<<
>>

Глава 9 ПОЛИТЭКОНОМИЯ ВОЙНЫ

Из всех освященных временем англосаксонских свобод в войну наибольший ущерб был причинен свободе заключения договоров.

Клинтон Росситер

Действия государства во время Второй мировой войны во мно­гом напоминают его действия во время Первой мировой.

Вновь с помощью конгресса и благодаря уступчивости Верховного суда исполнительная ветвь федерального уровня власти охватила своим влиянием всю экономику. Призывая в армию, распреде­ляя материалы, фиксируя цены, строя целые отрасли и управ­ляя ими, федеральная власть использовала те же полномочия, что и в 1917—1918 гг. Но на этот раз почти все шло с гораз­до большим размахом. По сравнению с деятельностью перио­да 1941 — 1945 гг. экономические мероприятия правительства времен Первой мировой войны кажутся скромными, бессис­темными и неэффективными. В ходе Второй мировой войны была создана военная экономика, вызывающая чувство бла­гоговейного трепета. (Получить представление о грандиозном размахе экономической деятельности правительства в период Второй мировой можно из перечня военных ведомств, приве­денного в приложении к этой главе.) Если верить националь­ной экономической статистике, что весьма рискованно в отсут­ствие полноценного рыночного ценообразования, похоже, что на пике усилий, в 1943 — 1944 г., на цели войны шло пример­но 40% объемов производства в неизменных ценах и намно­го большая часть промышленного производства1. Оставшаяся гражданская экономика работала в условиях множества допол­нительных государственных обременении и ограничений.

1 U.S. Council of Economic Advisers, Annual Report (Washington, B.C.: U.S. Government Printing Office, 1984), pp. 220-221; War Records Section, U.S. Bureau of the Budget, The United States at War: Development an£ Administration of the War Program by the Federal Government (Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 1946), p.

104.

347

Часть II. История

Есть несколько причин, по которым правительство в 1940— 1945 гг. занималось регулированием экономики с куда боль­шим размахом и напрямую участвовало в хозяйственной дея -тельности. Одна из этих причин связана с масштабом событий. Вторая мировая была, как говорят военные, Большой Вой­ной . Администрация Вильсона к концу 1918г. нарастила чис­ленность армии и военно-морского флота до 4 млн человек. Рузвельт и его помощники в 1945 г. командовали более чем 12 млн человек. В Первую мировую США находились в состо­янии войны около полутора лет, и большая часть этого време­ни ушла на подготовку к участию в боевых операциях. Вторая мировая продолжалась почти четыре года, сражаться амери­канцам пришлось куда больше, а расходы в долларах вырос­ли в десять раз.

Важную роль сыграли и разные предварявшие войну обсто­ятельства. До вступления в войну в 1917г. американцам более полувека не приходилось вести масштабных боевых действий. А в 1941 г. были живы воспоминания о предыдущей мировой войне, и многие из тех, кто имел заметную власть или влияние во время Первой мировой (Рузвельт, Стимсон, Барух, Фран-кфуртер), все еще обладали властью или влиянием. У них были определенные представления о том, что делать, потому что они уже «побывали в деле». К тому же за годы Нового курса феде­ральные чиновники получили широкие полномочия и приоб­рели определенный опыт управления, а бизнесмены приспосо­бились ладить с чиновниками. Поэтому становление системы экономического регулирования в период Второй мировой шло заметно быстрее, чем в Первую. В самом деле, правительство закрепило за собой множество полномочий, в том числе пра­во призывать в армию до того, как страна официально вступит в войну. Хотя в обоих случаях вступлению американцев в вой­ну предшествовали более двух лет формального нейтралите­та, во второй раз войне предшествовала длительная депрес­сия, а в первый — период экономического роста и сравнитель­но полной занятости. В ходе мобилизации экономики в начале Второй мировой американцы могли использовать куда больше незанятых в производстве ресурсов, чем в 1917г.

Иными были и условия, вызвавшие объявление войны. США вошли в Первую мировую, когда немцы в конце концов достали Вильсона, тогда как видимой причиной вступления во Вторую мировую была непосредственная реакция на внезапное

348

Глава 9. Политэкономия войны

нападение японцев на Перл-Харбор. Это вероломство пора­зительным образом сплотило американский народ. В отли­чие от конгресса 1917 г., когда 6 сенаторов и 50 конгрессме­нов проголосовали против войны, конгресс 1941 г. одобрил вступление в войну фактически единодушно. (Против вой­ны с Японией был подан всего один голос, и ни одного про­тив войны с Германией.) Всеобщее чувство гнева облегчило правительству расширение своей экономической власти, пото­му что согласие с целями войны (сокрушение военных машин Японии и Германии) порождало согласие и со средствами. Вот что сообщает современник событий: «Поражает, как много ад­министративных сложностей и препятствий удалось устранить одним махом 7 декабря 1941 г.»2.

Различия в масштабах, предпосылках и обстоятельствах привели к тому, что в сравнении с гигантским размахом ко­мандной экономики периода Второй мировой все, что было прежде, кажется карликовым. Поэтому и наследие ее проникло куда глубже. Более того, послевоенные международные отно­шения наложились на тенденции, зародившиеся еще во время войны. Если после Первой мировой для США наступил пери­од сравнительного международного спокойствия, то Большая Война почти сразу сменилась холодной, не говоря уже о корей­ской, вьетнамской и ряде военных кампаний меньшего мас­штаба, которые США в разное время вели по всему миру на протяжении четыре десятилетий после 1945 г. Это надолго продлило жизнь военно-промышленного комплекса, впер­вые принявшего современные формы в ходе Второй мировой. Одного этого хватило бы, чтобы американский опыт 1940 — 1945 гг. оставил неизгладимый след в эволюции современ­ной смешанной экономики. Как мы увидим, однако, наследие военного опыта далеко этим не исчерпывалось.

Часто говорят, что Вторая мировая была самой популяр­ной из всех американских войн.

Возможно, так и есть. Но час­тое повторение этого тезиса оказало усыпляющее воздействие на исследователей войны. Многие, в том числе ряд ученых, из сравнительной популярности Второй мировой войны делают

2 Luther Gulick, Administrative Reflections from World War II ( Uni -versity: University of Alabama Press, 1948), p. 110. См. также: Roland Young, Congressional Politics in the Second World War (New York: Columbia University Press, 1956), p. 11.

349

Часть II. История

поспешный вывод, о том, что действия правительства поль­зовались почти единодушной поддержкой и сотрудничеством. Такая оценка далека от истины. На самом деле внутри войны бушевало множество других «войн»: фермеров против всех остальных, мелких бизнесменов против крупных, членов проф­союзов против работодателей и всех остальных рабочих и т.д. Словом, повседневные политико-экономические конфликты никуда не исчезли. Более того, проблема «пушки вместо мас­ла» затронула всех. Во время Первой мировой Вильсон заявил, что «политика отложена» [politics is adjourned], а в ходе Вто­рой мировой Рузвельт настаивал, что «политика отсутствует» [politics is out] и что место д-ра Новый курс занял д-р Побе­дим-в-войне, но сообщения о смерти политики были преуве­личены. Обычные политические конфликты лишь чуть ослабли под давлением проблем национальной обороны и безопасно­сти. А центральным аспектом всех конфликтов было стремле­ние заинтересованных групп переложить реальные издержки войны на других. При этом правительство стремилось прежде всего скрыть подлинные военные издержки.

формальный нейтралитет и фактическое участие в войне, 1939-194' гг.

В определенном смысле Первая мировая закончилась только в 1945 г. Возможно, когда-нибудь историки станут рассмат­ривать эти две мировые войны как два этапа одной, затянув­шейся. Версальский договор, обложивший Германию суровы­ми репарациями, вызвал у проигравшей стороны глубокое воз­мущение и стремление отомстить. Это способствовало приходу к власти нацистов, и после 1933 г.

возобновление вооружен­ного конфликта между европейскими державами было прак­тически предрешено. Хищнический захват Гитлером Австрии и Судет в 1938 г. был знаком того, что, несмотря на француз­скую и английскую политику умиротворения, Европа балан­сирует на грани войны. Информированные люди знали, что она уже близко.

Ужасы во тьме витают, Псы по всей Европе лают, Прячась в ненависть, народ,

350

\ Глава 9. Политэкономия войны

Затаившись, что-то ждет; Тупость расцвела на роже В каждом встречном и прохожем. Скованным лежит во льдах Море жалости в глазах3.

Но даже если война в Европе была неизбежна, оставался открытым вопрос о том, в какой форме и в какой степени в ней будет участвовать Америка.

Вопрос этот обрел остроту после вторжения Германии в Польшу в сентябре 1939 г. и последовавшего объявления войны западноевропейскими державами. Президент Рузвельт немедленно выступил с заявлением о нейтралитете Америки, но на сердце у него было иное. «Наша страна останется ней­тральной, — заявил он в радиообращении 3 сентября, — но я не могу просить каждого американца сохранять нейтралитет и в мыслях»4. Рузвельт симпатизировал британцам и испы­тывал отвращение к Гитлеру. Он хотел, чтобы США больше помогали тем, кто сопротивлялся нападению нацистов, и мас­терски добивался своей цели. При этом он опирался на под­держку своего компетентного и политически проницательного кабинета, большей части деловых кругов, многих интеллекту­алов и преобладающего общественного мнения южных и севе­ро-восточных штатов. Но на огромном пространстве от Огайо до Скалистых гор подавляющее большинство было, наоборот, против политики, которая могла сделать Америку участницей европейской бойни. Президент, неизменно чуткий к полити­ческим настроениям низов, действовал гибко, заботясь о том, чтобы его отрыв от граждан был не слишком заметен.

Поражение Франции в июне 1940 г. существенно изме­нило расстановку сил в Америке. Во второй половине 1940 г. доля тех, кто считал, что «важнее помочь Англии, чем не дать себя втянуть в войну», выросла с примерно 35% до почти 60%.

Доля тех, кто «предпочел бы пойти на риск войны с Япони­ей, чем позволить ей продолжать свою агрессию», тоже по­степенно росла со второй половины 1940 г. до конца 1941 г. Тем не менее лишь малая часть опрошенных — даже в октябре

3 У. X. Оден «Памяти,^. Б. Йейтса». Пер. М. Фельдмана.

4 Рузвельт, цит. по: Edgar Eugene Robinson, Roosevelt Leadership,

1933-1945 (Philadelphia: Lippincott, 1955), p. 242.

351

Часть П. История

Глава 9. Политэкономия войны

1941 г. таких было около 20% — считала, что США должны вступить в войну, а подавляющее большинство полагало, что на национальном референдуме они не отдали бы свои голоса за войну с Германией5.

Учитывая раскол общественного мнения, Рузвельт дей­ствовал осмотрительно, но при этом неустанно работал над втягиванием ПИТА в конфликт. Он маневрировал: «...тормо­зил, шел на попятный, темнил, давал немыслимые обещания, а порой просто лгал». Продажа британцам эсминцев в 1940 г., принятие закона о ленд-лизе в марте 1941 г. и серия прово­кационных ограничений на торговлю с Японией подталкива­ли страну к войне. В разгар президентской кампании 1940 г. Рузвельт решительно пообещал «американским матерям», что «ваших парней не пошлют ни на какую иностранную войну». Подобно лозунгу Вильсона 1916 г. («Он уберег нас от вой­ны»), обещание Рузвельта улучшило его шансы на переизбра­ние — на этот раз на беспрецедентный третий срок6.

Сторонники войны очень часто хотят, чтобы воевал на ней кто-то другой, и 1940 год не исключение: вокруг вопроса о призыве развернулась ожесточенная политическая борьба. Почти никто не принимал всерьез возможность укомплектовать

5 Arthur S. Link and William B. Catton, American Epoch: A History of the United States since 1900, 4th ed. (New York: Knopf, 1973), p. 223.

6 Alonzo L. Hamby, Liberalism and Its Challengers: FDR to Reagan (New York: Oxford University Press, 1985), pp. 37—43 (quota­tion from p. 40). См. также: Link and Catton, American Epoch, pp. 214—247; Barry D. Karl, The Uneasy State: The UnitedStates from 1915 to 1945 (Chicago: University of Chicago Press, 1983), pp. 182 — 204; James MacGregor Burns, Roosevelt: The Soldier of Freedom (New York: Harcourt Brace Jovanovich, 1970), p. 6; Clinton L. Rossiter, Constitutional Dictatorship: Crisis Govern­ment in the Modern Democracies (Princeton, N.J.: Princeton Uni­versity Press, 1948), pp. 266—268. Отмечая «малопристойный спектакль, разыгрываемый президентом Рузвельтом и Уэнделом Уилки, которые обещают стране [в ходе предвыборной кампании 1940 г. ], что нашим парням не придется воевать на чужой земле», Бенджамин Андерсон вопрошал с отвращением: «Неужели у нас больше не будет кандидатов в президенты, которые говорят людям правду?» См.: Benjamin M. Anderson, Economics and the Public "Welfare: A Financial and Economic History of the United States, 1914 —1946 (Indianapolis: Liberty Press, 1979), p. 505.

352

войска, предложив рекрутам достойную оплату и привилегии. По состоянию на 30 июня 1940 г. численность вооруженных сил составила всего 458 000 человек. Для настоящего вступле­ния в войну США требовалась массовая мобилизация. Руко­водство вооруженных сил, включая почтенного Генри Стимсо-на, которого Рузвельт в июле 1940 г. призвал в правительство, предпочитало призыв. Американский легион («мы свое отслу­жили и теперь позаботимся, чтобы отслужили и вы») активно выступал за призыв. Сам президент по политическим сообра­жениям до августа не высказывался в поддержку законопро­екта о призыве7.

В мирное время призыв на военную службу не имел пре­цедентов в истории Америки, и влиятельные люди решительно выступили против нарушения этой традиции. Примечательно, что противники призыва были изоляционистами. (Оппонируя политике, нет стимулов скрывать ее издержки: в таких случа­ях, разумеется, противник политики только рад раскрыть ее полные издержки.) В сенате Артур Ванденберг назвал призыв в мирное время «несовместимым с духом демократии и рес­публиканских учреждений», Генри Эшхерст выступил про­тив «кандалов милитаризма, надеваемых на американский народ», а Уолтера Джорджа тревожило, что конгресс не наде­лит президента правом на это и тем самым «убедит амери­канский народ в том, что мы не готовы, мы не смирились и не согласны сделать этот окончательный, неизбежный, короткий шаг к войне». Однако после капитуляции Франции оппозиция

7 U.S. Bureau of the Census, Historical Statistics of the United States, Colonial Times to 19 70 (Washington, D.C.: U.S. Government Print­ing Office, 1975),p. 1141; Henry L. Stimson and McGeorge Bundy, On Active Service in Peace and War (London: Hutchinson, 1947), pp. 161 — 162; Albert A. Blum and J. Douglas Smyth, „Who Should Serve: Pre-World War II Planning for Selective Service," Journal of Economic History 30 (June 1970): 379—404. Примечательное исключение: сенатор Роберт Тафт предложил, чтобы «в армию набирали не призывников, а добровольцев. Если увеличить жа­лованье солдат до 1000 долл. в год и тратить по 40 долл. в месяц на питание и одежду, армия легко сможет набрать 750 000 чело­век. .. В конце дышавшего ужасом лета 1940 г. сенат 55 голосами против 32 отверг предложение Тафта, ограничив армию мирного времени 500 000 человек и 1 500 000 резервистов». См.: James Т. Patterson, Mr. Republican: A Biography of Robert A. Taft (Bos-

« ton: HoughtonMifflin, 1972), p. 241.

\

353

23-2647

Часть II. История

призыву ослабла как в обществе, так и в конгрессе. Немно­го смягчив условия призыва и всячески подчеркивая его вре­менный и чрезвычайный характер, его сторонники 16 сентяб­ря 1940 г. приняли нужный закон8.

Напичканный внутренними противоречиями закон об выборочной военной подготовке и службе 1940 г. [Selective Training and Service Act] объявлял, что «в свободном обще­стве обязательства и привилегии военной подготовки и служ­бы в вооруженных силах должны разделять все в соответствии с честной и справедливой системой выборочной обязатель­ной военной подготовки и службы»9. Чтобы оправдать призыв Национальной гвардии на действительную воинскую служ­бу, закон отождествил «нашу традиционную военную поли­тику с законом о национальной обороне 1916 г. Он потребо­вал, чтобы каждый мужчина в возрасте 21—35 лет зарегист­рировался в призывной комиссии, и уполномочил президента, «независимо от того, находится государство в состоянии вой­ны или нет», призвать в вооруженные силы «столько, сколь­ко, по его мнению, необходимо», но не более 900 000 человек в мирное время, на тренировочные базы или на действитель­ную службу в сухопутных силах, в зависимости от ассигнова­ний конгресса. Призывники должны были служить двенад­цать месяцев, «но если конгресс объявит, что национальным интересам угрожает опасность, то президент может увеличить двенадцатимесячный срок настолько, насколько понадобится в интересах национальной обороны». Закон содержал важ­ную оговорку, включенную по настоянию изоляционистов, что призывники «не должны использоваться за пределами Запад­ного полушария», если речь не идет о территориях и владениях США. Закон предусматривал отсрочку от службы для долж­ностных лиц, священнослужителей и, по усмотрению прези­дента, для лиц, имеющих иждивенцев или занятых важным трудом. Отказники по политическим или религиозно-этичес-

8 Ванденберг, цит. по: Richard Gillam, „The Peacetime Draft: Vol­untarism to Coercion," in The Military Draft: Selected Readings on Conscription, ed. Martin Anderson (Stanford, Calif.: Hoover Institution Press, 1982), p. 100 (also pp. 101-104); Эшхерст и Джордж, цит. по: War Records Section, United States at War, p. 36 (также р. 37 об изменении отношения общественного мне­ния к призыву в 1940 г.).

9 54 Stat. 885 (Sept. 16, 1940) (курсив добавлен. - Р.Х.).

354

Глава 9. Политэкономия войны

ким убеждениям должны были служить в нестроевых частях. Поведение призыва было возложено на местную гражданс­кую администрацию — мудрость Первой мировой не забылась. Уклонение от призыва наказывалось пятилетним тюремным заключением или штрафом в 10 000 долл.

