<<
>>

Ключевая задача бюджетной политики 2001 года

На основе Бюджетного послания Президента Российской Федерации в Правительстве Российской Федерации подготовлен документ "О стратегии в области бюджетной политики на 2001 год", в котором содержатся предварительные проектировки основных параметров федерального бюджета на 2001 год.

В Послании Президента РФ цель бюджетной политики определяется следующим образом: "При планировании бюджетной политики государство должно исходить из необходимости обеспечения финансовой и социальной стабильности".

В разработках Минфина "О стратегии в области бюджетной политики на 2001 год" отмечается, что "главной задачей бюджетно-налоговой стратегии на 2001 год и среднесрочную перспективу должно стать обеспечение самодостаточности фискальной позиции федерального бюджета...".

Таким образом, поставленная Президентом задача обеспечения финансовой стабильности страны трансформирована в задачу самодостаточности фискальной позиции только федерального бюджета. Соответственно все механизмы, задействованные при формировании параметров федерального бюджета, и прежде всего налоговые нововведения сориентированы на фискальные интересы федерального Правительства в ущерб интересам экономического развития государства в целом.

В бюджетных проектировках на 2001 год продолжает увеличиваться первичный профицит федерального бюджета, что означает по существу наращивание расходов по обслуживанию государственного долга, и это в существенной мере сокращает государственный спрос, являющийся одним из главнейших механизмов развития. Так, в проектировках федерального бюджета на 2001 год предусмотрен размер первичного профицита 3,93% к ВВП, в 2000 г. он планировался в размере 3,18% к ВВП.

При этом в федеральном бюджете 2001 г. по-прежнему не решается главная задача, как обеспечить экономический рост, занятость, повышение доходов населения, всего платежеспособного спроса и тем самым создать положительные импульсы в самом рыночном механизме.

Одной из важнейших причин этого является крайне неэффективная система расходования бюджетных средств через федеральные министерства и ведомства, когда бюджетные средства практически бесконтрольно растекаются по чрезвычайно негибкой, излишне усложненной системе центральных органов управления.

В результате объемы несанкционированной кредиторской задолженности, образовавшейся в связи с принятием главными распорядителями и получателями средств федерального бюджета обязательств, превышающих установленные законом о федеральном бюджете размеры причитающихся им средств, не только не сокращаются, но и продолжают расти. По данным Министерства финансов РФ по состоянию на 1 июля 2000 г., такая задолженность составила 52,2 млрд. руб. и увеличилась по сравнению с 1 января 1999 г. на 26,2 млрд. руб.

При этом ни Правительство РФ, ни получатели бюджетных средств не несут реальную ответственность как за привязку производимых расходов к четко определенному конечному результату, который должен быть достигнут за счет этих расходов, так и за достижение результата, послужившего обоснованием расходов. Как следствие такая система не имеет ни внутренних ограничителей для роста потребности в бюджетных расходах, ни стимулов для повышения их эффективности.

Таким образом, сбалансированность федерального бюджета на фоне роста первичного профицита и несанкционированной кредиторской задолженности федерального бюджета достигнута за счет дисбаланса финансовых ресурсов субъектов Российской Федерации, который реально выражается в сокращении доходного потенциала бюджетов субъектов Российской Федерации в 2001 г. до 10,4% к ВВП по сравнению с 12,6% к ВВП в 2000 г. при росте расходной нагрузки на региональные бюджеты.

Главным недостатком представленных Правительством РФ бюджетных проектировок на 2001 год является отсутствие четких ориентиров на стратегию долгосрочного бюджетного регулирования, формирование бюджетных доходов нацелено прежде всего на решение текущих фискальных проблем.

По существу такая бюджетная политика проводится на протяжении всего переходного периода. В результате государство практически лишилось своего главного стратегического макроэкономического регулятора — реального и достаточного бюджета. Если расходы консолидированного бюджета в 1999 г. составляли 37,2% ВВП, то в 2001 г. они составят 34,5% ВВП.

