The United States Budget in Brief; Fiscal Year 1986 (1985), p. 65. Хорошую подборку информации и мнений о военно - промышленном комплексе см.: James L. Clayton, ed., The Economic Impact of the Cold War: Sources and Readings (New York: Harcourt, Brace & World, 1970). См. также: Jacques S. Gansler, The Defense Industry (Cambridge, Mass.: MIT Press, 1980).
Глава 9. Политэкономия войны
строгий контроль ставки почасовой заработной платы только после принятия в октябре 1942 г. закона о стабилизации экономики, а в апреле следующего года президент приказал «держаться в рамках». Реальные недельные заработки продолжали расти благодаря сверхурочным, повышению квалификации и увеличению премиальных. Между концом 1940 г. и концом 1944 г. средняя ставка почасовой заработной платы выросла на 40%, а недельные заработки увеличились в среднем на 80%46. Администрацию Рузвельта, не желавшую обижать своих профсоюзных друзей, не слишком тревожила слабина в регулировании ставок заработной платы.
Куда больше забот доставляли забастовки. Еще до начала войны, в начальный период мобилизации в 1941 г. стачки превратились в серьезную помеху. 19 марта 1941 г. Рузвельт создал Национальную посредническую комиссию для урегулирования конфликтов на предприятиях, выполнявших военные заказы. Сначала комиссия работала успешно, но перестала функционировать в ноябре после того, как два ее члена, представлявших Конгресс производственных профсоюзов, подали в отставку в знак несогласия с решением комиссии, занимавшейся разрешением конфликта между Объединенным союзом шахтеров Америки и рядом шахт, принадлежавших сталелитейным компаниям, не рекомендовать режим «профсоюзного цеха» для этих шахт. В 1941 г. президент в трех случаях «урегулировал» конфликты конфискацией охваченных забастовкой производств47.
Сразу после официального вступления ПИТА в войну Рузвельт принял меры для установления контроля над отношениями с профсоюзами. 17 декабря 1941 г. он собрал в Вашингтоне дюжину работодателей и столько же профсоюзных деятелей. Те пообещали до окончания войны не прибегать к массовым увольнениям и забастовкам, выразив готовность в случае конфликтов обращаться к посредничеству государства. Для посредничества между конфликтующими сторонами президент 12 января 1942 г. создал Национальный совет по разрешению трудовых конфликтов в военное время, по образцу аналогичного учреждения времен Первой мировой войны. Совет опирался на военные полномочия президента и мог подкрепить -свои решения
46 War Records Section, United States at War, pp. 195—201.
47 Ibid., pp. 190—191; Polenberg, War and Society, pp. 155—156.
378
379
Часть П. История
угрозой конфисковать производство в соответствии с законом о мобилизации 1940 г. В итоге государство завладело десятками производств, а в некоторых случаях даже целыми отраслями промышленности (железные дороги и угольные шахты)48.
Самая щекотливая проблема Совета по трудовым конфликтам была связана со стремлением профсоюзов к благополучию. Работодатели обычно выступали против режима закрытого, или профсоюзного, цеха, тогда как профсоюзам этот режим, при котором каждый новый работник обязан был в течение 15 дней вступить в профсоюз, обеспечивал полный контроль над ситуацией. Во многих случаях забастовки возникали не из-за заработной платы, а из-за вопроса о том, кто будет контролировать найм и увольнение рабочих — профсоюз или работодатель. Совет придерживался компромиссной политики. Если на предприятии существовал режим открытого цеха, а профсоюз требовал перевести его в закрытый, Совет принимал решение, что в течение пятнадцатидневного «периода выхода» любой работник мог выйти из профсоюза и сохранить свое рабочее место. По истечении этого периода члены профсоюза должны были оставаться в его рядах и платить взносы до конца конт -ракта, а профсоюз становился единственным представителем работников на коллективных переговорах вне зависимости от числа рабочих, не состоявших в профсоюзе. Работодателям это не нравилось; они считали это замаскированным режимом профсоюзного цеха. (И, конечно, были правы: профсоюзным боссам требовалось лишь в течение пятнадцати дней запугивать новых работников, принуждая их вступить в профсоюз, или своих членов, чтобы они не вышли из профсоюза, а после этого членство в профсоюзе становилось условием занятости,
48 War Records Section, United States at War, pp. 192 — 194; Po-lenberg, War and Society, pp. 156—158. Существует также поразительно информативный свод данных о конфискациях производств, приложенный к особому мнению судьи Франкфуртера по делу Youngstown Sheet & Tube Co. etal. v. Sawyer, 343 U.S. 579 (1952) at 621 — 628. Согласно Рокоффу [Rockoff, „The Response of the Giant Corporations," p. 127, fn. 15], цитирующему Джона Блекмена [John L. Blackman, Presidential Seizure in Labor Disputes}, «по меньшей мере треть крупнейших корпораций столкнулись с конфискацией либо всей компании, либо завода или дочерней компании». См. также: Rockoff, Drastic Measures, pp. 119-120.
380
Глава 9. Политэкономия войны
и следить за этим должен был работодатель.) В этих условиях профсоюзы процветали. За четыре года войны членство в профсоюзах выросло на четыре миллиона, или почти на 40%49.
Несмотря на данное в декабре 1941 г. обещание воздерживаться от забастовок, стачки продолжались. Самым худшим в этом смысле оказался 1943 г., когда промышленность, и в том числе важнейшие оборонные отрасли, охватила волна забастовок. Наибольшую известность получила забастовка на шахтах, добывавших битуминозный уголь, когда пламенный вождь Объединенного профсоюза шахтеров Джон Льюис счел, что война — это проблема Рузвельта, а не его. Льюис знал, что может диктовать свои условия, и требовал увеличить ставки оплаты куда больше, чем допускало государственное регулирование. После трех коротких забастовок шахтеров в мае и июне Рузвельт конфисковал шахты и пригрозил шахтерам лишить их брони от призыва в армию. Шахтеры вернулись к работе, а государство вернуло шахты владельцам. Льюис продолжал шуметь и не шел на сотрудничество. (Рузвельт, который терпеть не мог Льюиса, шутя пообещал уйти в отставку, если Льюис покончит жизнь самоубийством.) Конфликт продолжался. Несмотря на всевозможные угрозы, аресты, запугивания и повторную конфискацию шахт, профсоюз шахтеров гнул свое. Правительству нужен был уголь, а дать его могли только шахтеры, сплотившиеся вокруг своего лидера. Министр внутренних дел Гарольд Икес напомнил Рузвельту о том, что «шахтер за решеткой дает не больше угля, чем когда он бастует». В конце концов шахтеры выбили значительную прибавку заработной платы, но проблемы в отношениях между шахтерами и шахтовладельцами сохранялись и в 1944 г.50 (Не пожелавший застрелиться Льюис пережил Рузвельта на четверть века.)
Конгресс, в котором теперь доминировали республиканцы и консервативные демократы, не находил в противостоянии Рузвельта и Льюиса ничего забавного. В июне 1943 г. законодатели значительным большинством голосов в обеих палатах
49 War Records Section, United States at War, pp. 194—195; Polen-berg, War and Society, pp. 158—159; U.S. Bureau of/the Census, Historical Statistics, p. 178.
50 Polenberg, War an^ Society, pp. 161 — 170; Burns, Roosevelt, pp. 335 — 337; James F. Byrnes, All in One Lifetime (New York: Harper & Brothers, 1958), p. 182.
381
Часть П. История
конгресса приняли закон о трудовых спорах в военное время (закон Смита—Коннели). Этот закон не только наделил полномочиями Совет по разрешению трудовых конфликтов в военное время, но и расширил право президента конфисковывать производственные объекты, поставил вне закона создание помех производству на конфискованных предприятиях, а также помощь любому, кто создает такие помехи, ввел тридцатидневный «период обдумывания» перед началом забастовки, потребовал для наемных работников права голосовать по вопросу о согласии с намеченной забастовкой и запретил профсоюзам делать пожертвования в фонды кандидатов на федеральные должности. Рузвельт, не желавший ссориться со своими многочисленными друзьями в профсоюзах — или терять их взносы на избирательную кампанию, — наложил вето на этот билль, заявив, что он предпочел бы право призывать на службу в нестроевых частях забастовщиков, не достигших шестидесяти пяти лет. Конгресс за несколько часов преодолел это вето51. Для федеральной политики на рынках труда закон о трудо -вых спорах стал источником повышенной опасности. В 1944 г. в трагикомическом конфликте из-за отказа компании Montgomery Ward принять оговорку о невозможности выхода из профсоюза до окончания срока действия договора закон послужил правительству предлогом для конфискации торговли по почтовым заказам. Но Montgomery Ward не имела отношения к войне: она не выполняла государственных заказов и не подпадала под программу мобилизации экономики — и соответственно не подпадала под действие закона о трудовых спо -pax в военное время. Конфискация этой компании, которую консервативная пресса использовала для демонстрации деспотизма «этого человека», показывает, что власть порождает злоупотребления и что в этом случае чрезвычайное полномочие было использовано для достижения частных политических целей власть имущих52.