Помимо призыва солдат, закон уполномочил президента размещать обязательные к исполнению заказы на продукцию и материалы, которые будут «иметь преимущество перед все­ми другими заказами и договорами». За неподчинение преду­сматривалось наказание трехлетним тюремным заключением или штрафом в 50 000 дол. Кроме того, президент был упол­номочен «немедленно вступать по владение любым [непод­чинившимся] предприятием и использовать его в соответст­вии с потребностями страны. За тот период, когда их собствен­ность будет находиться в руках государства, владельцы получат «честную и справедливую» компенсацию10.

После того как в конце 1940 г. вступила в силу выборочная система военной службы, вооруженные силы быстро выросли. К 30 июня 1941 г. на действительной военной службе состояло около 1 800 000 человек11. Но срок годичной призывной служ­бы подходил к концу, и возникла перспектива, что сформиро­ванная армия распадется, если конгресс не увеличит срок служ­бы. Лидеры конгресса сомневались в том, что удастся добиться увеличения срока службы даже в условиях зловещей междуна­родной ситуации. Хотя закон 1940 г. предусмотрел увеличе­ние этого срока в случае, если конгресс объявит, что «нацио­нальным интересам угрожает опасность», мало кто из полити­ков горел желанием взять на себя ответственность за нарушение обещания призывникам. И Рузвельт, прежде чем призвать кон­гресс увеличить срок службы, вновь заколебался.

В конгрессе оппозиция организовала ожесточенное сопро­тивление, и принять билль о продлении срока службы стало почти невозможно. Конгрессмен Гамильтон Фиш, презира­емый президентом представитель его родного округа, назвал предложение об увеличении срока службы призывников «час^ тью гигантского заговора» по вовлечению США в войну. Сена­тор Бартон Уиллер использовал право бесплатной рассылки писем, чтобы разослать миллион антивоенных открыток, в чем

10 Ibid., р. 892.

11 U.S. Bureau of the Census, Historical Statistics, p. 1141.

355

Часть П. История

ультрапатриот Стимсон усмотрел акт предательства. После того как администрация пошла на ряд компромиссов, в том числе на ограничение увеличенного срока службы восемнадца­тью месяцами, конгресс 14 августа принял закон о продлении срока службы. Победа была одержана с минимальным пере­весом: 203 голоса за и 202 — против. Призыв удалось отсто­ять большинством в один голос!12

После официального вступления США в войну в закон о призыве стали периодически вносить поправки. Возраст при­зывников был расширен в обе стороны и теперь охватывал все мужское население от 18 до 45 лет, а срок службы был опреде­лен как срок окончания войны плюс полгода. Права на отсроч­ку от службы оставались противоречивыми, особенно общее освобождение от призыва сельскохозяйственных рабочих, на что пришлось пойти из-за давления фермерского лобби в кон­грессе. Впрочем, система вполне удовлетворяла правительство.

Из 16 млн человек, отслуживших в вооруженных силах во время войны, 10 млн были призывниками. (Популярная вой­на? ) К тому же многие пошли в армию добровольцами только из-за неизбежности призыва, а некоторые добровольно запи­сывались во флот, чтобы избежать тягот и опасностей службы в пехоте. Военный министр Стимсон, как и его предшественник в Первую мировую, считал проведение призыва через мест­ные органы власти «триумфом децентрализации». До приня­тия в 1940 г. закона о призыве приток добровольцев в воору­женные силы был крайне незначителен, зато не составило тру­да укомплектовать добровольцами призывные комиссии. В них бесплатно служили более 100 000 человек13. Около 6000 лиц, отказавшихся по политическим или религиозным мотивам слу­жить в вооруженных силах или занять указанные правительст -вом рабочие места, отправились в тюрьму14.

12 Burns, Roosevelt, p. 120; Stimson and Bundy, On Active Service, pp. 184- 186.

13 U.S. Bureau of the Census, Historical Statistics, p. 1140; Stimson and Bundy, On Active Service, p. 162; War Records Section, United States at War, pp. 38—41.

14 Arthur A. Ekirch, Jr., Ideologies and Utopias: The Impact of the New Deal on American Thought (Chicago: Quadrangle Books, 1969), p. 254. После того как в начале 1943 г. закон о военной службе был дополнен поправкой Тайдингса, освободившей от призыва фактически всех сельскохозяйственных рабочих, сельское хозяй -

356

Глава 9. Политэкономия войны

\ Мало кто из ученых по достоинству оценил то, в какой сте­пени легитимность всей командной экономики военного вре­мени зависела от существования воинской повинности. Вопрос проясняет отрывок, который влиятельный экономист Уэсли Митчелл написал в 1943 г. Мистически вообразив, что в воен­ное время «буквально все воли сливаются в одну», Митчелл заявил, что «господство единой цели» победить «гарантирует общее согласие на мобилизацию экономических ресурсов под руководством государства». Все это особенно верно, когда сол­даты служат по призыву: «Знаковым свидетельством готовно­сти уплатить любую цену, какая потребуется, является приня­тие закона о воинской повинности, требующего от людей, при­годных к военной службе, оставить свои дома и привычные занятия, согласиться на низкую оплату, физические неудобства и необходимость рисковать собственной жизнью на этой чудо­вищной работе по убийству других людей. Как только общество смиряется с этим законом, гражданские лица морально обя­зываются принимать все менее значительные жертвы, кото­рые возлагает на них война». «Если даже человеческая жизнь рассматривается как средство [достижения победы в войне], — пишет Митчелл, — что уж тут говорить о собственности»15. Если принять эти исходные допущения, аргумент делается убе­дительным, и мы встретимся с ним еще не раз: когда будем рассматривать всеобщую воинскую повинность, которая стала важным политическим вопросом в ходе войны, при рассмотре­нии решений Верховного суда в военное время и во множестве других контекстов.

Если в 1940—1941 гг. в наращивании вооруженных сил администрация Рузвельта действовала с предельной осмот­рительностью, то подготовка к мобилизации экономики шла и вовсе нерешительно. По словам историка экономики, за три года до нападения на Перл-Харбор подготовка к мобилизации экономики отличалась «плохим управлением, неразберихой

ство превратилось в «рай для уклонистов». См.: Jacob J. Kaufman, „Farm Labor during World War II," Journal of Farm Economics 31 (Feb. 1949): 134-137.

15 Wesley C. Mitchell, „Wartime 'Prosperity' and the Future," National Bureau of Economic Research Occasional Paper 9 (March 1943), pp. 2 — 3. См. также: Jordan A. Schwarz, The Speculator: Bernard M. Baruch in Washington, 1917— 1956 (Chapel Hill: University of North Carolina Press, 1981), pp. 332-333.

357

Часть II. История

и заметной политизированностью». В 1939 г. Рузвельт для изучения экономической мобилизации назначил Совет по военным ресурсам во главе с Эдвардом Стеттиниусом из U.S. Steel. Многие деятели Нового курса, видевшие в совете сбо­рище баронов-разбойников, и многие изоляционисты, вос­принявшие его как заговор милитаристов, поспешили напасть на него. Встревоженный такой реакцией, президент распус­тил совет и спрятал его отчет. Последовала череда временных комитетов и советов для планирования и координации моби­лизации экономики: Консультативная комиссия по нацио­нальной обороне (создана 29 мая 1940 г.), Управление по руководству производством (7 января 1940 г.), Управление по регулированию цен и гражданскому снабжению (11 апреля 1941г.), Совет по первоочередности поставок и распределения (28 августа 1941 г.). Ни одна из этих организаций не имела реальных полномочий, административной независимости или толкового руководителя. Все они были созданы указами пре­зидента, который тщательно воздерживался от делегирова­ния значительных полномочий в этой чувствительной области. Нарушая все законы науки управления, Рузвельт сознательно разделил полномочия Управления по руководству производ­ством между бизнесменом Уильямом Кнудсеном и профсоюз­ным деятелем Сиднеем Хиллманом. Возглавивший Управле­ние по регулированию цен и гражданскому снабжению Леон Хендерсон, не имея законных полномочий на регулирование цен, тщетно пытался сдержать рост цен с помощью политиче­ского давления и угроз лишить фирму государственных конт­рактов. Президент вовсе не хотел появления «царя» экономи­ки или экономического «диктатора», каким во время Первой мировой был, по общему мнению, Бернард Барух. «Я посто­янно настаивал на том, что контроль над военной экономикой должен быть поручен одному человеку, — рассказывал позд­нее Барух, — и президента это раздражало, а порой даже сер­дило». Рузвельт последовал совету старого боевого коня толь­ко после нападения на Перл-Харбор16.

16 О Совете по военным ресурсам см.: Albert A. Blum, „Birth and Death of the M-Day Plan," in American Civil-Military Decisions, ed. Harold Stein (Birmingham: University of Alabama Press, 1962), pp. 61 — 96; R. Elberton Smith, The Army and Economic Mo­bilization (Washington, B.C.: U.S. Army, 1959), pp. 99-105.

358

Глава 9. Политэкономия войны

В середине 1940 г. конгресс принял важный закон, рас­ширивший полномочия Корпорации финансирования рекон­струкции, которой все еще правил политический долгожи­тель, консервативный демократ Джесси Джонс, в следующих направлениях:

«1) предоставлять ссуды или, когда того требует Федераль­ное управление кредитования с одобрения президента, выкупать основной капитал любой корпорации а) ради производства, приобретения и транспортировки страте­гических и дефицитных материалов, как это определено президентом; и б) для строительства заводов, расшире­ния оборудования и оборотных средств для использова­ния корпорацией в производстве оборудования и про­дукции, необходимой для национальной обороны, на условиях и со сроками платежа, устанавливаемыми Кор­порацией; и

2) по требованию главы Федерального управления креди­тования и с одобрения президента создавать или орга­низовывать корпорацию или корпорации, способные а) производить, приобретать и транспортировать любые стратегические и дефицитные материалы, как это опре­деляет президент; б) приобретать и брать в аренду зем­лю; приобретать, брать в аренду, строить и расширять заводы; и приобретать и производить оборудование, продукцию и механизмы для производства вооружения, боеприпасов и военного снаряжения; в) сдавать такие заводы в аренду частным корпорациям для производ­ства всего этого; г) если президент сочтет необходимым, чтобы этим производством занималось правительство,

самой осуществлять производство всего этого

.17

«Плохое управление, неразбериха» из Robert Sobel, The Age of Gi­ant Corporations: A Microeconomic History of American Business, 1914 — 1970 (Westport, Conn.: Greenwood Press, 1972), p. 158; Richard Polenberg, War and Society: The United States, 1941 — 1945 (New York: Lippincott, 1972), pp. 6 — 7; Bernard M. Baruch, Baruch: The Public Years (New York: Holt, Rinehart & Winston, 1960), p. 284 (also pp. 264, 280-283); Schwarz, The Speculator, pp. 358—388. Подробное описание развития административного аппарата мобилизации до нападения на Перл-Харбор см.: War Records Section, United States at War, pp. 50—63, 73—89. 17 54 Stat. 573 (June 25, 1940).

359

Часть II. История

Во время войны все эти полномочия, которые Джонс оха­рактеризовал как «пожалуй, самые широкие из тех, какими когда-либо наделяли какое-либо правительственное ведом­ство», будут использованы широчайшим образом, потому что федеральное правительство в военное время стало инвесто­ром, производителем и коммерческим оператором, действую­щим через множество таких дочерних компаний: Корпорация финансирования реконструкции, как Компания снабжения металлами (производство и поставка металлов); Корпорация оборонных предприятий (производство военной техники, ору­жия и боеприпасов); Корпорация военных поставок (произ­водство военной техники, оружия и боеприпасов); Компания снабжения резиной (поставка и производство натурального и искусственного каучука); Торговая компания США; Корпо­рация страхования от военных рисков; Чрезвычайные военные трубопроводы, Инк. и другие. Это был натуральный военный социализм в самом строгом смысле слова — государство вла­дело, а иногда и управляло средствами производства. Джесси Джонс был настоящим царем экономики18. (Были и другие: руководитель программы ленд-лиза Гарри Гопкинс; Дональд Нельсон в Управлении военного производства и, разумеется, Джеймс Бирнс в Управлении военной мобилизации. Подроб­нее о них рассказывается ниже в этой главе.)

Когда на Перл-Харбор посыпались японские бомбы, уже нельзя было сказать, что США совсем не готовы к войне, а у правительства отсутствуют полномочия на мобилизацию экономических ресурсов страны. Закон о мобилизации наде­лял правительство правом приобретать и использовать людские и материальные ресурсы по ценам ниже рыночных. Различ­ные регулирующие органы, наделенные правом устанавливать первоочередность использования необходимых материалов, научились действовать до известной степени согласованно. Корпорация финансирования реконструкции имела право ста­новиться участником любой хозяйственной и производствен­ной деятельности. И все же в стране еще не было полностью

18 Jesse H. Jones, Fifty Billion Dollars: My Thirteen Years with the RFC (New York: Macmillan, 1951), pp. 315-484 (quotation from p. 9). В конце 1941 г. о Джонсе говорили как о «втором по вли­ятельности человеке в правительстве». См.: „The War Goes to Mr. Jesse Jones, "Fortune 24 (Dec. 1941): 91.

360

Глава 9. Политэкономия войны

отмобилизованной и скоординированной военной экономики. Военное государство вышло из младенчества, но ему не хватало масштабности. Для достижения зрелости требовалось наделить правительство еще одним существенным правом.

Дополнительные полномочия и регулирование цен

9 декабря 1941 г. в радиообращении к нации Рузвельт призы­вал американский народ к сопротивлению «внезапным пре­ступным нападениям могущественных и изобретательных гангстеров», которые «предательски нарушили освященный законом мир». Он признал, что новости ужасны. Но, нравит­ся нам это или нет, «каждый мужчина, женщина и ребенок — участники самого грандиозного начинания в нашей амери­канской истории». Война будет долгой и тяжелой, она потре­бует огромных денег, ресурсов, труда. И жизней. Но не нужно бояться: «Для любого мужчины, старого или молодого, слу­жить в армии или на флоте — это не жертва. Это скорее при­вилегия. Для любого промышленника или наемного работни­ка, для фермера или владельца магазина, для железнодорож­ного сцепщика или врача платить больше налогов, покупать больше облигаций, отказываться от дополнительной прибы­ли, работать больше или напряженнее там, где он может при­нести больше пользы, — это не жертва. Это скорее привилегия. Это не жертва — обходиться без многого, к чему мы привыкли, если того требует оборона страны». Президент выразил уве­ренность, что американцы «с готовностью» [cheerfully] примут большие налоги и необходимость обходиться без «тех вещей, от

1 9

которых их попросят отказаться» .

Но Рузвельт знал, что, с учетом цены, которую готово заплатить государство, американский народ не отдаст по доб­рой воле все, чего от него хотят. Его придется заставлять, и ад­министрация Рузвельта поспешила заручиться полномочиями, необходимыми для достижения целей войны. Подстегиваемый

19 „President Roosevelt's Broadcast on the War with Japan," in Docu­ments of American History, ed. Henry Steele Commager (New York:

•'.! Appleton-Century-Cjofts, 1948), II, pp. 637-639. Исследова-телей риторики может особенно заинтересовать использование Рузвельтом метафоры «гангстеры».

361

Часть П. История

Г лава 9. Политэкономия войны

встревоженными гражданами и настойчивыми требованиями к государству немедленно защитить страну от могущественных, решительных и коварных агрессоров, конгресс быстро принял четыре закона, наделившие исполнительную власть всеобъем­лющими военными полномочиями.

Первый закон о военных полномочиях, вступивший в силу 18 декабря 1941 г., наделил президента правом «в вопросах, относящихся к ведению нынешней войны», по своему усмот­рению перераспределять функции, обязанности, полномочия и персонал между существующими органами исполнитель­ной власти. (Вспомните, как долго президенту Вудро Вильсо­ну пришлось сражаться за закон Овермана, давший ему точ­но такие же полномочия. В 1941 г. достаточно было объяс­нить конгрессу, что предлагаемый закон просто дает Рузвельту те же права, какими в предыдущую войну наделили Вильсо­на.) Хотя закон запрещал правительству использовать догово­ры на основе «издержки плюс процент от издержек» или иным образом нарушать права поставщиков на получение прибыли, он все же давал исполнительной власти значительную свободу действий в отношениях с частными поставщиками. Президент мог уполномочить «любое министерство или правительствен­ный орган, осуществляющий функции, связанные с военной экономикой... заключать договоры... и производить авансовые, промежуточные и прочие платежи без оглядки на положения закона, относящиеся к заключению, исполнению, дополнению или изменению договоров, если он полагает, что такие действия помогут ведению войны». Этот закон, в некоторых отношени­ях отличавшийся от закона о торговле с врагом 1917г., давал президенту широкие полномочия на регулирование междуна­родных финансовых операций и использование принадлежа­щей иностранцам собственности, расположенной на терри­тории США. Он также узаконил цензуру на всех видах связи между США и любым иностранным государством20.