Сегодня отсутствие долгосрочной бюджетной стратегии, ограниченность бюджетного горизонта годовым периодом делают невозможным применение рычагов целенаправленного бюджетного регулирования, обеспечивающего всем субъектам Российской Федерации, с учетом их финансового потенциала, равные возможности для финансирования минимального стандарта государственных услуг населению.

Подтверждением этому является тот факт, что на протяжении последних лет наблюдается ярко выраженная тенденция консолидации доходного потенциала бюджетной системы на уровне федерального бюджета.

Так, если в 1999 г. доля всех доходов федерального бюджета составляла 48,2% от доходного потенциала консолидированного бюджета, в 2000 г. она была увеличена до 52,0%, то в 2001 г.1 по предварительным проектировкам Правительства в условиях действующего налогового законодательства она уже должна составить 55,8%. Предложенные Правительством изменения в налоговом законодательстве в существенной мере усугубляют эту тенденцию, процесс консолидации доходов в федеральном бюджете становится еще более выраженным, и доля всех доходов федерального бюджета в консолидированном бюджете страны составит 62%.

Соответственно рост доходов федерального бюджета существенно опережает общий рост доходов бюджетов субъектов Федерации. В 2000 г. общие доходы федерального бюджета по сравнению с уровнем прошлого года выросли на 68,3%, в то время как доходы бюджетов субъектов Федерации увеличились на 30,0%, в 2001 г. в условиях действующего законодательства доходы федерального бюджета увеличатся на 32,2%, а доходы бюджетов субъектов Федерации — на 26,%. С учетом принятия второй части Налогового кодекса рост доходов федерального бюджета по сравнению с прошлым годом составит 44,9%, а доходы бюджетов субъектов Федерации увеличатся лишь на 7,7% (это ниже проектируемого роста инфляции).

Если рассматривать динамику не только общих бюджетных доходов, но и налогового потенциала, то указанная тенденция сохраняется, и диспропорции в распределении налогового потенциала по уровням бюджетной системы становятся еще более очевидными.

Причиной этого являются прежде всего те нововведения в области налогового регулирования, которые предложены Правительством.

Общий прирост налогового потенциала бюджетной системы на 2001 год без изменения налогового законодательства проектируется в размере 44,6% по сравнению с 2000 г. В этом случае прирост налоговых доходов федерального и региональных бюджетов примерно одинаков, соответственно 44,7 и 44,6% к прошлому году.

Однако предложенные изменения в налоговом законодательстве существенно меняют картину распределения. Так, налоговые доходы федерального бюджета предполагается увеличить на 59,7% по сравнению с предыдущим годом, а в бюджетах субъектов Российской Федерации налоговые доходы возрастут лишь на 18,3%.

Правительством Российской Федерации в условиях действующего законодательства объем налоговых доходов федерального бюджета в 2001 г. оценивается в 977,3 млрд. руб. Только за счет налоговых изменений эта сумма в проектировках Правительства увеличивается уже до 1078,2 млрд. руб. То есть предложенные изменения в налоговом законодательстве увеличивают налоговые доходы федерального бюджета на 100,9 млрд. руб.

1 Здесь и в дальнейшем расчеты показателей на 2001 год сделаны на основании информации, содержащейся в письме Министра финансов РФ от 29 мая 2000 г. № 01-АК/47.

При формировании налогового потенциала бюджетов субъектов Российской Федерации наблюдается совсем иная картина. Так, в условиях действующего законодательства налоговые доходы бюджетов субъектов Российской Федерации должны составить в 2001 г. 688,0 млрд. руб., но в условиях введения в действие второй части Налогового кодекса доходы бюджетов субъектов Российской Федерации сокращаются до 565,2 млрд. руб., или на 124,8 млрд. руб. (на 18,1%). В результате налоговых нововведений доля налоговых доходов бюджетов субъектов Федерации в объеме консолидированного бюджета сократится до 34,3%.