51 War Labor Disputes Act, Chapter 144, Public Law89, 78th Cong., 1st Sess., June 25, 1943; Young, Congressional Politics, pp. 63— 65; Polenberg, War and Society , pp. 166 — 169; Blum, V Was for Victory, p. 241.
52 Polenberg, War and Society, pp. 1 70— 175; Jones, Fifty Billion Dollars, pp. 478—481. О юридических тонкостях см.: Corwin, Total War and the Constitution, pp. 66 — 70.
382
Глава 9. Политэкономия войны
Когда рабочих рук стало не хватать, правительство обнаружило, что военное производство все чаще оказывается под угрозой из-за недостатка рабочих или из-за высокой текучести кадров, особенно в центрах оборонной промышленности на Западном побережье, на Северо-Востоке и на Среднем Западе. К концу 1943г. численность рабочих впервые стала сдерживать производство. Уже в начале 1942 г., предвидя появление этой проблемы, президент создал Комиссию по трудовым ресурсам военного времени во главе с Полом Макнаттом, занимавшим должность руководителя Федерального агентства безопасности. В течение шести месяцев комиссия представляла собой не имеющий власти форум для политических дискуссий. Затем, в конце 1942 г., президент несколькими указами превратил комиссию в могущественное ведомство, получившее контроль над Службой занятости США и Службой призыва в вооруженные силы, а также право регулировать наем и вербовку рабочих в районах страны, признанных критически важными. По той же причине 5 декабря была практически запрещена добровольная запись в вооруженные силы, в результате чего ряды ВМФ и морской пехоты стали пополняться исключительно призывниками. Частные работодатели сохранили право нанимать и увольнять персо -нал (сообразуясь, разумеется, с условиями коллективных договоров), но теперь Комиссия по трудовым ресурсам могла оказывать мощное влияние на распределение рабочей силы53.
Комиссия по трудовым ресурсам пошла в атаку на нескольких фронтах. В январе 1943 г. Макнатт издал директиву «работай или воюй», угрожая призывом тем, кто занят трудом на «второстепенных» участках. Против нового подхода выступили главным образом местные призывные комиссии, которые предпочитали давать отсрочки в связи с семейным положением, а не с местом работы. Конгресс тоже заявил, что необходимо освобождать от призыва сельскохозяйственных рабочих и отцов семейств. Позднее, в 1943 г., Комиссия по трудовым ресурсам была лишена контроля над призывными комиссиями. Потерпев поражение на этом участке, комиссия решила установить контроль за размещением и текучестью рабочей силы. Для рынков труда Сиэтла, Портленда, Сан-Франциско Лос-Анджелеса и Сан-Диего была утверждена приоритетность обеспечения трудовыми ресурсами, и Служба занятости в соответствии
53 War Records Section, United States at War, pp. 182—189.
383
Часть П. История
с этим выдавала ищущим работу направление на конкретные предприятия. Без направления от Службы занятости работодатели не имели права принимать людей на работу. Предполагалась помощь призывных комиссий, которые должны были освобождать от призыва специалистов, необходимых на производстве. Этот план обеспечения Западного побережья трудовыми ресурсами, разработанный по официальному запросу Бернардом Барухом и его сотрудником Джоном Хэнкоком, зимой 1943/44 г. постепенно был распространен на другие районы страны. Он был менее принудительным, чем предлагали некоторые правительственные чиновники, и в частности военное руководство: работодателей не наказывали за несоблюдение требо -ваний, и на практике все это не оказало особого влияния на текучесть кадров. В лучшем случае эта система помогла руководству призывных комиссий, органов военного снабжения и Комиссии по трудовым ресурсам яснее понять, как те или иные их решения сказываются на обеспеченности производства рабочей силой54.
С самого начала войны звучали предложения ввести для гражданской рабочей силы такую же систему призыва, как для вооруженных сил. Гренвйлл Кларк, консультант Стимсона и сторонник подготовки к войне еще до Первой мировой, организовал и возглавил Комитет граждан, требующих принятия закона о трудовой обязанности в военное время. В 1942 г. он подготовил несколько вариантов законопроекта о трудовой обязанности. В конце 1942,"г.- Макнатт, честолюбивый царь трудовых ресурсов страны, активно агитировал за национальную систему мобилизации трудовых ресурсов. Идею поддержали военные и, разумеется, Американский легион. Стимсон, возмущавшийся «недостаточной воинственностью народа», полагал, что трудовая повинность «обеспечит более равномерное распространение принципов демократии и справедливости... Очевидно, что у страны не меньше прав требовать от человека производить оружие, чем прав требовать от другого воевать этим оружием». Президент, чувствуя отсутствие консенсуса, сохранил «последовательную амбивалентность» и отказался публично поддержать систему трудовой повинности55.
54 Polenberg, War and Society, pp. 20 — 22; War Records Section, United States at War, pp. 429—447.
55 Polenberg, War and Society, pp. 176—177; War Records Section, United States at War, pp. 188—189; Stimson and Bundy, On Ac-
384
Глава 9. Политэконо
мия воины
С начала 1943 г. до начала 1945 г. конгресс рассмотрел несколько законопроектов о национальной трудовой повинности. 11 января 1944 г. Рузвельт удивил большинство своих советников, энергично выступив в поддержку такого закона, «который до самого конца войны исключит забастовки и, с рядом необходимых исключений, направит на работу в военной промышленности или на любые другие жизненно важные участки производства каждого трудоспособного человека этой страны». Президент настаивал на том, что «не должно быть различий между мужчинами и женщинами, которых государство направило сражаться на фронтах войны, и мужчинами и женщинами, которых направили на производство продукции, жизненно важной для успеха военных операций». Но Рузвельт, рассматривавший трудовую повинность как один из компонентов желательных мер, включавших резкое увеличение налогов на высокие доходы, так и не использовал всего своего политического влияния для проталкивания этого предложения. На слушаниях в комитетах конгресса он нашел поддержку главным образом среди представителей армии, флота и Управления торгового флота. Но теперь от этого предложения отвернулся представитель Комиссии по трудовым ресурсам, опасавшейся, что в случае принятия закона о всеобщей трудовой повинности она станет не нужна. Против выступила немыслимая коалиция: Американская федерация труда, Конгресс производственных профсоюзов, Национальная ассоциация промышленников и Торговая палата. Стимсон, раздраженный «всеобщим отказом воевать изо всех сил», заметил, что «и труд и менеджмент предпочли анархию добровольной системы воображаемым угрозам системы, действующей под руководством государства»56.
На самом деле противники этой затеи руководствовались более эгоистическими соображениями. Профсоюзные боссы, обличавшие «рабский труд» и «принудительный труд», не выступили против призыва в вооруженные силы, а ведь он
five Service, pp. 261—263; Koistinen, „Mobilizing," pp. 456—457; Byrnes, All in One Lifetime, pp. 206 — 207. /
56 War Records Section, United States at War, pp. 450—455; Polenberg, War and Society,if p. 177—183; Stimson and Bundy, On Active Service, pp. 264—266; Koistinen, „Mobilizing," pp. 457—460; Corwin, Total War and the Constitution, pp. 88—91.
385
25-2647
Часть П. История
достоин осуждения больше, чем направление на безопасный и хорошо оплачиваемый гражданский труд. Профсоюзные лидеры знали, что система трудовой повинности покончит с коллективными переговорами и сделает их самих ненужными. Филипп Мюррей предостерег руководство Конгресса производственных профсоюзов: сломайте систему коллективных переговоров, и «увидите, как вам удастся ладить с людьми. Они быстро пошлют вас к черту». Бизнесмены, конечно, хотели сохранить конт -роль над наймом и увольнением персонала. Они тоже опасались, что система трудовой повинности приведет прямо к требованию «мобилизовать прибыли», т.е. к конфискационному налогообложению и к реквизиции их производственных мощностей57. Стимсон и его союзники вовсе не думали о свободе личности в военное время, но их достоинством была моральная (аморальная?) последовательность. Лидеры профсоюзов и представители деловых кругов предпочли выступить в защиту собственных привилегий и прав собственности, но при этом поддержали систему призыва в вооруженные силы, что было явным лицемерием. Столкнувшись с сильной оппозицией, конгресс так и не принял закона о трудовой повинности.