Второй закон о военных полномочиях, вступивший в силу 27 марта 1942 г., представлял собой собрание разнообраз­ных законодательных актов, из которых первые четыре деле­гировали существенные экономические полномочия конгресса. Раздел I расширил полномочия Комиссии по торговле между

20 Young, Congressional Politics, pp. 29—30; 55 Stat. 838 (December 18, 1941) at 838-841.

362

L

штатами, наделив ее правом регулировать автоперевозчи­ков. Комиссия получила возможность требовать совмест­ного использования оборудования, гаражей и других мощ­ностей, могла изменять или приостанавливать действие зака­зов, лицензий и регулирования «в пределах, необходимых для помощи в ведении войны». Раздел II расширил право органов исполнительной власти приобретать посредством купли или принудительного отчуждения любую недвижимость и свя­занную с ней личную собственность, «которая может быть сочтена необходимой для нужд армии, флота или иных воен­ных целей», и осуществлять немедленное вступление во вла­дение указанной собственностью. Раздел III уполномочил ми­нистра ВМФ заключать договоры на поставку оговоренных товаров и услуг «с публикацией о проведении конкурса или без публикации, с проведением или без проведения конкурент­ных торгов, при условии, что цена справедливая и умеренная» (министр ВМФ Джозефус Дэниеле, сражавшийся за сохране­ние конкурентных торгов в Первую мировую, пролил бы ску­пую мужскую слезу); устанавливать приоритетность поста­вок законтрактованных товаров и услуг; и заключать догово­ры на основе «издержки плюс фиксированный гонорар», но не более 7% от предполагаемых издержек. Кроме того, этот раздел закона наделил президента огромной, практически неограниченной властью над размещением ресурсов: «Если президент согласен с тем, что удовлетворение потребностей обороны США приведет к нехватке материалов или оборудо­вания для оборонных или частных нужд или для экспорта, он может распорядиться о размещении этих материалов или обо­рудования таким образом, на таких условиях и в таком объ­еме, как он сочтет необходимым или соответствующим государственным интересам и интересам национальной обо­роны» . Никогда еще конгресс не делегировал президенту более обширных экономических полномочий. Это положение зако­на стало правовой основой всеобъемлющего регулирования экономики в последние три года войны, которое велось через Управление военного производства. Раздел IV закона расши­рил право Федеральной резервной системы на покупку го­сударственных ценных бумаг «без оглядки на сроки погаше­ния либо на открытом рынке, либо непосредственно у Мини-

363

Часть II. История

стерства финансов21. Это позволило Министерству финансов использовать ФРС в качестве печатного станка, и этот станок работал на полную мощность, чтобы профинансировать по­стоянный гигантский бюджетный дефицит.

Но при всей широте прав, предоставленных двумя закона­ми о военных полномочиях, правительство столкнулось с пер­спективой того, что ресурсы, необходимые для выполнения его амбициозной военной программы — только на 1942 г. Рузвельт потребовал, помимо прочего, предоставить 60 тыс. самолетов, 45 тыс. танков, 20 тыс. зенитных орудий и 8 млн т водоизме­щения торгового флота, — можно получить только за счет по­литически опасного резкого роста цен на военную продукцию и используемые для ее производства сырье и оборудование22. Нежелание администрации и конгресса, особенно последнего, собирать достаточные суммы обычных налогов или продавать достаточное количество облигаций на свободном рынке, что­бы получить средства на финансирование военных программ, означало, что здесь не обойтись без скрытого налога в виде ин­фляции. Но и это решение было, в свою очередь, чревато про­блемами. Быстро разгоняющуюся инфляцию, которая пред­ставляет собой растущий налог на все виды активов, цены кото­рых устанавливаются в номинальных денежных единицах, люди в итоге начинают воспринимать как «грабеж», обогащающий либо государство, либо привилегированные круги частного сек­тора. (В конце концов, ловкачи всегда наживаются на инфля­ции, а государство, которое должно обществу огромные сум­мы в номинальных деньгах, в инфляционную игру всегда играет крапленой колодой.) Предвидя такую политическую реакцию, правительство предпочло ввести регулирование цен, чтобы скрыть инфляционный налог, ставший слишком заметным.

Администрация Рузвельта оценила эти политические реа­лии еще до формального вступления Америки в войну. Когда в 1941 г. начала разворачиваться предвоенная мобилизация экономики, уровень цен начал расти примерно на 1% в месяц, что показалось чрезмерной инфляцией людям, которые в пре-

21 56 Star. 176 (March 27, 1942) at 176-180 (курсив добавлен. -Р. X.). См. также: Edward S. Corwin, Total War and the Constitu­tion (New York: Knopf, 1947), pp. 41-43.

22 Объемы военных поставок из: War Records Section, United States at War, p. 103.

364

Глава 9. Политэкономия войны

дыдущее десятилетие страдали сначала от дефляции, а потом от низких цен. Управление по регулированию цен и граждан­скому снабжению (после 28 августа 1941 г. Управление по регулированию цен) пыталось сдерживать отдельные цены, но, не располагая действенными правовыми санкциями, без осо­бого успеха. Чтобы укрепить это Управление, администрация в конце июля организовала внесение в конгресс законопроекта о регулировании цен. Согласно сардоническому Джону Кенне­ту Гэлбрейту, главному помощнику Хендерсона в Управлении по регулированию цен, этот закон был «самым спорным и про­тиворечивым за всю Вторую мировую». Закон о мобилиза­ции, столь энергично обсуждавшийся в конгрессе годом раньше, затрагивал «только жизнь и свободу подданных. Регулирование цен затрагивало деньги и собственность, а потому заслуживало более серьезного рассмотрения». После трех с лишним меся­цев слушаний и споров палата представителей приняла билль о регулировании цен 28 ноября. Сенат медлил23.

После нападения на Перл-Харбор давление на сенаторов усилилось, и в январе 1942 г. они приняли зависший законо­проект. Недовольный поправками, которые разные группы интересов навязали конгрессу, президент потребовал от чле­нов согласительной комиссии вернуть закон в первоначальный вид. Его вмешательство помогло внести некоторые изменения в окончательный вариант, но закон, подписанный президен­том 30 января 1942 г., все же не удовлетворял администрацию. Особенно сковывали способность правительства регулировать цены уступки, выбитые аграрным лобби. Сенатор Албен Бар-кли назвал его законом «о помощи фермерам»24.

Принятый в 1942 г. Чрезвычайный закон о регулировании цен содержал длинный перечень задач, в том числе: предотвра­щение «спекулятивного, неоправданного и аномального повы­шение цен и ставок арендной платы», устранение и предотвра-

23 Ibid., pp. 235—239; Hugh Rockoff, Drastic Measures: A History of Wage and Price Controls in the United States (New York: Cambridge University Press, 1984), pp. 87—90; Chester Bowles, Promises to Keep: My Years in Public Life, 1941-1969 (New York: Harper & Row, 1971), pp. 49—50; John Kenneth Galbraith, A Life in Our Times; Memoirs (New York: Ballantine Books, 1981), pp. 139— 143 (quotation from p. J 39).

24 War Records Section, United States at War, pp. 239—248; Burns, :^ Roosevelt, pp. 196-197.

365

Часть II. История

Глава 9. Политэкономия войны

щения «наживы, накапливания запасов, спекуляции и дру­гих разрушительных видов поведения», а также защита «лиц с относительно неизменными и ограниченными доходами». Самая разоблачающая его цель была в том, чтобы «гарантиро­вать, что ассигнования на оборону не будут уничтожены чрез­мерными ценами», — иными словами, гарантировать, что го­сударству не придется платить рыночные цены за ресурсы, тре­бующиеся для ведения войны25.

Закон сделал Управление по регулированию цен независи­мым ведомством и наделил его широкими полномочиями по регулированию цен и ставок арендной платы методом прямо­го регулирования или посредством лицензирования бизнесме­нов. Он также уполномочил главу Управления заключать такие коммерческие сделки и предоставлять такие субсидии, которые, «по его мнению, необходимы для получения наибольшего ко­личества необходимой продукции». Этот закон объявлял неза­конным, «независимо от любого договора, соглашения, аренды или других обязательств, заключенного до или после вступле­ния в силу настоящего закона», продавать или покупать в нару­шение правил, установленных Управлением (прощай, свобода заключения договоров). За нарушение закона предусматрива­лось наказание — год тюрьмы или 5000 долл. штрафа. Пред­видя конфликты, закон установил процедуру опротестования установленных Управлением правил и создал Чрезвычайный апелляционный суд, обладавший исключительной юрисдик­цией, так что отменить его решение мог только Верховный суд.

Некоторые цены и виды деятельности были освобождены от ценового регулирования, а именно: ставки заработной пла­ты (уступка профсоюзам) и цены, взимаемые транспортными организациями общего пользования, предприятиями комму­нальной инфраструктуры, страховыми компаниями, коммуни­кационными компаниями и поставщиками профессиональных услуг. Самым значительным исключением, однако, стало сель­ское хозяйство. Закон оговорил, что «ни одно из полномочий или функций, закрепленных законом за министром сельского хозяйства, не будет передано Управлению по регулированию цен или его руководителю». Далее закон оговаривал, что ни для одного вида сельскохозяйственной продукции не будет установ­лена максимальная цена ниже следующего уровня: 1) 110%

25 Public Law421, 77th Cong., 2ndSess., Chap. 26 (Jan. 30, 1942).

паритетной цены; 2) рыночной цены по состоянию на 1 октяб­ря 1941 г.; 3) рыночной цены по состоянию на 15 декабря 1941 г.; или 4) средней цены за период с 1 июля 1919 г. по 30 июня 1929 г.26 Эта сложная формула исключений, изобре­тенная совместными усилиями Американской федерации фер­мерских бюро и другими фермерскими лобби, министерства сельского хозяйства и фермерским блоком в конгрессе, создала массу возможностей для роста сельскохозяйственных цен.

После нескольких месяцев бессистемных действий по фик­сированию цен 28 апреля 1942 г. Управление по регулирова- ' нию цен издало Общее постановление о максимальных ценах, которое сделало высшие цены марта 1942 г. допустимым зако­ном максимумом на будущее для большинства потребительских товаров. Кроме этого, было издано еще 18 распоряжений, а так­же установлено регулирование арендной платы в 323 жилых районах, завершивших создание целостной системы27. После того как правительство заморозило цены, превышение спроса над предложением стало обычным делом, и повсеместно уста­новилась практика неценового распределения (продажа дефи­цитной продукции друзьям, белым, хорошеньким барышням, первым в очереди), что угрожало известными материальными лишениями всем, кому не благоволят продавцы.

Чтобы не допустить такого политически взрывоопасно­го исхода, правительство прибегло к системе рационирова­ния таких «жизненно необходимых товаров», как бензин, автомобильные шины, кофе, консервы, обувь, мясо, сахар и пишущие машинки. Скопировав опыт призывных комиссий,

366

26 Объяснение: положение 1) было особенно благоприятным для пшеницы, хлопка, овса, ячменя, батата, соевых бобов, арахиса и льняного семени; положение 2 ) было наиболее благоприятно для хлопковых семян и некоторых сортов табака; положение 3) было наиболее благоприятно для риса, яиц, крупного рогатого скота, молочных телят и шерсти; а положение 4) было особенно^ благо­приятным для картофеля, конских бобов, хлопка, живых цыплят и овец. См.: War Records Section, United States at War, p. 247, fn. 26. Вспоминается, как Менкен охарактеризовал американ­ского фермера: «Утратившее деловую хватку, эгоистичное и бес­честное млекопитающее, входит в группу человекоподобных выс­ших приматов». См.;*Н. L. Mencken, Prejudices: A Selection, ed. James T. Farrell (New York: Vintage Books, 1955), pp. 159-160.

27 War Records Section, United States at War, p. 105.

367

Часть П. История

для проведения системы в жизнь Управление создало око­ло 8000 местных комиссий по нормированию. Как отметил Ричард Поленберг, эти комиссии комплектовались солидными гражданами, «которые пользовались уважением окружающих, а потому их решения трудно было оспорить, но им... не всег­да удавалось противостоять давлению сообщества». Поэтому в каждой такой империи мелких тиранов карточное распреде­ление превращалось в систему социальной дискриминации .

А в верхнем течении системы регулирования цен задыха­ющийся от спешки отряд экономистов, учетчиков, юристов и клерков усердно, но тщетно пытался поспеть проконтроли­ровать цены, ставки арендной платы и рационы, а также разо­браться с сотнями протестов и требований о внесении измене­ний. «Прочная плотина сложных программ рационирования всех раздражала и всем мешала, — делится наблюдениями Чес­тер Боулз, возглавлявший управление в последние годы вой­ны. — Правила регулирования цен и ставок аренды, многие из которых были по необходимости весьма замысловаты, затяну­ли многих бизнесменов в трясину канцелярщины»29.

Замена рыночной системы правительственным бюро регу­лирования цен породила хаос новых политических конфлик­тов между разными группами: «интересы горожан и сельских жителей сталкивались из-за цен на продукты; противостоя­щие фракции сражались за доминирование в местных комис­сиях по нормированию; конгресс негодовал на высокомерие бюрократов из Управления по регулированию цен; а полити­ческие машины штатов порой сражались за то, чтобы поме­шать клиентам управления обратиться к конгрессменам». На кону стояли огромные прибыли и убытки, а правительствен­ные чиновники держали руки на рычагах, контролировавших этот механизм. Политики, заметил Фьорелло Лагардиа (кото­рый неплохо знал эту породу), «захлебываются слюной и при­чмокивают в предвкушении поживы, стоит им вцепиться сво­ими мерзкими когтями в регулирование цен»

30

28 Ibid., pp. 254—257; Polenberg, War and Society, pp. 31—33 (quota­tion from pp. 32—33).

29 Bowles, Promises to Keep, p. 62.

30 Лагуардиа, цит. по: Polenberg, War and Society, p. 33. См. также: Seymour E. Harris, Price and Related Controls in the United States (New York: McGraw-Hill, 1945), p. 28. Боулз (Bowles, Promises to

368

Глава 9. Политэкономия войны

К концу августа 1942 г. система регулирования цен столк­нулась с нарастающим кризисом. Далеко не все подчинились правилам, особенно в мелкой розничной торговле. После того как в мае был установлен «общий максимум» цен, цены на продукты продолжали расти более чем на 1% в месяц, а цены на товары, не охваченные замораживанием цен, росли при­мерно на 3,5% в месяц. Видя столь высокие темпы падения покупательной способности своих заработков, наемные работ­ники стали требовать повышения жалованья и заработной пла­ты. Но если допустить рост издержек на рабочую силу, рабо­тодатели попадут в ловушку между растущими издержками и стабильными отпускными ценами, а выбраться из нее можно, только нарушив правила регулирования цен. Чтобы система не развалилась, требовалось заморозить цены, оставшиеся вне си­стемы регулирования31.

В конце концов Рузвельт взял дело в свои руки. 7 сентября в речи, напоминавшей его первую инаугурационную речь, он предъявил конгрессу ультиматум. Рузвельту требовался закон о более эффективном регулировании цен, в том числе эффек­тивное ограничение ставок заработной платы и цен на сель­скохозяйственную продукцию. «Я прошу конгресс сделать это к 1 октября. Если вы не сделаете этого к указанному сро­ку, моя ответственность перед народом этой страны заставит меня позаботиться о том, чтобы хаос больше не угрожал воен­ной экономике. В случае если конгресс не сможет действовать, причем действовать адекватным образом, я возьму ответст­венность на себя, и я начну действовать». До выборов оста­валось всего два месяца, и конгрессу не хотелось уступать, но и пренебречь угрозой президента он не мог. 2 октября, через день после указанного Рузвельтом срока, законодатели при­няли закон о стабилизации экономики 1942 г., дополняющий чрезвычайный закон о регулировании цен

32

Keep, p. 42) отметил, что после выборов в конгресс 1942 г. Управле­ние по регулированию цен «начало постепенно превращаться в при­ют для потерпевших поражение [демократических] политиков V.

31 War Records Section, United States at War, pp. 259—267; Harris, •,; Price and Related Controls, pp. 111 — 112, 130; Bowles, Promisesto

Keep, p. 40.

32 Burns, Roosevelt, pp.,£60—262 (quotation from p. 261); War Re­cords Section, United States at War, pp. 267—270. Корвин отметил, что ультиматум Рузвельта от 7 сентября «может быть истолкован

369

24-2647

Часть П. История

Президент получил дополнительные полномочия на регули -рование цен и заработной платы. Сельскохозяйственные цены остались в привилегированном положении: их потолок не мог быть ниже либо паритетного уровня, либо наивысшего уровня в период с 1 января 1942 г. до 15 сентября 1942 г. Хотя старое положение о 110% было ликвидировано, министр сельского хозяйства должен был включать в калькуляцию паритета тру­довые издержки фермеров, а это означало, что фермеры поч­ти ничего не потеряли. Новый закон установил нижний уро­вень заработной платы на высшем уровне, достигнутом меж­ду 1 января 1942 г. и 15 сентября 1942 г. Президент получил полную власть корректировать уровни цен и заработной пла­ты, «чтобы помочь либо военной экономике, либо исправле­нию великой несправедливости», — иными словами, делать все, что ему заблагорассудится33.

На следующий день после подписания закона о стабилиза­ции экономики Рузвельт издал указ о создании Управления по стабилизации экономики. Джеймс Бирнс, политический вете­ран и друг Рузвельта, оставил недавно занятое им место в Вер­ховном суде, чтобы стать главой управления, верховным коор­динатором и арбитром для всех правительственных ведомств, прямо или косвенно причастных к регулированию цен. Бирнс должен был разработать «всеобъемлющую национальную эко­номическую политику в области регулирования покупатель­ной способности гражданских лиц, цен, ставок арендной платы, ставок заработной платы, прибыли, норм потребления, субси­дий и всего, что с этим связано».

Указ Рузвельта ориентировал главу Управления по стаби­лизации экономики устанавливать цены таким образом, что­бы исключить возможность «необоснованных или чрезмер­ных» прибылей. Это вызвало жалобы некоторых конгрессме­нов и бизнесменов на то, что, прикрываясь необходимостью в военное время регулировать цены, правительство пытает­ся разрушить капитализм34. Критика попала в цель. У адми­нистрации Рузвельта, в сущности пользовавшейся моментом

только как угроза президента приостановить действие Конституции в ситуации, в которой, по его мнению, другого выбора у него не было». См.: Corwin, Total War and the Constitution, p. 64.

33 56 Stat. 765 (October 2, 1942).

34 War Records Section, United States at War, pp. 271—272, 388.

370

Глава 9. Политэкономия войны

и руководствовавшейся политической целесообразностью, не было общего плана разрушить капитализм, но факт остается фактом: экономика, в которой государство размещает ресур­сы и директивно устанавливает цены, — это не капитализм. С 8 апреля 1943 г., когда президент издал указ «держитесь в рамках», практически заморозив все цены и ставки заработ­ной платы, система цен не играла большой роли в определении того, кто, что и для кого будет производить, так что до конца войны система свободных рынков пребывала в состоянии кли­нической смерти. (Существовали, конечно, процветавшие чер­ные рынки, но это ничего не меняет. В конце концов, черные рынки были даже в СССР, но никто не говорит, что там гос­подствовал капитализм.) Называть ли существовавший тогда политико-экономический режим «военным социализмом», «военным фашизмом» или как-то еще, зависит исключитель­но от терминологических предпочтений, но капитализмом он определенно не был.