Таким образом, в проектировках Правительства на 2001 год заложены показатели, свидетельствующие о том, что доходный потенциал бюджетов субъектов Российской Федерации сокращается как по темпам его прироста, так и по пропорциям распределения консолидированного бюджета, и это сокращение предопределено прежде всего введением в действие второй части Налогового кодекса.

В результате продекларированное Правительством снижение налоговой нагрузки на экономику как основная цель проводимой налоговой реформы реально означает лишь существенное сокращение налоговых доходов у бюджетов субъектов Российской Федерации при росте налоговых доходов федерального бюджета.

Если учесть, что расходные функции региональных бюджетов прежде всего социального характера не уменьшаются, то в конечном итоге такая бюджетная политика противоречит интересам страны в целом, но достаточно успешно решает задачи центрального Правительства. Это еще раз подтверждает сделанный ранее вывод о том, что поставленная Президентом задача обеспечения финансовой стабильности в бюджетных проектировках Правительства РФ трансформирована в задачу самодостаточности фискальной позиции федерального бюджета прежде всего с помощью налоговых нововведений.

Таким образом, реальной целью проводимой налоговой реформы является прежде всего обеспечение главного условия бюджетной политики — формирование доходной части федерального бюджета исходя из нулевого дефицита федерального бюджета. Соответственно расчет был сориентирован на минимально необходимый уровень финансирования расходов федерального бюджета, он определился в размере 16,98% к ВВП, что выше, чем предусматривается в варианте, рассчитанном исходя из действующего налогового законодательства на 1,48% к ВВП.

При этом вопрос о том, снижает ли налоговая реформа налоговое бремя на экономику страны, остается открытым. Ответ на него могут дать детальные расчеты влияния отдельных изменений налоговых механизмов по каждому из налогов. Однако таких расчетов Правительство РФ не представило. Исходя из имеющейся информации можно сделать лишь некоторые косвенные расчеты, характеризующие эффективность мер, предусмотренных Правительством во второй части Налогового кодекса.

Ниже приводятся некоторые характеристики результатов основных налоговых нововведений, одобренных Государственной Думой.

1. Отмена "оборотных" налогов, уплачиваемых с выручки от реализации товаров (работ, услуг).

По первоначальным проектировкам Правительства за счет отмены налогов, взимаемых с оборота, федеральный бюджет теряет 40,7 млрд. руб., а бюджеты субъектов Федерации соответственно 177,5 млрд. руб.

С учетом того, что в результате обсуждения в Государственной Думе соответствующих законопроектов было принято решение о сохранении налога на пользователей автомобильных дорог, взимаемого по ставке 1% от оборота, бюджетные потери субъектов Российской Федерации сократятся примерно на 50 млрд. руб., но при этом субъекты лишаются права регулировать ставку налога на пользователей автомобильных дорог с учетом местных условий, что приведет к дополнительным потерям доходов.

Необходимость отмены оборотных налогов (налога на пользователей автомобильных дорог и налога на содержание социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства) Правительство обосновывает "тяжестью" этих налогов для налогоплательщика, делая пересчет этих налоговых платежей в налог на прибыль предприятий. На основании этого достаточно условного пересчета делается вывод о том, что при 10% рентабельности 1% налога с оборота соответствует, примерно, 11% налога на прибыль и, соответственно, именно наличие оборотных налогов заставляет предприятия уводить свою прибыль от налогообложения. Разумеется, такой вывод нуждается в гораздо более серьезной экономической аргументации. И при этом не следует забывать, что эти налоги являются существенной доходной составляющей региональных бюджетов, причем имеющей четко определенный целевой расходный характер. При изъятии этих налогов из доходов субъектов Российской Федерации встает вопрос о компенсационных мерах.