Верховный суд тоже идет на войну
К концу войны Эдвард Корвин суммировал «ограничения прав частной собственности, существующие сегодня вследствие нашего участия во Второй мировой войне»: «Государство имеет право конфисковать собственность, чтобы использовать ее на военные нужды. Оно может размещать обязательные к исполнению заказы, и производитель обязан делать то, что ему сказано, даже если он получил бы большую прибыль, производя что-то другое. Государство может конфисковать или реквизировать любое частное производство, если считает его важным для наших военных планов. Оно может зафиксировать цены, которые само платит за продукцию, а еще одно из средств — отказ в праве на пересмотр договоров — позволило вернуть в бюджет несколько миллиардов долларов. С помощью налогов государство абсорбирует сверхприбыли.
57 Polenberg, War and Society, p. 25 (also pp. 179—181); Schwarz, The Speculator, p. 452.
386
Глава 9. Политэкономия войны
Государство контролирует потоки сырья к производителям, опять-таки ограничивая их возможности получать прибыли. Устанавливая приоритеты перевозок, оно укрепляет свой контроль над перемещениями сырья. Оно устанавливает продолжительность рабочего времени, фиксирует ставки оплаты труда, заставляет оплачивать сверхурочные и определяет условия труда. Оно может лишить производство рабочих, если считает его продукцию второстепенной. Оно господствует на рынке капитала, на собственных условиях финансируя военную промышленность. Наконец, с помощью Управления по регулированию цен государство отодвигает в сторону закон спроса и предложения, устанавливая потолки цен и ставок арендной платы»58. Корвин мог бы продолжить этот перечень. Разумеется, список чрезвычайных экономических полномочий государства — это еще и каталог отнятых или уничтоженных экономических прав частных лиц.
Где же был Верховный суд, когда конгресс и правительство деспотически попирали утвержденные Конституцией личные права и свободы? Ответ таков: в то воинственное время почти все судьи без исключения поддерживали экспансионистские мероприятия исполнительной и законодательной ветвей власти. Верховный суд ни разу не отказал правительству в одобрении его чрезвычайных мероприятий. (Как мы увидим, были отдельные юридические придирки по процедурным вопросам, но не по содержательным; и даже в процедурных вопросах Вер-
« со ч
ховныи суд ни разу не нашел ничего предосудительного0 .) Вероятно, нас не должна удивлять капитуляция судебной ветви власти. В конце концов, во время войны в состав Верховного суда входили только те, кого туда назначил Рузвельт. За исключением Оуэна Робертса, все судьи были высочайшего мнения о Новом курсе; большинство из них сыграли ведущую роль в этой политике. Они одобряли делегирование законодательной власти и активизм исполнительной. Рузвельт был их лидером, и никто из них не собирался кусать своего вожака.
58 Corwin, Total War and the Constitution, pp. 83—84. /
59 Clinton Rossiter and Richard P. Longaker, The Supreme Court and the Commander in Chief, exp. ed. (Ithaca, N.Y.: Cornell University Press, 1976), p. 97.«См. также: Paul L. Murphy, The Constitution in Crisis Times, 1918 — 1969 (New York: Harper Torchbooks, 1972), pp. 222-224, 246.
387
Часть П. История
Формально суд занял позицию безоговорочного признания конституционности военных полномочий. Как заметил Клинтон Росситер, «Верховному суду тоже нравится выигрывать войны». Корвин, проявив чуть больше великодушия, заметил, что «в тотальной войне Верховный суд неизбежно теряет часть обычной свободы решений и становится, как и остальное общество, частью механизма национальной обороны». Позиция, которой Верховный суд будет придерживаться до конца войны, была сформулирована в самом начале — в решении, принятом 16 февраля 1942 г. «Конгресс может призвать людей для службы в воюющей армии, — написал судья Хьюго Блэк. — И у него не меньше полномочий призвать бизнес для поддержки сража-
u " АО
ющихся людей, которые рискуют своей жизнью» .
Мало кто вообще пытался оспаривать в Верховном суде подавление личных прав, а если подобные протесты все же появлялись, Суд не принимал такие дела к рассмотрению. Самое радикальное действие государства, призыв на службу в вооруженные силы, породило много дел, рассматривавшихся в судах низшей инстанции, но Верховный суд в этом вопросе умыл руки, единодушно отвергнув просьбы о пересмотре решений судов низшей инстанции. Во многих решениях военного времени, как и в отмеченном выше, Верховный суд просто исходил из конституционности воинской повинности61. Судьи как-то не нашли случая высказаться о конституционности полномочий государства распоряжаться сырьем и производственными мощностями, конфисковывать предприятия, охваченные забастовками, или рационировать потребительские блага.
Из всех существенных полномочий военного времени Вер -ховный суд рассмотрел только регулирование цен. Но никто не усомнился в конституционности регулирования цен как таково -го. Речь шла лишь о конституционности процедур, использован -ных государством для внедрения регулирования цен. Разумеется, процедуры — вопрос важный, и при рассмотрении таких дел Верховный суд разрешил ряд значимых проблем, но в суть дела
60
Rossiter and Longaker, The Supreme Court and the Commander in Chief, p. 91; Corwin, Total War and the Constitution, p. 177; United States ofAmericav. Bethlehem Steel Corporation, 315 U.S. 289 (1942) at 305.
Rossiter and Longaker, The Supreme Court and the Commander in Chief, p. 100.
388
Глава 9. Политэкономия войны
суд не углублялся. Ведущим стало дело Yakus v. United States, решение по которому было вынесено 27 марта 1944 г.62 Большинство судей одобрило действия конгресса и правительства по всем оспариваемым пунктам: чрезвычайный закон о регулировании цен не содержит незаконного делегирования законодательной власти, а предусмотренная им процедура апелляции не нарушает надлежащей правовой процедуры.
В этом случае судья Роберте, «колеблющийся» член Верховного суда 1930-хгодов, теперь качнулся против правитель -ства в энергично сформулированном особом мнении. По его мнению, делегирование законодательной власти главе Управления по регулированию цен было неконституционным, поскольку закон не устанавливал настоящих критериев, которыми мог бы руководствоваться в своих решениях этот чиновник. «Минутное размышление, — заявил Роберте, — показывает, что фактически этот закон не ограничивает свободу действий или решений этого чиновника». Процедура апелляции тоже не обеспечивает протестующему надлежащей правовой процедуры. «На него возлагается невыполнимая задача... [и], по правде говоря, в данном случае судебный надзор — это напыщенный фарс, в котором Чрезвычайный апелляционный суд и этот [Верховный. — Перев.} суд, истребовав дело из нижестоящего суда, должны совершить ряд действий, которые лишь имеют видимость судебного надзора, но на деле представляют собой лишь поиск в каталоге причин, по которым суды в рамках этого закона не в силах сказать, что руководитель Управления превысил предоставленную ему свободу действовать по своему усмотрению». Роберте счел неудивительным, что Чрезвычайный апелляционный суд из 31 жалобы, поданной на руководителя Управления, отклонил 28. Он выразил обеспокоенность тем, что законодательной властью был, по сути дела, «наделен самодержец, чье „суждение" будет становиться законом»63.
Судьи Уайли Ратледж и Фрэнк Мэрфи тоже выступили с особым мнением, возражая против того, что закон отказывает тяжущимся в надлежащей правовой процедуре, потому что в соответствии с ним обвинение и защиты находятся в неравном положении. Государство может преследовать нарушителей закона в обычных федеральных судах и судах штатов,
62 AlbertYakusv. United States of America, 321 U.S. 414 (1944).
63 Ibid., at 451,458-460.
389
Часть II. История
а обвиняемым запрещено оспаривать обоснованность регулирования в тех же судах. Опротестовать регулирование можно в одном - единственном месте, в Чрезвычайном апелляционном суде, и, чтобы добиться рассмотрения, жалобу нужно подать в течение шестидесяти дней [после принятия решения Управлением по регулированию цен. — Иерее.\. Ратледж и Мэрфи сочли этот порядок неприемлемым. «Даже война, — заявили они, — не отменяет гарантий, являющихся неотъемлемой частью нашего уголовного процесса»64.
В тот же день, когда был вынесен вердикт по делу Якуса (Yakus), Верховный суд рассмотрел смежное дело о регулировании ставок арендной платы Bowles v. Willngham. И вновь большинство судей не обнаружило в законе расхождений с Конституцией: ни «необузданного административного произвола, как утверждает ответчик», ни отсутствия адекватных критериев, ни чрезмерного делегирования, ни неконституционного завладения собственностью. Выступая от имени большинства, судья Уильям Дуглас обосновал свой аргумент фундаментальной теорией военной экономики: «Страна, которая в ходе этой войны требует жизнь своих мужчин и женщин, не связана конституционной необходимостью организовать такую систему регулирования цен, которая бы гарантировала каждому домовладельцу справедливый доход от его собственности». И далее: «Конгресс, предусмотрев судебный надзор после того, как были введены требования о регулировании цен, сделал все, что требует надлежащая правовая процедура в условиях военного времени». Дуглас отрицал, что государство должно регулировать арендную плату таким образом, чтобы это затрагивало всех одинаково. Он охотно признал, что «член класса, подвергающегося регулированию, может понести экономический ущерб, который не ложится на остальных». Но «это никогда не было препятствием для мер по охране общественного порядка»65. Толкуя Конституцию, Верховный суд, как и всегда в период общенационального чрезвычайного положения, просто поставил предоставляемые Конституцией правительственные полномочия выше конституционных гарантий прав личности.
