Экономические инструменты реализации политики человеческого развития


Налоги, государственные расходы и бюджет являются основными инструментами экономической политики государства. Обязательство правительства перед обществом заключается в том, чтобы проводимая им экономическая политика и последствия применения тех или иных экономических инструментов были в конечном счете благоприятны для человека.

Теория налогов, государственных расходов и бюджетных решений дается в курсах экономики и общественных финансов. С позиции кон

цепции развития человеческого потенциала из всего спектра этих последствий важно отметить те, которые непосредственно связаны с благосостоянием человека, затрагивают понятие справедливости, формируют мотивации индивидов [Griffin, McKinley, 1997].
Налоги. Главные положительные следствия налогов с позиции человеческого развития состоят в достижении более справедливого (вертикального и горизонтального) распределения доходов и ресурсов для создания преференций приоритетным с позиции развития человека отраслям, сферам деятельности и регионам.
В тоже время налогообложение сопровождается так называемым «избыточным налоговым бременем», т.е. потерями полезности при введении большинства типов налогов. Такая потеря полезности не может быть компенсирована эффектом от налоговых доходов, даже при самом рациональном варианте их использования. Известно также, что величина «избыточного налогового бремени» растет в геометрической прогрессии от ставки налога. Это значит, что чем активнее правительство использует налоги в целях перераспределения, тем больше окажутся потери общественной полезности. Достижение большей справедливости в распределении конечных посленалоговых доходов приводит к падению эффективности, снижению общего уровня общественной полезности.
С позиции человеческого развития одна из ключевых задач налоговой политики состоит в построении справедливого и в то же время эффективного налогообложения. В соответствии с теорией общественных финансов, эффективная система налогообложения характеризуется минимальным избыточным налоговым бременем. В частности, такой будет налоговая система, построенная в соответствии с правилом Рамсея. Это правило, как известно, предлагает максимальные ставки по низкоэластичным товарам и минимальные по высокоэластичным. С позиций социальной справедливости достижение эффективности налогов таким путем может быть неприемлемо, ведь низкоэластичные товары - это те, от которых трудно отказаться, товары, играющие важную роль в жизнеобеспечении человека. В то же время «человечески» оправданное (вопреки Рамсею) перемещение налогов на высокоэластичные товары (не первой необходимости) приведет к увеличению избыточного налогового бремени, а значит - к потере общественной полезности и экономической эффективности.
Применение правила Рамсея при построении системы налогов ведет к регрессивному налогообложению, поскольку с ростом дохода доля низкоэластичных товаров и услуг в потребительском бюджете семей снижается. Здесь, несомненно, возникает конфликт с принципом справедливости.
Налоговые льготы, используемые в регулировании для создания приоритетов отраслям и видам деятельности, связанным с человеческим развитием, приводят к изменению структуры предложения, смещению относительных цен факторов производства, что может вывести эко
номику из эффективного состояния, снизить ВВП и уровень занятости. Любое налоговое стимулирование отдельных потребительских товаров или услуг меняет структуру потребительских бюджетов, вызывает вынужденное замещение одних товаров и услуг другими. Все это в сравнении с доналоговым, «идеальным» состоянием рынка ведет к потере полезности и эффективности. Однако если учесть, что рынок далеко не идеален, а налоговые решения принимали и все предшествующие правительства, то новые изменения налоговой политики могут быть целесообразны не только для реализации целей человеческого развития, но и для экономического роста.
Задача налоговой политики, таким образом, заключается в поиске компромисса между эффективным и справедливым налогообложением. Поиск оптимального соотношения между эффективным и справедливым налогообложением зависит не столько от экономических критериев, сколько от эгалитарных предпочтений, господствующих в обществе. Вполне вероятно, что экономически неэффективные решения могут быть оправданы с позиции социальной справедливости.