В качестве таковых Правительство предлагает субъектам Российской Федерации ввести муниципальный налог, который представляет собой по существу региональную надбавку к налогу на прибыль предприятий в размере 5%.

Естественно, в таком случае речь не может идти о снижении налогового бремени на предприятия. Тем более, что Правительство делает заявление о том, что потерь региональных бюджетов от отмены одного налога и замены его другим налогом не должно произойти. Введение муниципального налога по расчетам Правительства РФ должно пополнить доходы региональных бюджетов в 2001 г. на 61,4 млрд. руб. Таким образом, налоговая нагрузка на прибыль предприятия увеличивается.

Кроме того, бюджетам субъектов Федерации предлагается компенсировать отмену налогов на реализацию горюче-смазочных материалов и на пользователей автодорог за счет единого транспортного налога. По расчетам Минфина РФ, поступления единого транспортного налога в бюджеты субъектов Российской Федерации в 2001 г. должны составить 21,3 млрд. руб.

Даже по весьма оптимистичным расчета Минфина поступления от этих двух дополнительных налогов (муниципального и транспортного) в бюджеты субъектов Российской Федерации могут составить лишь 82,3 млрд. руб., что только на 64,5% компенсирует потери от оборотных налогов. Реальные же поступления от этих налогов будут существенно меньше.

Одним из важных вопросов в комплексе предложений по изменению налогового законодательства является вопрос об изменении источников финансирования дорожного строительства.

Первоначально предложения Правительства предполагали полную ликвидацию системы дорожных фондов. Однако в связи с тем, что в результате рассмотрения законопроекта об отмене налога на пользователей автомобильных дорог этот налог был сохранен (хотя и вдвое уменьшена его ставка) и фактически сохранился источник финансирования территориальных дорожных фондов, принято решение сохранить региональные дорожные фонды. Другим источником финансирования этих фондов должен стать региональный транспортный налог, объединяющий действующие ныне налог на владельцев транспортных средств, налог на отдельные виды транспортных средств и налог на имущество физических лиц (в части, относящейся к транспортным средствам). При этом предлагается размер ставки транспортного налога заметно увеличить и поставить ее в зависимость от величины мощности автомобиля.

Федеральный дорожный фонд предлагается ликвидировать, сохранив при этом финансирование дорожного строительства из федерального бюджета по двум направлениям: в части строительства федеральных дорог по разделу функциональной классификации "Транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатика", а в части выделения субвенций субъектам Российской Федерации на дорожное хозяйство из федерального бюджета по разделу функциональной классификации "Финансовая помощь бюджетам других уровней" — за счет специально создаваемого Фонда целевых субвенций на дорожное хозяйство.

Расчет субвенций на строительство дорог предполагается производить исходя из того, что частичную отмену налога на пользователей автомобильных дорог компенсирует увеличение акцизов на бензин, которое в полном объеме должно пойти на финансирование территориальных программ по строительству и эксплуатации автомобильных дорог.

Однако необходимо иметь в виду, что включение в перечень подакцизных товаров дизельного топлива, масел моторных и повышение ставок акцизов на бензин (даже с учетом их снижения по сравнению с предложенным Правительством вариантом) неизбежно приведет к росту бюджетных расходов на уровне субъектов Федерации, носящих социальный характер (прежде всего расходов на ЖКХ, транспортных расходов учреждений здравоохранения, образования, социального обслуживания, правоохранительных органов, выделения дополнительных бюджетных ассигнований предприятиям наземного пассажирского транспорта и т.д.). Компенсация субъектам Российской Федерации этих значительных финансовых затрат не предусматривается. Сокращение реального доходного потенциала бюджетов субъектов Российской Федерации при одновременном планируемом увеличении стоимости их бюджетных расходов ведет к наращиванию бюджетного дефицита уже на стадии формирования бюджетов субъектов Российской Федерации.

2. Выравнивание условий налогообложения для налогоплательщиков.