Экономисты и спустя четыре десятилетия после окончания войны не могут договориться об оценке эффективности регули -рования цен и всех его последствий35. Экономисты того време­ни, многие из которых работали в Управлении по регулирова­нию цен, в целом превозносили программу. Их свидетельства и мнения не очень хорошо характеризуют теоретическую ком -петентность экономистов 1940-х годов и невольно раскрыва­ют многое о движущей силе и обосновании программы. Сей­мур Харрис, который оставил преподавание в Гарварде ради работы на ответственном посту в Управлении по регулирова­нию цен в 1942—1943 гг., сочинил подробную апологию, вос­производящую все классические ошибки и заблуждения о регу­лировании цен в военное время. В военное время, рассуждает он, призыв на венную службу делает легитимными требования

35 Hugh Rockoff, „Indirect Price Increases and Real Wages during World War II," Explorations in Economic History 15 (October 1978): 407—420; idem, „The Response of the Giant Corporations to Wage and Price Controls in World War II,* Journal of Econom­ic History 41 (March 1981): 123-128; idem, „Price and Wage Controls in Four Wartime Periods," Journal of Economic History 41 (June 1981): 381—401; idem, Drastic Measures, pp. 127— 176; Paul Evans, „The Effects of General Price Controls in the United v States during World War II," Journal of Political Economy 90 (Oct. 1982): 944-966.

371

Часть П. История

к гражданским о принесении немалых жертв. «Никому не поз -волено получить больше того, что ему положено по справедли­вости», — писал он, безмятежно забывая о проблеме понятия «справедливой доли». Он считал инфляцию явной несправед­ливостью и на этом основании оправдывал регулирование цен. Более того, инфляция «увеличивает военные расходы» и, сле­довательно, должна быть подавлена. Системе свободных цен нет места в военное время, потому что «реакция на рост цен замедленна и непредсказуема». Хуже того, «нерегулируемые цены могут привести к перемещению труда и капитала в отрас­ли, от которых в военное время можно отказаться». (Ктотово-рит, что от них можно отказаться?) Если для мобилизации военной экономики в масштабах, желательных государству, полагаться исключительно на фискальные меры и систему цен, «потребуются фантастические налоги»36. (Разумеется.) Ана­литическая ошибочность этого подхода давно показана. Пора­зителен всепроникающий этатизм взглядов Харриса, которым пропитаны буквально все современные ему толкования смыс­ла и задач экономической политики в военный период. В войне против стран, где неистовый этатизм вышел из-под контроля, США надели цвета своего врага.

Вооруженные силы и экономика

Во Вторую мировую войну, как и в 1917—1918 гг., воору­женные силы ревностно охраняли то, что военный министр Стимсон назвал «естественными и традиционными функци­ями снабжения армии и флота». Обширная программа заку­пок неизбежно порождала конфликты между военным ру­ководством и защитниками экономических интересов граж­данских групп. Эта «война внутри войны», «постоянный конфликт, повышенная желчность и бюрократические склоки между военными и гражданскими ведомствами, сталкивав­шимися в отстаивании противоположных интересов», весьма поучительна для исследователей государственного управления и политики37. Меня, однако, интересует другая сторона этого

36 Harris, Price and Related Controls, pp. 29—30, 58.

37 Stimson and Bundy, On Active Service, p. 269; Samuel P. Hunting-ton, The Soldier and the State: The Theory and Politics of Civil-Mil-

372

Глава 9. Политэкономия войны

опыта. Военная и промышленная мобилизация 1940—1945гг. создала новый институт (или ряд взаимосвязанных институ­тов) — военно-промышленный комплекс (ВПК), оказавший влияние на характер послевоенного политико-экономического устройства общества. Мы рассмотрим истоки и природу ВПК в условиях Второй мировой войны.

Под военно-промышленным комплексом понимаются инс­титуционализированные договоренности, в рамках которых руководство вооруженных сил, крупные корпорации и пред­ставители исполнительной и законодательной власти феде­рального уровня сотрудничают в рамках реализации гигант­ских программ по созданию, производству и развертыванию вооружений и соответствующей продукции. (Некоторые авто­ры включают профсоюзы, научно-исследовательские орга­низации, университеты и других участников этих программ.) Не считая временных и ограниченных по масштабу программ 1917—1918 гг., до 1940 г. у военно-промышленного комп­лекса, действующего как в военное, так и в мирное время, не было значимых предшественников. Между мировыми война­ми, как и всегда в прошлом в периоды мира, американские во­оруженные силы лишь боролись за выживание. (Наращивание военно-морских сил на рубеже столетий было лишь незначи­тельным исключением из правила.) Обычно конгресс выделял средства лишь на самое необходимое снаряжение и на мини­мально приемлемое число солдат и офицеров. Традиционное представление о регулярной армии мирного времени отказы­вало военным в уважении и высоком социальном статусе, что делало службу в вооруженных силах неблагодарным заняти­ем — до тех пор, пока не начиналась стрельба.

После капитуляции Франции в июне 1940 г. ситуация поразительным образом изменилась. Откинув традиционную бережливость в военных ассигнованиях, конгресс утвердил рас -ходование миллиардов, потом десятков миллиардов и нако­нец сотен миллиардов долларов: за 1941 — 1945 гг. нахнужды

itary Relations (Cambridge, Mass.: Belknap Press, 1957), p. 316; John W. Eley, „Management Structures for Industrial Mobilization in the 1980s: Lessons from World War II," in Mobilization and the National Defense, ed.«Hardy L. Merritt and Luther F. Carter (Wash­ington, B.C.: National Defense University Press, 1985), pp. 25—36; Smith, Army and Economic Mobilization, passim.

373

Часть П. История

вооруженных сил было истрачено более 300 млрд долл. — клас­сический пример того, как для решения проблем «их залива­ют деньгами». Соответственно программа снабжения войск характеризуется как «стрельба по площадям». Огромные деньги были просто выброшены на ветер, но расходы были столь велики, что в любом случае удалось решить великие задачи38. После 1941 г. ведомства, занимавшиеся снабжением воору­женных сил, практически не знали бюджетных ограничений.

Более или менее выпустив из своих рук функцию контроля над расходами, конгресс уступил контроль над вооруженными силами исполнительной власти, где все вращалось вокруг пре­зидента и того, как он использует и делегирует военные полно­мочия, в том числе вокруг его решений как верховного главно­командующего. Рузвельту, который предоставил военным пол­ную свободу действий в решении задач снабжения, пришлось разрешать конфликты по использованию ресурсов. В янва­ре 1942 г., смирившись с тем, что для тотальной мобилиза­ции экономики необходим царь, он создал Управление воен­ного производства и поставил во главе его Дональда Нельсо­на, бывшего руководителя компании Sears. Перед Нельсоном были поставлены следующие задачи: «Осуществлять общее ру­ководство военным снабжением и производством» и «регу­лировать политику, планы, процедуры и методы ряда феде­ральных министерств, учреждений и ведомств в плане воен­ного снабжения и производства»39. Нельсон не был лидером и привык к коллегиальному руководству, а потому вскоре стал объектом нападок со всех сторон.

Самой большой проблемой Нельсона было то, что полуав­тономными, нескоординированными усилиями мобилизаци­онные ведомства пытались добиться невозможного. В схват­ке за «бесплатные» ресурсы во второй половине 1942 г. ми­нистерства и ведомства заключили договоры на более чем 100 млрд долл., что намного превосходило возможности эко­номики. Возник хаос: «Для строительства торговых судов

38 Sobel, Age of Giant Corporations, pp. 166, 168; Burns, Roosevelt, p. 246. Было истрачено 303,7 млрд долл. См.: U.S. Council of Economic Advisers, Annual Report, p. 221. Если пересчитать рас­ходы с учетом обесценения доллара, то в текущих ценах получи­лась бы в 7—8 раз большая сумма.

39 Burns, Roosevelt, p. 191; Huntington, Soldier and the State•, p. 340.

374

Глава 9. Политэкономия войны

перехватывали сталь у военно-морского флота, а металл для кораблей береговой охраны забирали у тех и других. ВМФ отбирал алюминий у авиастроителей. Резиновая промышлен­ность отбирала арматуру у береговой охраны, у нефтяников и ВМФ. Трубопроводы поглощали сталь, необходимую для корабелов, машиностроителей и железных дорог. И на каж­дом шагу возникали требования союзников, которым нельзя было отказать, плюс необходимость строить новые заводы». Произошла «инфляция приоритетов», и система установления первоочередности задач полностью развалилась. Объем офи­циально утвержденных запросов на ресурсы намного превос -ходил объем наличных ресурсов40.

На протяжении всего 1942 г. и даже в 1943 г. соперники отчаянно боролись, проталкивая свое решение проблемы орга­низационного хаоса. О том, каким удалось это сделать (более или менее успешно, если судить по объемам производства), повествует долгая и запутанная история, исполненная полити­ческого шума и бюрократической ярости. По ходу дела за бор­том оказалось много людей и еще больше правил. Осаждаемый со всех сторон Нельсон чудесным образом протянул до 1944 г., когда президент спровадил его в отставку. В 1942 г. Управ­ление военного производства перед лицом абсурдно раздутых требований военных отказалось от роли арбитра и выступило на защиту гражданских потребителей ограниченных эконо­мических ресурсов. В конгрессе зрела идея своего рода граж­данского министерства военного снаряжения, которое бы взя­ло на себя производство, снабжение, распределение трудовых ресурсов, а также регулирование цен и заработной платы. Что­бы перехватить инициативу, Рузвельт создал нового верховного арбитра: 27 мая 1943 г. он распорядился о создании Управле­ния военной мобилизации во главе с Бирнсом, который до это­го возглавлял Управление по стабилизации экономики. Опыт­ный и уважаемый посредник, пользовавшийся полным дове­рием и поддержкой президента, Бирнс умудрялся удерживать бои на Потомаке в приемлемых границах41.

40 War Records Section, United States at War, pp. JJ3 —114. cm. также: Burns, Roosevelt, pp. 246 — 247; Smith, Army and Economic Mobilization, pp. 154—158.

41 Huntington, Soldier and the State, pp. 340—342; Polenberg, War and Society, pp. 219—227; Paul A. C. Koistinen, „Mobilizing the

375

Часть II. История

На внутреннем фронте военные ведомства выиграли боль­шинство сражений. «Они не только были представлены в каж­дом узле [Управления военного производства]... но и облада­ли возможностью отложить любое решение как по принципи­альным политическим соображениям, так и из-за мельчайших деталей, если предложенное решение не отвечало их взгля­дам или желаниям»42. Когда Рузвельту приходилось делать выбор между избавлением военных от головной боли и лече­нием гражданских от авитаминоза, он обычно избирал лекар­ство, предписанное д-ром Победим- в-войне.

Снабженцы армии и флота имели дело преимущественно с крупными компаниями. По настоянию военного командо­вания и с одобрения Рузвельта антитрестовское законодатель­ство задвинули в угол до окончания войны. По заказам воен­ных работали 18 000 подрядчиков, но 2/3 всех заказов доста­лось сотне фирм, тридцать три крупнейших получили примерно половину, а на одну только General Motors пришлось 8%. При этом не приходится говорить ни о каком сговоре. Военным нужна была продукция, причем быстро; цены их мало вол­новали, а вот качество и надежность имели главное значение. Большие фирмы располагали техническими и организацион­ными возможностями для быстрого выполнения военных зака­зов. К тому же всегда проще иметь дело с небольшим числом подрядчиков. Если появлялась нужда в услугах малых фирм, генеральные подрядчики всегда могли привлечь их в качестве субподрядчиков43.

World War II Economy: Labor and the Industrial-Military Alliance," Pacific Historical Review 42 (Nov. 1973): 454; Schwarz, The Speculator, pp. 427—441. Подробный обзор см.: War Records Section, United States at War, chaps. 5, 10, 12, esp. pp. 129—131 280-281.

42 War Records Section, United States at War, p. 281. См. также: Koistinen, „ Mobilizing," p. 449.

43 Polenberg, War and Society, pp. 218—219; Harris, Price and Related Controls, pp. 248-249, 259-264; Koistinen, „Mobilizing," p. 446; John Morton Blum, V Was for Victory: Politics and American Culture During World War Я (New York: Harcourt Brace Jovanovich, 1976), pp. 117—146; Louis Cain and George Neumann, „Planning for Peace: The Surplus Property Act of 1944," Journal of Economic History 41 ( March 19 81): 12 9 — 13 5; Jones, Fifty Billion Dollars, pp. 338 — 339; Roger A. Beaumont, „Quantum Increase: The MIC [military - industrial complex] in the Second World War," in

376

Глава 9. Политэкономия войны

Хотя большинство крупных подрядчиков — такие компании, как General Motors, Ford, Bethlehem, Chrysler, DuPontn Gen­eral Electric — давно занимали видные места, на волне войны в высшую лигу промышленности прорвались несколько неиз­вестных прежде фирм. В частности, авиастроители, прежде жившие на скудном пайке, неожиданно оказались за пиршест­венным столом. Превосходные возможности открылись перед «предпринимателями, готовыми сотрудничать с государством и биться за договоры или вступать в союз с крупными про­изводителями». Судостроители Эндрю Джексон Хиггинс на северном побережье Мексиканского залива и Генри Кайзер на Западном побережье сказочно разбогатели на поставках фло­ту. Кайзеру нравилось думать о себе как о спасителе системы свободного предпринимательства, но, как отметил Джон Мор-тон Блюм, «государство предоставило ему капитал, оно было его рынком и гарантировало платежеспособность по прин­ципу «издержки плюс», тем самым освобождая его от забот об эффективности издержек, выплачивало премии за скорость и практически гарантировало прибыль» . Хиггинсу, Кайзе­ру и их коллегам в других крупных корпорациях, выполняв­ших заказы военных, повезло (по крайней мере им лично), но это не было свободным предпринимательством. Что бы они ни думали, весь этот бизнес представлял собой отрицание рыноч­ной экономики.

Впрочем, как ни назови эту ситуацию, она была сигналом из будущего. Бизнесмены, многие из которых были враждеб­ны к Новому курсу с 1935 г., после 1940 г. научились без тре­ний работать с правительственными чиновниками. «Взаимная подозрительность, медленные, педантично дотошные перего­воры, типичные в отношениях между государством и бизнесом

War, Business, and American Society: Historical Perspectives on •? the Military-Industrial Complex, ed. Benjamin Franklin Cooling '* (Port Washington, N.Y.: Kennikat Press, 1977), pp. 127—128; 1 Smaller War Plants Corporation, Economic Concentration and •( World War Я (Washington, B.C.: U.S. Government Printing Of flee, • 1946), pp. 21—54; Smith, Army and Economic Mobilization,

pp. 262—266 and passim.

^* Sobel, Age of Giant Corporations, p. 165; Blum, V Was for Victory, p. 115. Джонс (Jones, Fifty Billion Dollars, p. 331) отмечал, что Кайзер «был готов пойти на все, если государство обещало увели­чить оплату».

377

Часть П. История

в начале войны, по ходу войны быстро сменились взаимным доверием». Между руководителями корпораций и их военны­ми заказчиками возникали дружеские отношения, что служи­ло добрым предзнаменованием будущего взаимовыгодного со­трудничества. После 1945 г. холодная война, разработка все более сложных систем оружия и массовая миграция отстав­ных военных в корпорации оборонной промышленности прак­тически гарантировали, что военно-промышленный комплекс не только выживет, но и будет невероятно процветать, как это и происходило на протяжении четырех послевоенных десяти­летий. За 1946—1985 гг. федеральные закупки товаров и услуг для нужд национальной обороны составили около 3 триллио -нов — немыслимую сумму 3 000 000 000 000 долл., что пре­вратило Пентагон в одну из крупнейших в мире нерыночных систем размещения ресурсов45.

Работай или воюй

При вступлении США в войну рынок труда был переполнен. Когда молодых мужчин забрали в армию, их места на про­изводстве заняли миллионы подростков, женщин и пожилых людей. В первые два года войны у государства не было необ­ходимости регламентировать труд гражданских лиц, потому что простая доступность хорошо оплачиваемых рабочих мест в производстве военного снаряжения обеспечивала приток рабочих рук именно туда, куда требовалось государству.

Но цены на рынках труда быстро попали в поле зрения регу­ляторов, поскольку нерегулируемый рост ставок заработной платы угрожал пробить установленные потолки цен на това­ры и услуги гражданского назначения. Государство взяло под

45 Anderson, Economics and the Public Welfare, p. 555; Beaumont, „Quantum Increase," p. 132. Цифра З трлн долл. рассчитана по данным доклада U.S. Council of Economic Advisers, Annual Report, p. 221; U.S. Office of Management and Budget, The United States Budget in Brief; Fiscal Year 1986 (1985), p. 65. Хорошую под­борку информации и мнений о военно - промышленном комплексе см.: James L. Clayton, ed., The Economic Impact of the Cold War: Sources and Readings (New York: Harcourt, Brace & World, 1970). См. также: Jacques S. Gansler, The Defense Industry (Cambridge, Mass.: MIT Press, 1980).

Глава 9. Политэкономия войны

строгий контроль ставки почасовой заработной платы только после принятия в октябре 1942 г. закона о стабилизации эко­номики, а в апреле следующего года президент приказал «дер­жаться в рамках». Реальные недельные заработки продолжа­ли расти благодаря сверхурочным, повышению квалификации и увеличению премиальных. Между концом 1940 г. и концом 1944 г. средняя ставка почасовой заработной платы выросла на 40%, а недельные заработки увеличились в среднем на 80%46. Администрацию Рузвельта, не желавшую обижать своих проф­союзных друзей, не слишком тревожила слабина в регулирова­нии ставок заработной платы.