Социально справедливым обычно считается прогрессивный подоходный налог. Он соответствует принципу вертикального единства, возможности платить. Прогрессивный подоходный налог в экономике, где увеличивается разрыв между бедными и богатыми, позволяет большую часть налогового бремени перекладывать на тех, кто обладает большим экономическим потенциалом. Однако здесь возникает неравенство работающего и неработающего населения, если признать, что свободное время тоже обладает определенной полезностью. С ростом налога полезность рабочего времени, по сравнению со свободным, снижается, стимулы к труду снижаются. Это ведет к неэффективному распределению трудовых ресурсов, подрывает стимулы к получению легального высокого дохода, уменьшает возможности накопления (а, значит, и инвестиций для дальнейшего роста). Правило Корлетта-Хейга теоретически показывает, что можно снизить эту неэффективность за счет более высокого налогообложения товаров и услуг, дополнительных к свободному времени, уменьшив тем самым его полезность. Эффективность достаточно справедливого подоходного налога может быть повышена за счет внедрения дополнительных налогов.
Справедливость подоходного налога зависит и от выполнения ряда «технических» условий. К ним относятся, во-первых, относительно низкая инфляция, которая автоматически не втягивает в налоговую прогрессию средне- и низкодоходных граждан. Во-вторых, наличие технически подготовленной и неподкупной налоговой администрации, простота подачи декларации и понятные правила ее заполнения. В-третьих, доступность информации о доходах, т.е. возможность учета всех их видов, а не только зарплаты. В-четвертых, наличие жестких ограничений на отток капитала за рубеж. Если эти условия не выполняются, то прог
рессивный подоходный налог становится фактически регрессивным, а значит, не только неэффективным, но и несправедливым.
Довольно часто встречающимся изъяном подоходного налога является его дискриминационный характер по отношению к затратам на развитие человеческого потенциала. Дело в том, что во многих странах этим налогом не облагаются затраты на приобретение имущества, основного капитала, в то время как затраты на поддержание и развитие человеческого потенциала (образование, здравоохранение и пр.) не вычитаются из налогооблагаемой базы. Это ведет к неравным условиям накопления физического и «человеческого» капитала. Изъятие из налогооблагаемой базы расходов на воспитание детей, образование, лечение делает подоходный налог более приемлемым для реализации целей развития человека.
Косвенные налоги дают значительную часть налоговых поступлений, а значит, их роль в достижении справедливого перераспределения доходов и ресурсов велика. С позиции человеческого развития желательно обеспечить прогрессивность косвенных налогов по аналогии с подоходным. Однако поскольку спрос на предметы роскоши высокоэластичен, сделать это довольно проблематично. Фактически косвенные налоги являются регрессивными, поскольку в основном базируются на низкоэластичных товарах массового потребления, которые как раз и преобладают в бюджетах средне- и низкодоходных групп населения. Улучшить положение можно за счет исключения из косвенного обложения тех товаров и услуг, которые являются базовыми для жизнедеятельности (продукты питания, детские товары, медикаменты).
Большую часть косвенных налогов составляют акцизы на табачные, винно-водочные изделия и другие аналогичные продукты. С одной стороны, такие налоги также являются регрессивными, поскольку в бюджетах бедных и маргинальных групп населения затраты на данные продукты имеют больший удельный вес, чем у богатых сограждан. С другой стороны, они выполняют функцию дестимуляторов потребления этих относительно вредных товаров, уменьшают связанные с этим негативные внешние эффекты, повышают относительную привлекательность для низкодоходных групп более полезных продуктов и тем самым способствуют сохранению человеческого потенциала. Правда, при высоких ценах на такие товары, потребление которых вызывает привыкание и зависимость, происходит замещение суррогатами еще более низкого качества.
Налог на имущество является еще одним видом налога, который может выполнять функцию перераспределения, выравнивания позиций разнодоходных групп населения. Для выполнения этой задачи он также должен быть прогрессивным. Кроме того, поскольку полноценное развитие человека невозможно без наличия определенной материальной собственности (жилья, необходимой бытовой техники, проч.), то должна быть установлена сумма имущества, которая не облагается налогом
или облагается по минимальной ставке. В этом случае налог не будет препятствием созданию материальных условий развития человеческого потенциала.
