1.7. История бюджетной системы России
I
Специалисты считают, что первым источником поступлений в княжескую казну на Руси была дань, которую собирал князь с подвластных земель. Она имела натуральную форму и собиралась в виде скота, мехов, меда, воска, продовольствия.
Также в пользу князя собирались пошлины и штрафы: судебные назывались виры, дорожные - мыт, пошлина с брака - выводная куница. По мере укрепления власти князя устанавливались места сбора дани и лица, ответственные за ее сбор, а сама дань приняла форму подати. С XIII в. начала складываться система по-сошного обложения. Единицей обложения стали: соха, дым, двор, тягло. В период татаро-монгольского ига в пользу ордынских ханов собирался налог «ордынский выход».С образованием Русского централизованного государства в XV веке в пользу Московского князя стала собираться посошная подать. Кроме того, доходы казны формировались за счет таможенного, соляного, кабацкого и других сборов.
В XV в. в России начала складываться двухзвенная бюджетная система унитарного государства, состоящая из великокняжеской казны (бюджета государства) и местных бюджетов, которые соответственно формировались за счет княжеских (т.е. государственных) налогов и местных сборов.
Местные налоги были введены в Русском государстве в XV в. Для содержания царских наместников и волостителей, выполнения ими возложенных на них административных и судебных функций, для решения местных хозяйственных задач с населения собирались .денежные и натуральные сборы: конское пятно (за клеймение), тамга (за продажу товара), весчее (за взвешивание), гостиное (за пользование торговым помещением), померное (за измерение) и др.
Земская реформа, проведенная в 1551 г. Иваном IV, установила земское самоуправление, упразднявшее власть царских наместников. Вместо них на местах назначались земские старосты, которые руководили земскими избами, творившими суды и собиравшими налоги.
В этом же году Стоглавый собор утвердил «Уставную земскую грамоту». Налог «посошный окуп», заменявший взимаемые с населения наместничьи сборы, начал поступать в государеву казну, из которой выделялись средства на содержание земских изб и финансирование местных мероприятий.В XVI в. сбором налогов стали ведать созданные территориальные органы - чети: Владимирская, Галицкая, Костромская, Новгородская, Устюжская. В первой четверти XVII в. на содержание стрельцов взималась стрелецкая подать. Население было обязано не только платить налоги, но и нести другие повинности (строительство и ремонт дорог и мостов, поставка подвод, прием на постой представителей власти). С городского населения собирались также оброки с лавок, кузниц, мастерских, мельниц и др., с народов Поволжья, Урала, Сибири - ясак, главным образом мехами. Помимо прямых налогов существовали косвенные, которые стали поступать в казну с введением в середине XVI в. винных откупов.
Первый в России бюджет - смета государственных доходов и расходов - был составлен в 1645 г. В городах составлялись городовые сметы доходов и расходов. Эта система действовала до петровских реформ.
В 1679 г. вместо стрелецкой подати и других сборов был введен подворный налог. Общая сумма налога устанавливалась правительством, а крестьянские общины и посады раскладывали ее между собой по дворам.
После проведения переписи населения в 1722 г. подворный налог заменился подушной податью, которая взималась с лиц мужского пола (кроме дворянства, духовенства и чиновничества). Подушная подать была одним из главных источников доходов государственного бюджета. В 1796 г. на ее долю приходилось около 34% всех доходов.
Наряду с прямыми и косвенными налогами население, главным образом крестьянство, несло мирские повинности, которые имели натуральную и денежную формы. Повинности были обязательные, использовавшиеся на содержание органов волостного и сельского управления, содержание дорог и др., и необязательные, использовавшиеся на строительство церквей, школ, больниц, содержание пожарной охраны и др.
Они взимались по раскладке среди населения. В 1851-1854 гг. мирские повинности законодательно были оформлены в земские повинности и земские сборы. Кочевые народы с 1824 г. платили кибиточную подать.Реформы 60-х годов XIX в. внесли некоторые изменения в налоговую систему. В 1863 г. подушная подать с мещан была заменена налогом с недвижимого имущества. В 1865 г. введен промысловый налог, т.е. сбор с документов на право заниматься торговлей и
27
Бюджетная система РФ
промыслами. В 1861 г. вместо винных откупов введен акциз на производство спиртных напитков. В 1875 г. вместо подушной подати с крестьян - поземельный налог. Он взимался с земли крестьян и дворян. Большую сумму (свыше 75%) этого налога вносили крестьяне. Основным источником бюджетных доходов были косвенные налоги, получаемые от акциза и винной монополии, введенной в 1894 г.