64 Ibid., at481.
65 Chester Bowles v. Mrs. Kate C. Willingham and J. R. Hicks, Jr., 321 U.S. 503 (1944) at 514-521.
390
Глава 9. Политэкономия войны
Роберте и в этом случае выступил с особым мнением. «Беспристрастная оценка содержащихся в этом законе положений о регулировании арендной платы показывает, что конгресс делегировал законодательную власть представителю исполнительной власти». Нормы закона, которые должны направлять его решения, оставляют ему «такой простор для пренебрежения требованиями справедливости и конкретными обстоятельствами, что ни один смертный не сможет доказать ошибочность его решений... Такая норма — не более чем видимость. Это инструмент, позволяющий чиновнику делать все, что кажется ему подходящим, не отчитываясь ни перед кем». Чрезвычайный закон о регулировании цен, заключает Роберте, «создает личный произвол мелких тиранов, а не правление по закону»66. Роберте был неправ в одном отношении: руководитель Управления по регулированию цен в Америке, обладавший безоговорочной властью устанавливать цены на большинство товаров и услуг гражданского назначения, был тираном далеко не мелким.
Вторая мировая война стала временем совершенствования административных приемов, впервые использованных в широком масштабе во время Первой мировой, — непрямых санкций. Речь идет о ситуации, когда представитель правительства для наказания за нарушение закона или регламента использует не те санкции, которые предусматривает закон для этого случая. Например, нарушителя закона о регулировании цен могут наказать не теми способами, которые предусмотрены Чрезвычайным законом о регулировании цен (судебный запрет или уголовное преследование), а, скажем, решением Управления военного производства перекрыв доступ к сырью. На протяжении всей войны Национальный совет по разрешению трудовых конфликтов, Управление по регулированию цен, Управление военной продукции, Комиссия по трудовым ресурсам и другие ведомства активно использовали непрямые санкции, которые Барух однажды оценил как «абсолютное беззаконие» и «настоящий шантаж». Управление военного производства так активно использовало непрямые санкции для выполнения своих заказов, что когда комитет конгресса задумал запретить их использование, управление возразило, что это ограничение «полностью уничтожит все возможности
Ibid., at 529-541.
391
Часть II. История
контроля. Тогда отдел по соблюдению правил можно просто закрывать»67.
В 1944 г. Верховный суд наконец рассмотрел протест против этого «административного разбоя». Но решение по делу «Стюарт против Боулза» (Steuartv. Bowles), где шла речь об использовании непрямых санкций со стороны Управления по регули -рованию цен, которое наказало торговца мазутом, нарушившего нормы рационирования топлива, не усмотрело нарушения Конституции в действиях правительственного органа. «Во время войны, — раздраженно объявил судья Дуглас, — национальные интересы не могут зависеть от индивидуальных притязаний на преимущественное право». Но какая связь между «индивидуальными притязаниями на преимущественное право» и рассматривавшимся вопросом и законно ли то, что Управление по регулированию цен наказывает нарушителя, перекрывая ему доступ к поставкам топлива, а не подает на него жалобу в суд, как это предусматривает Чрезвычайный закон о регулировании цен? Стараясь найти оправдание для такого поведения правительственных ведомств, Дуглас выстроил следующую цепочку аргументов: 1) военные полномочия оправдывают экономическое регулирование с целью обеспечить «эффективное» экономическое поведение внутри страны; 2) бессовестный торговец мазутом — это «неэффективная и негодная труба» в системе экономического распределения; поэтому 3) для повышения «эффективности» государство может перекрыть подачу мазута торговцу, который обращается с «редким и жизненно важным товаром... неэффективно, несправедливо и расточительно»68. Аргумент настолько абсурден с точки зрения экономической теории, настолько фальшив с точки зрения права и настолько убог даже по ужасающе низким критериям Верховного суда, что, если не считать Дугласа полным идиотом, его придется признать хитроумным лицемером. Самое правдоподобное объяснение этого решения в том, что суду просто не хватило мотивации или мужества помешать правительству использовать важную и широко применяемую административную дубинку для
67 Corwin, Total War and the Constitution, pp. 56 — 61 (quotations from pp. 56, 59).
68 L.P.Steuart&Bro.Jnc.v. Chester Bowles, 322 U.S. 398 (1944) at 405—406. „Administrative blackjacking" from Corwin, Total War and the Constitution, p. 60.
I
Глава 9. Политэкономия войны
вколачивания экономики в желаемые рамки. С особым мнением выступил только Роберте.
Механизм непрямых санкций, отработанный в военное время до совершенства, сохранился в арсенале мер административной политики и после войны. (Например, запущенная Джимми Картером в 1978—1980 гг. программа регулирования цен и заработной платы опиралась исключительно на непрямые санкции.) Как отмечал Росситер вскоре после окончания войны, Верховный суд «молча соглашался с военными полномочиями президента, которые обладали, казалось, бесконечными и взрывными возможностями»69. Одной из этих возможностей было государственное регулирование частной экономической деятельности, значительно расширенное, но почти невидимое и по сути противозаконное.
Вскоре после взрывного роста заказов на поставки в начале 1942 г. некоторые конгрессмены встревожились, что в спешке государство могло сильно переплатить, результатом чего стал Закон о пересмотре договоров 1942 г. и несколько дополнений к нему, принятых во время войны. Законы эти подозрительно похожи на механизмы, позволяющие государству отказаться от выполнения действующих договоров или даже отменить действующие договоры между такими частными сторонами, как подрядчики и субподрядчики. Джесси Джонс, рассказав о том, как он вел переговоры с главой корпорации Alcoa о ценах на алюминий для строящихся государственных заводов, простодушно добавил: «Собственно говоря, в силу налогов на сверхприбыль и возможности пересмотра договоров, позднее узаконенных конгрессом, было не так уж важно, на какой цене мы сошлись с м-ром Дэвисом» .
Число судебных исков, естественно, выросло. Истцы и в этом случае оспаривали не сами законы, а только их применение, особенно злоупотребления правом усмотрения со стороны государственных органов. Верховный суд добрался до рассмотрения
69 Rossiter and Longaker, The Supreme Court and the Commander in Chief, p. 99. Об использовании непрямых санкций в программе Картера см.: Robert Higgs, „Carter's Wage-Price Guidelines: A Review of the First Year," Policy Review (Winter 1980): 97 — 113; idem, „Wage-Price Guidelines: Retreat and Defeat," Freeman 31 (Nov. 1981): 643*-652.
70 Jones, Fifty Billion Dollars, pp. 325—326, курсив добавлен.
392
393
Часть П. История
этих исков лишь в 1948 г. Истцы проиграли по всем пунктам. Верховный суд посчитал конституционным делегирование с неопределенными требованиями и критериями, отказ в надлежащей законной процедуре и завладение частной собственностью для государственных нужд без надлежащей компенсации. Он пришел к этим выводам, даже несмотря на то что в первоначальном тексте закона о пересмотре договоров не было определения «сверхприбыли», а принятые позднее поправки дали тавтологическое определение: «...любая часть цены подрядчика или субподрядчика, которая в результате пересмотра условий договора была сочтена источником сверхприбыли». Поразительно, но «отсутствие в законе определения не помешало реализовать намерения конгресса». И вновь Верховный суд облек собственное легкомысленное отречение от судейского долга в знакомую униформу: «В тотальной войне необходимо, чтобы гражданское лицо жертвовало своей собственностью и прибылью по меньшей мере с той же стойкостью, что и призванный на службу солдат, традиционно жертвующий удобствами, безопасностью и самой жизнью»71.
Самая известная капитуляция Верховного суда перед военными полномочиями связана не с регулированием экономики, а с заключением в концентрационные лагеря примерно 110 000 ни в чем не повинных мужчин, женщин и детей японского происхождения, две трети из которых были гражданами США. Корвин назвал эту акцию «самым грубым нарушением прав граждан США их собственным правительством... за всю историю нашей страны». Однако Верховный суд постановил, что в сложившихся обстоятельствах должно возобладать мнение военных властей и «никакой суд не может оценивать разумность их решения или заменять их суждения своим». Если военные власти сочли расовую дискриминацию желательной, значит, такая дискриминация «в условиях военного кризиса... не вполне выходит за пределы Конституции»72.
71 Jacob Lichter v. United States of America, A. V.Pownallv. United States of America, Alexander Wool Combing Company v. United States of America, 334 U.S. 742 (1948) at 754, 776-777, 784.