Несомненно, что наличие большого числа налоговых льгот продолжает оставаться серьезной проблемой налоговой системы страны. По мнению Правительства РФ, реализация предлагаемых в части второй Налогового кодекса Российской Федерации мер по упорядочению перечня предоставляемых налоговых льгот позволит сократить потери доходов бюджетной системы (при расчетном 100%-м уровне собираемости) на 1,5% пункта к ВВП.

Предложения Правительства РФ по отмене налоговых льгот, сформулированные в пакете внесенных налоговых законов, оцениваются в целом для бюджетной системы в 88,9 млрд. руб. При этом дополнительные поступления в федеральный бюджет составят 61,3 млрд. руб., а для субъектов Федерации дополнительные доходы за счет отмены льгот могут составить 27,5 млрд. руб.

Одновременно предложенные уточнения перечня льгот по налогу на прибыль, подоходному налогу и налогу с продаж сокращают налоговый потенциал бюджетов субъектов Российской Федерации на 31,2 млрд. руб. Всего бюджеты субъектов Российской Федерации за счет изменения системы льготирования теряют 3,7 млрд. руб. Для федерального бюджета изменения механизмов льготирования в совокупности дают дополнительные доходы в сумме 57,3 млрд. руб.

3. Изменение налогооблагаемой базы по налогу на прибыль предприятий.

Предложенные Правительством изменения налогооблагаемой базы по налогу на прибыль и подоходному налогу также сориентированы в пользу федерального бюджета. Так, только по налогу на прибыль за счет изменения состава затрат, включаемых в себестоимость, и амортизационной политики федеральный бюджет потеряет 12,2 млрд. руб., а бюджеты субъектов Российской Федерации — 21,2 млрд. руб.

4. Изменение ставки подоходного налога с граждан.

Введение единой плоской ставки подоходного налога сократит доходы федерального бюджета на 2,2 млрд. руб., а бюджеты субъектов Российской Федерации при этом потеряют 11,5 млрд. руб. Причем потери от введения единой ставки подоходного налога будут крайне неравномерно распределены по субъектам Федерации. Субъекты Российской Федерации, имеющие более высокую налогооблагаемую базу (более высокий уровень оплаты труда), а это, как правило, экономически более развитые регионы, понесут настолько существенные потери, что вполне вероятен их переход из группы "доноров" в группу "реципиентов". А если учесть, что Федеральный фонд финансовой поддержки в 2001 г. существенно не увеличится, то рост числа получателей трансфертов по существу означает понижение реальной стоимости трансфертных выплат для всех регионов. В конечном итоге результаты этого налогового нововведения отразятся на всех даже самых нуждающихся регионах.

Общие потери бюджетов субъектов Российской Федерации, связанные в предложениями, предусмотренными в проекте части второй Налогового кодекса Российской Федерации, составят в 2001 г. 125 млрд. руб. (это около 22% от их налогового потенциала). Предложенные Правительством РФ компенсационные меры могут, по самым оптимистичным прогнозам, возместить эти потери.

На этом фоне Правительство Российской Федерации предлагает изменить порядок расщепления налога на добавленную стоимость и полностью зачислять этот налог в федеральный бюджет. В связи с этим дополнительные потери бюджетов субъектов Российской Федерации составят еще 48 млрд. руб.

Всего налоговый потенциал субъектов Российской Федерации сократится на 173 млрд. руб., что составляет почти 24,5% от запланированных Правительством доходов бюджетов субъектов Российской Федерации на 2001 год. При этом доля налоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации в консолидированном бюджете страны составит 34,3%.

Таким образом, главное новшество бюджета 2001 года — централизация в федеральном бюджете существенной части доходных источников субъектов Федерации с целью их J последующего перераспределения из центра. При этом региональные бюджеты теряют значительные ресурсы и оказываются в зависимости от федерального бюджета.