Использование имущественного налога для обеспечения более справедливого распределения благ является непростой задачей. Так, известно, что с ростом богатства в структуре имущества доля недвижимости и других физически осязаемых и относительно легко учитываемых активов снижается. Это создает предпосылки для перемещения бремени имущественного налога на среднеобеспеченных граждан, что так же как и в предыдущих случаях, придает ему регрессивный характер.
Любая налоговая система сталкивается с проблемой уклонения от налогов. Причем размеры уклонения от налогов возрастают с величиной дохода или имущества. Дело в том, что заработная плата, составляющая доходы низко- и среднеобеспеченных граждан, во многих странах облагается автоматически у источника ее выплаты в отличие от доходов от продажи имущества, на финансовые активы и пр., составляющих значительную часть бюджетов высокодоходных групп населения. Прозрачность доходов в одном случае и непрозрачность в другом создают разные возможности уклонения от налогов. Поэтому высокодоходные семьи должны находиться под более тщательным налоговым контролем, поскольку возможностей уклонения от налогов у них больше.
Теоретический анализ масштабов уклонения от налогов показывает, что его величина прямо зависит от ставки налогов и обратно пропорциональна затратам на налоговую службу, повышающим вероятность обнаружения неплательщиков. Поэтому при заданных налоговых ставках затраты на налоговую службу должны увеличиваться до тех пор, пока предельный прирост этих затрат не будет равен предельному приросту поступлений налоговых платежей и штрафов в бюджет. Соблюдение принципа оптимальности одновременно приводит к экономической эффективности и социальной справедливости размещения налогового бремени.
Общественные расходы. Общественные расходы могут осуществляться в различных формах - социальной помощи, финансирования закупок и производства товаров и услуг, социального страхования. Расходы можно классифицировать также следующим образом: денежные выплаты и натуральные выдачи гражданам, финансирование текущих расходов организаций общественного сектора и закупки ими товаров и услуг, государственное субсидирование предприятий рыночного сектора. Общественные расходы теоретически можно рассматривать как отрицательные налоги. Это значит, что некоторые выводы теории налогов распространяются и на них. В частности, это относится к положению о распределении выгоды от общественных расходов.
В программах расходов обычно указывается категория получателей (реципиентов). Но в результате рыночных процессов конечными (реальными) бенефициарами становятся не только обозначенные получа
тели, но и иные лица. Формируется сфера влияния и возникает проблема перемещения выгод от общественных расходов. В этом случае прослеживается полная аналогия с налогами, конечными плательщиками которых являются не только, например, производители облагаемых благ и услуг, но и их потребители, на которых производители перемещают часть своих налоговых расходов.

Если общественные расходы используются для финансирования чистого общественного блага, то получателем становится все население, и проблемы перемещения выгод не возникает. Другое дело, когда финансируются частные блага или выплаты. В этом случае эффект расходов может отличаться от планируемого. Возьмем для примера денежные выплаты малообеспеченным гражданам. Они, вероятно, расширят их спрос и приведут к росту цен на продукты прожиточного минимума. Это снизит реальную ценность помощи, но, главное, отрицательно скажется и на несколько более обеспеченных слоях населения, которым денежная помощь не оказывалась. В то же время в выигрыше окажутся производители товаров прожиточного минимума, хотя при планировании расходов их поддержка как производителей не предусматривалась.
Альтернативный вариант состоит в помощи бедным слоям населения за счет субсидирования производителей товаров потребительского минимума. Такая помощь (в виде налоговых льгот, льготных кредитов и пр.) должна привести к расширению предложения и снижению цен на данные товары. В этом случае не только производители, но и бедные слои населения окажутся в выигрыше.
Приведенные примеры лишь иллюстрируют тот факт, что формирование политики расходов в целях человеческого развития требует тщательных экономических обоснований ожидаемых результатов.