72 Gordon Kiyoshi Hirabayashi v. United States of America, 320 U.S. 81 (1943) at 93, 101. Смежными были дела Fred Toyosaburo Ko-rematsu v. United States of America, 323 U.S. 214 (1944) и Ex Parte Mitsuye Endo, 323 U.S. 283 (1944). Краткий обзор интернирования американцев японского происхождения см.: Murphy,
394
Глава 9. Политэкономия войны
И это сделало правительство США, ведущее войну с Гитлером и его толпами нацистских фанатиков, продемонстрировав тем самым, что отличается врага лишь в степени [а не по существу]. Обычно историки рассматривают интернирование американцев японского происхождения, что почти всеми оценивается как самое вопиющее нарушение гражданских свобод американ -цев в XX в., отдельно от введенных во время войны призыва на военную службу и регулирования экономики. Многие одобряют призыв и экономическое регулирование, но сожалеют об интер -нировании. На самом деле все это ковалось из одного и того же метала: государство подавляло права частной собственности, включая право людей, не обвиняемых ни в каких преступлениях, распоряжаться своим телом. Поэтому не стоит удивляться тому, что Верховный суд санкционировал все эти нарушения прав личности. Во время тотальной войны, писал Корвин, «ограничительные положения Конституции не... прекращают автоматически своего действия, но границы прав, на которые они распространяются, могут сузиться под давлением требований военного времени, порой даже до полного исчезновения... Пока война в разгаре, Верховный суд будет воздерживаться от использования права вето». Как признал Росситер, «по-настоящему эффективные границы для надменности и злоупотреблений может поставить только народ своим явным или скры -тым сопротивлением, а не Верховный суд с его правом судебного надзора»73. Верховный суд является частью государства, а государство поставило ведение войны выше всего остального.
Наследие:институциональное и идеологическое
В 1945г., как и в 1918г., большинство людей стремилось избавиться от тягостей военного времени. Государство и на этот раз быстро сложило с себя большую часть военных полномочий.
Constitution, pp. 232—242 or William Petersen, Japanese Americans: Oppression and Success (New York: Random House, 1971), pp. 66—100. Полный и чрезвычайно детальный обзор см.: Jacobus tenBroek, Edward N. Barnhart, and Floyd W. Matson, Prejudice, War and the Constitution (Berkeley: University of California Press, 1954). 73 Corwin, Total War and the Constitution, p. 131; Rossiter and Longaker, The Supreme Court and the Commander in Chief, p. 100.
395
Часть П. История
18 августа 1945 г. президент Трумэн приказал подчиненным «как можно быстрее, не ставя под угрозу стабильность экономики, постепенно устранять регулирование цен, заработной платы и всего прочего, восстанавливать систему коллективных договоров и свободных рынков». К концу года административный механизм командной экономики военного времени был в основном демонтирован: ликвидирована Комиссия по трудовым ресурсам; отменены карточки на все, кроме сахара, и ликвидирована большая часть регулирования цен; отменено большинство приоритетов, установленных Управлением военного производства, а размещение почти всех материалов оставлено рынку; отменены почти все ограничения на перевозки, в том числе на экспорт и морские перевозки. К концу 1945 г. был ликвидирован ряд ведомств, в том числе Совет по разрешению трудовых конфликтов, Управление по внешнеэко -комической деятельности, Управление военного производства, Корпорация небольших военных предприятий, Национальный совет по разрешению трудовых конфликтов и Управление по контролю за продовольствием74.
Но не все чрезвычайные функции государства были упразднены. Некоторые функции чрезвычайных ведомств перешли к обычным министерствам или вновь созданным ведомствам. После ликвидации Управления военного производства ряд его функций по размещению ресурсов достался вновь созданному Управлению производства гражданской продукции. Министерство труда взяло себе Службу занятости и Управление переподготовки и трудоустройства. Государственный департамент получил функции, прежде выполнявшиеся Управлением по внешнеэкономической деятельности. Министерство торговли взяло на себя функции Корпорации малых оборон -ных предприятий. Управление военной мобилизации, ставшее теперь Управлением военной мобилизации и реконверсии, взялось присматривать за остатками системы регулирования цен75. Таким образом, немедленный демонтаж командной экономики отчасти оказался фиктивным, став просто консолидацией и перераспределением полномочий, часть которых превратилась в постоянные функции государства. Отдельные
74 War Records Section, United States at War, pp. 491—492, 499— 500 (quotation from p. 491); Polenberg, War and Society, p. 235.
75 War Records Section, United States at War, pp. 495, 500.
396
Глава 9. Политэкономия войны
фрагменты системы регулирования цен сохранились до конца 1946 г.; некоторые субсидии «военного времени» выплачивались до лета 1947 г., а регулирование ставок арендной платы сохранялось еще дольше76.
Американский народ извлек из войны много уроков, как верных, так и ошибочных. Самым значительным примером последних была кейнсианская иллюзия, вера в то, что, управляя экономикой прежде всего с помощью фискальной политики, федеральное правительство способно предотвращать экономические спады и стабилизировать экономику в период ее роста. Герберт Стайн отмечал, что «огромное значение, придаваемое полной занятости как цели послевоенной политики, было, несомненно, результатом достижения полной занятости в период войны на фоне предшествовавшего десятилетия депрессии». Но представление, будто «полная занятость» военного времени была достигнута благодаря огромному дефициту федерального бюджета, было ошибочным. Все куда проще: безработица исчезла главным образом благодаря наращиванию численности вооруженных сил. За период 1940 — 1945 гг. число безработных уменьшилось примерно на 7 млн человек, а численность вооруженных сил выросла более чем на 11 млн (см. табл. 9.1). Истинный урок 1940—1945гг. состоит в следующем: безработицу способно ликвидировать любое правительство, которое имеет возможность призывать миллионы трудящихся на военную службу77. Настоящее экономиче-
76 Robert J. Donovan, Conflict and Crisis: The Presidency of Harry S. Truman, 1945-1948 (New York: Norton, 1977), pp. 236-237, 239; Jones, Fifty Billion Dollars, p. 373; Rockoff, Drastic Measures, pp. 98—108, 155; Bowles, Promises to Keep, pp. 166— 191; Rossiter, Constitutional Dictatorship, p. 285. После войны регулирование арендной платы было передано на уровень штатов и местных органов власти, а Нью-Йорк даже испытал «30-летний период чрезвычайного регулирования арендной платы». См.: Peter Navarro, The Policy Game: How Special Interests and Ideologues Are Stealing America (New York: Wiley, 1984), pp. 13, 25.
77 Herbert Stein, The Fiscal Revolution in America (Chicago: University of Chicago Press, 1969), p. 171. Верное понимание лаконично (с допустимой степенью преувеличения) изложил Джонатан Хьюз: «Решить проблему безработицы просто, если призвать безработных на военную службу, сократить производство товаров длительного пользования для населения до минимума и создать вооруженные силы, способные завоевать весь мир... Мы это
397
Часть П. История
ское чудо случилось в 1946 г., когда 9 млн демобилизованных солдат и офицеров вернулись к гражданской жизни, но послевоенной депрессии, которой все боялись, не случилось. Первые послевоенные годы стали периодом процветания не благодаря изощренной фискальной политике федерального правительства, а потому что потребители, изголодавшиеся за годы депрессии и ограничений военного времени на производство товаров длительного пользования, и потребители, банковские счета которых раздулись за время войны, в том числе и благодаря военным займам, предъявили мощный спрос на товары, что и стало основой инвестиционного бума.
Таблица 9.1
Численность безработных и военнослужащих в 1940-1948 гг. (млн чел.)
Источник: U.S. Bureau of the Census, Historical Statistics, pp. 135, 1141.
Между тем рожденная войной вера в способность федераль -ного правительства осуществлять макроэкономическое регулирование привела к принятию 20 февраля 1946 г. закона о занятости: «Настоящим конгресс провозглашает, что постоянная политика и ответственность федеральных органов власти заключаются в том, чтобы использовать практические средства, совместимые с его потребностями и обязательствами и другими важнейшими соображениями национальной политики,
сделали в 1942 —1945 гг.». См.: Jonathan R. Т. Hughes, „Stagnation Without 'Flation: The 1930s Again," in Money in Crisis: The Federal Reserve, the Economy, and Monetary Reform, ed. Barry N. Siegal (Cambridge, Mass.: Ballinger, 1984), pp. 154-155.