Анализ прогнозных показателей федерального бюджета и социально-экономического развития на 2001 год свидетельствует об отсутствии каких-либо реальных шагов со стороны Правительства Российской Федерации к активной реализации региональных приоритетов. Формирование федерального бюджета по-прежнему происходит в отрыве от региональных интересов, без учета анализа и прогноза состояния бюджетов регионов, не приводятся данные, характеризующие степень влияния отдельных мероприятий на динамику ВВП и потенциал экономического развития как в целом по стране, так и в региональном разрезе.

<< | >>
Источник: Годин А. М., Подпорина И. В.. Бюджет и бюджетная система Российской Федерации: Учебное пособие. — М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°». — 340 с.. 2002

Еще по теме Ключевая задача бюджетной политики 2001 года:

  1. Отличительные особенности бюджетной политики 2000 года
  2. 7 Политика выплат инвесторам и стоимость фирмы ЦЕЛЬ, КЛЮЧЕВЫЕ ЗАДАЧИ И ВОПРОСЫ ТЕМЫ
  3. Деньги после 11 сентября 2001 года
  4. ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 8 августа 2001 года № 128-ФЗ «О ЛИЦЕНЗИРОВАНИИ ОТДЕЛЬНЫХ ВИДОВ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ»
  5. § 6.              Дискреционная и недискреционная (автоматическая) налогово-бюджетная политика. Встроенные стабилизаторы. Стимулирующая и сдерживающая налогово-бюджетная политика
  6. 14.1. Понятие бюджетно-налоговой политики. Общая характеристика бюджетной системы РФ
  7. Экономическая политика государства 1997—2001 гг.
  8. ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 07.08.2001 № 119-ФЗ (ред. от 30.12.2001) «ОБ АУДИТОРСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ»
  9. А.Г. Аверкин. ПОЛИТИКА ПРИВЛЕЧЕНИЯ ПРЯМЫХ ИНОСТРАННЫХ ИНВЕСТИЦИЙ В РОССИЙСКУЮ ЭКОНОМИКУ, 2001
  10. 1. Цель и задачи системы оценки ключевых показателей эффективности (KPI).
  11. ЦЕЛЬ, КЛЮЧЕВЫЕ ЗАДАЧИ И ВОПРОСЫ ТЕМЫ
  12. Взаимосвязь политики бюджетных расходов и социальной политики
  13. 5 Структура капитала фирмы ЦЕЛЬ, КЛЮЧЕВЫЕ ЗАДАЧИ И ВОПРОСЫ ТЕМЫ
  14. Управление ключевыми компетенциями: несколько основных задач
- Бюджетная система - Внешнеэкономическая деятельность - Государственное регулирование экономики - Инновационная экономика - Институциональная экономика - Институциональная экономическая теория - Информационные системы в экономике - Информационные технологии в экономике - История мировой экономики - История экономических учений - Кризисная экономика - Логистика - Макроэкономика (учебник) - Математические методы и моделирование в экономике - Международные экономические отношения - Микроэкономика - Мировая экономика - Налоги и налолгообложение - Основы коммерческой деятельности - Отраслевая экономика - Оценочная деятельность - Планирование и контроль на предприятии - Политэкономия - Региональная и национальная экономика - Российская экономика - Системы технологий - Страхование - Товароведение - Торговое дело - Философия экономики - Финансовое планирование и прогнозирование - Ценообразование - Экономика зарубежных стран - Экономика и управление народным хозяйством - Экономика машиностроения - Экономика общественного сектора - Экономика отраслевых рынков - Экономика полезных ископаемых - Экономика предприятий - Экономика природных ресурсов - Экономика природопользования - Экономика сельского хозяйства - Экономика таможенного дел - Экономика транспорта - Экономика труда - Экономика туризма - Экономическая история - Экономическая публицистика - Экономическая социология - Экономическая статистика - Экономическая теория - Экономический анализ - Эффективность производства -