Целесообразность тех или иных расходов нельзя оценить на основе какого-то одного критерия. Имеются четыре качественно различные позиции - целевого получателя средств (бенефициара), распорядителя программы расходов (администратора), исполнителя программы (менеджера), донора программы расходов (налогоплательщика, спонсора). Субъективно непривлекательная для потенциальных бенефициаров программа может быть навязана им, поскольку желательна, например, ее администрации или менеджменту. Так, программа подготовки и переподготовки кадров при низкой эластичности спроса на труд не приведет к желаемому расширению занятости и росту доходов обучающихся. В условиях неэластичного рынка труда такая программа в большей степени выгодна ее администрации, участвующим в ней учебным заведениям (исполнителям) и в гораздо меньшей степени - налогоплательщикам и самим обучающимся. Программы борьбы с алкоголизмом, курением и пр. могут быть еще одним примером программ, в которых основные бенефициары не проявляют активной заинтересованности. При планировании программ расходов на развитие человеческого потенциала требуется углубленный анализ их возможных последствий для каждо

го из участников, выявление групп интересов, оценка прямых и побочных эффектов с позиции целей программ.
Наряду с различием интересов участников программ общественных расходов необходимо отметить и взаимозависимые предпочтения. Суть их состоит в том, что благосостояние индивида определяется не только полученными им благами и услугами, но и благосостоянием других членов общества. С взаимозависимыми предпочтениями связаны такие понятия, как альтруизм, зависть, стремление навязывать другим свой образ жизни. От взаимозависимых предпочтений можно абстрагироваться при исследовании рыночного поведения, но не при анализе общественных расходов, направленных на развитие человека. В демократическом обществе размер и структура общественных расходов определяются не только нуждами бедных, уязвимых слоев населения, но и предпочтениями других налогоплательщиков. Естественно, что те, кто оплачивает программы помощи, в большой степени могут ограничивать свободу ее получателей, т.е. устанавливать ее формы, размеры и структуру.
Так, бедным слоям населения может быть оказана поддержка в форме натуральных выдач. Реципиенты помощи, как правило, предпочитают денежные выплаты натуральным, поскольку наличные средства дают им полную свободу выбора. Однако это может быть неприемлемо для общественности, поскольку бедняки зачастую склонны делать асоциальный выбор (тратить деньги на алкоголь, табак, наркотики). Им приходится навязывать помощь в натуральной форме, лишающей их выбора и снижающей ее полезность. Несмотря на то, что натуральная помощь имеет и ряд других недостатков (вынужденное замещение, высокие административные издержки), она может быть предпочтительной формой общественных расходов для спонсоров и основной массы налогоплательщиков.
Общество может быть заинтересовано в том, чтобы помощь не просто была поддержкой, но и стимулировала человеческое развитие. Пособия на детей, например, предназначены не только для облегчения положения многодетных семей, но и для стимулирования рождаемости.
Понятие взаимоувязанных предпочтений учитывает принцип компенсации Калдора-Хикса. В соответствии с этим принципом перераспределение (в том числе и за счет расходов) улучшает состояние общества в целом и не ухудшает положения каждого из его членов, если те, кто повысил свое благосостояние в результате перераспределения, компенсируют в той или иной форме его снижение тем, кто стал донором перераспределительного процесса. Например, благодаря программам социальной помощи, бедняки, возможно, будут вести социально более приемлемый образ жизни, повысится уровень правопорядка, снизится заболеваемость и т.п. Все это может быть вполне приемлемой компенсацией для спонсоров и налогоплательщиков.
Государственное страхование является одной из форм общественных расходов, оказывающих заметное влияние на развитие человеческого
потенциала. Накопление средств фондов общественного страхования происходит за счет соответствующих взносов. Эти фонды действуют и в сферах социального риска, где может быть нанесен существенный ущерб человеческому потенциалу. Частные страховые компании могут не справиться с большими масштабами страховых случаев. Государство же при недостатке средств в том или ином страховом фонде может привлечь дополнительные ресурсы за счет повышения взносов или из бюджета.