С укреплением государственности менялся и аппарат управления государственным и местными бюджетами. С созданием в 1802 г. функциональных министерств (Министерства внутренних дел, Министерства финансов и др.) на местах организовывались подведомственные им государственные учреждения, то есть вертикальная система учреждений государственного управления. Например, территориальными органами Министерства финансов на губернском уровне были казенные палаты, на уездном - казначейства.
Казенные палаты раскладывали на население налоги, вели учет поступления налогов и расходов. Казначейства принимали и хранили средства, поступающие в казну в виде налогов, выдавали денежные средства на финансирование мероприятий, осуществляемых на местах. С 1817 г. они ведали казенными магазинами, торговавшими алкогольной продукцией, контролировали винокуренные заводы. В свою очередь за деятельностью казенных палат и казначейств наблюдали губернаторы.
В 1864 г. вступило в силу «Положение о губернских и уездных земских учреждениях», в соответствии с которым в России были созданы органы местного самоуправления - земства.
Представительным (распорядительным) органом земств были земские и уездные собрания. Членами этих органов были гласные (депутаты), избираемые по трем куриям (уездных землевладельцев, городских избирателей и выборных от сельских общин). Гласные собирались раз в год на сессию, на которой рассматривались хозяйственные и финансовые вопросы деятельности земств, утверждались сметы доходов и расходов земств и отчет о деятельности исполнительных органов земств. Исполнительным органом земств были губернские уездные управы, избираемые на три года. Председатели губернских управ утверждались министром внутренних дел, а уездных - губернаторами.Земства ведали местными хозяйственными делами, местными дорогами, организацией школьного образования и медицинского обслуживания населения.
Финансовыми средствами для выполнения возложенных на земства функций были земские бюджеты, формировавшиеся за счет существовавших до этого и переданные земствам земских повинностей и сборов.
Земские повинности взимались независимо от уровня зажиточности плательщика и предназначались для финансирования целевых расходов, например, на содержание школ, больниц, пожарной охраны, полиции и др. Земские повинности устанавливались либо государством, либо губернскими и уездными земствами.
Другим источником доходов земских бюджетов были земские сборы, которые взимались с земель и другого недвижимого имущества, с промысловых патентов, покупаемых за право заниматься каким-либо промыслом. Земские сборы составляли более 60% доходов земских бюджетов.
Крупным источником доходов земских бюджетов (до 25% общих доходов) были пособия из государственного бюджета.
Земские бюджеты включали обязательные и необязательные расходы. Обязательные расходы были приоритетными и предназначались для финансирования содержания органов местного управления, тюрем, мировых судей, дорожного хозяйства и др. К необязательным расходам относились расходы на здравоохранение, содержание школ и др.
В волостях были волостные бюджеты, формировавшиеся за счет так называемых мирских доходов, в том числе волостных и сельских сборов, доходов от принадлежащего сельским •обществам имущества, от сдачи в аренду мирских земель и др.
Городские бюджеты формировались за счет доходов от городских предприятий (боен, бань, водопроводов и др.), сдачи в аренду земельных участков, сборов с недвижимого имущества городских жителей, сборов с владельцев лошадей, конских экипажей и др.
Местные бюджеты не входили в состав государственного бюджета России, т.к.
в России до революции действовала двухзвенная бюджетная система унитарного государства.1После Октябрьской революции 1917 г. вследствие развала органов государственного и местного управления поступление налогов в бюджетную систему практически прекратилось.
1 Бюджетная система России / Под ред. Г.Б. Поляка. - М.: ЮНИТИ, 2003. 28
Основы бюджетных отношений
Для финансирования неотложных нужд большевики прибегали к контрибуции с имущих слоев населения, главным образом с купцов и спекулянтов, по их мнению, нажившихся за время войны и непроизводительно расходующих свои капиталы. До ноября 1918 г. в 57 губерниях в виде контрибуций было мобилизовано в бюджет 816,5 млн. руб.1
Существование нового строя непосредственно зависело от состояния финансов в стране. На открывшемся 17 мая 1918 г. Всероссийском съезде представителей финансовых отделов Советов выступал с докладом В.И. Ленин. Он подчеркнул: «Мы должны во что бы то ни стало добиться прочных финансовых преобразований, но надо помнить, что всякие радикальные реформы наши обречены на неудачу, если мы не будем иметь успеха в финансовой политике».2
Исходя из тяжелого экономического положения в стране было признано необходимым перейти к строгой централизации в области финансов с тем, чтобы обеспечить поступление средств в бюджет и их эффективное использование. Это положение стало основополагающим в формировании финансовой политики Советского государства на всех последующих этапах истории СССР.