Куда больше забот доставляли забастовки. Еще до нача­ла войны, в начальный период мобилизации в 1941 г. стачки превратились в серьезную помеху. 19 марта 1941 г. Рузвельт создал Национальную посредническую комиссию для урегу­лирования конфликтов на предприятиях, выполнявших воен­ные заказы. Сначала комиссия работала успешно, но перестала функционировать в ноябре после того, как два ее члена, пред­ставлявших Конгресс производственных профсоюзов, подали в отставку в знак несогласия с решением комиссии, занимав­шейся разрешением конфликта между Объединенным союзом шахтеров Америки и рядом шахт, принадлежавших сталели­тейным компаниям, не рекомендовать режим «профсоюзного цеха» для этих шахт. В 1941 г. президент в трех случаях «уре­гулировал» конфликты конфискацией охваченных забастов­кой производств47.

Сразу после официального вступления ПИТА в войну Руз­вельт принял меры для установления контроля над отношения­ми с профсоюзами. 17 декабря 1941 г. он собрал в Вашингтоне дюжину работодателей и столько же профсоюзных деятелей. Те пообещали до окончания войны не прибегать к массовым уволь­нениям и забастовкам, выразив готовность в случае конфлик­тов обращаться к посредничеству государства. Для посредни­чества между конфликтующими сторонами президент 12 янва­ря 1942 г. создал Национальный совет по разрешению трудовых конфликтов в военное время, по образцу аналогичного учреж­дения времен Первой мировой войны. Совет опирался на воен­ные полномочия президента и мог подкрепить -свои решения

46 War Records Section, United States at War, pp. 195—201.

47 Ibid., pp. 190—191; Polenberg, War and Society, pp. 155—156.

378

379

Часть П. История

угрозой конфисковать производство в соответствии с законом о мобилизации 1940 г. В итоге государство завладело десятка­ми производств, а в некоторых случаях даже целыми отрасля­ми промышленности (железные дороги и угольные шахты)48.

Самая щекотливая проблема Совета по трудовым конфлик­там была связана со стремлением профсоюзов к благополучию. Работодатели обычно выступали против режима закрытого, или профсоюзного, цеха, тогда как профсоюзам этот режим, при котором каждый новый работник обязан был в течение 15 дней вступить в профсоюз, обеспечивал полный контроль над ситу­ацией. Во многих случаях забастовки возникали не из-за зара­ботной платы, а из-за вопроса о том, кто будет контролиро­вать найм и увольнение рабочих — профсоюз или работода­тель. Совет придерживался компромиссной политики. Если на предприятии существовал режим открытого цеха, а профсоюз требовал перевести его в закрытый, Совет принимал решение, что в течение пятнадцатидневного «периода выхода» любой работник мог выйти из профсоюза и сохранить свое рабочее место. По истечении этого периода члены профсоюза должны были оставаться в его рядах и платить взносы до конца конт -ракта, а профсоюз становился единственным представителем работников на коллективных переговорах вне зависимости от числа рабочих, не состоявших в профсоюзе. Работодателям это не нравилось; они считали это замаскированным режимом профсоюзного цеха. (И, конечно, были правы: профсоюзным боссам требовалось лишь в течение пятнадцати дней запуги­вать новых работников, принуждая их вступить в профсоюз, или своих членов, чтобы они не вышли из профсоюза, а после этого членство в профсоюзе становилось условием занятости,

48 War Records Section, United States at War, pp. 192 — 194; Po-lenberg, War and Society, pp. 156—158. Существует также по­разительно информативный свод данных о конфискациях про­изводств, приложенный к особому мнению судьи Франкфуртера по делу Youngstown Sheet & Tube Co. etal. v. Sawyer, 343 U.S. 579 (1952) at 621 — 628. Согласно Рокоффу [Rockoff, „The Re­sponse of the Giant Corporations," p. 127, fn. 15], цитирующему Джона Блекмена [John L. Blackman, Presidential Seizure in La­bor Disputes}, «по меньшей мере треть крупнейших корпораций столкнулись с конфискацией либо всей компании, либо завода или дочерней компании». См. также: Rockoff, Drastic Measures, pp. 119-120.

380

Глава 9. Политэкономия войны

и следить за этим должен был работодатель.) В этих условиях профсоюзы процветали. За четыре года войны членство в про­фсоюзах выросло на четыре миллиона, или почти на 40%49.

Несмотря на данное в декабре 1941 г. обещание воздер­живаться от забастовок, стачки продолжались. Самым худ­шим в этом смысле оказался 1943 г., когда промышленность, и в том числе важнейшие оборонные отрасли, охватила волна забастовок. Наибольшую известность получила забастовка на шахтах, добывавших битуминозный уголь, когда пламенный вождь Объединенного профсоюза шахтеров Джон Льюис счел, что война — это проблема Рузвельта, а не его. Льюис знал, что может диктовать свои условия, и требовал увеличить ставки оплаты куда больше, чем допускало государственное регулиро­вание. После трех коротких забастовок шахтеров в мае и июне Рузвельт конфисковал шахты и пригрозил шахтерам лишить их брони от призыва в армию. Шахтеры вернулись к рабо­те, а государство вернуло шахты владельцам. Льюис продол­жал шуметь и не шел на сотрудничество. (Рузвельт, который терпеть не мог Льюиса, шутя пообещал уйти в отставку, если Льюис покончит жизнь самоубийством.) Конфликт продол­жался. Несмотря на всевозможные угрозы, аресты, запугива­ния и повторную конфискацию шахт, профсоюз шахтеров гнул свое. Правительству нужен был уголь, а дать его могли только шахтеры, сплотившиеся вокруг своего лидера. Министр внут­ренних дел Гарольд Икес напомнил Рузвельту о том, что «шах­тер за решеткой дает не больше угля, чем когда он бастует». В конце концов шахтеры выбили значительную прибавку зара­ботной платы, но проблемы в отношениях между шахтерами и шахтовладельцами сохранялись и в 1944 г.50 (Не пожелав­ший застрелиться Льюис пережил Рузвельта на четверть века.)

Конгресс, в котором теперь доминировали республиканцы и консервативные демократы, не находил в противостоянии Рузвельта и Льюиса ничего забавного. В июне 1943 г. зако­нодатели значительным большинством голосов в обеих палатах

49 War Records Section, United States at War, pp. 194—195; Polen-berg, War and Society, pp. 158—159; U.S. Bureau of/the Census, Historical Statistics, p. 178.

50 Polenberg, War an^ Society, pp. 161 — 170; Burns, Roosevelt, pp. 335 — 337; James F. Byrnes, All in One Lifetime (New York: Harper & Brothers, 1958), p. 182.

381

Часть П. История

конгресса приняли закон о трудовых спорах в военное вре­мя (закон Смита—Коннели). Этот закон не только наделил полномочиями Совет по разрешению трудовых конфликтов в военное время, но и расширил право президента конфиско­вывать производственные объекты, поставил вне закона созда­ние помех производству на конфискованных предприятиях, а также помощь любому, кто создает такие помехи, ввел трид­цатидневный «период обдумывания» перед началом забастов­ки, потребовал для наемных работников права голосовать по вопросу о согласии с намеченной забастовкой и запретил про­фсоюзам делать пожертвования в фонды кандидатов на феде­ральные должности. Рузвельт, не желавший ссориться со свои­ми многочисленными друзьями в профсоюзах — или терять их взносы на избирательную кампанию, — наложил вето на этот билль, заявив, что он предпочел бы право призывать на службу в нестроевых частях забастовщиков, не достигших шестидеся­ти пяти лет. Конгресс за несколько часов преодолел это вето51. Для федеральной политики на рынках труда закон о трудо -вых спорах стал источником повышенной опасности. В 1944 г. в трагикомическом конфликте из-за отказа компании Mont­gomery Ward принять оговорку о невозможности выхода из профсоюза до окончания срока действия договора закон по­служил правительству предлогом для конфискации торговли по почтовым заказам. Но Montgomery Ward не имела отно­шения к войне: она не выполняла государственных заказов и не подпадала под программу мобилизации экономики — и соот­ветственно не подпадала под действие закона о трудовых спо -pax в военное время. Конфискация этой компании, которую консервативная пресса использовала для демонстрации дес­потизма «этого человека», показывает, что власть порождает злоупотребления и что в этом случае чрезвычайное полномо­чие было использовано для достижения частных политических целей власть имущих52.

51 War Labor Disputes Act, Chapter 144, Public Law89, 78th Cong., 1st Sess., June 25, 1943; Young, Congressional Politics, pp. 63— 65; Polenberg, War and Society , pp. 166 — 169; Blum, V Was for Victory, p. 241.

52 Polenberg, War and Society, pp. 1 70— 175; Jones, Fifty Billion Dollars, pp. 478—481. О юридических тонкостях см.: Corwin, To­tal War and the Constitution, pp. 66 — 70.

382

Глава 9. Политэкономия войны

Когда рабочих рук стало не хватать, правительство обна­ружило, что военное производство все чаще оказывается под угрозой из-за недостатка рабочих или из-за высокой текучес­ти кадров, особенно в центрах оборонной промышленности на Западном побережье, на Северо-Востоке и на Среднем Западе. К концу 1943г. численность рабочих впервые стала сдерживать производство. Уже в начале 1942 г., предвидя появление этой проблемы, президент создал Комиссию по трудовым ресурсам военного времени во главе с Полом Макнаттом, занимавшим должность руководителя Федерального агентства безопасности. В течение шести месяцев комиссия представляла собой не имею­щий власти форум для политических дискуссий. Затем, в конце 1942 г., президент несколькими указами превратил комиссию в могущественное ведомство, получившее контроль над Служ­бой занятости США и Службой призыва в вооруженные силы, а также право регулировать наем и вербовку рабочих в районах страны, признанных критически важными. По той же причи­не 5 декабря была практически запрещена добровольная запись в вооруженные силы, в результате чего ряды ВМФ и морской пехоты стали пополняться исключительно призывниками. Част­ные работодатели сохранили право нанимать и увольнять персо -нал (сообразуясь, разумеется, с условиями коллективных дого­воров), но теперь Комиссия по трудовым ресурсам могла ока­зывать мощное влияние на распределение рабочей силы53.

Комиссия по трудовым ресурсам пошла в атаку на нескольких фронтах. В январе 1943 г. Макнатт издал директиву «работай или воюй», угрожая призывом тем, кто занят трудом на «второ­степенных» участках. Против нового подхода выступили глав­ным образом местные призывные комиссии, которые предпо­читали давать отсрочки в связи с семейным положением, а не с местом работы. Конгресс тоже заявил, что необходимо осво­бождать от призыва сельскохозяйственных рабочих и отцов семейств. Позднее, в 1943 г., Комиссия по трудовым ресурсам была лишена контроля над призывными комиссиями. Потер­пев поражение на этом участке, комиссия решила установить контроль за размещением и текучестью рабочей силы. Для рын­ков труда Сиэтла, Портленда, Сан-Франциско Лос-Андже­леса и Сан-Диего была утверждена приоритетность обеспече­ния трудовыми ресурсами, и Служба занятости в соответствии

53 War Records Section, United States at War, pp. 182—189.

383

Часть П. История

с этим выдавала ищущим работу направление на конкретные предприятия. Без направления от Службы занятости работо­датели не имели права принимать людей на работу. Предпо­лагалась помощь призывных комиссий, которые должны были освобождать от призыва специалистов, необходимых на произ­водстве. Этот план обеспечения Западного побережья трудовы­ми ресурсами, разработанный по официальному запросу Бер­нардом Барухом и его сотрудником Джоном Хэнкоком, зимой 1943/44 г. постепенно был распространен на другие районы страны. Он был менее принудительным, чем предлагали неко­торые правительственные чиновники, и в частности военное ру­ководство: работодателей не наказывали за несоблюдение требо -ваний, и на практике все это не оказало особого влияния на теку­честь кадров. В лучшем случае эта система помогла руководству призывных комиссий, органов военного снабжения и Комиссии по трудовым ресурсам яснее понять, как те или иные их решения сказываются на обеспеченности производства рабочей силой54.

С самого начала войны звучали предложения ввести для граж­данской рабочей силы такую же систему призыва, как для во­оруженных сил. Гренвйлл Кларк, консультант Стимсона и сто­ронник подготовки к войне еще до Первой мировой, организо­вал и возглавил Комитет граждан, требующих принятия закона о трудовой обязанности в военное время. В 1942 г. он подго­товил несколько вариантов законопроекта о трудовой обязан­ности. В конце 1942,"г.- Макнатт, честолюбивый царь трудовых ресурсов страны, активно агитировал за национальную систему мобилизации трудовых ресурсов. Идею поддержали военные и, разумеется, Американский легион. Стимсон, возмущавшийся «недостаточной воинственностью народа», полагал, что трудо­вая повинность «обеспечит более равномерное распростране­ние принципов демократии и справедливости... Очевидно, что у страны не меньше прав требовать от человека производить оружие, чем прав требовать от другого воевать этим оружием». Президент, чувствуя отсутствие консенсуса, сохранил «последо­вательную амбивалентность» и отказался публично поддержать систему трудовой повинности55.

54 Polenberg, War and Society, pp. 20 — 22; War Records Section, United States at War, pp. 429—447.

55 Polenberg, War and Society, pp. 176—177; War Records Section, United States at War, pp. 188—189; Stimson and Bundy, On Ac-

384

Глава 9. Политэконо

мия воины

С начала 1943 г. до начала 1945 г. конгресс рассмотрел несколько законопроектов о национальной трудовой повин­ности. 11 января 1944 г. Рузвельт удивил большинство сво­их советников, энергично выступив в поддержку такого зако­на, «который до самого конца войны исключит забастовки и, с рядом необходимых исключений, направит на работу в воен­ной промышленности или на любые другие жизненно важ­ные участки производства каждого трудоспособного человека этой страны». Президент настаивал на том, что «не должно быть различий между мужчинами и женщинами, которых го­сударство направило сражаться на фронтах войны, и мужчи­нами и женщинами, которых направили на производство про­дукции, жизненно важной для успеха военных операций». Но Рузвельт, рассматривавший трудовую повинность как один из компонентов желательных мер, включавших резкое увеличение налогов на высокие доходы, так и не использовал всего свое­го политического влияния для проталкивания этого предло­жения. На слушаниях в комитетах конгресса он нашел под­держку главным образом среди представителей армии, флота и Управления торгового флота. Но теперь от этого предложе­ния отвернулся представитель Комиссии по трудовым ресур­сам, опасавшейся, что в случае принятия закона о всеобщей трудовой повинности она станет не нужна. Против выступила немыслимая коалиция: Американская федерация труда, Кон­гресс производственных профсоюзов, Национальная ассоци­ация промышленников и Торговая палата. Стимсон, раздра­женный «всеобщим отказом воевать изо всех сил», заметил, что «и труд и менеджмент предпочли анархию добровольной системы воображаемым угрозам системы, действующей под руководством государства»56.

На самом деле противники этой затеи руководствовались более эгоистическими соображениями. Профсоюзные бос­сы, обличавшие «рабский труд» и «принудительный труд», не выступили против призыва в вооруженные силы, а ведь он

five Service, pp. 261—263; Koistinen, „Mobilizing," pp. 456—457; Byrnes, All in One Lifetime, pp. 206 — 207. /

56 War Records Section, United States at War, pp. 450—455; Polen­berg, War and Society,if p. 177—183; Stimson and Bundy, On Ac­tive Service, pp. 264—266; Koistinen, „Mobilizing," pp. 457—460; Corwin, Total War and the Constitution, pp. 88—91.

385

25-2647

Часть П. История

достоин осуждения больше, чем направление на безопасный и хорошо оплачиваемый гражданский труд. Профсоюзные лиде­ры знали, что система трудовой повинности покончит с коллек­тивными переговорами и сделает их самих ненужными. Филипп Мюррей предостерег руководство Конгресса производственных профсоюзов: сломайте систему коллективных переговоров, и «увидите, как вам удастся ладить с людьми. Они быстро пош­лют вас к черту». Бизнесмены, конечно, хотели сохранить конт -роль над наймом и увольнением персонала. Они тоже опаса­лись, что система трудовой повинности приведет прямо к тре­бованию «мобилизовать прибыли», т.е. к конфискационному налогообложению и к реквизиции их производственных мощ­ностей57. Стимсон и его союзники вовсе не думали о свободе личности в военное время, но их достоинством была мораль­ная (аморальная?) последовательность. Лидеры профсоюзов и представители деловых кругов предпочли выступить в защи­ту собственных привилегий и прав собственности, но при этом поддержали систему призыва в вооруженные силы, что было явным лицемерием. Столкнувшись с сильной оппозицией, кон­гресс так и не принял закона о трудовой повинности.

Верховный суд тоже идет на войну

К концу войны Эдвард Корвин суммировал «ограничения прав частной собственности, существующие сегодня вследст­вие нашего участия во Второй мировой войне»: «Государство имеет право конфисковать собственность, чтобы использо­вать ее на военные нужды. Оно может размещать обязатель­ные к исполнению заказы, и производитель обязан делать то, что ему сказано, даже если он получил бы большую прибыль, производя что-то другое. Государство может конфисковать или реквизировать любое частное производство, если считает его важным для наших военных планов. Оно может зафикси­ровать цены, которые само платит за продукцию, а еще одно из средств — отказ в праве на пересмотр договоров — поз­волило вернуть в бюджет несколько миллиардов долларов. С помощью налогов государство абсорбирует сверхприбыли.

57 Polenberg, War and Society, p. 25 (also pp. 179—181); Schwarz, The Speculator, p. 452.

386

Глава 9. Политэкономия войны

Государство контролирует потоки сырья к производителям, опять-таки ограничивая их возможности получать прибы­ли. Устанавливая приоритеты перевозок, оно укрепляет свой контроль над перемещениями сырья. Оно устанавливает про­должительность рабочего времени, фиксирует ставки опла­ты труда, заставляет оплачивать сверхурочные и определяет условия труда. Оно может лишить производство рабочих, если считает его продукцию второстепенной. Оно господствует на рынке капитала, на собственных условиях финансируя воен­ную промышленность. Наконец, с помощью Управления по регулированию цен государство отодвигает в сторону закон спроса и предложения, устанавливая потолки цен и ставок арендной платы»58. Корвин мог бы продолжить этот пере­чень. Разумеется, список чрезвычайных экономических пол­номочий государства — это еще и каталог отнятых или унич­тоженных экономических прав частных лиц.