398
Глава 9. Политэкономия войны
при содействии и сотрудничестве промышленности, сельского хозяйства, труда, а также органов власти штатов и местных властей, для создания и поддержания, с расчетом на стимулирование и укрепление общего благосостояния и свободного предпринимательства на основе конкуренции, условий, при которых будут обеспечены возможности для полезной занято -сти, включая самостоятельную занятость, для всех способных трудиться, желающих трудиться и ищущих работу, и содействовать максимальному росту занятости, производства и покупательной способности»78. Хотя текст декларации туманен и нагружен элементами идеологии — «сотрудничество промышленности» и «свободное предпринимательство на основе конкуренции», — в то время, когда закон принимали, его смысл был хорошо понятен, и в точно таком же смысле его понимали в последующие четыре десятилетия. Вкратце он означал, что федеральные органы власти обещают, и именно этого все от них ждут, «делать что-нибудь» для предотвращения депрессий, рецессии и других макроэкономических сбоев. Никогда больше администрация не сможет объяснить свое бездействие тем, что вмешательство в дела рынка — «неподходящее занятие» для федеральных властей. Как отмечал Кэлвин Гувер, «признание легитимности этой цели [в том виде, как она сформулирована в законе о занятости] имело огромнейшее значение для развития полномочий государства на управление экономикой»79. Федеральная политика в сфере регулирования рынка труда тоже изменилась в соответствии с практикой, впервые опробованной во время войны. В 1946 г., с устранением регулирования заработной платы и ликвидацией Национального совета по разрешению трудовых конфликтов в военное время и Комиссии по трудовым ресурсам, отношения между трудом и менеджмен -том предприятий резко ухудшились. Забастовки и разного рода приостановки работы захлестнули экономику в период, когда шла работа по конверсии заводов на производство гражданской продукции. Было потеряно 116 млн человеко-дней, абсолютный рекорд80. Консервативный конгресс не мог мириться с этой
78 „Employment Act of 1946," as reproduced in Documents, 9thed.,ed. Commager, II, pp. 514—516.
79 Calvin B. Hoover, Tfre Economy, Liberty and the State (New York: Twentieth Century Fund, 1959), p. 240.
U.S. Bureau of the Census, Historical Statistics, p. 179.
399
80
Часть II. История
разрушительной практикой. 23 июня 1947 г. конгресс, преодолев вето Трумэна, принял закон Тафта—Хартли, дополнивший закон о трудовых отношениях 1935 г. Закон Тафта—Хартли, исправивший некоторые положения закона о трудовых спорах в военное время 1943 г., запретил профсоюзам использовать ряд «несправедливых практик в трудовых отношениях». Он запретил режим «закрытого цеха», потребовал предупреждать о готовящейся забастовке за шестьдесят дней, легализовал иски против профсоюзов за нарушение договора и другие незаконные действия, запретил забастовки по поводу юрисдикции*, вторичные бойкоты**, забастовки федеральных служащих и взносы профсоюзов в фонды кандидатов на выборные федеральные должности. Закон обязал министра юстиции испрашивать 80-дневный судебный запрет на забастовки, угрожающие здоровью нации или безопасности страны81. Профсоюзы больше никогда не получали такой поддержки со стороны государ -ства, как в период их наивысшего подъема в 1933 — 1946 гг. Но ситуация с юридическими привилегиями и политической силой профсоюзов, а также с участием федерального правительства в разрешении конфликтов между трудом и капиталом так и не вернулась к временам, предшествовавшим Новому курсу. Закон Тафта—Хартли даже несколько усилил роль государства в регулировании рынков труда.
С окончанием войны и быстрой демобилизацией военнослужащих некоторое время казалось, что конец воинской повинности близок, но военный опыт въелся слишком глубоко, и призывная система сохранилась. Одно «временное продление чрезвычайных полномочий» следовало за другим. В начале 1947 г. президент Трумэн выразил «искреннее желание как можно быстрее поставить формирование армии и флота на исключительно добровольную основу», но год спустя, в ситуации обострения холодной войны, он потребовал, чтобы конгресс продлил
* Забастовка вследствие конфликта между соперничающими проф -союзами с целью повлиять на выбор одного из этих профсоюзов при заключении коллективных договоров. — Прим. перев. ** Призыв профсоюза к отказу от приобретения или использования товаров, продуктов, произведенных работниками, входящими в другие профсоюзные объединения либо не объединенными в профсоюз. — Прим, перев.
81 „Taft—Hartley Act," 80th Cong., Public Law 101, partially reproduced in Documents, 9th ed., ed. Commager, II, pp. 537—541.
Глава 9. Политэкономия войны
срок действия призыва и утвердил «всеобщую военную подготовку» . Конгресс не внял призыву принять закон о всеобщей воинской повинности, ограничившись законом о выборочной воинской повинности 1948 г., т.е. продлил систему призыва в мирное время. «В свободном обществе, — говорилось в законе, — обязанность и привилегия службы в вооруженных силах... должны ложиться на всех в соответствии с честной и справедливой системой выбора, совместимой с поддержанием эффективной национальной экономики».
На деле закон был совсем не таков. Он представлял собой, скорее, неэффективный налог на жизнь и трудовую деятельность молодых людей, отбираемых отнюдь не случайным образом, а по усмотрению политиков, и зрелых граждан, не желающих платить полную стоимость содержания достаточно много -численных и экипированных вооруженных сил. По наблюдению Ричарда Гиллама, конгресс «не желал увеличивать жалованье солдат до минимально привлекательного уровня... Опасались, что добровольный набор окажется слишком дорогим». На самом деле в условиях добровольного формирования вооруженных сил подлинные экономические издержки, т.е. рыночная стоимость наиболее ценных упущенных альтернатив, были бы ниже. Но в этом случае издержки легли бы на других людей. Политически влиятельные круги предпочли переложить издержки с помощью принуждения. Возобладала логика чрезвычайщины, столь глубоко вбитая в психику американцев за четыре года войны. Как заметил один конгрессмен в ходе обсуждения закона о призыве 1948 г., «то, что мы предлагаем сегодня, в обычных условиях не совмещается с нашими традициями. .. однако... Мы живем в необычное время... Мы живем в мире страха, хаоса, неопределенности и, до известной степени, безнадежности»82. В атмосфере кризиса американские традиции личной свободы не выдержали политического натиска.
Добровольный принцип формирования вооруженных сил не прошел, зато щедрые льготы ветеранам стали священной
82 Selective Service Act of'1948, 80th Cong., 2nd Sess., Chapter 625, Public Law 759, June 24, 1948; Gillam, „The Peacetime Draft," pp. 105—110. Об экономической теории воинской повинности см.: Edgar К. Browning and Jacquelene M. Browning, Public Finance and the Price System, 2nded. (New York: Macmillan, 1983), pp. 412-416.
400
401
26-2647
Часть II. История
коровой конгрессменов. Подбадриваемые неизменно надежным Американским легионом и Ветеранами американских зарубежных войн, законодатели приняли (без единого голоса против и за время, достаточное, чтобы об этом перед выборами 1944 г. узнали миллионы избирателей, служивших тогда в рядах вооруженных сил) закон, известный как «солдатский билль о правах». Он обеспечивал ветеранам консультирование, помощь в трудоустройстве, пособия на образование, гарантированные государством кредиты на покупку жилья и на разви -тие бизнеса, а также обещание хорошего медицинского обслуживания. Этот закон имел обширные последствия. Как отмечает Блюм, «все эти пособия, оплата обучения и книг за счет Министерства по делам ветеранов создали новый, молодой, активный средний класс». Все это обошлось, разумеется, недешево. Государственные расходы на пособия ветеранам Второй мировой войны в 1945 г. подскочили до 1,5 млрд долл. и два го да спустя достигли 6,7 млрд долл. В 1970г. они все еще составляли 3,9 млрд долл. и обещали серьезный рост в будущем, потому что ветераны старели и предъявляли более высокий спрос на медицинское обслуживание83. Вряд ли пособия ветеранам были достаточной компенсацией для призывников 1940—1945 гг., особенно для тех, кто не вернулся живым из Салерно, Нормандии, Гуадалканала и тысяч других страшных мест. Мы знаем одно: отложенная справедливость — это отказ в справедливости. Компенсация, выплачиваемая через много лет, не заменяет хорошей оплаты.
83 Young, Congressional Politics, pp. 213 — 217; Polenberg, War and Society, pp. 96-97; Blum, V Was for Victory, pp. 248-250, 337 (quotation from p. 337); U.S. Bureau of the Census, Historical Statistics, pp. 1145— 1146. Томас Соуэлл отметил, что закон о ветеранах «оказал почти революционное влияние на возможности негров учиться в колледже». См.: Thomas Sowell, Civil Rights: Rhetoric or Reality? (New York: William Morrow, 1984), p. 86. Дэвис Росс заключает, что ветеранские пособия «действовали как маховик, сохранявший импульс, заданный федеральным правительством росту общего благосостояния. Так что, когда к 1945 г. из двигателя Нового курса вышел весь пар, пособия трудоспособным ветеранам Второй мировой, как и было задумано, стали источником новой энергии». См.: Davis R. В. Ross, Preparing for Ulysses: Politics and Veterans During World War 11 (New York: Columbia University Press, 1969), p. 290.