.Первая Конституция РСФСР, принятая в июле 1918 г., зафиксировала принципы централизации финансов. О цели государственной финансовой политики в статье 79 говорилось: «Финансовая политика РСФСР в настоящий переходный момент диктатуры трудящихся способ-\ ргвует основной цели - экспроприации буржуазии и подготовлению условий для всеобщего равенства граждан республики в области производства и распределения богатств. В этих целях она ставит себе задачей предоставить в распоряжение органов советской власти все необходимые средства для удовлетворения местных и общегосударственных нужд Советской республики, не останавливаясь перед вторжением в право частной собственности».
Конституция 1918 г. установила федеративное устройство России и заложила основы бюджетного устройства государства. Принцип централизации всех финансов выразился в установлении единства государственного бюджета и всей финансовой системы РФ, включении государственных доходов и расходов в общегосударственный бюджет. Вместе с тем в Конституции предусматривалось разделение государственного и территориальных бюджетов (бюджетов автономных республик и областей), т.е. разделение государственных и территориальных доходов и расходов. Государственные бюджеты Украинской Социалистической Республики и Белорусской Социалистической Республики существовали отдельно.В 1920 г. доходная часть государственного бюджета имела следующие состав и структуру (%):3 Доходы от государственных предприятий, имуществ и угодий в том числе: 97,5
от промышленности 35,6
транспорта 14,1
сельского хозяйства . 5,1
Налоги и сборы 0,3
Прочие поступления 2,2
Территориальные бюджеты формировались за счет:
• поступлений от налогов, устанавливаемых губернскими, уездными, городскими, волостными Советами, взимаемыми на местные нужды;
• надбавок (в пределах 40%) к государственному подоходному налогу;
• доходов от местных советских предприятий и имущества;
• ссуд и пособий из государственного бюджета.
Однако в условиях военного времени, экономической разрухи, отсутствия средств в местных бюджетах (например, в 1919 г. расходы местных бюджетов Петроградской губернии составили 950 млн. руб., а поступления от местных налогов - 44 млн. руб., или 4,6%) сессией ВЦИК в июне 1920 г. было принято решение о слиянии государственного и территориальных бюджетов.
Там же.
2 Ленин В. И. Полн. Собр. Соч. Т.36 С.351. Бюджетная система России / Под ред. Г.Б. Поляка. - М.: ЮНИТИ, 2003.
29
Бюджетная спсгема РФ
С окончанием гражданской войны, переходом к новой экономической политике (нэпу) и восстановлению народного хозяйства в связи с необходимостью стабилизации финансов, усиления хозрасчетных отношений, в том числе в местном хозяйстве, и повышения экономической деятельности местных Советов в октябре 1921 г. ВЦИК принял Постановление «О мерах по упорядочению финансового хозяйства», в соответствии с которым государственный и территориальные бюджеты были разъединены.
С образованием в 1922 г. Союза Советских Социалистических Республик и выходом в 1924 г. Конституции СССР были внесены изменения в бюджетную систему. В государственный бюджет СССР вошли государственные бюджеты социалистических республик, составляющих СССР. Был создан союзный бюджет, на который возлагалось финансовое обеспечение общесоюзных нужд и мероприятий, главным образом в области хозяйственного, культурного строительства и оборонного значения.
При формировании доходной части всех бюджетов использовался принцип подведомственности, в соответствии с которым предприятия и хозяйственные организации были распределены между различными уровнями власти и вносили отчисления от прибылей в соответствующий бюджет. Таким образом, предприятия союзного подчинения, т.е. находившиеся в ведении союзных ведомств, вносили свои платежи из прибыли в союзный бюджет, а предприятия республиканского, областного, городского подчинения - в соответствующие бюджеты. В свою очередь из соответствующих бюджетов финансировались предприятия, организации и учреждения союзного, республиканского и местного подчинения.