Где же был Верховный суд, когда конгресс и правительство деспотически попирали утвержденные Конституцией личные права и свободы? Ответ таков: в то воинственное время поч­ти все судьи без исключения поддерживали экспансионистские мероприятия исполнительной и законодательной ветвей власти. Верховный суд ни разу не отказал правительству в одобрении его чрезвычайных мероприятий. (Как мы увидим, были от­дельные юридические придирки по процедурным вопросам, но не по содержательным; и даже в процедурных вопросах Вер-

« со ч

ховныи суд ни разу не нашел ничего предосудительного0 .) Вероятно, нас не должна удивлять капитуляция судебной вет­ви власти. В конце концов, во время войны в состав Верхов­ного суда входили только те, кого туда назначил Рузвельт. За исключением Оуэна Робертса, все судьи были высочайшего мнения о Новом курсе; большинство из них сыграли ведущую роль в этой политике. Они одобряли делегирование законо­дательной власти и активизм исполнительной. Рузвельт был их лидером, и никто из них не собирался кусать своего вожака.

58 Corwin, Total War and the Constitution, pp. 83—84. /

59 Clinton Rossiter and Richard P. Longaker, The Supreme Court and the Commander in Chief, exp. ed. (Ithaca, N.Y.: Cornell University Press, 1976), p. 97.«См. также: Paul L. Murphy, The Constitu­tion in Crisis Times, 1918 — 1969 (New York: Harper Torchbooks, 1972), pp. 222-224, 246.

387

Часть П. История

Формально суд занял позицию безоговорочного признания конституционности военных полномочий. Как заметил Клин­тон Росситер, «Верховному суду тоже нравится выигрывать войны». Корвин, проявив чуть больше великодушия, заметил, что «в тотальной войне Верховный суд неизбежно теряет часть обычной свободы решений и становится, как и остальное об­щество, частью механизма национальной обороны». Позиция, которой Верховный суд будет придерживаться до конца войны, была сформулирована в самом начале — в решении, принятом 16 февраля 1942 г. «Конгресс может призвать людей для служ­бы в воюющей армии, — написал судья Хьюго Блэк. — И у него не меньше полномочий призвать бизнес для поддержки сража-

u " АО

ющихся людей, которые рискуют своей жизнью» .

Мало кто вообще пытался оспаривать в Верховном суде подавление личных прав, а если подобные протесты все же появлялись, Суд не принимал такие дела к рассмотрению. Самое радикальное действие государства, призыв на служ­бу в вооруженные силы, породило много дел, рассматривав­шихся в судах низшей инстанции, но Верховный суд в этом во­просе умыл руки, единодушно отвергнув просьбы о пересмотре решений судов низшей инстанции. Во многих решениях воен­ного времени, как и в отмеченном выше, Верховный суд просто исходил из конституционности воинской повинности61. Судьи как-то не нашли случая высказаться о конституционности пол­номочий государства распоряжаться сырьем и производствен­ными мощностями, конфисковывать предприятия, охвачен­ные забастовками, или рационировать потребительские блага.

Из всех существенных полномочий военного времени Вер -ховный суд рассмотрел только регулирование цен. Но никто не усомнился в конституционности регулирования цен как таково -го. Речь шла лишь о конституционности процедур, использован -ных государством для внедрения регулирования цен. Разумеет­ся, процедуры — вопрос важный, и при рассмотрении таких дел Верховный суд разрешил ряд значимых проблем, но в суть дела

60

Rossiter and Longaker, The Supreme Court and the Commander in Chief, p. 91; Corwin, Total War and the Constitution, p. 177; United States ofAmericav. Bethlehem Steel Corporation, 315 U.S. 289 (1942) at 305.

Rossiter and Longaker, The Supreme Court and the Commander in Chief, p. 100.

388

Глава 9. Политэкономия войны

суд не углублялся. Ведущим стало дело Yakus v. United States, решение по которому было вынесено 27 марта 1944 г.62 Боль­шинство судей одобрило действия конгресса и правительства по всем оспариваемым пунктам: чрезвычайный закон о регулиро­вании цен не содержит незаконного делегирования законода­тельной власти, а предусмотренная им процедура апелляции не нарушает надлежащей правовой процедуры.

В этом случае судья Роберте, «колеблющийся» член Вер­ховного суда 1930-хгодов, теперь качнулся против правитель -ства в энергично сформулированном особом мнении. По его мнению, делегирование законодательной власти главе Управ­ления по регулированию цен было неконституционным, по­скольку закон не устанавливал настоящих критериев, которы­ми мог бы руководствоваться в своих решениях этот чиновник. «Минутное размышление, — заявил Роберте, — показывает, что фактически этот закон не ограничивает свободу действий или решений этого чиновника». Процедура апелляции тоже не обеспечивает протестующему надлежащей правовой про­цедуры. «На него возлагается невыполнимая задача... [и], по правде говоря, в данном случае судебный надзор — это напы­щенный фарс, в котором Чрезвычайный апелляционный суд и этот [Верховный. — Перев.} суд, истребовав дело из ниже­стоящего суда, должны совершить ряд действий, которые лишь имеют видимость судебного надзора, но на деле представляют собой лишь поиск в каталоге причин, по которым суды в рамках этого закона не в силах сказать, что руководитель Управления превысил предоставленную ему свободу действовать по своему усмотрению». Роберте счел неудивительным, что Чрезвычай­ный апелляционный суд из 31 жалобы, поданной на руково­дителя Управления, отклонил 28. Он выразил обеспокоенность тем, что законодательной властью был, по сути дела, «наделен самодержец, чье „суждение" будет становиться законом»63.

Судьи Уайли Ратледж и Фрэнк Мэрфи тоже выступили с особым мнением, возражая против того, что закон отказыва­ет тяжущимся в надлежащей правовой процедуре, потому что в соответствии с ним обвинение и защиты находятся в нерав­ном положении. Государство может преследовать наруши­телей закона в обычных федеральных судах и судах штатов,

62 AlbertYakusv. United States of America, 321 U.S. 414 (1944).

63 Ibid., at 451,458-460.

389

Часть II. История

а обвиняемым запрещено оспаривать обоснованность регули­рования в тех же судах. Опротестовать регулирование можно в одном - единственном месте, в Чрезвычайном апелляционном суде, и, чтобы добиться рассмотрения, жалобу нужно подать в течение шестидесяти дней [после принятия решения Управ­лением по регулированию цен. — Иерее.\. Ратледж и Мэрфи сочли этот порядок неприемлемым. «Даже война, — заявили они, — не отменяет гарантий, являющихся неотъемлемой час­тью нашего уголовного процесса»64.

В тот же день, когда был вынесен вердикт по делу Якуса (Yakus), Верховный суд рассмотрел смежное дело о регули­ровании ставок арендной платы Bowles v. Willngham. И вновь большинство судей не обнаружило в законе расхождений с Конституцией: ни «необузданного административного про­извола, как утверждает ответчик», ни отсутствия адекватных критериев, ни чрезмерного делегирования, ни неконституци­онного завладения собственностью. Выступая от имени боль­шинства, судья Уильям Дуглас обосновал свой аргумент фун­даментальной теорией военной экономики: «Страна, кото­рая в ходе этой войны требует жизнь своих мужчин и женщин, не связана конституционной необходимостью организовать такую систему регулирования цен, которая бы гарантирова­ла каждому домовладельцу справедливый доход от его собст­венности». И далее: «Конгресс, предусмотрев судебный над­зор после того, как были введены требования о регулировании цен, сделал все, что требует надлежащая правовая процеду­ра в условиях военного времени». Дуглас отрицал, что госу­дарство должно регулировать арендную плату таким образом, чтобы это затрагивало всех одинаково. Он охотно признал, что «член класса, подвергающегося регулированию, может понес­ти экономический ущерб, который не ложится на остальных». Но «это никогда не было препятствием для мер по охране об­щественного порядка»65. Толкуя Конституцию, Верховный суд, как и всегда в период общенационального чрезвычайно­го положения, просто поставил предоставляемые Конститу­цией правительственные полномочия выше конституционных гарантий прав личности.

64 Ibid., at481.

65 Chester Bowles v. Mrs. Kate C. Willingham and J. R. Hicks, Jr., 321 U.S. 503 (1944) at 514-521.

390

Глава 9. Политэкономия войны

Роберте и в этом случае выступил с особым мнением. «Бес­пристрастная оценка содержащихся в этом законе положений о регулировании арендной платы показывает, что конгресс делегировал законодательную власть представителю исполни­тельной власти». Нормы закона, которые должны направлять его решения, оставляют ему «такой простор для пренебреже­ния требованиями справедливости и конкретными обстоя­тельствами, что ни один смертный не сможет доказать оши­бочность его решений... Такая норма — не более чем види­мость. Это инструмент, позволяющий чиновнику делать все, что кажется ему подходящим, не отчитываясь ни перед кем». Чрезвычайный закон о регулировании цен, заключает Роберте, «создает личный произвол мелких тиранов, а не правление по закону»66. Роберте был неправ в одном отношении: руково­дитель Управления по регулированию цен в Америке, обла­давший безоговорочной властью устанавливать цены на боль­шинство товаров и услуг гражданского назначения, был тира­ном далеко не мелким.

Вторая мировая война стала временем совершенствова­ния административных приемов, впервые использованных в широком масштабе во время Первой мировой, — непрямых санкций. Речь идет о ситуации, когда представитель прави­тельства для наказания за нарушение закона или регламента использует не те санкции, которые предусматривает закон для этого случая. Например, нарушителя закона о регулировании цен могут наказать не теми способами, которые предусмот­рены Чрезвычайным законом о регулировании цен (судебный запрет или уголовное преследование), а, скажем, решением Управления военного производства перекрыв доступ к сырью. На протяжении всей войны Национальный совет по разре­шению трудовых конфликтов, Управление по регулированию цен, Управление военной продукции, Комиссия по трудовым ресурсам и другие ведомства активно использовали непря­мые санкции, которые Барух однажды оценил как «абсолют­ное беззаконие» и «настоящий шантаж». Управление военно­го производства так активно использовало непрямые санкции для выполнения своих заказов, что когда комитет конгресса задумал запретить их использование, управление возразило, что это ограничение «полностью уничтожит все возможности

Ibid., at 529-541.

391

Часть II. История

контроля. Тогда отдел по соблюдению правил можно просто закрывать»67.

В 1944 г. Верховный суд наконец рассмотрел протест против этого «административного разбоя». Но решение по делу «Стю­арт против Боулза» (Steuartv. Bowles), где шла речь об исполь­зовании непрямых санкций со стороны Управления по регули -рованию цен, которое наказало торговца мазутом, нарушивше­го нормы рационирования топлива, не усмотрело нарушения Конституции в действиях правительственного органа. «Во вре­мя войны, — раздраженно объявил судья Дуглас, — националь­ные интересы не могут зависеть от индивидуальных притязаний на преимущественное право». Но какая связь между «индиви­дуальными притязаниями на преимущественное право» и рас­сматривавшимся вопросом и законно ли то, что Управление по регулированию цен наказывает нарушителя, перекрывая ему доступ к поставкам топлива, а не подает на него жалобу в суд, как это предусматривает Чрезвычайный закон о регулировании цен? Стараясь найти оправдание для такого поведения прави­тельственных ведомств, Дуглас выстроил следующую цепочку аргументов: 1) военные полномочия оправдывают экономи­ческое регулирование с целью обеспечить «эффективное» эко­номическое поведение внутри страны; 2) бессовестный торго­вец мазутом — это «неэффективная и негодная труба» в системе экономического распределения; поэтому 3) для повышения «эффективности» государство может перекрыть подачу мазута торговцу, который обращается с «редким и жизненно важным товаром... неэффективно, несправедливо и расточительно»68. Аргумент настолько абсурден с точки зрения экономической теории, настолько фальшив с точки зрения права и настолько убог даже по ужасающе низким критериям Верховного суда, что, если не считать Дугласа полным идиотом, его придется при­знать хитроумным лицемером. Самое правдоподобное объяс­нение этого решения в том, что суду просто не хватило мотива­ции или мужества помешать правительству использовать важ­ную и широко применяемую административную дубинку для

67 Corwin, Total War and the Constitution, pp. 56 — 61 (quotations from pp. 56, 59).

68 L.P.Steuart&Bro.Jnc.v. Chester Bowles, 322 U.S. 398 (1944) at 405—406. „Administrative blackjacking" from Corwin, Total War and the Constitution, p. 60.

I

Глава 9. Политэкономия войны

вколачивания экономики в желаемые рамки. С особым мнени­ем выступил только Роберте.

Механизм непрямых санкций, отработанный в военное время до совершенства, сохранился в арсенале мер админи­стративной политики и после войны. (Например, запущен­ная Джимми Картером в 1978—1980 гг. программа регули­рования цен и заработной платы опиралась исключительно на непрямые санкции.) Как отмечал Росситер вскоре после окон­чания войны, Верховный суд «молча соглашался с военными полномочиями президента, которые обладали, казалось, бес­конечными и взрывными возможностями»69. Одной из этих возможностей было государственное регулирование частной экономической деятельности, значительно расширенное, но почти невидимое и по сути противозаконное.

Вскоре после взрывного роста заказов на поставки в начале 1942 г. некоторые конгрессмены встревожились, что в спешке государство могло сильно переплатить, результатом чего стал Закон о пересмотре договоров 1942 г. и несколько дополнений к нему, принятых во время войны. Законы эти подозрительно похожи на механизмы, позволяющие государству отказаться от выполнения действующих договоров или даже отменить дей­ствующие договоры между такими частными сторонами, как подрядчики и субподрядчики. Джесси Джонс, рассказав о том, как он вел переговоры с главой корпорации Alcoa о ценах на алюминий для строящихся государственных заводов, просто­душно добавил: «Собственно говоря, в силу налогов на сверх­прибыль и возможности пересмотра договоров, позднее уза­коненных конгрессом, было не так уж важно, на какой цене мы сошлись с м-ром Дэвисом» .

Число судебных исков, естественно, выросло. Истцы и в этом случае оспаривали не сами законы, а только их применение, особенно злоупотребления правом усмотрения со стороны госу­дарственных органов. Верховный суд добрался до рассмотрения

69 Rossiter and Longaker, The Supreme Court and the Commander in Chief, p. 99. Об использовании непрямых санкций в програм­ме Картера см.: Robert Higgs, „Carter's Wage-Price Guidelines: A Review of the First Year," Policy Review (Winter 1980): 97 — 113; idem, „Wage-Price Guidelines: Retreat and Defeat," Freeman 31 (Nov. 1981): 643*-652.

70 Jones, Fifty Billion Dollars, pp. 325—326, курсив добавлен.

392

393

Часть П. История

этих исков лишь в 1948 г. Истцы проиграли по всем пунктам. Верховный суд посчитал конституционным делегирование с неопределенными требованиями и критериями, отказ в над­лежащей законной процедуре и завладение частной собственно­стью для государственных нужд без надлежащей компенсации. Он пришел к этим выводам, даже несмотря на то что в пер­воначальном тексте закона о пересмотре договоров не было определения «сверхприбыли», а принятые позднее поправки дали тавтологическое определение: «...любая часть цены под­рядчика или субподрядчика, которая в результате пересмот­ра условий договора была сочтена источником сверхприбыли». Поразительно, но «отсутствие в законе определения не поме­шало реализовать намерения конгресса». И вновь Верховный суд облек собственное легкомысленное отречение от судейско­го долга в знакомую униформу: «В тотальной войне необходи­мо, чтобы гражданское лицо жертвовало своей собственностью и прибылью по меньшей мере с той же стойкостью, что и при­званный на службу солдат, традиционно жертвующий удобст­вами, безопасностью и самой жизнью»71.

Самая известная капитуляция Верховного суда перед воен­ными полномочиями связана не с регулированием экономи­ки, а с заключением в концентрационные лагеря примерно 110 000 ни в чем не повинных мужчин, женщин и детей япон­ского происхождения, две трети из которых были гражданами США. Корвин назвал эту акцию «самым грубым нарушени­ем прав граждан США их собственным правительством... за всю историю нашей страны». Однако Верховный суд поста­новил, что в сложившихся обстоятельствах должно возобла­дать мнение военных властей и «никакой суд не может оцени­вать разумность их решения или заменять их суждения своим». Если военные власти сочли расовую дискриминацию жела­тельной, значит, такая дискриминация «в условиях военно­го кризиса... не вполне выходит за пределы Конституции»72.

71 Jacob Lichter v. United States of America, A. V.Pownallv. United States of America, Alexander Wool Combing Company v. United States of America, 334 U.S. 742 (1948) at 754, 776-777, 784.

72 Gordon Kiyoshi Hirabayashi v. United States of America, 320 U.S. 81 (1943) at 93, 101. Смежными были дела Fred Toyosaburo Ko-rematsu v. United States of America, 323 U.S. 214 (1944) и Ex Parte Mitsuye Endo, 323 U.S. 283 (1944). Краткий обзор интер­нирования американцев японского происхождения см.: Murphy,

394

Глава 9. Политэкономия войны

И это сделало правительство США, ведущее войну с Гитлером и его толпами нацистских фанатиков, продемонстрировав тем самым, что отличается врага лишь в степени [а не по существу]. Обычно историки рассматривают интернирование амери­канцев японского происхождения, что почти всеми оценивается как самое вопиющее нарушение гражданских свобод американ -цев в XX в., отдельно от введенных во время войны призыва на военную службу и регулирования экономики. Многие одобряют призыв и экономическое регулирование, но сожалеют об интер -нировании. На самом деле все это ковалось из одного и того же метала: государство подавляло права частной собственности, включая право людей, не обвиняемых ни в каких преступлени­ях, распоряжаться своим телом. Поэтому не стоит удивлять­ся тому, что Верховный суд санкционировал все эти наруше­ния прав личности. Во время тотальной войны, писал Корвин, «ограничительные положения Конституции не... прекращают автоматически своего действия, но границы прав, на которые они распространяются, могут сузиться под давлением требова­ний военного времени, порой даже до полного исчезновения... Пока война в разгаре, Верховный суд будет воздерживаться от использования права вето». Как признал Росситер, «по-насто­ящему эффективные границы для надменности и злоупотреб­лений может поставить только народ своим явным или скры -тым сопротивлением, а не Верховный суд с его правом судеб­ного надзора»73. Верховный суд является частью государства, а государство поставило ведение войны выше всего остального.