402
Глава 9. Политэкономия войны
Федеральному правительству удалось найти деньги на финансирование пособий ветеранам и на множество других статей послевоенных расходов в значительной мере благодаря механизму формирования государственных доходов, созданному во время Второй мировой войны. Главными компонентами этого механизма были: 1) низкий необлагаемый минимум, из - за чего число плательщиков подоходного налога резко выросло; 2) высокие ставки подоходного налога, так что платить пришлось много; 3) резкая прогрессия шкалы подоходного налога, что позволило правительству собирать все больше налогов как от реального роста экономики, так и от инфляции; 4) удержание подоходного налога путем вычетов из заработной платы работодателем, так что у налогоплательщиков стало меньше возможностей увильнуть от налога и осознать, сколько государство забирает у них за год (см. табл. 9.2 на с. 404). Не будь чрезвычайной нужды государства в деньгах, которую вызвала Вторая мировая война, не было бы и этого чудесного механизма сбора налогов, примененного для финансирования роста государства благосостояния после 1945 г. До войны декларацию о доходах заполняли менее 15 млн человек, а к 1945 г. — около 50 млн. Мало того что налог пришлось платить большинству работающих, — группа налогоплательщиков с самыми низкими доходами увеличилась с 4,4% в 1940 г. до 23% в 1945 г., и для бюджета это обернулось немалым плюсом. В ходе войны государство фактически одним махом загнало почти все работающее население в пасть механизма сбора налогов. В 1940 г. от сбора подоходного налога на личные и корпоративные доходы федеральный бюджет получил 30% доходов, а в 1945 г. — уже 69%. Контуры будущего полностью сформировались. Четверть века спустя доля поступлений от подоходного налога осталась примерно такой же, 64%84.
84 U.S. Bureau of the Census, Historical Statistics, p. 1105. См. также: Ben Baack and Edward John Ray, „The Political Economy of the Origin and Development of the Federal Income Tax," in Emergence of the Modern Political Economy, ed. Robert Higgs (Greenwich, Conn. :JAI Press, 1985), pp. 132-133; JohnF. Witte, The Politics and Development of the Federal Income Tax (Madison: University of Wisconsin Press, 19&5), pp. 110-130. Уитте отмечает (с. 128), что «1944 и 1945 гг. были годами самой высокой прогрессии ставок налогообложения в истории США».
403
Глава 9, Политэкономия войны
Одно из новых направлений использования федеральных доходов в послевоенное время стало прямым продолжением программы Второй мировой войны. Ленд-лиз, эта неискренне названная программа, послужила каналом, через который правительство передало союзным странам перед войной, во время войны и непосредственно после войны товаров и услуг на сум -му около 50 млрд долл., явно послужила прообразом плана Маршалла, по которому европейские правительства получили порядка 12,5млрддолл. в 1948—1951 гг. Затем политика оказания помощи иностранным государствам стала постоянной. За 1945—1970 гг. субсидии и кредиты правительства США иностранцам составили огромную сумму 133,8 млрд долл.85 Понятно, что огромную дыру в этой льдине проломил ленд-лиз.
Как только США перестали стрелять в немцев и японцев, они развернули свои умолкшие, но по-прежнему заряженные пушки в сторону своего бывшего союзника — СССР. На этот раз, в отличие от всех прошлых, полная демобилизация после прекращения огня оказалась невозможной. Даже в конце 1940-х годов численность армии составляла около полутора миллионов хорошо вооруженных человек86. Чтобы снабжать армию эпохи холодной войны все более изощренным оружи -ем, многие из поставщиков оружия времен Второй мировой, особенно авиастроительные компании, сохранили разработку и производство оружия в качестве своего главного бизнеса. Приблизительно 3 трлн долл., истраченных после 1945 г. на товары и услуги военного назначения, гарантировали им весьма емкий «рынок». (Язык не поворачивается называть рынком эти бюрократические сделки, в которых расходовались деньги налогоплательщиков. В лучшем случае это рынок одного покупателя; зачастую двусторонняя монополия; в худшем, не столь редком случае, просто сговор против налогоплательщиков. Все это не сулит оптимального для общества размещения ресурсов, а потенциал разбазаривания средств, мошенничества и злоупотреблений затмевает все остальные государственные программы, вместе взятые.) Как показывает табл. 9.3, даже спустя десятилетия после окончания Второй миро -вой войны ряд ведущих американских корпораций ориентиро -вались на Пентагон как на главного покупателя.
85 U.S. Bureau of the Census, Historical Statistics, p. 872.
86 Ibid., p. 1141.
405
Часть II. История
Таблица 9.3 Ведущие оборонные подрядчики, 1960 — 196 7 гг.
Источник: Clayton, ed., Economic Impact of'the Cold War, p. 44 (Table 12).
Многие из этих фирм продолжали эксплуатировать финансируемые государством заводы и оборудование точно так же, как во время войны. Из профинансированных государством промышленных мощностей стоимостью почти 18 млрд долл. (первоначальная стоимость), построенных в 1940—1945 гг., около 80% эксплуатировались частными фирмами и после войны. Таково осязаемое, вещественное наследие Второй мировой войны, имевшее особое значение для таких отраслей, как производство алюминия, стали, синтетического каучука, судо-и авиастроения. Некоторые фирмы эксплуатировали принадлежащие государству заводы на правах арендаторов, а другие
406
Глава 9. Политэкономия войны
эксплуатировали, но за аренду не платили; иногда они выкупали их у государства. Томас Макгроу отметил, что «институциональные аспекты распоряжения избыточным имуществом указывают, что военно-промышленный комплекс... до известной степени ведет происхождение от множества военных заводов, выкупленных арендаторами». Луис Кейн и Джордж Нейман показали, что та же горстка корпораций, которая управляла построенными государством заводами в 1940—1945 гг., выкупила их, когда после войны государство начало избавлять -ся от (некоторых из) них87.
О конституционном наследии Второй мировой войны мы уже говорили, но оно столь значительно, что стоит повторить. Как подметил Корвин, после этой войны страна впервые в американской истории не вернулась к «конституции мирного времени». Принятые во время войны решения Верховного суда закрепили в американской системе правления революционные изменения, впервые вступившие в законную силу в конце 1930-х годов. Корвин отметил, что решения, принятые Верховным судом в военное время, сделали заметнее следующее: «1) придание конгрессу неограниченных законодательных полномочий; 2) придание президенту права и обязанности постоянно поощрять позитивное исполнение этих неограниченных полномочий для достижения расширенных социальных целей; 3) право конгресса делегировать свои полномочия ad libitum* президенту для достижения таких расширенных социальных целей; 4) придание президенту широкой прерогативы противостоять «чрезвычайным ситуациям», которые он же определяет как чрезвычайные, а также создавать в помощь себе исполнительные органы; 5) поступательно расширяющаяся замена судебной процедуры применения права, причем порой даже конституционного права, административной процедурой»88. Таким образом, война оставила Соединенным Штатам Америки нечто куда более зловещее,
87 Robert J. Gordon, „$45 Billion of U.S. Private Investment Has Been Mislaid," American Economic Review 69 Qune 1969): 221—238 (esp.^ the table on p. 227); Cain and Neumann, „Planning for Peace," pp. 129—135; „Discussion" by Thomas K. McCraw, p. 137. См. также: Gansler, The Defense Industry; pp. 54-57, 284, 288, 292.
* По своему усмотрели^ {лат.). — Прим. перев.
88 Corwin, Total War and the Constitution, p. 179 (also pp. 172, 174, and passim).
407
Часть П. История
чем большое правительство, а именно Большое Правительство, т.е. могущественное, чрезвычайно своевольное, активистское правительство, практически не сдерживаемое конституционными ограничениями, этими сдержками и противовесами, которые традиционно обуздывали если не амбиции, то вмешательство государственных чиновников.
Еще более фундаментальным, чем конституционное наследие (по сути, конечным источником этого революционного изменения), был идеологический сдвиг, вызванный или ускоренный войной. Как выразился Алан Милуард, «военный опыт сильно изменил экономические предрассудки». Произошли «существенные изменения экономических устремлений и политических мнений», и «социальное равенство теперь стало чаще восприниматься как желательная цель. Не столь бросающееся в глаза потребление, обуздание прав частной собственности, общая неприязнь к спекуляциям, рационирование потребления, установка на то, что каждый должен трудиться, — все двигало мысль в этом направлении»89. Особенно важные перемены произошли в установках ведущих бизнесменов, многие из которых в годы войны работали в качестве государствен -ных чиновников без зарплаты («люди за доллар в год»). Этот опыт, по мнению Кэлвина Гувера, «выработал в них готовность принять после войны ту степень государственного вмешательства и контроля, которая до войны вызывала их глубокое возмущение». В опубликованных в 1951 г. воспоминаниях Джесси Джонс отмечает (возможно, не вполне отдавая себе отчет в смысле сказанного), что «из Корпорации финансирования реконструкции вышло, вероятно, более сотни руководителей большого бизнеса, работающих теперь в промышленности, финансах и на железных дорогах. Некоторые из них сегодня управляют рядом важнейших институтов США»90. Когда в 1953—1960-х гг. Белый дом занимала покровительствующая бизнесу республиканская администрация, она не пред-
89 AlanS. Milward, War, Economy and Society, 1939 —1945 (Berkeley: University of California Press, 1977), pp. 128, 244, 343.