Специфика человеческого поведения ведет к возникновению еще двух факторов, объясняющих необходимость государственного страхования. Один из них - это неблагоприятный отбор, когда добровольно готовы страховаться лишь те, кто осведомлен о своем высоком риске, и другой - моральный риск, когда сам факт страхования снижает заинтересованность застрахованного в предотвращении страхового случая. Во всех этих случаях государственное страхование позволяет выправить ситуацию. Во-первых, оно является обязательным (принудительным), во-вторых, обычно не предусматривает полного возмещения ущерба застрахованному лицу, что позволяет избежать или снизить вероятность моральных рисков. Государственное страхование выполняет функцию принудительного перераспределения, является важным инструментом поддержания и развития человеческого потенциала, обеспечивая минимальные стандарты медицинского и пенсионного обеспечения, социальной помощи.
Государственный бюджет. Значение бюджета в реализации концепции человеческого развития раскрывается в двух аспектах. Во-первых, бюджет является инструментом аккумуляции и распределения средств для финансирования общественных благ и услуг, программ развития человека. Во-вторых, процесс принятия бюджета как демократическая процедура определения целей развития предусматривает опосредованное участие граждан и непосредственное их представителей.
С общественной точки зрения бюджет - это, во-первых, форма легального контроля за действиями исполнительной власти. Закон о бюджете рассматривается и принимается органами представительной демократии. В качестве закона принимается также порядок рассмотрения и принятия бюджета. Бюджет, имея статус закона, накладывает ограничения на возможные действия правительства, обеспечивает его подконтрольность и ответственность перед обществом.
Вторая функция бюджета - информационная. Она состоит в том, что ход разработки бюджета и параметры утвержденного бюджета формируют рациональные ожидания. На основе этих ожиданий граждане и организации планируют свою деятельность. Проанализировав структуру бюджета, можно определить, какая его часть идет на развитие человеческого потенциала, в какой форме намечается финансировать реализацию этой приоритетной задачи.

Третья функция бюджета - институционализация общественных предпочтений. В демократическом обществе через процедуру принятия бюджета в органах представительной демократии реализуются предпочтения граждан, которые находят воплощение в статьях бюджета. В этом смысле бюджет является наиболее демократичным инструментом экономической политики. Развитие процедур участия граждан и их представителей в составлении бюджета (в особенности на местном уровне) и контроле над его исполнением способствует реализации этой функции, делает бюджет более открытым и способствует достижению целей человеческого развития.
Четвертая функция является регулятивной. Бюджет является главным инструментом перераспределения, оказывает непосредственное влияние на макроэкономические параметры развития.
Оптимизация бюджета в целях развития человека обеспечивается в процессе его разработки и утверждения. В демократических странах процедура подготовки, рассмотрения и утверждения бюджета устанавливается законом. Последний момент очень важен, поскольку он создает правовую основу общественного выбора, демократизации бюджетного процесса и в определенной степени защищает его от произвола даже самых высокопоставленных чиновников.
Демократизация бюджетного процесса достигается также с помощью его децентрализации, когда в федеративном государстве правительства каждого уровня разрабатывают, а законодательные органы утверждают бюджеты. Прямое участие граждан в этом процессе может происходить на местном уровне, где назначаются муниципальные бюджетные слушания с приглашением всех жителей. На уровне местного самоуправления, как ни на каком ином, возможно формирование бюджета в соответствии с прямым общественным выбором и целями развития человека. Да и контролировать целевое использование средств местного бюджета гораздо проще.
Децентрализация бюджетного процесса теоретически является условием общего повышения благосостояния (по Парето) и отвечает целям развития человеческого потенциала еще по одной причине. Согласно гипотезе Ч. Тибу, бюджетная децентрализация способствует приближению к Парето-оптимальному состоянию, когда каждый человек, выбирая место жительства (а вместе с ним и бюджетную политику региона), в конце концов, остановится там, где размеры налогов соответствуют, в его понимании, уровню предоставляемых общественных благ.
Важной характеристикой бюджета с точки зрения человеческого развития является соотношение его доходов и расходов. Наличие дефицита и государственного долга лимитирует расходы на текущие нужды, в том числе и связанные с развитием человека. Ликвидация дефицита и сокращение государственного долга возможны двумя путями. Во-первых, за счет сокращения всех текущих расходов бюджета (в том числе и на человека). Во-вторых, путем увеличения расходов на развитие че
ловеческого потенциала даже при некотором увеличении текущего дефицита и долга, что усилит факторы роста и позволит компенсировать дефицит. Если не учитывать известную этическую проблему поколений (какое поколение будет, в конце концов, платить по долгам), то нужно взвесить чисто экономические достоинства и недостатки первого и второго вариантов.