Наследие:институциональное и идеологическое

В 1945г., как и в 1918г., большинство людей стремилось изба­виться от тягостей военного времени. Государство и на этот раз быстро сложило с себя большую часть военных полномочий.

Constitution, pp. 232—242 or William Petersen, Japanese Ameri­cans: Oppression and Success (New York: Random House, 1971), pp. 66—100. Полный и чрезвычайно детальный обзор см.: Jacobus tenBroek, Edward N. Barnhart, and Floyd W. Matson, Prejudice, War and the Constitution (Berkeley: University of California Press, 1954). 73 Corwin, Total War and the Constitution, p. 131; Rossiter and Longaker, The Supreme Court and the Commander in Chief, p. 100.

395

Часть П. История

18 августа 1945 г. президент Трумэн приказал подчиненным «как можно быстрее, не ставя под угрозу стабильность эконо­мики, постепенно устранять регулирование цен, заработной платы и всего прочего, восстанавливать систему коллектив­ных договоров и свободных рынков». К концу года админист­ративный механизм командной экономики военного времени был в основном демонтирован: ликвидирована Комиссия по трудовым ресурсам; отменены карточки на все, кроме саха­ра, и ликвидирована большая часть регулирования цен; отме­нено большинство приоритетов, установленных Управлением военного производства, а размещение почти всех материалов оставлено рынку; отменены почти все ограничения на пере­возки, в том числе на экспорт и морские перевозки. К концу 1945 г. был ликвидирован ряд ведомств, в том числе Совет по разрешению трудовых конфликтов, Управление по внешнеэко -комической деятельности, Управление военного производства, Корпорация небольших военных предприятий, Национальный совет по разрешению трудовых конфликтов и Управление по контролю за продовольствием74.

Но не все чрезвычайные функции государства были упразд­нены. Некоторые функции чрезвычайных ведомств перешли к обычным министерствам или вновь созданным ведомствам. После ликвидации Управления военного производства ряд его функций по размещению ресурсов достался вновь созданно­му Управлению производства гражданской продукции. Ми­нистерство труда взяло себе Службу занятости и Управление переподготовки и трудоустройства. Государственный депар­тамент получил функции, прежде выполнявшиеся Управле­нием по внешнеэкономической деятельности. Министерство торговли взяло на себя функции Корпорации малых оборон -ных предприятий. Управление военной мобилизации, став­шее теперь Управлением военной мобилизации и реконвер­сии, взялось присматривать за остатками системы регулирова­ния цен75. Таким образом, немедленный демонтаж командной экономики отчасти оказался фиктивным, став просто консо­лидацией и перераспределением полномочий, часть которых превратилась в постоянные функции государства. Отдельные

74 War Records Section, United States at War, pp. 491—492, 499— 500 (quotation from p. 491); Polenberg, War and Society, p. 235.

75 War Records Section, United States at War, pp. 495, 500.

396

Глава 9. Политэкономия войны

фрагменты системы регулирования цен сохранились до конца 1946 г.; некоторые субсидии «военного времени» выплачива­лись до лета 1947 г., а регулирование ставок арендной платы сохранялось еще дольше76.

Американский народ извлек из войны много уроков, как верных, так и ошибочных. Самым значительным примером последних была кейнсианская иллюзия, вера в то, что, управ­ляя экономикой прежде всего с помощью фискальной полити­ки, федеральное правительство способно предотвращать эко­номические спады и стабилизировать экономику в период ее роста. Герберт Стайн отмечал, что «огромное значение, при­даваемое полной занятости как цели послевоенной полити­ки, было, несомненно, результатом достижения полной заня­тости в период войны на фоне предшествовавшего десятиле­тия депрессии». Но представление, будто «полная занятость» военного времени была достигнута благодаря огромному дефициту федерального бюджета, было ошибочным. Все куда проще: безработица исчезла главным образом благодаря нара­щиванию численности вооруженных сил. За период 1940 — 1945 гг. число безработных уменьшилось примерно на 7 млн человек, а численность вооруженных сил выросла более чем на 11 млн (см. табл. 9.1). Истинный урок 1940—1945гг. состо­ит в следующем: безработицу способно ликвидировать любое правительство, которое имеет возможность призывать милли­оны трудящихся на военную службу77. Настоящее экономиче-

76 Robert J. Donovan, Conflict and Crisis: The Presidency of Harry S. Truman, 1945-1948 (New York: Norton, 1977), pp. 236-237, 239; Jones, Fifty Billion Dollars, p. 373; Rockoff, Drastic Measures, pp. 98—108, 155; Bowles, Promises to Keep, pp. 166— 191; Rossiter, Constitutional Dictatorship, p. 285. После войны регулирование арендной платы было передано на уровень штатов и местных органов власти, а Нью-Йорк даже испытал «30-лет­ний период чрезвычайного регулирования арендной платы». См.: Peter Navarro, The Policy Game: How Special Interests and Ideo­logues Are Stealing America (New York: Wiley, 1984), pp. 13, 25.

77 Herbert Stein, The Fiscal Revolution in America (Chicago: Uni­versity of Chicago Press, 1969), p. 171. Верное понимание лако­нично (с допустимой степенью преувеличения) изложил Джона­тан Хьюз: «Решить проблему безработицы просто, если призвать безработных на военную службу, сократить производство това­ров длительного пользования для населения до минимума и со­здать вооруженные силы, способные завоевать весь мир... Мы это

397

Часть П. История

ское чудо случилось в 1946 г., когда 9 млн демобилизованных солдат и офицеров вернулись к гражданской жизни, но после­военной депрессии, которой все боялись, не случилось. Пер­вые послевоенные годы стали периодом процветания не бла­годаря изощренной фискальной политике федерального пра­вительства, а потому что потребители, изголодавшиеся за годы депрессии и ограничений военного времени на производство товаров длительного пользования, и потребители, банковские счета которых раздулись за время войны, в том числе и благо­даря военным займам, предъявили мощный спрос на товары, что и стало основой инвестиционного бума.

Таблица 9.1

Численность безработных и военнослужащих в 1940-1948 гг. (млн чел.)

Источник: U.S. Bureau of the Census, Historical Statis­tics, pp. 135, 1141.

Между тем рожденная войной вера в способность федераль -ного правительства осуществлять макроэкономическое регули­рование привела к принятию 20 февраля 1946 г. закона о за­нятости: «Настоящим конгресс провозглашает, что постоян­ная политика и ответственность федеральных органов власти заключаются в том, чтобы использовать практические средства, совместимые с его потребностями и обязательствами и дру­гими важнейшими соображениями национальной политики,

сделали в 1942 —1945 гг.». См.: Jonathan R. Т. Hughes, „Stagna­tion Without 'Flation: The 1930s Again," in Money in Crisis: The Federal Reserve, the Economy, and Monetary Reform, ed. Barry N. Siegal (Cambridge, Mass.: Ballinger, 1984), pp. 154-155.

398

Глава 9. Политэкономия войны

при содействии и сотрудничестве промышленности, сельско­го хозяйства, труда, а также органов власти штатов и местных властей, для создания и поддержания, с расчетом на стиму­лирование и укрепление общего благосостояния и свободно­го предпринимательства на основе конкуренции, условий, при которых будут обеспечены возможности для полезной занято -сти, включая самостоятельную занятость, для всех способных трудиться, желающих трудиться и ищущих работу, и содейст­вовать максимальному росту занятости, производства и поку­пательной способности»78. Хотя текст декларации туманен и нагружен элементами идеологии — «сотрудничество про­мышленности» и «свободное предпринимательство на основе конкуренции», — в то время, когда закон принимали, его смысл был хорошо понятен, и в точно таком же смысле его понима­ли в последующие четыре десятилетия. Вкратце он означал, что федеральные органы власти обещают, и именно этого все от них ждут, «делать что-нибудь» для предотвращения депрессий, рецессии и других макроэкономических сбоев. Никогда боль­ше администрация не сможет объяснить свое бездействие тем, что вмешательство в дела рынка — «неподходящее занятие» для федеральных властей. Как отмечал Кэлвин Гувер, «признание легитимности этой цели [в том виде, как она сформулирова­на в законе о занятости] имело огромнейшее значение для раз­вития полномочий государства на управление экономикой»79. Федеральная политика в сфере регулирования рынка труда тоже изменилась в соответствии с практикой, впервые опробо­ванной во время войны. В 1946 г., с устранением регулирова­ния заработной платы и ликвидацией Национального совета по разрешению трудовых конфликтов в военное время и Комиссии по трудовым ресурсам, отношения между трудом и менеджмен -том предприятий резко ухудшились. Забастовки и разного рода приостановки работы захлестнули экономику в период, когда шла работа по конверсии заводов на производство гражданской продукции. Было потеряно 116 млн человеко-дней, абсолют­ный рекорд80. Консервативный конгресс не мог мириться с этой

78 „Employment Act of 1946," as reproduced in Documents, 9thed.,ed. Commager, II, pp. 514—516.

79 Calvin B. Hoover, Tfre Economy, Liberty and the State (New York: Twentieth Century Fund, 1959), p. 240.

U.S. Bureau of the Census, Historical Statistics, p. 179.

399

80

Часть II. История

разрушительной практикой. 23 июня 1947 г. конгресс, преодо­лев вето Трумэна, принял закон Тафта—Хартли, дополнивший закон о трудовых отношениях 1935 г. Закон Тафта—Хартли, исправивший некоторые положения закона о трудовых спорах в военное время 1943 г., запретил профсоюзам использовать ряд «несправедливых практик в трудовых отношениях». Он запретил режим «закрытого цеха», потребовал предупреждать о готовящейся забастовке за шестьдесят дней, легализовал иски против профсоюзов за нарушение договора и другие незаконные действия, запретил забастовки по поводу юрисдикции*, вто­ричные бойкоты**, забастовки федеральных служащих и взно­сы профсоюзов в фонды кандидатов на выборные федераль­ные должности. Закон обязал министра юстиции испрашивать 80-дневный судебный запрет на забастовки, угрожающие здо­ровью нации или безопасности страны81. Профсоюзы боль­ше никогда не получали такой поддержки со стороны государ -ства, как в период их наивысшего подъема в 1933 — 1946 гг. Но ситуация с юридическими привилегиями и политической силой профсоюзов, а также с участием федерального прави­тельства в разрешении конфликтов между трудом и капита­лом так и не вернулась к временам, предшествовавшим Новому курсу. Закон Тафта—Хартли даже несколько усилил роль госу­дарства в регулировании рынков труда.

С окончанием войны и быстрой демобилизацией военнослу­жащих некоторое время казалось, что конец воинской повин­ности близок, но военный опыт въелся слишком глубоко, и при­зывная система сохранилась. Одно «временное продление чрез­вычайных полномочий» следовало за другим. В начале 1947 г. президент Трумэн выразил «искреннее желание как можно быстрее поставить формирование армии и флота на исключи­тельно добровольную основу», но год спустя, в ситуации обост­рения холодной войны, он потребовал, чтобы конгресс продлил

* Забастовка вследствие конфликта между соперничающими проф -союзами с целью повлиять на выбор одного из этих профсоюзов при заключении коллективных договоров. — Прим. перев. ** Призыв профсоюза к отказу от приобретения или использова­ния товаров, продуктов, произведенных работниками, входящи­ми в другие профсоюзные объединения либо не объединенными в профсоюз. — Прим, перев.

81 „Taft—Hartley Act," 80th Cong., Public Law 101, partially repro­duced in Documents, 9th ed., ed. Commager, II, pp. 537—541.

Глава 9. Политэкономия войны

срок действия призыва и утвердил «всеобщую военную подго­товку» . Конгресс не внял призыву принять закон о всеобщей воинской повинности, ограничившись законом о выборочной воинской повинности 1948 г., т.е. продлил систему призыва в мирное время. «В свободном обществе, — говорилось в зако­не, — обязанность и привилегия службы в вооруженных силах... должны ложиться на всех в соответствии с честной и справед­ливой системой выбора, совместимой с поддержанием эффек­тивной национальной экономики».

На деле закон был совсем не таков. Он представлял собой, скорее, неэффективный налог на жизнь и трудовую деятель­ность молодых людей, отбираемых отнюдь не случайным обра­зом, а по усмотрению политиков, и зрелых граждан, не желаю­щих платить полную стоимость содержания достаточно много -численных и экипированных вооруженных сил. По наблюдению Ричарда Гиллама, конгресс «не желал увеличивать жалова­нье солдат до минимально привлекательного уровня... Опа­сались, что добровольный набор окажется слишком доро­гим». На самом деле в условиях добровольного формирова­ния вооруженных сил подлинные экономические издержки, т.е. рыночная стоимость наиболее ценных упущенных альтернатив, были бы ниже. Но в этом случае издержки легли бы на дру­гих людей. Политически влиятельные круги предпочли пере­ложить издержки с помощью принуждения. Возобладала логи­ка чрезвычайщины, столь глубоко вбитая в психику американ­цев за четыре года войны. Как заметил один конгрессмен в ходе обсуждения закона о призыве 1948 г., «то, что мы предлагаем сегодня, в обычных условиях не совмещается с нашими тради­циями. .. однако... Мы живем в необычное время... Мы живем в мире страха, хаоса, неопределенности и, до известной степе­ни, безнадежности»82. В атмосфере кризиса американские тра­диции личной свободы не выдержали политического натиска.

Добровольный принцип формирования вооруженных сил не прошел, зато щедрые льготы ветеранам стали священной

82 Selective Service Act of'1948, 80th Cong., 2nd Sess., Chapter 625, Public Law 759, June 24, 1948; Gillam, „The Peacetime Draft," pp. 105—110. Об экономической теории воинской повинности см.: Edgar К. Browning and Jacquelene M. Browning, Public Fi­nance and the Price System, 2nded. (New York: Macmillan, 1983), pp. 412-416.

400

401

26-2647

Часть II. История

коровой конгрессменов. Подбадриваемые неизменно надеж­ным Американским легионом и Ветеранами американских зарубежных войн, законодатели приняли (без единого голо­са против и за время, достаточное, чтобы об этом перед выбо­рами 1944 г. узнали миллионы избирателей, служивших тогда в рядах вооруженных сил) закон, известный как «солдатский билль о правах». Он обеспечивал ветеранам консультирование, помощь в трудоустройстве, пособия на образование, гаранти­рованные государством кредиты на покупку жилья и на разви -тие бизнеса, а также обещание хорошего медицинского обслу­живания. Этот закон имел обширные последствия. Как отме­чает Блюм, «все эти пособия, оплата обучения и книг за счет Министерства по делам ветеранов создали новый, молодой, активный средний класс». Все это обошлось, разумеется, неде­шево. Государственные расходы на пособия ветеранам Вто­рой мировой войны в 1945 г. подскочили до 1,5 млрд долл. и два го да спустя достигли 6,7 млрд долл. В 1970г. они все еще составляли 3,9 млрд долл. и обещали серьезный рост в буду­щем, потому что ветераны старели и предъявляли более высо­кий спрос на медицинское обслуживание83. Вряд ли пособия ветеранам были достаточной компенсацией для призывников 1940—1945 гг., особенно для тех, кто не вернулся живым из Салерно, Нормандии, Гуадалканала и тысяч других страшных мест. Мы знаем одно: отложенная справедливость — это отказ в справедливости. Компенсация, выплачиваемая через много лет, не заменяет хорошей оплаты.

83 Young, Congressional Politics, pp. 213 — 217; Polenberg, War and Society, pp. 96-97; Blum, V Was for Victory, pp. 248-250, 337 (quotation from p. 337); U.S. Bureau of the Census, Historical Statistics, pp. 1145— 1146. Томас Соуэлл отметил, что закон о ве­теранах «оказал почти революционное влияние на возможности негров учиться в колледже». См.: Thomas Sowell, Civil Rights: Rhetoric or Reality? (New York: William Morrow, 1984), p. 86. Дэвис Росс заключает, что ветеранские пособия «действовали как маховик, сохранявший импульс, заданный федеральным прави­тельством росту общего благосостояния. Так что, когда к 1945 г. из двигателя Нового курса вышел весь пар, пособия трудоспо­собным ветеранам Второй мировой, как и было задумано, стали источником новой энергии». См.: Davis R. В. Ross, Preparing for Ulysses: Politics and Veterans During World War 11 (New York: Columbia University Press, 1969), p. 290.

402

Глава 9. Политэкономия войны

Федеральному правительству удалось найти деньги на финансирование пособий ветеранам и на множество других статей послевоенных расходов в значительной мере благодаря механизму формирования государственных доходов, создан­ному во время Второй мировой войны. Главными компонен­тами этого механизма были: 1) низкий необлагаемый мини­мум, из - за чего число плательщиков подоходного налога резко выросло; 2) высокие ставки подоходного налога, так что пла­тить пришлось много; 3) резкая прогрессия шкалы подоход­ного налога, что позволило правительству собирать все больше налогов как от реального роста экономики, так и от инфляции; 4) удержание подоходного налога путем вычетов из заработ­ной платы работодателем, так что у налогоплательщиков стало меньше возможностей увильнуть от налога и осознать, сколь­ко государство забирает у них за год (см. табл. 9.2 на с. 404). Не будь чрезвычайной нужды государства в деньгах, которую вызвала Вторая мировая война, не было бы и этого чудесно­го механизма сбора налогов, примененного для финансирова­ния роста государства благосостояния после 1945 г. До вой­ны декларацию о доходах заполняли менее 15 млн человек, а к 1945 г. — около 50 млн. Мало того что налог пришлось пла­тить большинству работающих, — группа налогоплательщиков с самыми низкими доходами увеличилась с 4,4% в 1940 г. до 23% в 1945 г., и для бюджета это обернулось немалым плю­сом. В ходе войны государство фактически одним махом загна­ло почти все работающее население в пасть механизма сбо­ра налогов. В 1940 г. от сбора подоходного налога на личные и корпоративные доходы федеральный бюджет получил 30% доходов, а в 1945 г. — уже 69%. Контуры будущего полно­стью сформировались. Четверть века спустя доля поступле­ний от подоходного налога осталась примерно такой же, 64%84.