Следовательно, доходы союзного бюджета формировались за счет общесоюзных государственных доходов, главными из которых были отчисления от прибылей предприятий союзного подчинения и общегосударственные налоги и доходы, например, доходы от внешнеэкономической деятельности.
Следует отметить, что местные бюджеты (бюджеты автономных республик, краевые, областные, городские, районные, а с 1929-1930 гг. - сельские бюджеты) не включались в состав бюджетов союзных республик и в государственный бюджет СССР.
Большую роль в развитии народного хозяйства и бюджетной системы СССР сыграла налоговая реформа 1930-1932 гг. Она заложила основы налоговой системы, главные элементы которой существуют и в настоящее время. В ходе реформы было унифицировано 86 действовавших ранее платежей в бюджет, устранена многократность обложения налогоплательщиков, укреплен финансовый контроль за хозяйственной деятельностью предприятий. Около 60 налогов и сборов были объединены в основные платежи - налог с оборота, отчисления от прибыли государственных предприятий и подоходный налог для кооперативных предприятий.
В ходе налоговой реформы был введен принципиально новый метод формирования доходов территориальных бюджетов. В соответствии с Постановлением ЦИК и СНК «О республиканских и местных бюджетах» от 21 декабря 1931 г. в территориальные бюджеты стала передаваться часть государственных доходов - налога с оборота, поступлений от реализации государственных займов и др. Передача этих средств осуществлялась в порядке бюджетного регулирования в виде процентных отчислений от общегосударственных налогов и доходов, ставших регулирующими источниками для сбалансирования территориальных бюджетов. Общность источников доходов стала важным фактором усиления связи между всеми бюджетами, входящими в бюджетную систему СССР. В дальнейшем этот принцип стал распространяться на другие общегосударственные источники. Он используется и в ныне действующей бюджетной системе России.
Окончательное формирование бюджетной системы СССР связано с Конституцией 1936 г. Усиление централизации в управлении народным хозяйством и финансами государства нашло отражение в статье 14 Конституции СССР, где было зафиксировано, что к ведению союзных органов власти относилось не только утверждение государственного бюджета СССР и отчета о его исполнении, но и установление налогов, поступающих в союзный бюджет, бюджеты союзных республик и местные бюджеты.
Тенденция к централизации проявилась и в Постановлении СНК СССР от 10 июля 1938 г., в соответствии с которым в государственный бюджет СССР были включены местные бюджеты. В 1938 г. в государственный бюджет СССР также был включен бюджет государственного социального страхования.
Таким образом, вплоть до 1991 г. бюджетная система страны имела следующую схему построения (рис. 3):
30
Основы бюджетных отношений
Рис. 3. Бюджетная система СССР
Государственный бюджет СССР
і
Союзный бюджет
Республиканские бюджеты союзных республик
Республиканские бюджеты автономных республик
г
Областные (краевые) бюджеты
Государственные бюджеты союзных республик
I
Государственные бюджеты автономных республик
і
Бюджеты городов (районов]
Бюджеты городов республиканского областного подчинения
Бюджет государственного социального страхования
Местные бюджеты
і
Бюджет областей и краев
Бюджеты городов, районов
Районные бюджеты
Бюджеты городов районного подчинения
Поселковые бюджеты
Сельские бюджеты
В зависимости от степени централизации распределение финансовых ресурсов между бюджетами менялось, что можно проследить по следующим данным:1
Таблица 1 ? 1928/29 г. 1938 г. 1946 г. 1965 г. 1988 г. Государственный бюджет СССР (расходы) 100% 100% 100% 100% 100% В том числе союзный 1 бюджет 60,7% 72,2% 79,5% 42,5% 56,9% Бюджеты союзных • республик: 39,3% 27,8% 20,5% 57,5% 43,1% Из них бюджеты АССР и местные бюджеты 26,5% 21,5% 13,9% 20,8% 15,9% Для самопроверки необходимо ответить на вопросы по теме 1:
1. Что собой представляет финансовая система РФ?
2. Какое место в финансовой системе занимают государственные финансы?
3. Какие звенья можно выделить в составе государственных финансов?
4. Каковы основные методы мобилизации государственных доходов?
5. Какие принципы и формы осуществления государственных расходов Вы знаете?
6. Какие этапы можно выделить в становлении бюджетной системы России?