90 Hoover, Economy, Liberty and the State, p. 212; Jones, Fifty Billion Dollars, p. 546 (перечень имен см. в приложении: Jones, „Some RFC Alumni Who Have Done Well," pp. 602 — 608). См. также: Herbert Stein, Presidential Economics: The Making of Economic Policy from Roosevelt to Reagan and Beyond ( New York: Simon and Schuster, 1984), pp. 65—67.
408
Глава 9. Политэкономия войны
принимала реальных попыток изменить смешанную экономику, которая приняла окончательные формы к концу Второй мировой войны. После многолетнего опыта полномасштабной командной экономики военного времени большинство американцев в существующих политике - экономических уело -виях, похоже, боятся возвращения к режиму свободных рынков больше, чем прежде боялись ущемления личных прав, реальных или потенциальных. Давно неиспользуемые права и свободы утратили свою власть над сердцами людей.
Выводы
Два столетия назад Джеймс Мэдисон предостерег, что «одно законодательное вмешательство — лишь первое звено в длинной цепи повторяющихся, где каждое следующее естественно вытекает из результатов предыдущего»91. Становление режима государственного управления экономикой в ходе Второй миро -вой войны несомненно подтверждает справедливость высказывания Мэдисона. Даже официальные историки мобилизации признают, что «в период войны государственное регулирование и ограничения охватывали одну область экономической жизни за другой, становясь все более суровыми».
«Свобода управления производственными мощностями, свобода использования сырья и полуфабрикатов были жестко ограничены указами Управления военного производства; свобода покупать была резко усечена приоритетами, установленными Управлением военного производства, нормативными ограничениями Управления по регулированию цен и указами о квотах Управления по контролю за продовольствием. Свобода продавца запрашивать и свобода покупателя предлагать цену были в значительной степени выхолощены всесторонними ограничениями и установлением потолков цен со стороны Управления по регулированию цен. Свобода торговать с другими странами была со всех сторон подрублена запретами
91 James Madison, „The Federalist No. 44," in The Federalist (New York: Modern Library, n.d.), p. 291. [Мэдисон Дус. Федералист №44 // Федералист политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея. М.: Издательская группа «Прогресс» — «Литера», 1993. С. 303.]
409
Часть П. История
и предписаниями. Использование транспорта для гражданских целей было подчинено приоритетности перевозок военных и их грузов. Выбор рода занятий и право сменить место работы были урезаны Службой выборочного призыва в вооруженные силы и Военной комиссией по трудовым ресурсам. Национальный совет по разрешению трудовых конфликтов в военное время вмешивался в переговоры между работодателями и наемными работниками всякий раз, когда между ними возникали разногласия или когда на переговорах обсуж-
s " 92
дался вопрос о повышении заработной платы» .
А ведь кроме этих было и много других видов регулирования и ограничений.
Важнейшим звеном цепи, о которой говорил Мэдисон, был призыв на военную службу. Призыв начался рано, более чем за год до объявления войны. Благодаря этому правительство сумело создать чудовищные по величине вооруженные силы за незначительную часть их цены, куда меньше истинной рыночной. Огромным сухопутным и морским силам требовались, соответственно, большие объемы боевой техники, материально-техническое и продовольственное снабжение, транспорт. Правительственные уполномоченные по закупкам с карманами, лопающимися от вновь созданной покупательной силы, спровоцировали войну конкурирующего спроса, которая могла загнать цены на небывалый уровень, открыв тем самым полную стоимость государственных программ, что вызвало бы политическое противодействие и сопротивление. И тогда правительство занялось маскировкой издержек с помощью регулирования цен (и отказа от договорных обязательств на основании «пересмотра договоров»). Но регулирование цен на товары и услуги не могло быть успешным в условиях нестесненного роста ставок заработной платы. Отсюда совершенно резонно последовал переход к регулированию оплаты труда. Рыночная экономика, огромная и пронизанная тонкими взаимосвязями сеть сделок и отношений, неизменно ставила в тупик и путала планы администраторов системы частичного регулирования. В ответ правительство последовательно расширяло и ужесточало командную систему и в последние два года войны получило действующую напролом военную экономику. При этом режиме в основном
92 War Records Section, United States at War, pp. 462—463.
410
Глава 9. Политэкономия войны
власти, а не рынок определяли, что, как и для кого будет производить экономика.
Призыв на военную службу являлся ключевым звеном в создании законодательной и административной цепи, которой во время войны государство сковало личные права, и в то же время она сослужила куда более важную службу, придав легитимность подавлению экономических свобод. Фактически все, кто анализировал этот феномен, от влиятельных экономистов, чиновников и конгрессменов до судей Верховного суда и самого президента, согласились с весомостью морального аргумента, приняли и использовали его: если А верно, то ^тем более верно, где А — воинская повинность, а X — любые действия государства, подавляющие любые права личности и, особенно, ущемляющие права частной собственности. Аргумент звучит убедительно. И в те времена он, несомненно, убеждал, хотя имеющиеся свидетельства касаются главным образом гос-чиновников, а потому остаются вопросы о том, как принимало этот аргумент население в целом. Особенно поражает почти всеобщее согласие с исходным допущением, на которое опирается этот аргумент, — о том, что воинская повинность, этот нагляднейший пример принудительного труда, морально безупречна. А как только одобрение и поддержку получил призыв, моральные и конституционные возражения против любых других мер государственного регулирования сразу стали казаться непоследовательными. Многие, конечно, как-то умудрялись сохранять и совесть, и заботу о логической последовательности, что заставляло их противиться определенным посягательствам государства (прежде всего, идее всеобщей трудовой обязанности), сохраняя при этом одобрительное отношение к призыву на военную службу.
Когда впереди замаячила победа, почти все потребовали покончить с невыносимыми ограничениями военной экономики и быстро, пусть и не полностью, демонтировать административный механизм регулирования. Но многое из военного наследия сохранилось: все построенные за счет государства заводы и производства и использующий их военно-промышленный комплекс; принятые после войны важные законы, вдохновленные опытом военного времени, включая закон о занятости, закон Тафта—^артли и закон о выборочной воинской повинности 1948 г.; солдатский билль о правах и взращенный им новый средний класс; ненасытная и эффективная система
411
V
Часть П. История
федерального подоходного налогообложения; огромная программа помощи иностранным государствам. Еще важнее то, что война глубоко изменила конституционное устройство страны в направлении отречения судебной власти от своих полно -мочий и к автономии исполнительной власти; в стране не стало «конституции мирного времени», к которой можно было вернуться. И, самое главное, война сместила господствующую идеологию в сторону одобрения расширенного присутствия государства в экономике. В конце концов, даже большинство бизнесменов пришло к признанию и даже к требованию Большого Правительства.
Еще по теме Глава 9 ПОЛИТЭКОНОМИЯ ВОЙНЫ:
- Окончание второй мировой войны и начало холодной войны
- Глава 10 КРИЗИС И ЛЕВИАФАН: ОТ ВТОРОЙ МИРОВОЙ ВОЙНЫ, ДО 1980-Х ГОДОВ
- 2. ЗАРОЖДЕНИЕ КЛАССИЧЕСКОЙ ПОЛИТЭКОНОМИИ
- 5. ЗАВЕРШЕНИЕ КЛАССИЧЕСКОЙ ПОЛИТЭКОНОМИИ В СЕРЕДИНЕ XIX в.
- 4. ДАЛЬНЕЙШЕЕ РАЗВИТИЕ КЛАССИЧЕСКОЙ ПОЛИТЭКОНОМИИ В НАЧАЛЕ XIX в.
- 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА КЛАССИЧЕСКОЙ ПОЛИТЭКОНОМИИ
- 6. КЛАССИЧЕСКАЯ ПОЛИТЭКОНОМИЯ В РОССИИ
- 2.1. Зарождение классической политэкономии в Англии
- Завершение классической политэкономии
- 2.2. Зарождение классической политэкономии во Франции
- А. Корсак — зачинатель исторического направления в российской политэкономии
- Под ред. В.Д. Базилевича. Экономическая теория: политэкономия: Учебник, 2009
- ТЕМА 3 Эволюция классической политэкономии
- Классическая политэкономия: разные определения