84 U.S. Bureau of the Census, Historical Statistics, p. 1105. См. так­же: Ben Baack and Edward John Ray, „The Political Economy of the Origin and Development of the Federal Income Tax," in Emergence of the Modern Political Economy, ed. Robert Higgs (Greenwich, Conn. :JAI Press, 1985), pp. 132-133; JohnF. Witte, The Politics and Development of the Federal Income Tax (Madison: University of Wisconsin Press, 19&5), pp. 110-130. Уитте отмечает (с. 128), что «1944 и 1945 гг. были годами самой высокой прогрессии ста­вок налогообложения в истории США».

403

Глава 9, Политэкономия войны

Одно из новых направлений использования федеральных доходов в послевоенное время стало прямым продолжением программы Второй мировой войны. Ленд-лиз, эта неискренне названная программа, послужила каналом, через который пра­вительство передало союзным странам перед войной, во время войны и непосредственно после войны товаров и услуг на сум -му около 50 млрд долл., явно послужила прообразом плана Маршалла, по которому европейские правительства получили порядка 12,5млрддолл. в 1948—1951 гг. Затем политика ока­зания помощи иностранным государствам стала постоянной. За 1945—1970 гг. субсидии и кредиты правительства США иностранцам составили огромную сумму 133,8 млрд долл.85 Понятно, что огромную дыру в этой льдине проломил ленд-лиз.

Как только США перестали стрелять в немцев и японцев, они развернули свои умолкшие, но по-прежнему заряженные пушки в сторону своего бывшего союзника — СССР. На этот раз, в отличие от всех прошлых, полная демобилизация по­сле прекращения огня оказалась невозможной. Даже в конце 1940-х годов численность армии составляла около полутора миллионов хорошо вооруженных человек86. Чтобы снабжать армию эпохи холодной войны все более изощренным оружи -ем, многие из поставщиков оружия времен Второй мировой, особенно авиастроительные компании, сохранили разработ­ку и производство оружия в качестве своего главного бизне­са. Приблизительно 3 трлн долл., истраченных после 1945 г. на товары и услуги военного назначения, гарантировали им весьма емкий «рынок». (Язык не поворачивается называть рынком эти бюрократические сделки, в которых расходовались деньги налогоплательщиков. В лучшем случае это рынок одно­го покупателя; зачастую двусторонняя монополия; в худшем, не столь редком случае, просто сговор против налогоплатель­щиков. Все это не сулит оптимального для общества размеще­ния ресурсов, а потенциал разбазаривания средств, мошенни­чества и злоупотреблений затмевает все остальные государ­ственные программы, вместе взятые.) Как показывает табл. 9.3, даже спустя десятилетия после окончания Второй миро -вой войны ряд ведущих американских корпораций ориентиро -вались на Пентагон как на главного покупателя.

85 U.S. Bureau of the Census, Historical Statistics, p. 872.

86 Ibid., p. 1141.

405

Часть II. История

Таблица 9.3 Ведущие оборонные подрядчики, 1960 — 196 7 гг.

Источник: Clayton, ed., Economic Impact of'the Cold War, p. 44 (Table 12).

Многие из этих фирм продолжали эксплуатировать финан­сируемые государством заводы и оборудование точно так же, как во время войны. Из профинансированных государством промышленных мощностей стоимостью почти 18 млрд долл. (первоначальная стоимость), построенных в 1940—1945 гг., около 80% эксплуатировались частными фирмами и после вой­ны. Таково осязаемое, вещественное наследие Второй миро­вой войны, имевшее особое значение для таких отраслей, как производство алюминия, стали, синтетического каучука, судо-и авиастроения. Некоторые фирмы эксплуатировали принад­лежащие государству заводы на правах арендаторов, а другие

406

Глава 9. Политэкономия войны

эксплуатировали, но за аренду не платили; иногда они выку­пали их у государства. Томас Макгроу отметил, что «институ­циональные аспекты распоряжения избыточным имуществом указывают, что военно-промышленный комплекс... до извест­ной степени ведет происхождение от множества военных заво­дов, выкупленных арендаторами». Луис Кейн и Джордж Ней­ман показали, что та же горстка корпораций, которая управ­ляла построенными государством заводами в 1940—1945 гг., выкупила их, когда после войны государство начало избавлять -ся от (некоторых из) них87.

О конституционном наследии Второй мировой войны мы уже говорили, но оно столь значительно, что стоит повто­рить. Как подметил Корвин, после этой войны страна впервые в американской истории не вернулась к «конституции мирно­го времени». Принятые во время войны решения Верховно­го суда закрепили в американской системе правления рево­люционные изменения, впервые вступившие в законную силу в конце 1930-х годов. Корвин отметил, что решения, приня­тые Верховным судом в военное время, сделали заметнее сле­дующее: «1) придание конгрессу неограниченных законода­тельных полномочий; 2) придание президенту права и обя­занности постоянно поощрять позитивное исполнение этих неограниченных полномочий для достижения расширенных социальных целей; 3) право конгресса делегировать свои пол­номочия ad libitum* президенту для достижения таких рас­ширенных социальных целей; 4) придание президенту широ­кой прерогативы противостоять «чрезвычайным ситуациям», которые он же определяет как чрезвычайные, а также созда­вать в помощь себе исполнительные органы; 5) поступатель­но расширяющаяся замена судебной процедуры применения права, причем порой даже конституционного права, адми­нистративной процедурой»88. Таким образом, война остави­ла Соединенным Штатам Америки нечто куда более зловещее,

87 Robert J. Gordon, „$45 Billion of U.S. Private Investment Has Been Mislaid," American Economic Review 69 Qune 1969): 221—238 (esp.^ the table on p. 227); Cain and Neumann, „Planning for Peace," pp. 129—135; „Discussion" by Thomas K. McCraw, p. 137. См. так­же: Gansler, The Defense Industry; pp. 54-57, 284, 288, 292.

* По своему усмотрели^ {лат.). — Прим. перев.

88 Corwin, Total War and the Constitution, p. 179 (also pp. 172, 174, and passim).

407

Часть П. История

чем большое правительство, а именно Большое Правитель­ство, т.е. могущественное, чрезвычайно своевольное, акти­вистское правительство, практически не сдерживаемое конс­титуционными ограничениями, этими сдержками и противо­весами, которые традиционно обуздывали если не амбиции, то вмешательство государственных чиновников.

Еще более фундаментальным, чем конституционное насле­дие (по сути, конечным источником этого революционного изменения), был идеологический сдвиг, вызванный или уско­ренный войной. Как выразился Алан Милуард, «военный опыт сильно изменил экономические предрассудки». Произошли «существенные изменения экономических устремлений и по­литических мнений», и «социальное равенство теперь стало чаще восприниматься как желательная цель. Не столь броса­ющееся в глаза потребление, обуздание прав частной собствен­ности, общая неприязнь к спекуляциям, рационирование по­требления, установка на то, что каждый должен трудиться, — все двигало мысль в этом направлении»89. Особенно важные перемены произошли в установках ведущих бизнесменов, мно­гие из которых в годы войны работали в качестве государствен -ных чиновников без зарплаты («люди за доллар в год»). Этот опыт, по мнению Кэлвина Гувера, «выработал в них готов­ность принять после войны ту степень государственного вме­шательства и контроля, которая до войны вызывала их глубо­кое возмущение». В опубликованных в 1951 г. воспоминани­ях Джесси Джонс отмечает (возможно, не вполне отдавая себе отчет в смысле сказанного), что «из Корпорации финансиро­вания реконструкции вышло, вероятно, более сотни руководи­телей большого бизнеса, работающих теперь в промышленно­сти, финансах и на железных дорогах. Некоторые из них сегод­ня управляют рядом важнейших институтов США»90. Когда в 1953—1960-х гг. Белый дом занимала покровительствую­щая бизнесу республиканская администрация, она не пред-

89 AlanS. Milward, War, Economy and Society, 1939 —1945 (Berke­ley: University of California Press, 1977), pp. 128, 244, 343.

90 Hoover, Economy, Liberty and the State, p. 212; Jones, Fifty Billion Dollars, p. 546 (перечень имен см. в приложении: Jones, „Some RFC Alumni Who Have Done Well," pp. 602 — 608). См. также: Herbert Stein, Presidential Economics: The Making of Economic Policy from Roosevelt to Reagan and Beyond ( New York: Simon and Schuster, 1984), pp. 65—67.

408

Глава 9. Политэкономия войны

принимала реальных попыток изменить смешанную эконо­мику, которая приняла окончательные формы к концу Вто­рой мировой войны. После многолетнего опыта полномасш­табной командной экономики военного времени большинство американцев в существующих политике - экономических уело -виях, похоже, боятся возвращения к режиму свободных рынков больше, чем прежде боялись ущемления личных прав, реаль­ных или потенциальных. Давно неиспользуемые права и сво­боды утратили свою власть над сердцами людей.

Выводы

Два столетия назад Джеймс Мэдисон предостерег, что «одно законодательное вмешательство — лишь первое звено в длин­ной цепи повторяющихся, где каждое следующее естественно вытекает из результатов предыдущего»91. Становление режима государственного управления экономикой в ходе Второй миро -вой войны несомненно подтверждает справедливость высказы­вания Мэдисона. Даже официальные историки мобилизации признают, что «в период войны государственное регулирова­ние и ограничения охватывали одну область экономической жизни за другой, становясь все более суровыми».

«Свобода управления производственными мощностями, свобода использования сырья и полуфабрикатов были жестко ограничены указами Управления военного производства; сво­бода покупать была резко усечена приоритетами, установлен­ными Управлением военного производства, нормативными ограничениями Управления по регулированию цен и указами о квотах Управления по контролю за продовольствием. Сво­бода продавца запрашивать и свобода покупателя предлагать цену были в значительной степени выхолощены всесторон­ними ограничениями и установлением потолков цен со сто­роны Управления по регулированию цен. Свобода торговать с другими странами была со всех сторон подрублена запретами

91 James Madison, „The Federalist No. 44," in The Federalist (New York: Modern Library, n.d.), p. 291. [Мэдисон Дус. Федералист №44 // Федералист политические эссе А. Гамильтона, Дж. Мэ­дисона и Дж. Джея. М.: Издательская группа «Прогресс» — «Литера», 1993. С. 303.]

409

Часть П. История

и предписаниями. Использование транспорта для граждан­ских целей было подчинено приоритетности перевозок воен­ных и их грузов. Выбор рода занятий и право сменить место работы были урезаны Службой выборочного призыва в во­оруженные силы и Военной комиссией по трудовым ресур­сам. Национальный совет по разрешению трудовых конфлик­тов в военное время вмешивался в переговоры между работо­дателями и наемными работниками всякий раз, когда между ними возникали разногласия или когда на переговорах обсуж-

s " 92

дался вопрос о повышении заработной платы» .

А ведь кроме этих было и много других видов регулирова­ния и ограничений.

Важнейшим звеном цепи, о которой говорил Мэдисон, был призыв на военную службу. Призыв начался рано, более чем за год до объявления войны. Благодаря этому правитель­ство сумело создать чудовищные по величине вооруженные силы за незначительную часть их цены, куда меньше истин­ной рыночной. Огромным сухопутным и морским силам тре­бовались, соответственно, большие объемы боевой техники, материально-техническое и продовольственное снабжение, транспорт. Правительственные уполномоченные по закуп­кам с карманами, лопающимися от вновь созданной покупа­тельной силы, спровоцировали войну конкурирующего спро­са, которая могла загнать цены на небывалый уровень, открыв тем самым полную стоимость государственных программ, что вызвало бы политическое противодействие и сопротив­ление. И тогда правительство занялось маскировкой издер­жек с помощью регулирования цен (и отказа от договорных обязательств на основании «пересмотра договоров»). Но регулирование цен на товары и услуги не могло быть успеш­ным в условиях нестесненного роста ставок заработной платы. Отсюда совершенно резонно последовал переход к регулиро­ванию оплаты труда. Рыночная экономика, огромная и про­низанная тонкими взаимосвязями сеть сделок и отношений, неизменно ставила в тупик и путала планы администрато­ров системы частичного регулирования. В ответ правитель­ство последовательно расширяло и ужесточало командную систему и в последние два года войны получило действующую напролом военную экономику. При этом режиме в основном

92 War Records Section, United States at War, pp. 462—463.

410

Глава 9. Политэкономия войны

власти, а не рынок определяли, что, как и для кого будет про­изводить экономика.

Призыв на военную службу являлся ключевым звеном в создании законодательной и административной цепи, кото­рой во время войны государство сковало личные права, и в то же время она сослужила куда более важную службу, придав легитимность подавлению экономических свобод. Фактически все, кто анализировал этот феномен, от влиятельных экономи­стов, чиновников и конгрессменов до судей Верховного суда и самого президента, согласились с весомостью морального аргумента, приняли и использовали его: если А верно, то ^тем более верно, где А — воинская повинность, а X — любые дей­ствия государства, подавляющие любые права личности и, осо­бенно, ущемляющие права частной собственности. Аргумент звучит убедительно. И в те времена он, несомненно, убеждал, хотя имеющиеся свидетельства касаются главным образом гос-чиновников, а потому остаются вопросы о том, как принима­ло этот аргумент население в целом. Особенно поражает поч­ти всеобщее согласие с исходным допущением, на которое опи­рается этот аргумент, — о том, что воинская повинность, этот нагляднейший пример принудительного труда, морально без­упречна. А как только одобрение и поддержку получил призыв, моральные и конституционные возражения против любых дру­гих мер государственного регулирования сразу стали казаться непоследовательными. Многие, конечно, как-то умудрялись сохранять и совесть, и заботу о логической последовательности, что заставляло их противиться определенным посягательствам государства (прежде всего, идее всеобщей трудовой обязанно­сти), сохраняя при этом одобрительное отношение к призыву на военную службу.

Когда впереди замаячила победа, почти все потребовали покончить с невыносимыми ограничениями военной эконо­мики и быстро, пусть и не полностью, демонтировать админи­стративный механизм регулирования. Но многое из военно­го наследия сохранилось: все построенные за счет государства заводы и производства и использующий их военно-промыш­ленный комплекс; принятые после войны важные законы, вдохновленные опытом военного времени, включая закон о за­нятости, закон Тафта—^артли и закон о выборочной воинской повинности 1948 г.; солдатский билль о правах и взращенный им новый средний класс; ненасытная и эффективная система

411

V

Часть П. История

федерального подоходного налогообложения; огромная про­грамма помощи иностранным государствам. Еще важнее то, что война глубоко изменила конституционное устройство стра­ны в направлении отречения судебной власти от своих полно -мочий и к автономии исполнительной власти; в стране не ста­ло «конституции мирного времени», к которой можно было вернуться. И, самое главное, война сместила господствую­щую идеологию в сторону одобрения расширенного присутст­вия государства в экономике. В конце концов, даже большин­ство бизнесменов пришло к признанию и даже к требованию Большого Правительства.

<< | >>
Источник: Роберт Хиггс. Кризис и Левиафан: Поворотные моменты роста американского правительства. 2010

Еще по теме Глава 9 ПОЛИТЭКОНОМИЯ ВОЙНЫ:

  1. Окончание второй мировой войны и начало холодной войны
  2. Глава 10 КРИЗИС И ЛЕВИАФАН: ОТ ВТОРОЙ МИРОВОЙ ВОЙНЫ, ДО 1980-Х ГОДОВ
  3. 2. ЗАРОЖДЕНИЕ КЛАССИЧЕСКОЙ ПОЛИТЭКОНОМИИ
  4. 5. ЗАВЕРШЕНИЕ КЛАССИЧЕСКОЙ ПОЛИТЭКОНОМИИ В СЕРЕДИНЕ XIX в.
  5. 4. ДАЛЬНЕЙШЕЕ РАЗВИТИЕ КЛАССИЧЕСКОЙ ПОЛИТЭКОНОМИИ В НАЧАЛЕ XIX в.
  6. 1. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА КЛАССИЧЕСКОЙ ПОЛИТЭКОНОМИИ
  7. 6. КЛАССИЧЕСКАЯ ПОЛИТЭКОНОМИЯ В РОССИИ
  8. 2.1. Зарождение классической политэкономии в Англии
  9. Завершение классической политэкономии
  10. 2.2. Зарождение классической политэкономии во Франции
  11. А. Корсак — зачинатель исторического направления в российской политэкономии
  12. Под ред. В.Д. Базилевича. Экономическая теория: политэкономия: Учебник, 2009
  13. ТЕМА 3 Эволюция классической политэкономии
  14. Классическая политэкономия: разные определения
- Бюджетная система - Внешнеэкономическая деятельность - Государственное регулирование экономики - Инновационная экономика - Институциональная экономика - Институциональная экономическая теория - Информационные системы в экономике - Информационные технологии в экономике - История мировой экономики - История экономических учений - Кризисная экономика - Логистика - Макроэкономика (учебник) - Математические методы и моделирование в экономике - Международные экономические отношения - Микроэкономика - Мировая экономика - Налоги и налолгообложение - Основы коммерческой деятельности - Отраслевая экономика - Оценочная деятельность - Планирование и контроль на предприятии - Политэкономия - Региональная и национальная экономика - Российская экономика - Системы технологий - Страхование - Товароведение - Торговое дело - Философия экономики - Финансовое планирование и прогнозирование - Ценообразование - Экономика зарубежных стран - Экономика и управление народным хозяйством - Экономика машиностроения - Экономика общественного сектора - Экономика отраслевых рынков - Экономика полезных ископаемых - Экономика предприятий - Экономика природных ресурсов - Экономика природопользования - Экономика сельского хозяйства - Экономика таможенного дел - Экономика транспорта - Экономика труда - Экономика туризма - Экономическая история - Экономическая публицистика - Экономическая социология - Экономическая статистика - Экономическая теория - Экономический анализ - Эффективность производства -