7. Какова социально-экономическая сущность бюджета?
8. Каковы основные цели бюджетной политики РФ на современном этапе?
_ 4
Бюджетная система России. Под ред. Г.Б. Поляка. - М.: ЮНИТИ, 2003.
31
БюДже?ная система РФ
Тест
Кризисное состояние государственных финансов России характеризуется:
а) низким уровнем кредитоспособности заемщиков;
б) несбалансированностью бюджетов, наличием большого государственного долга, низкой степенью социальной защиты населения;
в) неквалифицированным менеджментом предприятий;
г) низким уровнем капитализации организаций.
Гэсударственные финансы представляют собой:
а) денежные средства, авансированные в оборотные фонды и фонды обращения;
б) совокупность собственных и заемных денежных средств, предназначенных для выполнения финансовых обязательств, финансирования текущих затрат организации;
в) денежные средства, инвестированные в основные производственные фонды;
г) денежные средства государства, предназначенные для финансового обеспечения его функций.
Бюджетная политика - это совокупность мероприятий государства:
а) в сфере организации бюджетных отношений с целью обеспечения его денежными средствами для выполнения своих функций;
б) в сфере денежного обращения и кредита, направленных на обеспечение экономического роста, снижение инфляции, обеспечение занятости, выравнивание платежного баланса;
в) в сфере финансовой деятельности коммерческих организаций;
г) направленных на осуществление структурной перестройки экономики.
Сущность бюджета как экономической категории раскрывается в функциях:
а) эмиссионной, защитной;
б) экономической, регулирующей;
в) распределительной, контрольной;
г) оперативной, предупредительной.
Методы, используемые при мобилизации государственных доходов:
а) начислений и кассовый метод;
б) отраслевых коэффициентов;
в) капитализации доходов;
г) налоги, займы, эмиссия.
Бюджетная политика РФ на очередной финансовый год определяется:
а) законом о бюджете;
б) бюджетным посланием Президента РФ Федеральному Собранию РФ;
в) постановлением министерства финансов;
г) финансовым планом предприятия.
Звенья финансовой системы РФ, включаемые в государственные финансы:
а) бюджетная система, внебюджетные фонды, государственный кредит;
б) страхование, финансы предприятий;
в) банковские и небанковские кредитные организации;
г) негосударственные пенсионные фонды.
Бюджетные отношения включают отношения возникающие:
а) между кредитором и заемщиком в процессе кредитования;
б) по поводу формирования уставного капитала банка;
в) в процессе формирования доходов бюджетов и осуществления расходов, а также возникающие при составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении бюджетов;
г) в процессе разработки и реализации денежно-кредитной политики.
32
Еще по теме 1.7. История бюджетной системы России:
- Бюджетная система в национальной экономике России
- Система банкротства в России История
- инфляция в России. РЕФОРМА и СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ БЮДЖЕТНОЙ и НАЛОГОВОЙ СИСТЕМЫ
- 8.3. История развития кредитной системы России
- 9.1. История развития банковской системы в России
- Бюджетная система Союзного государства Беларуси и России
- § 1 Правовые аспекты развития бюджетной системы в России: исторический экскурс
- Характеристика структуры бюджетных расходов системы высшего профессионального образования по регионам России
- Бюджетное устройство и принципы построения бюджетной системы Российской Федерации
- Бюджетная система и бюджетное устройство как основа функционирования общественного сектора Российской Федерации
- МОДУЛЬ 1. Бюджетное устройство и бюджетная система Российской Федерации
- Глава 1. Бюджетная система и бюджетное устройство Российской Федерации
- ТЕМА 2 Бюджетное устройство и бюджетная система РФ
- § 1. Бюджет. Основные черты бюджетной системы и бюджетного устройства Российской Федерации
- 2.1. Понятия бюджетного устройства и бюджетной системы
- 14.1. Понятие бюджетно-налоговой политики. Общая характеристика бюджетной системы РФ
- 2.3 Бюджетное устройство, принципы бюджетной системы Российской Федерации
- ВОПРОС: Бюджетная система и бюджетное устройство РК.
- Тест по темам «Понятие и структура государственных финансов», «Бюджетная система», «Бюджетный процесс», «Внебюджетные фонды», «Государственный кредит»
- Структурная единица 4. Бюджетное устройство и бюджетные системы стран с различным государственным устройством