Первый путь, хотя и способен облегчить текущее положение, в перспективе, в связи с неизбежными потерями человеческого капитала, приведет к еще большему ужесточению ресурсных ограничений бюджета. Второй путь основан на уверенности в высокой отдаче от вложений в человека. Он ближе концепции человеческого развития, но это, безусловно, не гарантия успеха. Имеется масса организационных, экономических, социальных и других обстоятельств, которые могут не только снизить отдачу от дополнительных вложений в развитие человека, но и обесценить уже накопленный человеческий потенциал. Поэтому в целом рациональная и перспективная идея развития человеческого потенциала как цели и средства должна быть обоснована в бюджете, персонифицирована в массе конкретных мероприятий.
<< | >>
Источник: В.П. Колесов. Человеческое развитие: новое измерение социально-экономического прогресса. 2008

Еще по теме Экономические инструменты реализации политики человеческого развития:

  1. Экономические инструменты реализации политики человеческого развития
  2. Развитие макроизмерений как одного из инструментов экономической политики начиная с 1950 г.
  3. Структурная политика и инструменты ее реализации. Научно-техническая политика
  4. Инструменты личного финансового планирования и человеческое развитие
  5. Инструменты личного финансового планирования и человеческое развитие
  6. 3.1 Общая методика как инструмент реализации налоговой политики государства
  7. Тема 7. ФИНАНСОВОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ КАК ИНСТРУМЕНТ РЕАЛИЗАЦИИ ФИНАНСОВОЙ ПОЛИТИКИ
  8. Экономический рост и человеческое развитие
  9. Показатели экономического и человеческого развития
  10. ОСОБЕННОСТИ ПРИМЕНЕНИЯ ИНСТРУМЕНТОВ ФИНАНСОВОГО ПЛАНИРОВАНИЯ ПРИ РЕАЛИЗАЦИИ ФИНАНСОВОЙ ПОЛИТИКИ
  11. Глава 6 Экономический рост, занятость И ЧЕЛОВЕЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ
  12. Образование, человеческое развитие и экономический рост
  13. Образование, человеческое развитие и экономический рост
  14. Глава 6 Экономический рост, занятость и человеческое развитие
  15. Индекс человеческого развития и экономический потенциал Украины
  16. Занятость и человеческое развитие — конфликт социальных и экономических ценностей
  17. Занятость и человеческое развитие —конфликт социальных и экономических ценностей
  18. 2. Инструменты государственной экономической политики
  19. В.П. Колесов. Человеческое развитие: новое измерение социально-экономического прогресса, 2008
- Бюджетная система - Внешнеэкономическая деятельность - Государственное регулирование экономики - Инновационная экономика - Институциональная экономика - Институциональная экономическая теория - Информационные системы в экономике - Информационные технологии в экономике - История мировой экономики - История экономических учений - Кризисная экономика - Логистика - Макроэкономика (учебник) - Математические методы и моделирование в экономике - Международные экономические отношения - Микроэкономика - Мировая экономика - Налоги и налолгообложение - Основы коммерческой деятельности - Отраслевая экономика - Оценочная деятельность - Планирование и контроль на предприятии - Политэкономия - Региональная и национальная экономика - Российская экономика - Страхование - Товароведение - Торговое дело - Финансовое планирование и прогнозирование - Ценообразование - Экономика зарубежных стран - Экономика машиностроения - Экономика общественного сектора - Экономика отраслевых рынков - Экономика полезных ископаемых - Экономика предприятий - Экономика природных ресурсов - Экономика сельского хозяйства - Экономика труда - Экономика туризма - Экономическая история - Экономическая публицистика - Экономическая социология - Экономическая статистика - Экономическая теория - Экономический анализ - Эффективность производства -